Реализация реформ в рамках Стратегии действий по пяти приоритетным направлениям развития Республики Узбекистан в 2017-2021 годах привела к значительному увеличению количества ежегодно принимаемых нормативно-правовых актов. Вместе с тем, механизмы их подготовки оставались неизменными до недавнего времени. Внедрение таких инструментов повышения качества, как антикоррупционная экспертиза проектов законодательства, а также элементов Системы оценки регуляторного воздействия, позволили создать основу для улучшения качества принимаемых актов законодательства и вовлечения граждан в процесс принятия решений. В то же время, эти усовершенствования недостаточны, чтобы кардинально повысить качество и эффективность регулирующего воздействия.

1. Трансформация
правотворчества в
Узбекистане
Новая модель развития
- Новые механизмы принятия решений
SDGPOLICYDIALOGUE

2. Реализация нового этапа реформ резко повысила
правотворческую активность
Произошло ли изменение качества регулирующих норм?
0
10
20
30
40
50
60
70
80
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
1800
1991
1993
1995
1997
1999
2001
2003
2005
2007
2009
2011
2013
2015
2017
Количество принятых законодательных актов
Expected at the end of 2018
Number of acts adopted
Number of agencies which adopted acts (right scale)
-2.5
-2.0
-1.5
-1.0
-0.5
0.0
0.5
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Показатели в области управления в Узбекистане
Government
Effectiveness
Regulatory Quality
Rule of Law
Voice and
Accountability
Эффективность
государственного
управления
Качество
регулирования
Верховенство
закона
Гласность и
подотчетность
Ожидается в конце 2018 года
Количество принятых актов
Количество ведомств, принявших акты (правая шкала)

3. Система законотворчества – один из инструментов реализации реформ
Ситуация к 1991 году Задача в сфере
правотвор-
чества
Инстру-
мент
Результат реформ Побочные эффекты
Утрата рынков
сбыта и
производственных
связей
Нет
функ-
циональ-
ной
правовой
базы
Создать гибкую
правовую
систему,
способную
быстро
воспроизвести
большое
количество
регулирующих
актов
Рамочные
законы и
децентра-
лизован-
ное
ведомс-
твенное
нормо-
твор-
чество
Рост экспорта
Слабая диверсификация
экспорта
Рамочные
законы и
ведомс-
твенное
нормотвор-
чество
усиливают
побочные
эффекты
Нет рыночных
институтов
Созданы гос.
институты рыночной
инфраструктуры
Ограничения в целях
минимизации
непредсказуемых
рыночных рисков
Централизованные
гос. управление и
инвест. политика
Отрасли-корпорации.
Гос.инвест.
программы
Регулирование – от
достигнутого / от
возможностей
Нет зрелого
частного сектора
В частном секторе
доминирует малый
бизнес
Слабая конкурентоспособ-
ность малого бизнеса.
Остановка качеств. роста.
Нет зрелого
гражданского
общества
Большое количество
ННО
Незначительный вклад
ННО в развитие
Однопартийная
полит. система
Многопартийная
система
Слабая обратная связь с
общественностью

4. Односторонняя оценка ситуации ускоряет принятие решений, с одной
стороны, и увеличивает вероятность ошибок и издержки, с другой
• Более 75% актов приняты Кабинетом министров и министерствами.
• Основная масса законов разработана по инициативе исполнительной власти.
• Качество регулирования - 50% ведомственных актов утрачивают силу в течение 10 лет
после принятия.
Законы,
Кодексы
5%
Акты
Президента
18%
Решения
Правительства
42%
Ведомственны
е акты
35%
Состав правовой базы по органам,
принявшим акты
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Доля актов утративших силу (по году издания)
Законодательные акты Акты Президента
Решения Правительства Ведомственные акты

5. Авторы решений и регулирующих актов часто являются их
исполнителями
Министерства Минюст Ведомств. акт
Кабмин
Зак. палата
ОМ
Сенат ОМ
Президент
Акт Кабмина
Акт
Президента
Закон
Поручение о разработке проекта НПА
• Конфликт интересов: исполнитель
формирует правовые рамки по своему
усмотрению
• Цели, задачи, индикаторы их достижения
встраиваются по ведомственному
усмотрению
• Границы полномочий определяются по
ведомственному усмотрению
• Обременительность рассчитывается в
пределах затрат, которые будет нести
ведомство и гос.бюджет
• Ответственность за воздействие акта не
подвергается установлению и оценке

6. Жизненный цикл НПА и недостающие элементы
Разработка
проекта НПА
Обсуждение
текста
проекта НПА
Утверждение
НПА
Исполнение
НПА
Корректировка
• Цели проекта НПА декларативные и не
содержат индикаторов успешности
• Методология анализа ожидаемого
воздействия ситуации не установлена.
Обоснование целесообразности
принятия НПА опирается в основном на
аналитические выводы разработчиков.
• Методология расчета Затрат и Выгод не
установлена.
• АКЭ не обязательна
• Часто обсуждаются формулировки, а
не эффекты (социальные,
экономические и др.) от принятия НПА
• Не обсуждаются результаты ОРВ и АКЭ
• Вопрос отказа от регуляторного
вмешательства не рассматривается,
как опция
• Недостаточные навыки и стимулы для
ведения дискуссий и вовлечения
целевых аудиторий
• Не определяется орган
ответственный за мониторинг
исполнения (контроль ≠
мониторинг)
• Методология и процедуры
мониторинга фактического
воздействия отсутствуют
• Не устанавливается процедуры
на случай неприемлемого
результата воздействия,
механизмы и критерии
установления данного факта
• Не определяется орган
ответственный за оценку
фактического воздействия
• Методология и процедуры оценки
фактического воздействия
отсутствуют
• Не устанавливается
ответственность за воздействие
Механизмы предварительной оценки целесообразности
регулирования не систематизированы

7. Потенциал Парламента необходимо повышать, чтобы он
мог обеспечить все потребности в регулировании
• Парламенту необходимы дополнительные
человеческие ресурсы для своевременного
выпуска большого числа регулирующих актов
прямого действия.
• Необходимо расширять практику и создавать
условия для активного вовлечения Парламентом
экспертного сообщества в процесс
законотворчества.
• Политические партии обладают большим
интеллектуальным потенциалом, который еще
не полностью задействован в законотворчестве.
• Каналы обратной связи с электоратом
нуждаются в дальнейшем совершенствовании.
• Необходимо развитие информационно-
аналитического обмена с судебной системой,
системой надзорных органов и органов
внутренних дел.
0
100
200
300
400
500
600
1991
1993
1995
1997
1999
2001
2003
2005
2007
2009
2011
2013
2015
2017
Количествопринятыхактов
Oliy Majlis Presidential acts
Government acts Acts of ministries
Олий Мажлис
Правительственные акты
Акты Президента
Акты министерств

8. Система законотворчества – один из инструментов реализации реформ (II).
Ситуация 2018 года Цели реформ Смена ключевых
принципов
Инструмент
Слабая диверсификация экспорта
Много-
уровневая
фрагмен-
тированная
правовая
база, со
множес-
твом
коллизий и
пробелов и
коротким
жизненным
циклом
Вовлечь большее число частных
бизнес-субъектов в ВЭД
Переход:
 От количества
актов к качеству;
 От стимулиро-
вания субъектов
к созданию
мотивирующей
среды;
 К
приоритетности
интересов
граждан.
I .Ограничение
ведомственного
нормотворчества
II. Эффективные
процедуры
разработки и
мониторинга
законодательства
III. Сильный
Парламент
Рыночные субституты
Снизить издержки движения
сырья и капитала внутри страны
Концентрация активов в
государственной собственности и
более широкие возможности для
инвестиций
Рост частного и иностранного
капитала. Снизить
монополизацию на рынках
Зрелый частный сектор. Слабая
конкурентоспособность малого
бизнеса. Остановка качеств. роста.
Снизить административное
бремя для бизнеса для
мотивации качественного роста
Высокая активность граждан.
Сформировать действенные
процессы «от гражданской
инициативы до государственной
политики»
Отсутствие действенных
механизмов парламентского
контроля и создания законов
прямого действия.
Парламент балансирует
интересы государства, общества
и бизнеса

9. Основные задачи реформы в сфере правотворчества
Законы
прямого
действия
Процедуры
обеспечивают высокое
качество регулирования
Баланс интересов при подготовке
проектов актов законодательства

10. Баланс интересов
Министерства
Кабмин
Зак. Палата Сенат
Президент
Акт Кабмина
Акт
Президента
Закон
Поручение о проведении ситуационного анализа и обсуждения
его результатов
Внесение результатов
ситуационного анализа
в Кабмин
Поручение о разработке проекта
решения Кабмина, Президента,
либо Закона
Проект НПА +
отчет ОРВ
Кенгаши
Менинг фикрим, анализ
обращений в виртуальные
приемные, судебной, надзорной и
правоприменительной практик
Полномочия по утверждению
положений, порядков, правил,
инструкций, распространяющихся на
граждан и частный сектор
Минюст
Минэкономики

11. Оптимизация жизненного цикла НПА
Оценка и
обсуждени
е целесо-
образности
ОРВ +
Разработка
проекта
НПА
Обсуждени
е текста
проекта
НПА +
отчетов
ОРВ и АКЭ
Утверждение
НПА.
Определение
ответственно
го за
воздействие
Исполнение
НПА.
Мониторинг
по целям
акта
Анализ
воздействи
я и
корректи-
ровка
• По итогам обсуждений возможен
отказ от регуляторного
вмешательства
• Методология и процедуры оценки
фактического воздействия
• Механизмы установления
ответственности за неэффективное
регулирование
• Четкие процедуры
мониторинга и оценки
• Варианты действий и
процедуры на случай
неприемлемого воздействия
предусмотрены в тексте
каждого акта –
приостановление, отмена,
возмещение ущерба
• Указание конкретных целей,
индикаторов их достижения,
ответственных за сбор и анализ
достижения целей
• Разработка и внедрение
методологии ОРВ и
стандартных документов
• АКЭ и ОРВ обязательные
процедуры
• По итогам обсуждений возможен
отказ от регуляторного
вмешательства
• Профессиональное управление
дискуссиями
• Мониторинг предложений и их
использования
Онлайн платформа для
работы над проектами НПА
и их обсуждения

12. 12%
30%
42%
16%
Предполагаемая структура
правовой базы по видам
принявших их органов
к 2030 году
Законы, Кодексы
Акты Президента
Решения Правительства
Ведомственные акты
Парламент – центр правотворческой активности
• Развитие в структуре парламента
служб экспертно-аналитического
и организационного
сопровождения депутатов.
• Развитие действенных
механизмов привлечения
национальных и зарубежных
экспертов.
• Активизация партийной и
индивидуальной депутатской
активности при разработке
законопроектов
• Система коллективной подачи
петиций
• Анализ судебной, надзорной,
правоприменительной и
правоохранительной практик
• Подотчетность перед электоратом
• Избирательные процедуры
обеспечивают необходимые
условия для выбора наиболее
компетентных
0
100
200
300
400
500
600
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
Сценарий поэтапного увеличения
производства законов в количестве, близком
ведомственному нормотворчеству
Oliy Majlis Presidential acts
Government acts Acts of ministries
Олий Мажлис
Правительственные
акты
Акты Президента
Акты министерств

13. Открытые вопросы
• Баланс правотворческих полномочий между Кабинетом
Министров и министерствами, с одной стороны, и Олий
Мажлисом, с другой.
• Нормотворческие полномочия местных Кенгашей депутатов и
их соотнесение общереспубликанскими решениями Кабинета
Министров?
• Насколько широко должны применяться дорогостоящие
механизмы ОРВ? Сплошная оценка или фокусная на
определенных сферах и типах актов?
• В какой степени и каким образом должна быть реализована в
Концепции, и затем, на практике законотворческая функция
судебной власти?

14. Партнерство для развития
Поддержка донорского сообщества востребована по направлениям:
• Внедрение полноценной системы оценки регуляторного воздействия
• Внедрение ОРВ и антикоррупционной экспертизы в качестве
стандартного курса в высших учебных заведениях экономических и
юридических специальностей
• Повышение потенциала аналитических структур и подразделений
Парламента
• Развитие прозрачных механизмов правотворчества, вовлекающих
граждан в процесс разработки и оценки проектов законодательства
• Наращивание потенциала органов исполнительной и
представительной власти на местах в сфере локального
нормотворчества

15. Спасибо!