위기의지방자치 인구분포

2010. 12.

위기의 지방자치,
민선 5기의 도전과제

목차
요약

Ⅰ. 위기에 처한 지방

Ⅱ. 민선 4기의 회고

Ⅲ. 민선 5기의 정책방향

Ⅳ. 분야별 위기 진단 및 도전과제

작성 : 박용규 수석연구원(3780-8259)
seripyg@seri.org
강성원, 주영민 수석연구원,
최홍 선임연구원

위기의 지방자치, 민선 5기의 도전과제 (요약)

《 Executive Summary 》

2010년 6월 2일, 지방자치단체장과 지방의회 의원, 시도 교육감과 교육위원을
선출하는 제5회 동시지방선거가 전국적으로 실시되면서 1995년에 처음 도입된 민
선지방자치 4기가 마무리되고 2010년 7월 1일자로 민선지방자치 5기가 출범했다.
지방자치 실시 이후 지역밀착형 행정 서비스가 확대되고 주민이 지방자치에
실질적으로 참여하여 행정의 투명도가 향상되고 직접 민주주의의가 진전되는
성과를 보이고 있다. 반면, 자치권을 둘러싼 중앙과 지방정부의 갈등이 상존하
는 가운데 행․재정 권한의 지방 이양은 매우 더디게 진행되고 있으며 지방
자치단체장의 도덕적 해이와 과잉 의욕에 인한 부작용도 속출하고 있다.
한국의 지방은 기업환경이 취약하여 만성적으로 산업 공동화와 일자리 부족에
시달리고 있으며, 교육 경쟁력과 문화·의료서비스 수준이 낮아 인구 유출이 지속
되고 있다. 군(郡) 지역의 고령화 수준은 이미 30%에 육박했고 국제결혼 비율도
열 쌍 중 세 쌍에 이를 정도로 인구구조가 급변하고 있다. 또한 최근 경제위기를
극복하는 과정에서 지방채무가 급격하게 증가하여 지방자치의 자율성이 더욱 취
약해졌다. 일부 지자체에서는 민선지자제 이후 15년 만에 인건비 마련을 위해 전
국 최초로 지방채를 발행하기도 했다.
이러한 맥락에서 본 보고서에서는
지방의 위기상황을 진단하고 민선 4기
까지의 회고를 바탕으로 민선 5기의
정책적 도전과제를 도출했다. 민선 5기
를 한국 지방자치제도의 착근기로 규정
하고 지방 권한(empowerment)을 강
화하는 지방분권, 지역 산업과 일자리
창출 활성화를 위한 지역경영(regional
management), 지방 인재를 키우고 유
치하는 소프트파워(soft power)의 3대
전략을 제시했다. 지방분권에서는 분
권형 지역 거버넌스와 지방재정 위기
관리, 지역경영에서는 공동체 단위의 일자리 창출과 광역경제권 선도산업 육성,
소프트 파워에서는 고령화·다문화에 대한 지방의 선제적 대응시스템 구축과 지방
의 소프트 역량 강화 등 6대 과제를 제시했다.

삼성경제연구소

위기의 지방자치, 민선 5기의 도전과제

Ⅰ. 위기에 처한 지방

1. 인구구조의 급격한 변화

□ 전국 인구는 지난 1999～2009년 동안 278만 명 정도 증가했으나 증감률
의 지역적 편차가 크게 나타남

- 지역적으로는 수도권과 충청권 북부지역, 동남권의 해안지역, 대경권 일
부지역에서만 증가했으며 그 외 대부분의 지역에서는 감소했음
․전남북, 경북(구미, 포항 제외) 북구, 충북(북서부 제외), 강원(영서 제
외), 경남(부산, 울산 인접지역 제외)의 대부분 지역에서는 감소

전국 시군구별 인구분포 변화 (GIS)
인구분포(1998년) 인구분포(2009년) 인구증감(1998～2009년)

주: 인구증감 맵에서 흰색으로 표시된 지역은 동 기간 동안 인구가 감소한 지역
자료: 통계청, KOSIS.

- 인구 증가율이 가장 높은 지역은 용인시(163.6%), 오산시(108.4%)이며 가
장 낮은 지역은 고흥군(-27.2%), 함평군(-27.1%), 의성군(-26.6%)
․비수도권 중에서 인구 증가율이 높은 지역은 김해시(53.7%), 아산시
(43.1%), 천안시(40.9%), 거제시(32.5%)

- 전국 대부분의 군(郡) 지역은 인구감소와 두뇌유출(brain drain)이 지속

삼성경제연구소 1


- 대도시의 경우 부산(-7.47%)과 대구(-0.15%)의 인구 감소율이 가장 높지
만 도심 인구는 대도시 모두 감소하고 있어 도심공동화가 지속
․도심 인구 증가율(1998～2009년): 서울 종로구 -10.7%, 부산 중구 -19.0%,
광주 동구 -19.0%, 대전 동구 -5.6%

□ 인구가 급속히 감소하던 지역 중에서 2009년에 증가 추세로 반전된 지역
이 출현하여 새로운 가능성을 시사

- 1998～2009년 동안 20% 이상 인구가 감소한 지역 중 강원 영월군, 전남
해남군․강진군, 전북 진안군, 충북 괴산군 등은 2009년에 인구가 증가
․전남 강진군은 2006년부터 시행한 ‘인구감소율 zero화 사업’1), 충북 괴산
군은 중부내륙고속도로 개통에 따른 기업유치 활성화, 진안군과 해남군
등은 귀농인구의 증가에 기인

- 따라서 지방의 경우도 정주여건 개선, 투자유치 촉진, 의료․교육 등 공
공서비스 확대 등을 통해 인구 유출을 방지할 수 있는 가능성을 시사

□ 지방의 노령화 수준은 전국 평균에 비해 매우 높으며 빨리 진행되고 있음

전국 시군구별 노령인구 분포 변화 (GIS)
노령인구 비율(1998년) 노령인구 비율(2009년)


1) 출산가정에 대한 신생아 양육비와 출산준비금 지원, 신생아 건강보험 지원, 임산부 초음파 검진의료비
지원, 신생아 출산용품 지원, 산모신생아 도우미 지원 등 다양한 출산장려제도와 귀농인구의 증가 및
고교 명문대 진학률 증가도 인구증가에 기여



- 65세 이상 고령인구 비율이 전국 평균 10.6%인데 비해 군 지역은 20%를
초과했으며, 일부 지역은 이미 30%를 상회
․경북 북부, 경남 서북부, 전북 동부, 전남 남동부 지역의 고령인구 비율
이 25% 이상으로 매우 높게 나타남

- 급속한 고령화로 인해 보건복지, 의료 등 공공서비스 수요가 확대되고,
지역의 역사와 문화, 전통자원의 단절이 우려

- 고령인구 비율이 31.5%로서 가장 높은 경북 의성군은 남성은 50～54세,
여성은 70～74세의 인구가 가장 많아 역삼각형 인구구조를 보임
․반면, 고령인구 비율이 가장 낮은 수원 팔달구(4.3%)의 경우는 20～30대
인구 비율이 가장 높아서 항아리형 구조를 보이는 것과 대조

고령인구 비율 최고, 최저 지역의 인구구조 비교
경북 의성군 (고령인구 비율 최고) 95+ 수원 팔달구 (고령인구 비율 최저) 95+
90 - 94세 90 - 94세
85 - 89세 85 - 89세
80 - 84세 80 - 84세
75 - 79세 75 - 79세
70 - 74세 70 - 74세
65 - 69세 65 - 69세
60 - 64세 60 - 64세
55 - 59세 55 - 59세
50 - 54세 50 - 54세
45 - 49세 45 - 49세
40 - 44세 40 - 44세
35 - 39세 35 - 39세
30 - 34세 30 - 34세
25 - 29세 25 - 29세
20 - 24세 20 - 24세
15 - 19세 15 - 19세
10 - 14세 10 - 14세
5 - 9세 5 - 9세
0 - 4세 0 - 4세

-4,000 -3,000 -2,000 -1,000 0 1,000 2,000 3,000 4,000 -15,000 -10,000 -5,000 0 5,000 10,000 15,000

남 여 남 여


2. 산업활동의 지역 간 격차

□ 기업입지의 집중도가 심화되고 입지 패턴이 고착화되는 추세

- 서울-천안-대전 축, 구미-대구-포항-울산-부산-창원-김해 축을 중심으
로 사업체와 종사자 수가 증가하고 있음



- 수도권-원주의 영동고속도로 축, 충남서부의 서해안 고속도로 축, 전남
광양 주변도 산업활동이 증가하고 있는 지역

- 그 외 나머지 대부분의 지역은 사업체와 종사자 수가 감소하고 있어 일
자리와 교육문제에 가장 민감한 인구 유출을 방지하기가 곤란
․인구와 종사자 수 분포 변화는 거의 동일한 입지 패턴을 보임

전국 시군구별 사업체 수 분포 변화 (GIS)
사업체 수 분포(1998년) 사업체 수 분포(2008년) 사업체 수 증감(1998～2008년)

주: 사업체 수 증감 맵에서 흰색으로 표시된 지역은 사업체 수가 감소한 지역

전국 시군구별 종사자 수 분포 변화 (GIS)
종사자 수 분포(1998년) 종사자 수 분포(2008년) 종사자 수 증감(1998～2008년)

주: 종사자 수 증감 맵에서 흰색으로 표시된 지역은 종사자 수가 감소한 지역



3. 생산 및 소득의 지역 간 불균형

□ 1인당 총생산과 1인당 개인소득이 전국 평균을 상회하는 지역은 울산과
서울 2곳임

- 1인당 지역총생산의 지역 간 격차가 개인소득 격차보다는 큼
․울산의 경우 1인당 GRDP가 전국 평균 대비 2.3배 정도이며, 서울의 1인
당 개인소득은 전국 평균 대비 1.2배로서 가장 높게 나타남

- 충남과 경북, 경남, 전남 등은 1인당 총생산은 전국 평균 이상이나 개인
소득은 평균 이하로서 생산이 소득으로 연결되지 못하고 있음을 보여줌

시도별 1인당 개인소득 및 1인당 총생산의 위상 비교
[2008년] [2000년]

주: 전국의 1인당 총생산 및 개인소득을 100으로 놓고 각 시도별 수준을 계산

□ 1인당 개인소득과 총생산 모두 지역 간 편차가 증가하고 있음

- 1인당 개인소득 변이계수: 10.1(2000년) → 11.8(2008년)
․1인당 지역총생산 변이계수: 36.2(2000년) → 39.2(2008년)

지역별 변이계수(Coefficient of Variation) 변화
구 분 2000년 2008년
시도별 1인당 개인소득 10.1 11.8
시도별 1인당 총생산 36.2 39.2



□ 1인당 총생산과 개인소득의 변화 패턴을 시도별로 살펴보면 다음 4가지
유형으로 분류 가능

1인당 소득과 GRDP 변화 유형
유 형 1인당 GRDP 1인당 개인소득 해당 시도
Ⅰ: 실속형 정체․감소 증가 대전, 서울, 광주, (강원), (전북)
Ⅱ: 유출형 증가 정체․감소 전남, 부산, 충남, 경북, (인천)
Ⅲ: 성장형 증가 증가 경남, 울산
Ⅳ: 쇠퇴형 감소 감소 대구, 경기, 충북, 제주
주: 밑줄은 해당 유형의 대표지역, ( ) 안의 지역은 명확하게 유형이 구분되지 않는 지역

- 유형Ⅰ: 대전, 서울, 광주
․실속형: 외형은 크게 성장하지 않지만 실속 있는 지역 유형
․1인당 GRDP 수준은 거의 변화가 없으나 1인당 개인소득은 증가하고 있
는 지역으로서 서비스업이 발달, 자산 및 금융소득 증가 등이 원인

- 유형Ⅱ: 전남, 부산, 충남, 경북
․유출형: 외형은 성장하고 있으나 그 효과가 유출되는 지역 유형
․1인당 총생산은 증가하고 있으나 개인소득에는 변화가 없거나 감소하고
있는 지역으로서 산업생산의 파급효과가 지역 내에 머물지 못하고 외부
로 유출되고 있는 지역

- 유형Ⅲ: 경남, 울산
․성장형: 외형과 실속을 둘 다 챙기는 바람직한 유형
․1인당 총생산과 개인소득 모두 증가하고 있으며, 산업 활동과 그로 인한
효과가 지역 내로 파급되고 있는 지역

- 유형Ⅳ: 대구, 경기, 충북, 제주
․쇠퇴형: 외형과 실속 모두 감소하고 있는 쇠퇴지역
․산업활동이 위축되고 있으며 그에 따라 개인소득도 감소하고 있는 지역
으로서 가장 주의를 요하는 지역



시도별 1인당 개인소득 및 1인당 총생산 변화 경로
서울 부산

대구 인천

광주 대전

울산 경기



강원 충북

충남 전북

전남 경북

경남 제주

주: X축은 1인당 개인소득, Y축은 1인당 총생산의 전국평균대비 해당 시도 수준



□ 지역별 부동산 시장의 수급 불균형과 자산 소득의 격차가 큼

- 지난 15년 동안 전국 주택매매가격은 평균 56.3% 상승하였으나 일부 지
역은 오히려 하락한 상태
․서울, 인천, 대전, 수원 등이 1.5배 이상 상승했으나 부산, 대구 등은
1995년 수준에 머물고 있으며 광주는 하락
․춘천, 전주, 목포, 포항, 마산 등 지방 거점도시들도 1995년 수준에 미달

전국 주요 도시의 주택 매매가격지수 동향 (1995~2010년)
250.0

200.0

150.0

100.0

50.0

0.0
강북 강남 부산 대구 인천 광주 대전 울산 수원 춘천 청주 천안 전주 목포 포항 마산

주: 1995년=100 기준
자료: KB국민은행

- 비교적 상승률이 높은 아파트 매매가격의 경우에는 지역별 상승폭의 차
이가 더 크게 나타남
․인천, 대전 지역은 1995년 대비 2배 이상 상승했으며, 서울(강남) 지역은
3배 이상 상승
․반면, 광주는 1995년 수준에 머물고 있으며 대구, 울산 등 지방 대도시
도 상승폭이 매우 제한적

- 부동산 가격 상승은 자산 증대효과 및 건설경기의 활성화로 인한 지역
고용과 소득에 긍정적 영향을 미침
․그러나 주거비용의 증대를 수반하기 때문에 양질의 주택구매가 어려워
거주만족도가 저하되는 부작용도 있음



7대 도시의 아파트 매매가격지수 동향
350.0

서울(강남)
300.0

250.0 인천

서울(강북)
200.0 대전

울산
150.0
대구

100.0 광주

50.0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

주: 1995년=100 기준
자료: KB국민은행

4. 느리게 진행되는 행․재정 분권화

□ 민선 지방자치 5기 출범을 앞두고 있지만 국가 행․재정분야의 분권화는
기대와 달리 매우 느리게 진행

- 정부의 강력한 지방분산 정책에도 불구하고 2007년 말 기준, 국가 전체의
지방분권 수준은 61.2%로서 2002년에 비해 4.9%p 상승하는 데 그침

연도별 분권 수준 측정 결과
100

2002 2005 2006 2007
78.8
80 75.1 77.2 77.3

58.8 60.2 61.2
60 56.3

46.7
49.1 49.3 49.4 47.8 49.7
41.7
38.3
40

20

0
국가전체 조직인사 사무배분 재정

자료: 정부혁신지방분권위원회(2008)



- 재정분야는 동 기간에 10%p 이상 진전되었으나 조직인사, 사무배분 등
지방행정 분야는 3%p 정도의 변화에 그침

□ 지방재정의 중앙 의존도가 높기 때문에 지방의 위기 극복을 위한 창의적
이고 능동적인 대응이 곤란

- 지방자치제 실시 이후에 지방자치단체의 평균 재정자립도는 오히려 점차
감소 추세
․전국 평균 지자체 재정자립도: 63.4%(’98) → 57.6%(’01) → 57.2%(’04)
→ 53.9%(’08)

- 지방자치단체별 재정자립도는 현격한 격차를 보이고 있음2)
․광역자치단체 중에서 서울이 85.8%로 가장 높고 전남이 20.6%로 가장
낮음
․시군구별로는 서울 중구가 82.9%로 가장 높으며, 전남 고흥군은 8.6%에
불과3)
․비수도권 중에서는 경남 창원시가 60.9%, 충남 천안시가 54.5%, 아산시
가 52.3%로서 높게 나타남

- 자체수입(지방세+세외수입)으로 인건비를 감당하지 못하는 지방자치단체
가 40곳에 달함 (2010년 예산 기준)
․부산 서구, 전남 곡성군의 경우 지자체 인건비는 각각 236억 원, 275억
원인데 비해 자체수입은 각각 150억 원, 174억 원에 불과

□ 개인 및 법인 소득에 대한 세수입이 지자체 재정에서 차지하는 비중이
작기 때문에 지역 소득증대에 대한 동기가 취약

- 특히 법인 소득에 대한 지방 단위에서의 세수 연계가 부족하기 때문에
투자유치를 통한 지방재정 확대 효과는 한계가 있음

2) 시도별 평균, 2010년 예산 기준, 순계규모 기준
3) 그 외 전남 완도군․장흥군․강진군․보성군․곡성군, 경북 봉화군, 전북 남원시 등이 재정자립도가
10%도 안 되는 지역에 포함



□ 최근 지방채무의 급격한 증가로 인해 지방자치의 자율성이 더욱 취약

- 2009년의 지방채무(누적액)는 총 25조 5,331억 원으로서 전년의 19조 486
억 원 대비 34.0% 증가

전국 지자체의 지방채 잔액 변화 추이

구분 2003년 2004년 2005년 2006년 2007년 2008년 2009년
지방채
16조5,264 16조9,468 17조4,480 17조4,341 18조1,075 19조486 25조5,331
잔액(억 원)
증가율(%) - 2.5 3.0 -0.1 3.9 5.2 34.0
자료: 행정안전부

- 부산 남구청은 직원 인건비 마련을 위해 민선지방자치제 도입 이후 15년
만에 전국 최초로 지방채 발행

5. 지방의 혁신 역량이 취약

□ 지방의 연구개발비 지출이 조금씩 증가하고 있으나 아직 미약한 수준

- 전국적으로 GRDP 대비 연구개발비 비중이 2.28%(’98)에서 3.34%(’08)로
1.06%p 증가
․정부의 지역산업 진흥 및 지방과학기술 육성, 지방대학 육성사업의 결과
로서 지방 R&D 투입자금이 증가한 데 기인

- 단, 대전(16.69%)과 경기(6.78%) 두 지역을 제외하고는 1～2%대에 머물
고 있어 신기술․융합기술 도입을 통한 산업구조 전환 및 고도화에 한계
․연구개발 투입은 신산업 육성뿐만 아니라 1차 산업의 구조고도화, 전통
숙련산업의 고부가가치화를 위해서도 필요

- GRDP와 소득 비중이 상대적으로 증가하고 있는 울산과 경남의 경우에
도 연구개발비 비중이 GRDP 대비 2%에도 미치지 못하고 있어 성숙산
업 분야의 생산기능 중심의 산업구조임을 시사



시도별 연구개발비 비중 (단위: 백만 원, %)
1998년 2008년
지역
연구개발비 GRDP 비중 연구개발비 GRDP 비중
서울 2,278,685 124,058,640 1.84 7,174,712 245,582,059 2.92
부산 188,758 29,776,852 0.63 742,330 56,384,337 1.32
대구 153,097 18,297,164 0.84 507,987 33,380,856 1.52
인천 526,304 23,313,652 2.26 1,177,669 48,027,753 2.45
광주 129,510 10,806,045 1.20 500,366 22,458,029 2.23
대전 1,857,835 11,717,129 15.86 3,947,604 23,652,403 16.69
울산 305,405 24,345,570 1.25 411,356 52,744,490 0.78
경기 3,817,713 84,946,798 4.49 13,550,457 199,764,325 6.78
강원 84,874 14,873,885 0.57 257,570 26,451,878 0.97
충북 253,085 16,264,001 1.56 643,443 30,081,514 2.14
충남 262,986 22,806,043 1.15 1,725,530 58,243,514 2.96
전북 169,737 16,586,898 1.02 615,428 29,478,223 2.09
전남 90,240 26,082,170 0.35 328,700 52,777,854 0.62
경북 662,826 33,259,231 1.99 1,410,551 68,549,564 2.06
경남 535,853 34,844,441 1.54 1,424,034 74,921,245 1.90
제주 19,709 4,557,308 0.43 80,317 8,959,117 0.90
합계 11,336,617 496,535,827 2.28 34,498,054 1,031,457,161 3.34

□ 연구개발비 투입과 성과의 격차를 완화하고 지방 연구개발 투자의 효율
성을 제고할 필요

- 서울, 경기, 대전 등 3개 시도가 전국 연구개발비의 71.5%, 연구개발인력
의 64.2%, 특허출원의 73.8%를 차지

- 지방광역시인 부산, 대구, 광주, 울산 등도 전국 연구개발비에서 차지하는
비중이 2%대에 머물고 있음
․연구개발비 비중은 GRDP의 지역별 비중과 차이가 크기 때문에 지역 내
산업 활동을 적절하게 지원 또는 견인할 수 있도록 연구개발비 투입을
확대할 필요

- 연구개발비 투입에 비해 연구개발 성과인 특허출원의 서울 집중도가 더
높게 나타나기 때문에 지방의 연구개발 투자의 성과 관리가 필요



지역별 연구개발 투입 및 성과
연구개발비 비중 연구개발인력 비중 특허출원 비중


6. 지역격차 종합: 지수 분석

□ 지역 간 불균형 정도를 파악하는 데 사용되는 지표인 공간지니계수가 지
속적으로 증가 추세

공간 지니계수 변화 추이
인구기준 GRDP 기준
0.645 0.160

0.640
0.140
0.635
0.120
0.630

0.625 0.100

0.620
0.080
0.615
0.060
0.610

0.605 0.040
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008


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 
 : 지역의 수 [16개 시도, 1998~2009년]
   : 지역 에 대응하는 누적 면적비율 (인구비율)
   : 지역 에 대응하는 누적 인구비율 (GRDP 비율)

- 인구 기준 지니계수는 0.617(’98)에서 0.639(’09)로 증가하고 있으며, GRDP
기준 지니계수는 0.111(’98)에서 0.138(’08)로 상승

4) OECD (2009). OECD Region at a Glance 2009.; 구자홍 (2002). 『인구통계학의 이론과 실제』. 서울;
교우사.


0
10
20
30
40
50
60
Portugal
Sweden
United Kingdom
Korea
Japan
Norway

Glance 2009.)
Finland
Spain
Australia (TL2)
Austria
Canada (TL2)
New Zealand

GDP
United States (TL2)
Greece
Mexico (TL2)
Turkey
OECD (27) Average

Population
France
Hungary
Poland
Italy
Ireland
Germany
Denmark 국가별 공간집중도지수
Belgium
Netherlands
Czech Republic
Slovak Republic

minimum value maximum value
235
이 196으로 격차가 매우 높게 나타남

Turkey 25
Mexico (TL2) 45 234
Poland 43 196

자료: OECD (2009). OECD Regions at a Glance.
Korea 70 196
Portugal 55 173
France 71 180
Canada (TL2) 73 165
United Kingdom 68 152
GRDP보다 인구 집중도가 높은 유일한 국가임

Hungary 70 143
Czech Republic 74 143
United States (TL2) 76 142
Greece 65 131
Austria 63 128
Germany 72 137
Slovak Republic 77 140
New Zealand 132
Norway 7871 130
Ireland 73 124
Finland 77 127
Netherlands 88 136
지역 간 생산성 격차

Australia (TL2) 86 134
Sweden 82 126
Belgium 80 123
Denmark 125
S pain 78 83 117
Italy 80 117
Japan (TL2) 77 109
□ GRDP 기준, 한국의 공간집중도5)는 OECD 27개국 중에서 4번째로 높음

0 50 100 150 200 250
주: 생산성 격차는 특정 국가 내에서 생산성이 가장 높은 지역과 가장 낮은 지역의 수치

j지역이 한국 전체에서 차지하는 비중과의 차이를 고려하여 측정 (OECD (2009). OECD Region at a
- 생산성(GDP per worker)도 한국은 가장 낮은 지역이 43, 가장 높은 지역
- 한국은 인구기준으로는 조사 대상 국가 가운데 집중도가 가장 높으며,


5) 공간집중도지수(geographic concentration index)는 j지역에서 인구 i(또는 GRDP i)가 차지하는 비중과


Ⅱ. 민선 4기의 회고

1. 지방자치의 주요 공과

□ 1995년 6월, 전국 동시 선거를 계기로 민선 지방자치제도가 재출범한 이
후 15년이 경과

- 주민에 대한 지역밀착형 행정 서비스가 확대되고 지역 주도의 경영 행정
성공 사례가 출현
․함평나비축제6), 보령머드축제, 무주반딧불축제 등이 대표적인 지역축제
로 정착되면서 고유한 브랜드 이미지를 활용한 지역 마케팅에 성공
․“느림의 미학”으로 대표되는 제주 올레길7), 지리산 둘레길 등이 지역의
대표 관광 상품으로 부상했으며 슬로시티로 지정된 신안 증도, 청산도
등에도 관심이 집중

- 주민이 지방자치에 실질적으로 참여하거나 감시하여 행정의 투명도 향상
과 직접 민주주의의 발전에도 기여
․주민소환제8)와 주민참여 예산제 시행9), 원스톱 서비스와 창의 행정 시
행으로 인허가 기간을 대폭 단축하고 예산을 절감

□ 지방자치 핵심인 지방분권을 통한 지역 특성화 발전은 아직 미흡한 실정

- 자치권을 둘러싼 중앙과 지방정부의 갈등이 상존하는 가운데 행․재정
권한의 지방 이양은 매우 더디게 진행되고 있음
․국가 전체의 지방분권 수준이 사무배분은 49.4%, 지방재정은 49.7%에
머물고 있음(2008년 기준)10)

6) 1999년 시작된 함평나비축제는 2009년 11회까지 총 1,218만 명의 관광객이 방문하여 한국 지역축제의
대명사로 자리매김. 10회째인 2008년 함평세계나비․곤충엑스포에서만 입장료 수입 93억 원 등 총
2,880억 원의 지역경제파급효과를 기록 (2008년 함평군 지방세 수입은 71억 원에 불과)
7) 사단법인 제주올레가 개발한 답사길로 총 18개 코스에 311.2㎞에 달하며 연간 20만 명 이상이 방문,
250억 원 이상의 지역파급효과를 창출
8) 지방자치체제의 폐단을 막기 위한 지역주민의 통제제도로서 2006년 「주민소환에 관한 법률」이 제정,
도입되었으며, 경기도 하남시와 제주특별자치도에서 2차례 실시되었음.
9) 예산 편성 과정에 주민이 직접 참여하는 주민참여 예산제는 광주시 북구가 2003년에 처음 도입한 이후
광역자치단체로서는 대전시가 2006년에 도입하는 등 전국 지방자치단체로 확대 중



- 지방자치단체의 자율적 정책기획 및 집행, 성과에 대한 책임행정체제 구
축은 향후 지방자치의 주요 과제

□ 일부 지방자치단체장의 도덕적 해이와 과잉 의욕으로 인한 부작용도 속출

- 대규모 지방채 발행을 통한 광역시의 지하철 건설과 호화청사 논란11), 수
요와 사후관리를 고려치 않은 지역 개발12) 등이 부담으로 작용
․2002년 개항한 양양공항은 누적 적자가 500억 원 이상을 기록하는 등
지방 15개 공항 가운데 11곳이 1,000억 원 이상의 적자를 기록(2005～
2007년)

- 전국 230개 기초 단체장 중에서 임기 중 기소된 단체장은 전체의 41%인
94명이며, 대법원 유죄 판결도 29명으로서 심각한 행정 공백을 초래
․기초자치단체장 기소 현황: 23명(제1기) → 59명(제2기) → 78명(제3기)
→ 94명(제4기) (행정안전부 자료)

□ 지방자치의 본질인 주민 본위의 행정 서비스는 점차 개선되고 있으나 자
치제도 정비나 사회적 공감대 형성 등 외생적 환경정비는 아직 미흡

- 민선 4기 동안에 적지 않은 부작용과 시행착오가 있었으나 지역 주민을
우선시하고 주민이 행정에 직접 참여하는 직접민주주의는 점진적으로 발전

- 단, 지방자치 관련 법․제도, 지방행정체제의 정비, 재정분권 확립을 통한
지자체 자율과 책임성 강화 등의 제도적 정비는 아직 부족한 상황

- 민선 5기 출범을 앞두고 가장 필요한 것은 외생적 자치 환경을 조기에
정비하고 실질적인 주민의 경제 수준과 삶의 질 개선에 주력하는 것

10) 정부혁신지방분권위원회 (2008), 『참여정부의 지방분권』.
11) 청사 신축에 경기 성남시는 3,222억 원, 용인시는 1,974억 원 투입, 전북, 광주, 서울 성동구, 전남 등 6
개 지방정부도 1,000억 원 이상 투입
12) 드라마 및 영화 촬영장, 영어마을의 사후 관리 부실 및 적자 누적, 지방 월드컵 경기장의 지속적 적자
운영, 양양․청주․무안 국제공항 등 대형 인프라 활용도 저하



2. 각 시기별 주요 특징

민선 지방자치 1~5기의 주요 특징

시 기 핵심 목표 주요 정책
1기: 도입기 민선지방자치제 ․주민밀착형 지방행정 서비스 개선
(1995～1998년) 도입 ․지역별 관광개발, 지역축제 양산
2기: 모색기 법․제도적 ․중앙정부 권한의 지방 이양 촉진
(1998～2002년) 기반 구축 ․「지방이양추진법」 제정 및 위원회 설치
3기: 추진기 분산형 ․지역별 전략산업 육성
(2002～2006) 지역균형 가속화 ․지방분산정책 추진
4기: 갈등․전환기 균형발전사업 ․균형발전정책의 방향 전환
(2006～2010년) 구조조정 ․광역경제권 사업 도입
지방자치 ․지방재정 건전성 및 자율성 강화
5기: 착근․정착기
위기관리 및 ․지방 분권형 거버넌스 구축
(2010～2014년)
선진화 ․일자리 창출을 위한 지역경영 강화

민선 제1기: 도입기 (1995～1998년)

□ 5․16 쿠데타로 중단된 지방자치제가 1995년 6월 27일 민선단체장 선거를
계기로 25년 만에 부활

- 지방자치제는 정치적 분권화, 주민밀착형 행정서비스 공급, 지역경제 활성
화, 지역고유의 문화에 기초한 특성화 발전 등을 목표로 순조롭게 출발

□ 행정구역의 통합으로 민선 자치행정 서비스 제공 역량의 강화를 추진

- 1995년부터 1997년까지 총 4차례에 걸쳐서 81개의 시군이 40개의 ‘도농
복합시’로 통합

□ 지방화 시대를 맞이하여 지역혁신을 통한 지역발전 전략도 시도

- 프랑스 소피아 앙티폴리스, 대만의 신주(新竹)과학단지 등을 벤치마킹해
산학연 혁신역량을 결집하기 위한 ‘산업기술단지’인 테크노파크 조성사업에
착수



․1997년 송도, 경기, 대구, 경북, 경주, 충남의 6개 시범단지가 지정된 이후
전국 16개 시도에 1개 이상의 TP(테크노파크)가 지정, 육성 중

- 종합적 지역산업 육성체계가 아직 형성되지 않은 상황에서 지역기술혁신
센터(TIC, 1995), 지역협력연구센터(RRC, 1995), 지역SW지원센터(1996)
등 개별 센터 중심으로 산업육성을 지원

- 지자제 실시 이후 처음으로 ‘지방 중심의 경제활성화 전략’13)이 발표됐으
나(1997년) 정책의 구체성이 부족하고 IMF 외환위기로 성과도 미흡

민선 제2기: 모색기 (1998～2002년)

□ 문화․관광․스포츠 이벤트를 활용한 지역 활성화 노력을 활발히 전개

- 지방자치제 도입과 동시에 지역축제가 폭발적으로 증가, 1996년부터 728
개 축제가 시작, 이후 생성과 소멸을 반복하여 2009년에는 937개에 달함

- 민선 1기에 시작된 광주비엔날레('95), 부산('96) 및 부천('97) 국제영화제
를 필두로 경주세계문화엑스포, 강원 동계아시안게임, 부산아시안게임 등
대규모 이벤트가 속속 개최
․부산국제영화제 등 일부 행사는 성공적으로 이어지고 있으나 일회성 행
상에 그치거나 시설관리운영 비용의 부담이 지속되는 부작용을 초래

- 이러한 이벤트를 지원하기 위해 서울 코엑스(COEX), 대구 엑스코(EXCO),
부산 백스코(BEXCO) 등 대형 컨벤션 센터를 건립

- 또한 6대 광역벨트 개발 사업을 발표, 그중 유교문화권 관광개발(2000～
2010), 남해안 관광벨트개발(2000～2009) 사업이 착수

□ 지역별 특화산업 육성을 통해 자생적 발전기반 구축을 위해 4+9개 지역
전략산업 육성 사업에 착수
13) 10개 권역별 주도산업 특화 육성, 지방자치단체의 경제행정역량 보강, 지가안정을 위한 산업용지 공급
확대, 지자체 노력에 상응하는 재정․세제 유인 강화, 지방기업에 대한 지원체제 강화 등이 주요 내용



- 1999년 부산(신발), 대구(섬유), 경남(기계), 광주(광산업) 4개 지역에 대
한 지역전략산업 육성을 시작
․부산 신발, 대구 섬유 등 사양산업의 구조전환 과정에서 시행착오도 있
었으나 광주 광산업은 산업 불모지에서 총매출 1조 원 이상을 달성14)

- 2002년 상기 4개 지역과 수도권 3개 시도를 제외한 5개 시도에 대한 지
역전략산업 육성사업을 착수
․2010년 현재 4개 지역은 3단계, 9개 지역은 2단계 사업이 진행 중

- 지역의 성장잠재력 강화를 위한 지방과학기술종합계획도 수립(2002)되어
지방의 혁신역량에 대한 투자가 시작됐으며, IMF 외환위기 이후 「외국
인 투자촉진법」이 제정(1998)되어 지역 주도의 외자유치 노력이 가시화

민선 제3기: 추진기 (2002～2006년)

□ 자립형 지방화를 위한 국가균형발전사업을 강력하게 전개

- 「국가균형발전특별법」이 제정(2003년)됨에 따라 국가균형발전 5개년
계획이 수립되고 5.5조 원 규모의 균형발전특별회계가 설치(2005년)

- 공공기관 지방 이전, 기업투자 유치를 통한 지방의 신도시 조성을 골자로
하는 지방분산 사업이 전국적으로 추진
․10개의 혁신도시(2005년) 및 6개의 기업도시 조성(2004년), 경제자유구역
(경제특구, 2003년), 지역특화발전특구(2004), 대덕 R&D 특구(2005년) 등
각종 특구 사업도 시작
․그 외 산업단지 혁신클러스터 사업(2004년), 지방대학혁신역량강화사업
(NURI, 2004년), 신활력사업(2004년) 등의 지역산업․입지정책에 착수

- 성과 창출보다는 유치 자체에만 주력하는 지방의 과당 유치경쟁, 유사사
업의 중복 지정 및 복수 지정 등으로 선택과 집중이 되지 못하고 역량이
분산되는 부작용 초래
14) 호남권은 광주 광산업 육성 성과를 바탕으로 광역선도산업 프로젝트인 “친환경 광기술기반 융합부품소
재 육성사업:(2009～2011)에 착수, 광기술을 조선, 의료, 자동차, 농업 등 타 분야와 융합해 LED 조명
및 응용시스템 분야로의 확장을 추진



□ 지방 분산뿐만 아니라 지방분권도 추진했으나 상대적으로 성과가 미흡

- 자립형 지방화와 분권형 선진 국가를 목표로 지방분권의 비전과 청사진
을 담은 “지방분권 로드맵”을 발표(2003년)

- 각종 규제를 해소하고 자치권을 확대하여 국제자유도시로 육성하기 위한
제주국제자유도시(2002년) 및 제주특별자치도(2006년) 조성이 시작
․국방과 외교를 제외한 1,000건의 권한을 중앙정부로부터 이양받을 예정

□ 혐오시설(NIMBY, BANANA)15)과 선호시설(PIMFY, YIMFY)16)의 입지
선정을 둘러싼 지역 갈등이 심화

- 주민과 환경단체의 극심한 반대로 무산된 부안의 방사성 폐기장 건설계
획 사례(2004년)가 대표적인 NIMBY 사례
․이후 3,000억 원의 특별지원금, 양성자 가속기 설치 등을 패키지로 묶어
서 유치지역을 모집한 결과 군산과 경주, 영덕군 등이 유치신청을 했고
주민투표 결과 경주시가 주민 89.5%의 찬성으로 유치에 성공

- 경제특구, 경기장, 컨벤션 센터 등 선호시설 입지 선정에 대한 일관성 부
족과 지역의 과열 경쟁으로 당초 취지가 퇴색되고 사후관리 부담이 증가
․인천에 처음 지정된 경제자유구역은 이후 부산․진해, 광양만권, 황해,
대구경북, 새만금의 전국 6개 지역으로 확대되어 외자유치 촉진을 위한
특구로서의 집중력이 분산

민선 제4기: 갈등․전환기 (2006～2010년)

□ 지방자치제도의 질적 전환이 추진된 시기

- 기초의회 의원 선거에 정당 공천제가 적용되고 중선거구제와 비례대표제
가 도입

15) NIMBY(Not In My Back Yard), BANANA(Build Absolutely Nothing Anywhere Near Anybody)는
국가 전체적으로 필요한 시설이나 해당 지역에는 피해를 줄 수 있는 시설의 설치를 기피하는 현상
16) 그와 반대로 PIMFY(Please In My Front Yard), YIMFY(Yes, In My Front Yard)는 지역사회에 이익
이 되는 시설이나 기능을 적극적으로 유치하려는 현상



․지방의원에 대한 의정활동 수당(기초의원 5,000～6,000만 원, 광역의원
7,000만 원 수준)이 지급되면서 전문가 그룹의 지방의회 진출이 확대

- 그러나 도입이 확정된 지방자치경찰제도, 과세 자주권과 교육자치 확대
등에 대해서는 중앙과 지방의 갈등이 상존

□ 물리적이고 인위적인 지방분산 정책에 대한 구조조정 논의가 대두

- 행정 및 기업 활동의 효율성과 국가 균형발전 추구라는 가치가 충돌하면
서 기존 지역사업에 대한 재조정 논의가 급부상

- 다수의 신도시 건설에 따른 재원부담, 부동산 시장의 수급 불균형, 기존
지역 거점도시의 공동화 등에 대한 우려가 증대
․특히 소규모, 다수의 지방 신도시(11개 혁신도시, 6개 기업도시 등) 분산
건설의 지역발전에 대한 파급효과가 크지 않을 것이라는 비판이 제기

- 새만금 사업에 대해서도 내부 토지용도 변경 및 개발 시기 등과 관련된
논란을 거쳐 2009년 7월 종합실천계획(안)을 확정, 2020년까지 완료 예정

새만금 내부개발 공간배치 구상(안)

1991년 새만금사업 2007.4.3. 2009.7.23.
2008.10.21. 변경(안)
초기개발구상(안) 토지이용구상(안) 종합실천계획(안)

농업식량생산기지 다기능 융복합기지 조성. FDI, 국제업무 및
농업용지:비농업용지
조성 (100% 농업용지:비농업용지 관광레제용지.
=7:3
농수산 중심) =3:7 명품복합도시로 통합

자료: 새만금사업단 <http://www.isaemangeum.co.kr/intro_is/smgis03.html>

□ ‘창조적 광역발전 전략’에 따라 3차원적 지역발전체계가 본격 가동

- 전국을 ‘4+α’ 초광역 개발권, ‘5+2’ 광역경제권, 163개 기초생활권 등으로
분류해 각각의 목표에 적합한 사업을 추진



- 지방의 권역별 신성장 거점 및 교통, 물류 인프라 확충을 위해 선정된
SOC 분야의 30개 선도 프로젝트에 약 50조 원을 투입 중

- 광역선도산업 육성 및 광역경제권 거점대학 육성, 광역경제권발전위원회
및 광역선도산업기획단 설치 등 추진체계 정립(2009년)

- 7.6조 원(2008년) 규모의 균형발전 특별회계가 9조 원 내외의 지역 및 광
역발전 특별회계로 확대 개편

□ 지방행정 구역의 재조정과 행정의 분권화 추진

- 국회 내 지방행정체제개편특별위원회가 발족, 행정계층 축소와 광역화를
통해 행정효율성 제고 및 지방행정의 규모의 경제 강화 논의가 본격화17)
․100년 이상 지속된 행정체제 개편에 대한 국민적 공감대가 부족한 상황에
서 풀뿌리 민주주의를 강조하는 지방자치에 역행한다는 비판도 제기

- 동시에 생활권과 행정구역의 불일치에 따른 주민불편 해소와 공공시설의
비효율 축소를 위해 자치단체 간 자율통합을 추진(2009년)
․정부는 지역 자발적인 통합을 촉진하기 위해 지원계획을 발표했으나 종
합적 마스터플랜이 부재한 상태에서 그 성과는 미흡18)

- 지방분권촉진위원회 발족(2008년)으로 행정사무의 지방 이양 추진, 출범
후 1년간 697건의 사무가 지방으로 이양되는 성과 창출

□ 지방의 자주재원 확충을 위해 지방소득세와 지방소비세를 도입

17) 현재 「지방행정체제 개편에 관한 특별법」 등 8개의 관련 법안이 발의되어 논의 중. 그러나 이전
2005년 국회는 ‘지방행정체제개편특별위원회’를 구성하여 시․도를 폐지하고 시․군․구를 통폐합해
전국을 100만 명 이하의 광역자치단체 60～70개로 개편하는 방안에 상당 부분 공감대를 형성했으나
2006년 지방선거를 앞두고 단체장 및 지방공무원의 반발로 논의가 중단된 적이 있음
18) 주민여론조사 결과, 마산․창원․진해, 청주․청원, 성남․하남․광주, 수원․화성․오산 등 4개 지역에
서 지역 통합이 추진되었으나 지역사회의 재반발, 국회의 심의보류로 마산․창원․진해 1곳만 통합이
추진 중



- 부가가치세의 5%(2013년 이후 5% 추가)를 지방소비세로, 법인세할주민
세와 종합소득세할주민세, 양도소득세할주민세, 특별징수분주민세를 지방
소득세로 전환하여 재정자립도 및 과세자주권 제고를 추진

- 2010년 예산안 기준, 지방소비세는 2.4조 원이나 지방교부세 자연 감소와
교부세 법정률 인하(-0.27%)로 인해 지방재정 확충효과는 1.4조 원에 불과

□ ‘5+2’ 광역경제권 사업 도입으로 지방의 글로벌 경쟁거점 형성을 추진

- 광역경제권별 선도산업을 선정, 집중 육성하여 지방의 글로벌 경쟁거점을
형성하는 사업에 착수(2009년), 2012년까지 총 1.9조 원을 투입할 예정

- 광역권별 선도산업 인재 양성을 위해 20개 대학에 인재양성센터를 설립,
2009년부터 5년간 총 5,000억 원을 투입할 예정

□ 지방발전과 수도권 규제완화는 여전히 뜨거운 감자

- 참여정부까지는 ‘선(先) 지방발전, 후(後) 수도권 규제완화’ 원칙을 고수했
으나 부분적인 규제완화는 지속적으로 진행되었음19)

- 단, 민선 4기 이후 지방분산 중심의 지역균형발전 정책이 구조조정을 겪
으면서 당초 일정 대비 지연 또는 축소될 소지가 높아 지방발전 이후 수
도권 규제완화라는 로드맵에 차질이 발생

- ‘4+α’ 초광역 개발권, ‘5+2’ 광역경제권 구축전략의 맥락에서 수도권 규제
완화 및 성장관리, 지방과의 연계발전 방안을 검토해야 할 시기

19) 국가경쟁력강화위원회와 국토해양부는 2008년 1월 30일 “국가경쟁력 강화를 위한 국토이용의 효율화
방안”을 발표하여 수도권 산업단지 내에서는 규모와 업종 제한 없이 공장 신증설 및 이전을 전면 허
용하는 등의 수도권 규제완화 방향을 제시



민선 시기별 주요 이슈 및 정책

구 분 정치․행정 산업경제 사회문화
ㆍ전국 동시 지방선거 ㆍ지방중심의 경제활성화 ㆍ광주비엔날레,
실시로 민선체제 출범 전략 발표 부산․부천영화제 시작
제1기 ㆍ내무부를 행정자치부로 ㆍ테크노파크 조성 착수 ㆍ대전 세계과학도시
(’95~’98) 개편 ㆍ지역기술혁신센터, 연합(WTA) 결성('98)
ㆍ시군 통합으로 도농 지역협력연구센터, ㆍ폐광지역 카지노 설치
복합시 출범 지역SW지원센터 설치 착수
ㆍ경주엑스포,
강원동계아시안게임,
ㆍ4+9 시도전략산업 부산아시안게임 개최
ㆍ중앙행정권한의 지방
육성사업 착수 ㆍ함평나비축제, 안면도
이양 착수
ㆍ지방과학기술종합계획 국제꽃박람회 시작
제2기 ㆍ조례 제․개정 청구권,
수립 ㆍ서울코엑스, 대구엑스코,
(’98~’02) 주민 감사 청구권 도입
ㆍ외국인투자촉진법 제정 부산벡스코 등 대형
ㆍ전국 지자체 협의체
으로 지방의 FDI 촉진 컨벤션센터 건립
설립 인정
ㆍ지방첨단산업단지 조성 ㆍ유교문화권, 남해안
관광벨트 개발사업 착수
ㆍ경기세계도자비엔날레
ㆍ기업도시, 경제자유구역
ㆍ국가균형발전법 제정,
설치
균형발전특별회계 도입
ㆍ산업단지 혁신클러스터, ㆍ오송국제바이오엑스포
ㆍ혁신도시 등 지방분산
지방대학 혁신역량 강화 ㆍ대구하계유니버시아드,
정책 시행
제3기 사업(NURI) 시작 부산APEC 정상회의
ㆍ지방분권 로드맵 발표
(’02~’06) ㆍ대덕 R&D 특구, 지역 ㆍ경주 방폐장 입지 확정
ㆍ제주국제자유도시,
특화발전특구 지정 ㆍ서해안 관광벨트사업
제주특별자치도 조성
ㆍ신활력사업 도입 ㆍ영어마을 조성 착수
ㆍ주민참여예산제 도입
ㆍ전남 서남해안 개발구
ㆍ주민소환제 도입
상(J-project)
ㆍ기초의원 정당공천제
적용
ㆍ중선거구제, 비례대표제 ㆍ창조적 광역발전전략에
도입 따른 ‘5+2’광역경제권
ㆍ지방의원 의정활동 수당 발족 ㆍ금산세계인삼엑스포 개최
지급 ㆍ광역선도산업 및 광역 ㆍ인천, 마산 로봇랜드
제4기 ㆍ광역발전위원회 설치 거점대학 육성 착수 입지 결정
(’06~’10) 등 광역거버넌스 발족 ㆍ새만금 사업의 종합 ㆍ인천세계도시축전 개최
ㆍ지방분권촉진위원회 실천계획 확정 ㆍ올레길, 슬로시티 등
발족 ㆍ경제자유구역 추가 지정 느림 트렌드 부상
ㆍ자치단체 간 행정구역 ㆍ첨단의료복합단지 입지
자율통합 추진 확정(충북오송, 대구신서)
ㆍ지방소비세, 지방소득세
도입



Ⅲ. 민선 5기의 정책방향

1. 민선 5기의 성격과 미션

□ 민선 5기는 한국 지방자치제도의 착근․정착기로 규정 가능

- 지방의 위기를 관리해 인구 및 산업 구조의 급격한 변동을 조절하는 것
이 민선 5기의 기조

□ 민선 5기는 지방자치의 외생적 환경정비를 조기에 마무리하고 내생적 발
전을 추진할 시기

- 분권화를 근간으로 하는 지방 행․재정 제도개선 등 외생적 환경 정비는
지속적으로 추진되어야 할 것임
․지방자치단체의 자율적 정책 기획 및 집행, 성과에 대한 책임행정체제
구축을 위한 제도개선은 지방자치의 기본이자 지속적으로 필요한 조치

- 단, 지방은 제도개선만을 기다리기보다는 주어진 환경에서 주민의 고용과
소득, 삶의 질을 개선하기 위한 내생적 발전을 추구할 필요
․소프트 역량 개선으로 지방의 거주만족도를 높이고 지방자치의 성과가
지역경제 활성화로 연결되는 지방자치의 정착기로 진입해야 할 시기

□ 자치단체의 행․재정 권한 강화에 대비, 지방의 기획 역량을 확충하고 지
방 내부의 견제와 감시 기능을 강화할 필요

- 지방자치단체장의 위상 및 역할이 확대되어 중앙의 행정, 사법부의 유력
인사가 단체장에 입후보하는 사례가 증가
․민선 지방자치단체장의 인사권, 예산편성권, 인허가권 등은 단체장의 위
상이 높아지고 있음을 반증

- 일반 행정과 경제산업 행정의 분리를 통해 행정 서비스의 효율성을 제
고하고 지역발전사업의 정체성을 확보



․지방의 일자리 창출, 경제성장과 밀접한 관련이 있는 경제산업 행정이
일반행정과 분리되지 못해 시장, 비즈니스 지향적 운영이 미흡

2. 기본방향

□ 지방자치 위기를 구원할 민선 5기의 3대 키워드는 지방분권, 지역경영,
소프트파워

① 지방 권한을 강화하는 지방분권(empowerment)
② 지역 산업 활성화를 위한 지역경영(regional management)
③ 지방 인재를 키우는 소프트파워(soft power)

민선지방자치 5기의 도전과제



□ 첫째, 지방의 권한을 확대하는 지방분권의 양대 축은 지방재정의 건전성
확보와 효율적인 지역 거버넌스 구축임

- 2008년 금융위기 이후 지방자치단체의 부채가 급증하는 반면, 고령화 등
으로 지방의 복지서비스 요구는 증가
․재정자립도가 10% 이하인 지자체가 증가하는 등 실질적 파산상태에 대
비한 위기관리가 절실
․지방재정력 제고와 함께 중앙정부의 재정시스템에 비해 상대적으로 취
약한 지방재정의 투명성 및 견제․감시 기능도 확대할 필요

- 중앙과 지방의 정책 전달체계 개선을 통한 지방자치 역량 강화도 지방분
권의 주요 과제
․새롭게 부각되고 있는 광역경제권 추진체계의 확립, 지방행정구역 통합
을 위한 중장기 마스터플랜 수립, 포괄보조금 확대를 통한 지방의 자율
및 책임행정 강화 등이 포함

□ 둘째, 지역기반의 산업육성과 일자리 창출을 위한 ‘지역경영’을 강화

- 일자리 창출을 지역발전사업의 최우선 목표로 설정하고 주민 주도의 공
동체 및 사회적 일자리, 제조+서비스 융합분야의 일자리 창출에 주력
․일자리 창출의 지역 간 격차가 고착화되면서 특정 지역의 고용사정이
매우 악화되는 가운데 지역의 기업가 정신 및 창업 분위기는 저조한 상태
․고용 없는 성장으로 제조업 투자에 의한 일자리 창출과 재정의 직접 투
입을 통한 공공부문의 일자리 창출도 한계에 봉착

- 행재정 분권 등 지방자치의 원론적인 제도 정비뿐만 아니라 일자리, 복
지, 교육 등 주민의 실질적 삶의 질 제고에 주력할 시점
․서울 시민이 생각하는 지방자치 어젠다 1위는 ‘청년 일자리 창출을 통한 경
제 활성화’(25.0%)이며, ‘청장년 실업자․신용 불량자의 재기기회 부
여’(16.5%), ‘공공임대주택 확대’(14.7%), ‘사회적 일자리 창출’(11.4%) 순서20)

20) ‘2010 시민 매니패스토 만들기 서울본부’가 서울지역 20세 이상 남녀 1,000명을 대상으로 2009년 12월
에 전화 조사한 결과



- 2000년 시작 후 10년 이상 추진된 지역산업 지원사업의 실질적 성과를
창출하고 지역산업정책과 지역개발정책의 정합성 강화
․2009년 이후 새롭게 추진되고 있는 광역경제권 단위의 선도산업 육성사
업과 시도전략산업 육성사업의 성과를 바탕으로 광역경제권 단위의 스
타산업 및 대표 상품을 창출
․도심공동화․산업공동화에 시달리고 있는 지방 광역시를 광역경제권의
거점 도시로 육성

지방 광역시의 경쟁력 수준
▷세계 도시 경쟁력 평가 결과 울산 162위, 대전 203위, 인천 221위, 부산 242위,
대구 287위, 광주 295위에 머물고 있음21)
▷도쿄, 서울의 도시브랜드 가치가 각각 668.8조 원, 126.9조 원인 반면, 울산은
14.8조 원, 부산은 12.5조 원, 인천은 11.5조 원, 대구는 6.1조 원, 대전은 5.7조
원, 광주는 4.0조 원에 불과22)

□ 셋째, 지방의 급속한 인구구조 변화에 선제적으로 대응하고 거주만족도를
제고하기 위한 지방의 소프트파워를 강화

- 고령화․다문화 등 지방의 급속한 인구구조 개편에 선제적으로 대응하고
소프트 역량을 강화해 급격한 커뮤니티 와해 및 인구 유출을 방지

- 멀티 해비테이션(multi-habitation), 세컨드 하우스(second house), 귀농․
귀향 등 변화된 라이프 스타일에 대한 대응으로 새로운 활력의 지방 유
입을 촉진

- 과소지역의 응급의료체계 개선, 농산어촌 마을의 부분적 집단화 등을 통해
공공서비스의 공급 효율화를 달성

21) 뉴욕과 런던이 각각 1, 2위를 차지했으며, 도쿄는 3위, 싱가포르는 8위, 서울은 12위를 기록 (중국사회
과학원 (2008). 『세계도시 경쟁력 비교』.)
22) 이철선 (2009). “도시브랜드가 국가경쟁력이다”, 현대경제연구원.



Ⅳ. 분야별 위기 진단 및 도전과제

1. 분권형 지역 거버넌스 구축

가. 현황 및 문제점

30% 수준의 저조한 지방사무 비율

□ 김대중 정부 출범 이후 지방분권 추진기구가 법제화되어 중앙행정사무권
한의 지방 이양이 본격화

- 1999년 1월 중앙행정권한의 지방 이양을 위해 「중앙행정권한의 지방이
양 촉진 등에 관한 법률」을 제정

- 상기 법률에 의거해 지방 이양을 전담할 최초의 법적 추진체계로 ‘지방이
양추진위원회’가 발족23)
․위원회는 2003년까지 총 1,117개의 중앙사무를 지방으로 이양

□ 노무현 정부는 지방분권 추진을 위한 제도적 기반을 강화하고 추진기구
를 ‘정부혁신지방분권위원회’와 ‘지방이양추진위원회’로 이원화

- 2004년 「지방분권특별법」을 제정하여 지방분권 및 균형발전을 위한 제
도적 기반을 강화
․중앙행정권한의 지방 이양 촉진 등에 관한 법률과 함께 지방분권을 위
한 제도적 틀을 마련

- 정부혁신지방분권위원회가 지방분권의 큰 틀과 제도적 과제를 담당하고,
지방이양추진위는 중앙사무의 지방 이양과 관련한 실무를 담당하는 등
상호 보완적 관계를 유지
․2003년부터 2007년까지 총 902건의 중앙행정사무가 지방으로 이양

23) 국무총리훈령인 ‘정부조직관리지침’에 의거 1991년 설립된 ‘지방이양합동심의회’는 법률적 근거가 미비
한 비상설 협의체



□ 이명박 정부는 유관 법률 개정을 통해 지방분권을 위한 구체적 과제를
천명하고 추진체계를 ‘지방분권촉진위원회’로 재편

- 2008년 「지방분권특별법」을 「지방분권 촉진에 관한 특별법(이하 지방
분권촉진법)」으로 개정하고 기존에 존치되었던「중앙행정권한의 지방이
양 촉진 등에 관한 법률」을 폐지

「지방분권촉진특별법」의 주요 분권과제(제10-16조)

- 중앙권한 이양 및 사무구분체계 정비ㆍ특별지방행정기관 등 정비
- 지방재정 확충 및 건전성 강화
- 지방의회 활성화 및 지방선거제도 개선ㆍ주민참여 확대
- 자치행정역량 강화ㆍ국가와 지방자치단체 간 협력체제 정립

자료: 「지방분권촉진특별법」

- ‘지방분권촉진위원회’와 함께 지방 이양에 관한 구체적 실무를 담당할 ‘지
방분권지원단’을 설치
․지방분권촉진위는 출범 이후 2009년 말까지 1년간 총 697건의 중앙행정
권한사무를 지방에 이양

- 특히 現 정부는 역대 정부에서 번번히 추진이 무산됐던 3개 분야(국도ㆍ
하천, 해양ㆍ항만, 식ㆍ의약품)의 특별지방행정기관 업무 이관에 관심
․특별행정기관은 공공서비스의 중앙 독점과 지방자치단체와의 업무중복
문제 등으로 지속적인 비판이 제기

□ 지방자치 부활 이후 지방분권을 위한 지속적인 사무 이양 노력에도 불구
하고 실질적 성과가 미흡

- 지방자치 시행 20년이 지난 현재에도 국가사무 비율이 총 사무의 70%
이상을 점유
․지난 15년간 국가와 지자체 간의 사무 배분율에 있어서 지방사무 비중
은 불과 4% 증가



국가ㆍ지방자치단체 간 단위사무 배분 현황
1994 2002 2009
구분
총무처 조사 행정자치부 조사 행정안전부 조사
대상 법령 3,169개 3,353개 4,038개
총 사무 15,774개 41,603개 42,320개
배분 현황 국가수행사무 11,744개(75%) 30,240개(73%) 30,215개(71%)
지방수행사무 4,030개(25%) 11,363개(27%) 12,105개(29%)
자료: 안영훈 (2003). “국가와 지방자치단체의 합리적 사무배분 방안.”『지방분권심포지엄』
(p. 241), 3월 25일. 서울: 서울교육문화회관.

□ 중앙 권한의 지방 이양 추진 시 이해 부처 간의 ‘힘겨루기’로 실질적인
분권 논의가 지연

- 중요 사무권한을 유지하려는 소관부처의 이해관계로 지금까지 이양된 사
무들은 지역성이 강하고 집행 위주의 사무들이 대부분이어서 실질적인
지방분권에 기여하지 못했다는 평가24)
․지방자치법은 국가존립사무, 전국통일사무, 전국규모사무, 고도기술 및
재정규모가 큰 사무 등 지방자치가 수행하기 어려운 사무들만을 국가사
무로 규정

- 특별행정기관의 지방 이양에 있어서도 개편을 추진하는 주무 부처와 특
행기관 간 힘겨루기가 계속되며 소기의 성과를 내지 못하는 상황

나. 이슈 진단

지방행정체제 개편 논의가 본격화

□ 지방자치ㆍ분권의 밑그림을 다시 그리는 지방행정체제 개편 논의가 정부
와 의회를 중심으로 재부상

- 2008년 9월 지방행정체제 개편에 대한 여ㆍ야 합의 이후 국회에서의 법
안 발의가 본격화

24) 안영훈 (2010). “국가와 지방자치단체의 합리적 사무배분 방안.” 『지방분권촉진위원회 지방분권 심포
지엄 자료집』(p. 241), 3월 25일. 서울: 서울교육문화회관.



․권경석, 우윤근, 이명수, 박기춘, 허태열, 차명진 의원 등이 시ㆍ군ㆍ구
통합과 광역행정기구의 지위를 개정하는 법안을 발의

지방행정체제개편특위에 상정된 주요 법안 내용
특ㆍ광역시 도 시ㆍ군
도 내 시ㆍ군의 2/3 통합 시
권경석(’08.11) 서울 및 광역시 통합시ㆍ군 설치
해당 도 폐지
인정
우윤근(’08.12) 통합시 설치 후 도 폐지 통합시로 개편
이명수(’09.3) 인접시ㆍ도 간 통합 시ㆍ군ㆍ구 행정구역 조정
박기춘(’09.6) 서울시는 존치, 광역시는 도에 편입, 통합 통합시로 개편
서울 및 광역시 시ㆍ군ㆍ구 2/3 통합 시 통합시ㆍ군ㆍ현(군+군
허태열(’09.6)
인정 기능과 지위 재조정 통합시) 설치
차명진(’09.8) 광역시와 도 통합 도와 도 통합 시ㆍ군 행정구역 조정

- 국회 논의와는 별도로 행정안전부는 2009년부터 시ㆍ군 자율통합을 추진
․시․군 자율통합 행ㆍ재정적 특례와 해당지역에 대한 우선적인 인센티
브를 제공하기로 하면서 18개 지역에 대한 통합건의가 접수
․최종적으로 창원ㆍ마산ㆍ진해를 통합하는 ‘창원권 통합’만이 성사25)

「지방행정체제개편특별법안」의 주요 내용

- 2014년 제6회 전국동시지방선거부터 특별시ㆍ광역시의 기초의회를 폐지하고 구 예산안
에 대한 심의와 지역사업, 주민청원 등에 관한 심의ㆍ권고 업무를 수행할 구(군)정위원회
를 설립
- 인구 100만 명 이상 대도시에 교육 및 소방, 경찰자치권을 이양하고 인구 50만~100만
명 도시에는 재정보전금과 별도로 징수하는 도세 중 10% 이하 범위에서 일정 비율을 추
가로 확보해 교부할 수 있도록 개정
- 국가는 시ㆍ군ㆍ구의 인구와 지리적 여건, 생활ㆍ경제권, 발전 가능성, 지역 특수성, 역
사ㆍ문화적 동질성 등을 고려해 통합이 필요한 지역에 대해 지원
- 대통령 소속의 개편추진위원회를 구성하고 위원회는 도의 지위 및 기능 재정립을 포함한
개편방안을 2014년 전국동시지방선거일 1년 전까지 마련

25) 우선 통합이 추진되었던 4개 지역 중 청주·청원 통합안은 청원군의회가, 수원·화성·오산 통합안은 화성
과 오산시의회가 부결하여 무산됐고 성남·하남·광주시 통합법안은 2010년 2월 국회 행정안전위원회에
서 유보하기로 결정.



- 최근 국회지방행정체제개편특별위원회는 국회에 제출된 유관 법안을 수
렴해 구의회를 폐지하고 대통령 소속의 개편추진위원회를 구성하는 내용
을 담은 「지방행정체제개편특별법안」을 가결하며 논란을 재점화

□ 특별법안에 대해 야당과 주요 시민단체들은 지방자치를 후퇴시키는 처사
라며 반대 입장을 천명

- 구의회 폐지는 지방자치의 근간을 위협할 수 있으며, 행정체제 개편을 대
통령 소속 위원회로 위임하는 것도 공론화 과정을 봉쇄한 조치라 주장

- 특위 내 일부 여당 위원들도 법안에 대해 반대 입장을 보이고 있어 6월
임시국회 통과에 진통이 예상

□ 행정체제 개편 논의의 배경에는 효율성과 민주성의 딜레마가 존재

- 행정체제 개편에 찬성하는 입장은 행정 및 공공서비스의 효율성 향상이
시급하다는 입장
․반면, 의원정수 유지 또는 동네정부(neighborhood government) 설치 등
을 병행하여 민주성 훼손을 최소화할 수 있다고 주장

- 개편에 반대하는 사람들은 통합으로 인한 효율성 향상을 부정하지 않지
만 그 과정에서 민주적 가치가 훼손될 것을 우려
․반면, 민간위탁과 같이 공공서비스의 규모경제 확보를 통한 효율성 향상
이 가능하다고 주장

치안, 소방 등 새로운 분권 논의들이 가열

□ 지방분권을 위한 중앙 권한 이양 요구가 지속적으로 제기되는 가운데 선
진 지방자치 구현을 위한 새로운 분권 논의들이 등장

- 2009년 유기준 의원의 경찰법 개정안 추진으로 자치경찰제 도입 논쟁이
재부상



․자치경찰제란 경찰의 설치ㆍ유지ㆍ운영에 관한 책임을 지방자치단체가
갖는 제도로 2006년부터 제주특별자치도에서 시행 중

- 소방행정의 지방 이양에 대한 논의도 등장
․지방분권위원회는 지방분권의 일환으로 16개 소방기능 98개 사무를 기
초자치단체로 이양하는 방안을 검토 중

□ 자치경찰제 도입에 대해서는 중앙정부와 지방정부 모두 원론적으로 찬성
하는 입장

- 지방경찰청장 및 경찰서장 임명권과 자치경찰의 사무 권한 등에 있어서
중앙-지방정부 간 다소의 이해 차가 존재하지만 도입 필요성에 대해서는
공감대가 형성

- 정부는 「지방자치법 및 공무원법에 특례 규정」을 두고 자치경찰을 도
입하는 기존 안을 존중하되 지방행정체제 개편 경과에 따라 도입을 검토
한다는 입장

- 자치경찰제는 지방자치에 있어서 가장 높은 수준의 분권제도로 5기 지방
선거 이후 도입 논의가 본격화될 전망

□ 정부가 소방사무 지방 이양을 검토하면서 관할 부처의 반발이 격화

- 정부는 행정안전부 산하 소방방재청과 광역자치단체 소속 소방본부로 구
성된 현행 제도를 기초자치단체인 시ㆍ군으로 이양하는 방안을 검토 중
․화재예방 및 소방활동, 소방시설 유지관리, 구조ㆍ구급대 편성 운영 기
능 등 16개 소방기능 98개 사무를 기초자치단체로 이양할 계획

- 일선 소방본부는 안전성과 비용문제를 들어 정부의 이양 추진에 반대하
는 상황
․광역적 대응이 필요한 대형사고에 대처하기가 어렵고, 소방서가 없는
시ㆍ군의 재정 부담이 가중된다는 이유



- 광역자치단체들도 소방 사각지대의 발생을 우려하며 소방업무의 기초자
치단체 이양에 대해 반대하는 입장

정당공천제 폐지론의 부상

□ 기초자치단체 정당공천제가 지방분권 강화를 저해한다는 명분으로 정당
공천제 폐지론이 등장

- 공천과정에서 드러나는 잦은 공천비리와 당선된 단체장이 비리와 연관되
면서 정당공천제에 대한 반대 여론이 증가

- 지역구 국회의원과 기초의원들 간에 권력관계가 형성되어 지방의정이 중
앙으로부터 자유롭지 못하다는 것도 정당공천제 폐지론의 주요 근거

- 지역주의에 기반하여 특정 정당이 자치단체장과 지방의회 의석을 독식할
경우, 입법-행정 간 견제와 균형이 불가하다는 주장도 제기

정당공천제 관련 법률 제ㆍ개정 경과

- 1994. 3.: 광역자치단체, 기초자치단체 정당공천 허용
- 1995. 4.: 기초의회 후보자에 대한 정당공천 금지
- 2003. 1.: 헌법재판소, 공직선거법 제84조 위헌 판결
- 2005. 6.: 국회, 기초의회 ‘정당공천제’실시 공직선거법 개정안 통과
- 2006. 5.: 정당공천제 적용, 제4회 전국동시지방선거 시행
- 2008. 6~7: 정당공천제 폐지 개정법률안 발의(이명수, 김종률, 정장선, 이시종 外)

□ 책임 있는 정당정치를 위해 정당공천제 유지가 불가피하다는 입장도 강경

- 일부 의원들이 정당공천제 폐지법안을 발의했지만, 여ㆍ야 정당들은 기본
적으로 정당공천제 폐지에 부정적
․정당의 책임정치 구현을 위해 지방선거의 정당공천제는 불가피한 제도
라는 입장
․이례적으로 자유선진당만은 당 차원에서 정당공천제 폐지를 주장



- 공천제가 폐지될 경우, 오히려 ‘보이지 않는 손’에 의한 내천(內遷)이 횡
행할 것이라 우려

다. 정책 방향

중앙정부는 지방행정체제 개편의 완급 조절이 필요

□ 지방행정체제 개편은 통합 여건이 성숙한 지자체들을 대상으로 제한적으
로 추진

- 구역 통합은 통합시의 명칭, 청사 소재지, 단체장 선출 등에 대한 합의
등 막대한 비용을 유발
․자칫 통합 대상 지역 간의 윈-윈(win-win) 게임이 아니라 중심지와 주
변지역 간의 제로섬(zero-sum) 게임이 될 가능성이 상존

- 시ㆍ군 통합은 획일적 기준으로 추진하기보다 대상지역 지자체들의 개별
적 사례들을 고려해 상호 윈-윈(win-win)할 수 있는 지역에 한해 추진
하는 것이 바람직26)

□ 추진 속도에 있어서도 입법을 통한 중앙 주도의 경착륙(hard-landing)보
다 지방정부 간 공식적, 비공식적 논의와 시범협력의 기회를 충분히 제공
해 연착륙(soft-landing)을 유도하는 점진적 방식을 도입

- 지자체들이 유ㆍ무형의 통합 기반을 축적할 수 있는 점진적 프로그램을
구성하고 여기에 참여하는 지자체들에 대한 인센티브를 제공

- 6월 임시국회에서는 구체적 개편안을 담은 특별법을 채택하기보다 대승
적 관점에서의 개편 원칙과 방향 등을 담은 기본법을 우선 제정할 필요
․개편에 관한 구체적 사항들을 사전에 확정할 경우, 향후 유연한 추진에
오히려 장애요인으로 작용할 우려

26) 김석태(2009). “시군 통합안, 무엇이 문제인가?” 『한국지방자치학회 합동세미나』(p. 72), 10월 16일.
서울: 대한상공회의소.


위기의지방자치 인구분포

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