2. Kommunenes behov for samarbeid
• Kommuner samarbeider om å løse ulike
kommunale tjenester gjennom selskaps-
etablering, for eksempel:
– Renovasjonstjenester
– Havnevirksomhet
– Kommunerevisjon
– Brannvern
– Museumsdrift
– Osv.
www.torkelsenkinn.no
3. Kommunens adgang til å organisere sin
virksomhet
• Kommuneloven setter ingen krav til hvordan kommunen
organiserer sine oppgaver
• Unntak er delegering av forvaltningsmyndighet, som krever
hjemmel i lov for å kunne delegere til eget rettssubjekt
• Slik hjemmel er gitt i bl.a. havneloven, forurensingsloven
mm.
• Konkurranselovgivning og EØS-avtalen setter begrensninger
når kommunen selv, eller gjennom selskaper, operer i et
marked
www.torkelsenkinn.no
4. Særskilte samarbeidsformer for
kommuner/fylkeskommuner
• Kommuneloven § 27: To eller flere kommuner, to eller flere
fylkeskommuner, eller en eller flere kommuner og en eller flere
fylkeskommuner, kan opprette et eget styre til løsning av felles
oppgaver (kan være eget rettssubjekt, jf PPT-dommen i Rt 1997 s
623)
• Kommuneloven §28 a, b og c) Vertskommunemodell
• Lov om interkommunale selskap av 29.1.1999 nr 6 (IKS-loven)
hjemler samarbeid mellom kommuner, fylkeskommuner og IKS
(eget rettssubjekt)
• Kommuner, fylkeskommuner og IKS kan ikke delta gjennom
samarbeid gjennom etablering av ansvarlig selskap etter
selskapsloven §1-1 (5)
www.torkelsenkinn.no
5. EØS-avtalens betydning
• EØS-avtalen gir Norge adgang til det indre
marked i Europa
• Art. 1: ”Fire friheter” –Fri flyt av varer,
personer (arbeid), tjenester og kapital
• Reglene gir rom for unntak dersom
tungtveiende ”allmenne hensyn”, - offentlig
orden, sikkerhet, miljø, folkehelse, foreligger
www.torkelsenkinn.no
6. EØS-avtalens konkurranseregler
• Regler som gjelder for foretak (økonomisk
virksomhet som opererer i det indre marked)
– Forbud mot offentlig støtte (EØS art 61)
– Forbud mot konkurransebegrensende samarbeid
(art EØS 53 og konkurransel. § 10)
– Forbud mot misbruk av dominerende
markedsposisjon (EØS Art 54 og konkurransel.
§11)
www.torkelsenkinn.no
7. Konkurranseloven og EØS-avtalens
offentlig støtte
• Forbud mot overkompensasjon til foretak som
skal utføre tjenester av allmenn økonomisk
interesse (FOR-2008-11-14-1213 –
Kommisjonens vedtak 2005/842/EF og
Altmark-dommen (C-280/00)
• Forbud mot å benytte inntekter fra monopol-
virksomhet til å subsidiere konkurranseutsatt
virksomhet (kryssubsidiering)
www.torkelsenkinn.no
8. EØS-avtalens konkurranseregler
• EØS-Art 59 – unntak fra konkurranse:
• ”Når det gjelder offentlige foretak, eller foretak som EFs
medlemsstater eller EFTA-statene gir særlige eller eksklusive
rettigheter, skal avtalepartene avholde seg fra å treffe eller
opprettholde tiltak som strider mot reglene i denne avtale, særlig
reglene i artikkel 4 og i artikkel 53 til 63.
• 2. Foretak som er blitt tillagt oppgaven å utføre tjenester av almen
økonomisk betydning, eller som har karakter av et fiskalt monopol,
skal være undergitt reglene i denne avtale, fremfor alt
konkurransereglene, i den utstrekning anvendelsen av disse regler
ikke rettslig eller faktisk hindrer dem i å utføre de særlige oppgaver
som er tillagt dem. Utviklingen av samhandelen må ikke påvirkes i
et omfang som strider mot avtalepartenes interesser.
www.torkelsenkinn.no
9. Anskaffelsesregelverket
• Anskaffelsesreglene er en del av
konkurransereglene
• EUs anbudsdirektiv 2004/18/EC implementert
i norsk rett gjennom lov og forskrift om
anskaffelser
– Forskrift 7. april 2006 nr. 402 om innkjøpsregler i
«klassisk sektor»
– Forskrift 7. april 2006 nr. 403 om innkjøpsregler i
forsyningssektorene (vann- energiforsyning,
transport og posttjenester
www.torkelsenkinn.no
10. Anskaffelsesregelverket
• Anskaffelsesreglene gjelder «anskaffelse», dvs. en
gjensidig bebyrdende avtale mellom en
oppdragsgiver og leverandør
• Formålet er
– å sikre effektive innkjøp
– å sikre konkurranse i det indre marked og ikke-
diskriminering av leverandører
– sikre likebehandling og forutsigbarhet
– forebygge korrupsjon og sikre gjennomsiktighet
(”transparency”)
www.torkelsenkinn.no
11. Unntak fra anbudskrav
1 Egenregi: Anskaffelsesforskriften/direktivet sier ikke noe om når
kommunene kan benytte egenregi uten anbud
• Egenregi er når kommunen løser oppgaven selv, innen egen etat, selv om det er brukt en
bestiller/utfører modell.
• «Utvidet egenregi» er når kommunene alene eller sammen med andre etablerer eget
rettssubjekt for å løse sine oppgaver
• Adgang til ”utvidet egenregi» er utviklet gjennom rettspraksis.
2 Offentlig-offentlig- samarbeid (Stadtreinigung Hamburg dommen)
3 Enerett: Unntak fra reglene der kontrakt tildelt offentligrettslig organ
som er tildelt enerett (rettspraksis og unntak i
anskaffelsesdirektiv/ anskaffelsesforskriften)
www.torkelsenkinn.no
12. Egenregi:
• Vare- og tjenesteproduksjon innen kommunen er
unntatt anskaffelsesreglene (egenregi)
• ”Utvidet egenregi” bygger på rettspraksis fra EU
• ”Teckal kriteriene”:
– Oppdragsgiver må utøve kontroll med
leverandørselskapet som over egen etat (”kontroll
kriteriet”)
– Den vesentlige delen av aktiviteten må være knyttet til
den kontrollerende oppdragsgiver
(”omsetningskriteriet”)
www.torkelsenkinn.no
13. EU domstolens praksis - egenregi:
• Coname (C-231/03) om kontrollkriteriet:
• Gjaldt tjenestekonsesjon for drift av
metangassanlegg)
• ”0,97% eierskap var for liten til at kommunen
kunne utøve kontroll
• Mulighet for privat kapital var tilstede
utelukker egenregi
www.torkelsenkinn.no
14. EU dom om egenregi: Coditel Brabant
(C-324/07 drift av kabel TV nett):
• EU domstolen slår fast at kontrollkravet ikke
skal vurderes individuelt – det skal vurderes
om kommunene i fellesskap utøver kontroll:
• ”The control exercised over the concessionaire
must be effective, but it is not essential that it
be excercised individually.”
• Ikke krav til en viss prosent eierandel for å
utøve kontroll
www.torkelsenkinn.no
15. Nyere rettspraksis:
Sea/Ponte Nossa (C-573/07):
• Gjaldt et italiensk avfallsselskap som er 100% offentlig
eid
• Domstolen viser til Coditel Brabant om utøvelse av
kontroll i fellesskap
• Domstolen uttalte at kun en teoretisk mulighet for
privat deltakelse utelukker ikke egenregi
• Aktiviteten må begrenses geografisk til
eierkommunenes område
www.torkelsenkinn.no
16. Omsetningskriteriet
• Sea/Ponte Nossa om omsetningskriteriet:
• Selskapet kan utføre tjenesteytelser i et marked når det
er aksessorisk til hovedformålet - «ancillary activity» –
dvs. markedsaktivitet som er nødvendig for å
gjennomføre hovedformålet som er en offentlig service
oppgave
• Markedsaktiviteter som innebærer utsortering av
avfall, salg av avfallsfraksjoner som glass, metall,
energi, varme, biodiesel m.v. er aksessoriske aktiviteter
www.torkelsenkinn.no
17. Egenregi - Omsetningskriteriet
• I rettspraksis er 10% omsetning i markedet utover
det som er nevnt i Sea Ponte Nossa ansett å være
”marginalt”
• Forsyningssektoren: En grense på 20% i henhold
til forsyningsforskriften
• Fortsatt uklart hvor grensen går i forhold til
aktiviteter i et marked
• Beror på flere faktorer:
– Markedssituasjonen
– Lovpålagte oppgaver
– Utnyttelse av restkapasitet
www.torkelsenkinn.no
18. Egenregi – Kravet til kontroll
• Selskapet må ikke får for stor handlefrihet, dvs. at
oppdragsgiver må beholde strategisk kontroll over
selskapet
– (Coditel Brabant: «…Brutélé [er] ikke stiftet som et andelsselskap
eller et aktieselskap, der kan forfølge formål uafhengig af dets
aktionærer, men som et interkommunalt andelsselskap, der er
reguleret ved lov om interkommunale sammenslutninger.»
• EU domstolen har vært kritisk til bruk av konsernmodell
(holdingselskap) på grunn av at kontrollen blir indirekte (C-
340/04 - Carbotermo)
– Både holdingselskapet og selskapets styre hadde videst mulig
fullmakter
www.torkelsenkinn.no
19. Egenregi – Kravet til kontroll
- EU-domstolen har en større grad av formåls- og
helhetsorientering enn i tidligere praksis
- Vurderinger som må foretas ved selskaps-
etablering:
- Styrende organers sammensetning og selvstendighet
- Oppdragsgivers mulighet til å vedta avgjørende
strategiske og viktige beslutninger
- Graden av markedsorientering
www.torkelsenkinn.no
20. Offentlig-offentlig samarbeid –
nye muligheter
• ”Stadtreinigung Hamburg” dommen, C-
480/06, fra 2009:
• Gjaldt forbrenningsanlegg under etablering
• Nabodistrikt (”Landkreise”) tildelte langsiktige
kontrakter på avfall uten anbud til Hamburg
kommune (Statdreinigung Hamburg)
• Rent kontraktsrettslig samarbeid basert på
kostnadsdekning
www.torkelsenkinn.no
21. Offentlig-offentlig samarbeid –
nye muligheter
• Domstolen stilte ikke krav om kontroll
gjennom eierskap/egenregi og vektla at det
gjaldt:
– Samarbeid om offentlige service tjenester (public
services)
– Ingen private deltakere involvert som får en fordel
– Ikke profittmotivert (basert på kostnadsdekning)
– Domstolen uttalte: EU retten stiller ikke formkrav
til samarbeid mellom offentlige myndigheter
www.torkelsenkinn.no
22. Offentlig-offentlig samarbeid –
nye muligheter
• EU Kommisjonen har akseptert dommen, men
forutsetter at samarbeidet utelukkende er pålagt
offentlige tjenester, og ikke opererer i et marked
utover 10%
• EU Kommisjonen tolker dommen slik at det må
være et element av gjensidig forpliktende
samarbeid, og ikke ren anskaffelse mot betaling
• Fortsatt uklarheter om hvor mye som kreves
www.torkelsenkinn.no
23. Enerett
• At et organ er tildelt enerett innebærer at andre aktører
er utelukket fra å tilby tjenestene
• Enerett kan være knyttet til en tjenestekonsesjon eller en
tjenestekontrakt
• Enerett innebærer en restriksjon på fri flyt av tjenester og
etableringsretten, og strider i utgangspunktet mot EØS-
avtalens fri flyt regler
www.torkelsenkinn.no
24. Vilkår for å tildele enerett
EFTA-domstolen E-1/06 og Høyesterett om Norsk Tipping, Rt
2007 s. 1003 (enerett til spilleautomater):
• Det må foreligge tvingende eller allmenne hensyn som er
tilstrekkelig tungtveiende til at de går foran hensyn til fri
bevegelighet av varer, tjenester, kapital
• Tildeling av enerett er nødvendig for å ivareta de aktuelle
hensynene, og må være egnet til å oppnå målet
• Allmenne hensyn er f.eks. miljø, beskyttelse av arbeidstakere,
trafikksikkerhet, offentlig orden, sikkerhet og folkehelsen:
• Sak C-209/98: København kommune/Sydhavnen Sten & Grus:
Enerett (exclusive rights) på avfall til private aktører akseptert av EU
domstolen som nødvendig for å bygge opp gjenvinningskapasitet.
Alternativet var dårligere miljømessig behandling av byggeavfall
www.torkelsenkinn.no
25. Enerett
Unntaket for kontrakter i anskaffelsesforskriften §1-3
bokstav h) der leverandøren er tildelt enerett:
• Eneretten må være tildelt et offentligrettslig
organ
• Eneretten må være hjemlet i lov, forskrift eller
administrativt vedtak
• Eneretten må være kunngjort
• Må være forenlig med EØS-avtalen
www.torkelsenkinn.no
26. Enerett
Et offentligrettslig organ er definert i lov og
anskaffelsesforskrift §1-2, som:
«2) Et offentligrettslig organ er ethvert organ:
a. som tjener allmennhetens behov, og ikke er av industriell eller
forretningsmessig karakter, og
b. som er et selvstendig rettssubjekt og
c. som i hovedsak er finansiert av myndigheter eller organer som
nevnt i første ledd, eller hvis forvaltning er underlagt slike
myndigheters eller organers kontroll, eller som har et
administrasjons-, ledelses- eller kontrollorgan der over halvparten
av medlemmene er oppnevnt av slike myndigheter eller organer.»
www.torkelsenkinn.no
27. Enerett
• Et offentligrettslig organ som har enerett på et
område kan også drive forretningsmessig
virksomhet i et marked
• Dette følger av EU-domstolens praksis, bl.a. C-44/96
(Mannesmann)
• Konsekvensen er at hele virksomheten omfattes av
anskaffelsesregelverket, også den
konkurranseutsatte delen
www.torkelsenkinn.no
28. Enerett
Når må eneretten ut på anbud
• Dersom det skal tildeles enerett til private aktører, eller benyttes
en OPS-modell, dvs. at private aktører er involvert, må eneretten
lyses ut
• Dersom eneretten tildeles et offentligrettslig organ, jf. EU direktiv
2004/18/EC og anskaffelsesforskriften, er det ikke krav om utlysing
av eneretten (Norsk Tipping E-1/06/Rt 2007 s 1003)
• EU-domstolen i Sporting Exchange (C-203/08): ”Article 49 EC must
be interpreted as meaning that the principle of equal treatment
and the consequent obligation of transparency are applicable to
procedures for the grant of a licence to a single operator or for the
renewal thereof in the field of games of chance, in so far as the
operator in question is not a public operator whose management
is subject to direct State supervision or a private operator whose
activities are subject to strict control by the public authorities.”
www.torkelsenkinn.no
29. OPS-modell
Offentlig-Privat Samarbeid som finansieringsmodell
• Kontrakten må lyses ut på anbud
• Kan foreta samtidig utlysing av kontrakt og valg av
privat aktør
• Kan være flere modeller, med både offentlig og
privat eierskap, eller rent privat eierskap
• Det må foretas en risikofordeling, og overføring av
risiko fra det offentlige til private aktører (finansiell
risiko, risiko for markedssvikt mv)
www.torkelsenkinn.no
30. Saker fra Klagenemnda for offentlige
anskaffelser (Kofa)
• «Ecopro», avfallskontrakter til biogassanlegg,
sak 2008/07 og 2008/08 (enerett)
• «Returkraft», avfallskontrakter til
forbrenningsanlegg, sak 2008/77(enerett)
• Norsk Industri, sak 2010/338 Vaskeritjenester
(omsetningskriteriet/egenregi)
• Karlsøy kommune, sak 2011/126 (enerett)
www.torkelsenkinn.no
31. Returkraft - saken
Forbrenningsanlegg i Kristiansand – Kofa sak 2008/77:
• Premiss: 41: Klagenemnda viser til en utførlig utredning av
spørsmålet om enerett til avfallshåndtering gjort av Avfall
Norge i februar 2007 (forfatter advokat H. Torkelsen hos KS-
advokatene) og som nemnda kan slutte seg til.
Enerettsspørsmålet drøftes i utredningens avsnitt 2.4.3., og
det antas der at forurensningsloven ikke er til hinder for
tildeling av enerett. Fra utredningen siteres fra drøftelsen
om anvendelsen av forskriftens § 1-3 (2) a-h:
• ”Også kravet til en kunngjort enerett vil være oppfylt, idet
håndtering av husholdningsavfall er en lovpålagt oppgave
som selskapet har fått tildelt eneretten til å håndtere på
vegne av kommunen(e). Dette kravet kan oppfylles ved at
de enkelte kommunestyrer fatter vedtak om å tildele
selskapet slik enerett og ved at dette fremgår av selskapets
vedtekter/selskapsavtale og renovasjonsforskriftene.
www.torkelsenkinn.no
32. Returkraft - saken
• []… Så lenge kommunene er pålagt ved lov å ha deponi eller
anlegg for å håndtere husholdningsavfall, vil konsekvensen også
være at kommunene må kunne tildele et selskap enerett til å
oppfylle denne oppgaven, forutsatt at kravene i forskriften ellers er
oppfylt.”
• Nemnda er enig i det som her anføres, og finner støtte for de
samme synsmåtene i H.P.Gravers artikkel i tidsskriftet Lov og Rett
2004 s 224 flg, særlig s 234-238 om EØS-avtalens artikkel 59 og EF-
domstolens praksis i tilknytning til den tilsvarende artikkel i
Traktatens artikkel 86. Det kan også vises til innklagedes påberopte
synsmåter i HR-dom Rt. 2007 s. 1003 (om innføring av monopol for
spilleautomater). Nemnda tilføyer at det ikke foreligger holdepunkt
i denne saken for å anta at opprettelse av enerett til kommunal
avfallshåndtering bryter med det overordnede
proporsjonalitetsprinsipp som ellers kan begrense bruken av
enerettsordninger i offentlig sektor.
www.torkelsenkinn.no
33. Returkraft - saken
• (42) Nemnda legger etter dette til grunn at
tildeling av enerett er forenlig både med
forurensningsloven og EØS-avtalen. Det
foreligger dermed en tildeling til et foretak som
dekkes av definisjonen i forskriftens § 1-3 (2)
bokstav h.»
www.torkelsenkinn.no
34. Karlsøy kommune (enerett)
• Sakens bakgrunn:
– Perpetuum AS har hatt ansvar for håndtering av
husholdningsavfall og næringsavfall i Karlsøy kommune
frem til 2011
– Remiks Husholdning AS (offentlig eid avfallsselskap som
tilfredsstiller kravene til offentligrettslig organ) overtok
ansvaret for renovasjonstjenestene fra 2011.
– Karlsøy kommune kjøpte 1% av aksjene i morselskapet
Remiks MiljøPark AS (0,02% eierskap)
– Kommunestyret fattet vedtak om å tildele enerett til
Remiks Husholdning AS på kommunens lovpålagte
områder på renovasjonsområdet
– Vedtakene ble kunngjort på Karlsøy kommunes
hjemmeside på internett
www.torkelsenkinn.no
35. Karlsøy kommune (enerett)
• Kofas premisser:
– Det må foretas en selvstendig vurdering av det enkelte
selskap hvorvidt selskapene i et konsern er et
offentligrettslig organ
– Selskapet utfører en lovpålagt plikt til å tjene
allmennhetens behov og finansiert av
renovasjonsgebyr, basert på selvkost.
– Det hører i stor grad inn under det offentliges frie
skjønn å vurdere hvorvidt enerett er nødvendig
– Henvisning til Returkraftsaken
– Enerett begrunnet bl.a. med at valgte leverandør har
kompetanse og kapasitet til å utføre oppgaven
– Det sikres større kontroll med at oppgaven blir utført,
stabil drift, samt at valgte leverandørs investeringer
/planlagte investeringer sikres
www.torkelsenkinn.no
36. Karlsøy kommune (enerett)
• Kofas premisser:
– Det var ingen tvil om at kravene i forskriften til
kunngjøring og at eneretten ble tildelt med
«hjemmel i en enerett organet har i henhold til en
kunngjort lov, forskrift eller administrativt vedtak»
– Kunngjøringen ble foretatt via internett på Karlsøy
kommunes hjemmeside, og vedtakene er
kommunestyrevedtak som fyller kravene til
administrativt vedtak
www.torkelsenkinn.no
37. Norsk praksis
Kofa sak – Norsk Industri/Sykehuset Innlandet
• Saken omhandlet vaskeritjenester kjøpt i egenregi fra et
akjseselskap eid av Sykehuset Innlandet og 12 kommuner.
• Saken gjaldt spørsmål om krav til egenregi var oppfylt ved
kontraktstildeling av vaskeritjenester
• Kofa legger til grunn 10% omsetnings som grense og at
egenregi ikke var oppfylt
• Ila likevel ikke gebyr pga. rettslig usikkerhet
• Kofa skiller mellom lovpålagte tjenester og andre (ikke-
lovpålagte) tjenester.
– Strengere krav til ikke-lovpålagte tjenester i forhold til egenregi?
www.torkelsenkinn.no
38. Norsk praksis
Kofa sak – Norsk Industri/Sykehuset Innlandet
• ”Grensen for hva som er akseptert av EU-domstolen på ti
prosent, er dermed overskredet. Etter klagenemndas syn er
det imidlertid, ut i fra en isolert vurdering av prosentandelen
av omsetning til ikke-eiere, ikke grunnlag for å kunne
konstatere at omsetningskriteriet klart ikke er oppfylt, selv
om prosentandelen anses for å være i grenseland av hva som
kan aksepteres. For å ta stilling til om den vesentlige delen
av aktiviteten til valgte leverandør er knyttet til innklagede
og eierkommunene, kreves det dermed en vurdering av
andre momenter i saken, herunder om det foreligger forhold
som tilsier at det skal kunne aksepteres en omsetning til
andre enn eierne på over ti prosent.”
www.torkelsenkinn.no
39. Norsk praksis
Kofa sak – Norsk Industri/Sykehuset Innlandet
• Premiss 51:
Ved vurderingen av om andelen av omsetningen til ikke-eiere er
for høy, anser nemnda det derfor for å være av avgjørende
betydning at det ikke gjelder et selskap som kun er opprettet til
intern drift av en offentlig tjeneste. Tjenesten som innklagede
drifter gjennom sitt eierskap i valgte leverandør, og får levert av
valgte leverandør, er ikke en lovpålagt oppgave. Tjenesten er
heller ikke i kjerneområdet for offentlig virksomhet, som for
eksempelvis avfallshåndtering, offentlig transport. Det er videre
etterspørsel etter vaskeritjenester både i offentlig og privat
sektor, og det eksisterer et kommersielt marked for tjenesten
som valgte leverandør leverer.
www.torkelsenkinn.no
40. EU Kommisjonens forslag til nytt
anskaffelsesdirektiv art 11
• EU Kommisjonen har kommet med et forslag til nytt
anskaffelsesdirektiv
• Forslaget inneholder en definisjon av «egenregi» og
offentlig-offentlig samarbeid (art 11)
• Introduserer en 10% grense for adgangen til å operere i
et marked (omsetningskriteriet)
• Forslaget viderefører ikke direktiv 2008/18/EC art. 18
som unntar tjenestekontrakter som er gitt til
offentligrettslig organ på basis av en enerett
www.torkelsenkinn.no
41. Oppsummering
– Utvidet adgang til egenregi og offentlig-offentlig-
samarbeid, men begrenset mulighet til å operere i et
marked
– Selskapsformen ved bruk av egenregi ikke avgjørende, men
IKS-loven er godt egnet
– Enerett på avfallssektoren godtatt i norsk praksis (Kofa),
men fortsatt uavklart hos ESA
– Kommisjonens forslag til nytt anskaffelsesdirektiv kan føre
til innstramminger, men usikkert hva endelig resultat blir
www.torkelsenkinn.no
