The "General Government data bank" how IT will support policy. Ricchi O., Bianchi G.

1. La Banca dati delle AAPP,
uno strumento
di supporto alla Policy
Giuseppe Bianchi, Ottavio Ricchi
Ministero dell’economia e delle finanze
Servizio Studi della Ragioneria Generale dello Stato
I Nuclei di analisi e valutazione della spesa 1
Roma, 21 aprile 2011

2. Le leggi 196/2009 e 42/2009
PREMESSA
Le leggi 196/2009 e 42/2009 sono intervenute apportando cambiamenti e
innovazioni sistematiche in diversi aspetti della gestione della politica
economica, riformando tra l’altro:
o le transazioni finanziarie tra i diversi livelli di governo (federalismo
fiscale)
o Il ciclo e gli strumenti di programmazione finanziaria e di bilancio
o Le modalità di rappresentazioni contabili dei dati
La Banca Dati delle Pubbliche Amministrazioni (BDAP) è stata istituita
presso il MEF dall’art.13 della legge 196/2009 con l’intento, come vedremo,
di supportare queste innovazioni.
Lo scopo della presentazione è illustrare l’approccio utilizzato nella
costruzione, in corso, di tale Banca Dati.
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3. I processi supportati dalla BDAP
L’esame del dettato normativo rivela che la BDAP deve
supportare i seguenti macroprocessi:
• “controllo, monitoraggio e consolidamento dei conti pubblici”
(196/2009 - art 13, com 1)
• “attuazione e stabilità del federalismo fiscale”
(196/2009 - art 13, com 1 e 42/2009 - art 2, com 2, let g)
• “analisi e valutazione della spesa delle Amministrazioni
centrali dello Stato”
(196/2009 - art 39)
L’art 13 definisce anche la natura dei dati che devono confluire nella BDAP
e i soggetti coinvolti rimandando a decreti attuativi le modalità di
acquisizione dei dati e di accessibilità da parte della AAPP
Si veda inoltre l’art. 14 della 196/2009
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4. La BDAP
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5. Le potenzialità offerte dall’Informatica
L’informatica rappresenta una risorsa strategica che consente di porre in
modo nuovo il problema del supporto alla Policy. Le tecnologie ICT
costituiscono “strumenti per la cooperazione e il coordinamento”che
possono essere utilizzate per raggiungere le seguenti finalità:
• conseguire una semplificazione e ottimizzazione dei processi di
rilevazione dei dati
• sostenere una maggiore integrazione ed una significativa
razionalizzazione dell’informazione immagazzinata e gestita dalle
organizzazioni.
• migliorare la trasparenza dei flussi di informazione ed il colloquio tra i
diversi soggetti che fanno parte di una rete andando a migliorare
l’efficienza dei processi realizzati
• rendere disponibile in funzione delle esigenze conoscitive il patrimonio
informativo che si genera con l’aumento dei dati acquisiti a tutti coloro
che partecipano a costituirlo o che sono coinvolti nei processi interessati
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6. La Mission di BDAP
Che la BDAP nel supportare i processi rappresenti uno strumento di
condivisione di informazione, di coordinamento e di razionalizzazione
dei flussi di informazione si deduce anche dall’intento dichiarato dal
legislatore in fase di predisposizione della legge 196:
“…le amministrazioni pubbliche si dotano di una banca dati unitaria,..,
attraverso cui condividere i dati … Tale banca dati dovrà essere
aggiornata in «tempo reale», …, e accessibile a tutte le amministrazioni
pubbliche, perché possa divenire uno strumento diffuso di conoscenza
e di trasparenza delle grandezze della finanza pubblica attraverso cui
favorire anche il confronto tra amministrazioni ed enti della stessa
natura.” Atto del Senato 1937, 2009.
La BDAP deve essere uno strumento di integrazione di informazione,
analisi, supporto alle decisioni e uno strumento abilitante per la
costruzione di regole e indicatori funzionali ai tre macro-processi
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7. Gli obiettivi di progetto
La compiuta realizzazione della Banca Dati passa attraverso la realizzazione di
molteplici obiettivi di progetto:
• semplificare il processo di acquisizione e riduzione del carico statistico
• rendere disponibile in maniera tempestiva e facilmente accessibile il dato
• promuovere il processo di armonizzazione dei bilanci e dei conti pubblici
• migliorare la trasparenza dei flussi intergovernativi
• consentire l’integrazione tra le informazioni di natura contabile (o di costo),
quelle relative ai servizi resi dalle amministrazioni pubbliche e i dati di
contesto
• conferire maggiore efficienza alla realizzazione di processi amministrativi
attraverso
• favorire e semplificare l’adeguamento al cambiamento normativo
• conseguire l’omogeneizzazione delle tecnologie, delle piattaforme, degli
ambienti
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8. La Governance del progetto
• La RGS è la struttura dipartimentale del MEF preposta alla costruzione
della BDAP
• La norma prefigura un processo articolato caratterizzato da una
molteplicità di flussi informativi e da una pluralità di soggetti istituzionali,
è necessaria una attività di coordinamento e razionalizzazione.
• Si è deciso di promuovere una stretta collaborazione tra le principali
organizzazioni coinvolte nel colloquio con il nuovo sistema.
• Si è costituito un Comitato guida che ha come compito principale quello
di fornire consulenza la determinazione dei fabbisogni informativi; l’
individuazione delle soluzioni concrete per la valorizzazione dei sistemi
informativi esistenti; la determinazione degli sviluppi delle soluzioni
informatiche; l’identificazione e raccolta dei dati non ancora disponibili.
• Si sta anche procedendo tramite contatti bilaterali con diverse istituzioni.
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9. L’approccio Top-Down
Si fa un cenno ad una delle metodologie di analisi su cui si basa il processo di
costruzione della BDAP
• Il primo passo dell’analisi ha individuato i tre grandi macroprocessi in cui può essere
suddivisa la BDAP: ‘Analisi e valutazione della spesa’, ‘Attuazione e stabilità del
federalismo fiscale’ e ‘controllo monitoraggio e consolidamento dei Conti’;
• Tali macroprocessi sono stati scomposti in processi via via più dettagliati, attraverso una
attenta lettura del dettato normativo (il combinato disposto delle L. 196/2009 e 42/2009
e dei successivi decreti attuativi) ed un confronto con gli attori istituzionali coinvolti.
L’obiettivo è di arrivare ad enucleare dei processi “elementari ed autocontenuti”;
• Altro aspetto metodologico affrontato ha riguardato la definizione di insiemi “logici” di
dati necessari a supportare i processi individuati. (Ad esempio, tali insiemi possono
essere tutti i dati presenti in un consuntivo oppure tutti i dati della gestione del bilancio);
• E’ stata inoltre effettuata la ricognizione delle fonti di dati concretamente disponibili.
Scomposizione
della BDAP nei
tre
macroprocessi
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10. L’approccio Bottom-Up
Nei casi in cui si ha una conoscenza dettagliata dei dati e necessari a
soddisfare uno o più macroprocessi – e delle funzionalità che occorre
supportare – è possibile utilizzare un approccio Bottom-Up per questo tipo
di analisi permette di progettare nel dettaglio una o più sezioni del sistema
informativo (un sottoinsieme di funzionalità e/o funzioni dell’intero
sistema informativo).
Di seguito un esempio di analisi Botton Up applicata alla Banca Dati delle
Amministrazioni Pubbliche.
Esempio
dell’approccio
Botton UP sulla
sezione della BDAP
‘Bilancio Enti’
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11. Gli approcci top-down e bottom-up - La riconciliazione
• Nel processo di sviluppo software, gli approcci top-down e bottom-up giocano
un ruolo fondamentale. L'approccio top-down enfatizza la pianificazione ed una
completa comprensione del sistema. L'approccio bottom-up enfatizza la codifica
e la fase di test precoce, che può iniziare appena il primo modulo è stato
specificato (indipendentemente dagli altri).
• Ciascuno dei due sistemi presenta degli svantaggi. L’approccio top-down non
consente l’avvio della fase di sviluppo finché non si è giunti ad un sufficiente
livello di conoscenza nella progettazione di una parte significativa del sistema.
L’approccio bottom-up presenta il rischio che i diversi moduli possano essere
codificati senza avere una chiara idea di come dovranno essere connessi ad
altre parti del sistema.
• Risulta indispensabile, per il corretto funzionamento di un sistema informativo
combinare i due approcci in fase di analisi e di sviluppo. I moderni infatti
provvedono ad effettuare una loro riconciliazione. Tale processo prevede che ci
siano varie tipologia di test tra cui anche test di integrazione tra i componenti
software realizzati con l’approccio top-down e quelli realizzati utilizzando la
metodologia botton-up.
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12. Il ruolo del della RGS, le sue dotazioni (il DW) e competenze
• La Ragioneria Generale dello Stato, per meglio adempiere ai suoi compiti
istituzionali è dotata dal di una soluzione di Business Intelligence che permette
di monitorare analizzare gli andamenti delle variabili di finanza pubblica.
• Questa soluzione (Data Warehouse RGS) contiene la visione univoca e
certificata di tutta l’informazione che si origina nei sistemi gestionali alimentanti
(sia interni che esterni) e costituisce il punto di raccordo di informazioni
all’origine non completamente omogenee.
I sistemi alimentanti del DW RGS
Sistema Interno/Esterno RGS Integrato dal
Bilancio Finanziario Interno Giugno 2002
Sistema Entrate Interno Giugno 2002
Sistema Spese Interno Dicembre 2003
FINANZA PA - Flussi di cassa Interno Luglio 2004
FINANZA PA - Patto di stabilità Interno Luglio 2004
SIOPE – dati di cassa degli enti Esterno Marzo 2006
Contabilità Economica Interno Giugno 2006
SIAP, CAMPUS RGS, SPT – Esterno Dicembre 2006
gestione e costo del personale
Monitoraggio Spesa Interno Dicembre 2006
Banca d'Italia Esterno Marzo 2007
Athena – gestione e costo delle Interno Giugno 2007
istituzioni scolastiche
Conti di Tesoreria Interno Giugno 2007
Pubblico Impiego Interno Giugno 2008
Unione Europea Interno Dicembre 2008
Osservatorio Sanità Interno Dicembre 2008
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13. La modalità di realizzazione
• Per quanto riguarda la realizzazione di BDPA, si consideri che sono in via di
definizione (e di ufficializzazione) molti aspetti concernenti le modalità attuative
delle L. 196/2009 e 42/2009; il quadro completo dei fabbisogni informativi si
chiarirà con la completa promulgazione dei rispettivi decreti attuativi.
• Tale situazione ha orientato la
Ragioneria Generale verso lo sviluppo di
un processo di realizzazione
incrementale della BDU, caratterizzato
da momenti sistematici di riesame dello
stato dell’arte e conseguente
adeguamento del processo stesso.
• Il processo di concreta acquisizione dei dati è graduale e incrementale e parte
prioritariamente dagli archivi informatizzati esistenti;
• La realizzazione del progetto prevede il riuso di esperienze, best practices,
metodologie e componenti informative esistenti al fine di ottenere la
realizzazione della BDAP ottimizzando le risorse impiegate e permettendo una
contrazione dei tempi di realizzazione.
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14. L’approccio operativo
L’approccio operativo, a partire dalla individuazione dei singoli processi da
realizzare, dalla ricognizione delle relative esigenze informative e della
disponibilità di informazione, prevede:
• L’individuazione di referenti di progetto per ciascun processo da supportare;
sono costoro gli organismi o istituzioni maggiormente interessate allo sviluppo
di ciascun modulo in quanto principali referenti (ad esempio la Commissione
tecnica paritetica per l’attuazione del Federalismo Fiscale)
• la prioritarizzazione degli sviluppi di moduli tenendo conto: a) della effettiva
disponibilità dei dati necessari a realizzare i moduli; b) della opportunità di dare
precedenza ad alcuni aspetti valutata insieme ai principali “partner” istituzionali
• La pianificazione delle realizzazioni e dei rilasci di informazione tramite la futura
ufficializzazione di appositi calendari da aggiornare periodicamente.
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