Geschiedenis van beleid en beleidsconstructie 1906-2006 (Geul 2006, 25-82)

2 Beleidsconstructie in historisch
perspectief I: 1890–1940
Beleid is ongeveer even oud als auto, vliegtuig en elektriciteit. Het is een ver-
schijnsel dat zich omstreeks 1900 in de hele westerse wereld voordoet, het
meest uitgesproken in de grote, snelgroeiende steden van de Verenigde Staten,
zoals New York en Chicago. Al snel ontwikkelt zich aldaar ook een streven naar
verdere professionalisering, waarmee de basis wordt gelegd voor wat nu
beleidskunde (policy analysis, policy sciences) heet. Aparte aandacht voor het
maken van beleid (of beleidsconstructie) ontstaat nog voor w.o. II. In dit hoofd-
stuk, en de beide volgende, schetsen we de ontwikkeling van beleidskunde en
beleidsconstructie tegen de achtergrond van de ontwikkeling van politiek en
bestuur in Europese en Amerikaanse democratieën.
We onderscheiden drie periodes: 1890–1940, 1940–1980, en 1980–heden. In
de eerste periode leggen industrialisatie en migratie de fundering voor de
opkomst van beleid als nieuwe vorm van regeren, in de tweede wordt beleid, in
reactie op de sociale en economische crises en de oorlogen van de jaren dertig
en veertig, de dominante vorm van regeren. Halverwege de tweede helft van de
20e
eeuw stuit het regeren met beleid op grenzen, en gaat men op zoek naar
een andere, niet-bureaucratische en meer bedrijfsmatige aanpak (policy light).
Behalve maatschappelijke, politieke en bestuurlijke ontwikkelingen behoren
ook ontwikkelingen in de wetenschapsfilosofie tot het decor waartegen ons ver-
haal zich afspeelt. In steno: de scientific-managementopvattingen en het prag-
matisme van eind 19e
en begin van de 20e
eeuw, de positivistische opvattingen
halverwege de vorige eeuw, en de opkomst van postpositivistische denkbeelden
in de laatste decennia van die eeuw.
De beschrijving van elke periode begint met een schets van brede veranderin-
gen ten opzichte van de voorafgaande tijd, vervolgens gaan we na hoe de
beleidskunde zich in deze periode heeft ontwikkeld, met bijzondere aandacht
voor het denken over het centrale onderwerp van dit boek, beleidsconstructie.
Steeds wordt de beschouwing van een periode afgesloten met een schets van
de ontwikkelingen in Nederland.
25
02_052547_Beleidsconstructie.qxd 03-01-2006 17:39 Pagina 25
Zie voor NL ook Couperus 2009

37 Lagere sociaal-economische klassen en vrouwen hadden vóór w.o. I doorgaans geen kiesrecht
(Therborn 1977).
38 Zie voor Nederland het werk van de Nieuwe Politieke Historici (Te Velde (rug), De Haan (uu),
Aerts (kun)).
2.1 Beleid als nieuwe vorm van regeren
Tot omstreeks 1875 is regeren (of besturen) vrijwel identiek met wetgeving.
Territoriale grenzen, maatschappelijke grenzen, economische grenzen, en
politiek-bestuurlijke grenzen vallen samen, en creëren een ruimte die de
heersende machthebbers (de ‘soeverein’) min of meer naar eigen inzicht kun-
nen inrichten en vormgeven. In die tijd ligt de macht in de meeste landen van
West-Europa en Noord-Amerika bij de parlementen. Daarin voeren individueel
verkozen vertegenwoordigers van het electoraat (vaak had niet de hele bevol-
king kiesrecht)37
debatten over het wat en hoe van de landsregering. Centraal
in de parlementaire debatten staan principes: fundamentele normen en uit-
gangspunten. De uitwerkingen daarvan, in concrete wetten en maatregelen,
lijkt bijzaak. Parlementaire meerderheidsbesluiten leggen de volksvertegen-
woordigingen vast in wetten, stelsels van geboden en/of verboden, waarin zij
voorschrijven hoe het ter zake behoort te gaan. De hoofdrol in politiek en
bestuur wordt gespeeld door vooraanstaande parlementariërs. De politieke
strijd heeft het karakter van een ‘herendebat’. Het bestuur, de regering en haar
ambtenaren, heeft als voornaamste taak invoering en handhaving van de wet-
ten die het parlement heeft vastgesteld. Politiek is strijd om wetgeving, bestu-
ren toepassing van wetten.
Vanaf 1875 komt hierin gaandeweg verandering.38
Een combinatie van factoren
is hiervoor verantwoordelijk:
– door snelle technische, economische en maatschappelijke ontwikkelingen
ontstaan ongekende, ongekend schrijnende en ongekend grootschalige
problemen, met name in grootstedelijke gebieden; in trefwoorden: indus-
trialisatie, migratie/urbanisatie, armoede (woon-, werken leefomstandig-
heden), kinderarbeid/opvoeding en onderwijs
– door hun aard, ontwikkelingstempo en specifieke locatie lenen de nieuwe
problemen zich niet makkelijk voor de gebruikelijke aanpak van uitvoerige
parlementaire gedachtenwisseling over wetgevende maatregelen met alge-
mene strekking en de principes waarop deze behoren te zijn gefundeerd;
een nieuwe en snellere aanpak is gewenst
26
Beleidsconstructie in Perspectieven
Zie ook De Rooy 2014:95

39 Aldus respectievelijk de latere minister en premier Cort van der Linden in 1894 (citaat bij De
Haan 2003:196), en de Amerikaanse hoogleraar bestuurskunde Young: ‘The keynote of this
newer American government is Efficiency. Work must be done, problems attacked and solved,
national policy planned and executed; the government must produce results for the people’
(Young 1919:8). Aubert spreekt van ‘juridische achteruitgang’ (1969/1971:249).
40 ‘(De openbaarheid) was niet uitsluitend meer de plaats waar onafhankelijke burgers van
mening verschilden over het algemeen belang, maar werd ook het forum waarop onderschei-
den groepen hun behoeften en noden naar voren brachten’ (De Haan/Te Velde 1996:188).
– een belangrijke stroming van de politiek-bestuurlijke elite vindt dat naast
kerk en charitas de overheid een taak heeft bij de bestrijding van deze pro-
blemen (de verdere uitbreiding van het kiesrecht staat ook vaak in dit
teken); er ontstaan aldus nieuwe terreinen van overheidsactiviteit
– regeringen breiden hun activiteiten uit, van strikte uitvoering tot voorberei-
ding van parlementaire besluitvorming en zelfs tot het initiëren van parle-
mentaire debatten; gaandeweg verlaten zij het traditionele terrein van de
‘uitvoerende macht’ en dringen zij binnen op dat van de ‘wetgevende
macht’.
De ‘oude rechtsstaat’ heeft afgedaan, ‘new government’ doet zijn intrede.39
Beetje bij beetje ontstaat er een manier van regeren waarbij het initiatief uit-
gaat van de regering in plaats van het parlement. Een volksvertegenwoordiging
stelt voortaan een wet vast op initiatief en op basis van een voorstel van de rege-
ring. Zo’n wet regelt bovendien ‘nog slechts’ de algemene grondslag voor
bestrijding van gerezen problemen. Het vaststellen van specifieke concrete
maatregelen op deze grondslag wordt overgelaten aan de bestuurders, en de
uitvoering ervan aan ambtenaren: ‘beleid’. Normen en verplichtingen krijgen
gezelschap van beloften die op afzienbare termijn gerealiseerd zullen worden.
Naast principes staan voortaan problemen centraal in het politieke debat, en de
maatregelen om deze aan te pakken. Politieke partijen ontstaan, en de volks-
vertegenwoordiging, daarvoor een debating club van intellectualistische juris-
ten, valt uiteen in goedgeorganiseerde partijpolitieke fracties, met een leider
aan het hoofd. Het parlement presenteert de problemen, het bestuur de oplos-
singen.40
Van ‘gevecht om het recht’ wordt politiek zo ‘strijd om beleid’.
Besturen is niet langer het uitvoeren van wetten, maar het voorbereiden en uit-
voeren van beleid. De hoofdrol wordt voortaan gespeeld door de belangrijkste
bestuurders: ministers op het nationale, wethouders op het lokale niveau. Op
hun beurt hebben deze ambtelijke ondersteuning nodig. Het aantal ambtena-
ren verdubbelt in korte tijd, en materiedeskundigheid rukt snel op als functie-
vereiste, naast de traditionele juridische scholing. In de vs is de arts, in
27
2 Beleidsconstructie in historisch perspectief I: 1890–1940
Zie ook De Rooy 2014:112

41 Het wordt het ‘kabinet van sociale rechtvaardigheid’ genoemd: het introduceert respectievelijk
de eerste gezondheidswet, woningwet, kinderbeschermingswetten, leerplichtwet, en ongeval-
lenen invaliditeitswet (Oud 1987). Zelf beschouwt het kabinet zich als ‘democratisch’, waar-
mee men bedoelt dat men zich richt op de onder de bevolking levende noden en behoeften.
Zijn motto had ‘regeren is vooropgaan’ kunnen zijn, aldus De Beus. Latere, meer conservatie-
ve liberalen beschouwen het kabinet-Pierson als sociaal-democratisch (De Beus 1989).
42 Het Progressivisme was een beweging onder de Amerikaanse middenklasse van hogeropgelei-
de zelfstandigen en professionals, die de gevolgen van industrialisatie en urbanisatie bestreed
zoals de vorming van achterbuurten en een onderklasse, en in verband daarmee de politieke
corruptie aan de kaak stelde, alsmede de ongebreidelde macht van grote ondernemingen
(Columbia Encyclopedia 2001). Progressieven streefden naar hervorming van de nieuwe indus-
triële samenleving door middel van meer democratie en een grotere rol voor wetenschap en
deskundigheid (Shafritz/Russell 2003:24). Voor een gedetailleerde beschrijving van de staat-
kundige en politieke veranderingen in de periode 1890–1914 zie Young 1919.
Nederland de ingenieur het wegwijzend voorbeeld in deze ontwikkeling. De
ontwikkeling van ‘wetsstaat’ naar ‘beleidsstaat’ is een beweging die zich in alle
landen van West-Europa en Noord-Amerika voordoet, zij het niet op hetzelfde
tijdstip, in hetzelfde tempo, en in dezelfde mate. Wel gaan overal steden voor-
op en volgt het landsbestuur pas later. In Nederland wordt de overgang gemar-
keerd door de zogenaamde ‘katheder-liberalen’, in het bijzonder hun parle-
mentaire meerderheidskabinet-Pierson (1897–1901).41
In de Verenigde Staten
vindt de overgang plaats onder Progressieve Republikeinen, waarvan president
Theodore Roosevelt (1901–1909) de meest vooraanstaande was.42
2.2 Beleidskunde
Beleidskunde, het systematisch bestuderen en professionaliseren van beleids-
praktijken, ontstaat begin 20e
eeuw in New York, meer precies op 1 januari
1906. New York is met andere grote steden (zoals Chicago) het brandpunt van
de snelle en grootschalige veranderingen die de vs doormaken. Het Bureau of
City Betterment, later New York Bureau of Municipal Research geheten, richt
zich vanaf die datum op het wetenschappelijk verantwoord en vooral ook
publiekelijk evalueren van overheidsprestaties. Daartoe verzorgt het Bureau
eigen mailings, onder de titel Efficient Citizenship. Dit zijn publicaties van
variabele omvang, bij voorkeur niet groter dan een briefkaart, waarin het
Bureau zijn publiek attendeert op eigen en andermans beleidspublicaties, het
wijst op rechten en inspraakmogelijkheden, en het oproept om in het geweer
te komen tegen vage en onjuiste weergaven van de feiten door overheidsinstel-
28

43 Zie Schachter 1997:37–38.
44 ‘(W)hat the bureau did was to perform and promote the measurement of government perfor-
mance and productivity. (...) the bureaus pursued full-scale policy analysis’ (Williams 2003).
45 Bijvoorbeeld het ophalen en verwerken van huishoudelijk afval in Portland, Oregon (dat wil zeg-
gen aan de westkust van de vs). De aangetroffen situatie is een vrije markt met meerdere
ondernemers, die opereren met open, lekkend en stinkend materieel, en bij de verbrandings-
oven meer aanleveren dan de verwerkingscapaciteit, ondanks het feit dat aanbieders ook zelf
hun afval verbranden en begraven. Het Bureau rekent voor dat voor dezelfde prijs een ambtelij-
ke dienst met nieuw, adequaat materiaal meer en frequenter vuilnis kan ophalen, en twee nieu-
we verbrandingsovens kan bouwen. Door financiering uit de algemene middelen, te legitime-
ren door te verwijzen naar de positieve effecten op de gezondheid, valt ook de prikkel weg voor
de huishoudens om hun afval in eigen tuin te begraven, elders te dumpen, of zelf te verbranden
(Bureau of Municipal Research 1913: 29–34; http://web.pdx.edu/~stipakb/).
lingen en -functionarissen.43
The facts themselves, naakte feiten: zij spreken voor
zich, lijkt de achterliggende gedachte bij deze publicaties te zijn.44
Het Bureau is zelfstandig en onafhankelijk, en wordt gefinancierd uit particu-
liere donaties. Het wordt geleid door drie directeuren, naar hun achternamen
de ‘Heren abc’ geheten, W.H. Allen, H. Bruère en F.A. Cleveland, die zich
respectievelijk toeleggen op wat wij nu zouden herkennen als beleidskunde,
organisatiekunde en openbare financiën. Het Bureau hoeft zich niet in te span-
nen om publieke aandacht te verwerven. In de snelgroeiende metropool met
een corrupt stadsbestuur liggen de onderwerpen voor het oprapen. In het aller-
eerste rapport neemt het Bureau het onderhoud van de straten van Manhattan
onder de loep. Zij vergelijken de aangetroffen staat met de toestand die het
resultaat zou zijn geweest indien alle beschikbaar gestelde gelden effectief
waren besteed. Daarbij maakt men gebruik van een nieuwe technologie, die
van de fotografie. Het onderzoek leidt tot het ontslag van de hoogste bestuurlij-
ke functionaris van Manhattan, het eerste ontslag van een lokale functionaris
wegens incompetentie in de Amerikaanse geschiedenis. Het heeft ook gehol-
pen dat de Progressieve mannen van het Bureau gelijkgezinden hadden onder
de journalisten van de lokale pers (de zogenaamde muckrakers).
Het Bureau trekt steeds meer donaties aan, o.a. van de industriëlen Carnegie
en Rockefeller, waardoor het mogelijk is een staf van universitair opgeleide
medewerkers op te bouwen, die binnen twee jaar een omvang van 45 mensen
heeft. Snel krijgt het Newyorkse voorbeeld navolging in de andere grote steden.
Het Bureau wordt Mekka en model. De inhoud van de Bureau-rapporten kent
onveranderlijk dezelfde thema’s: uiteenzetting van oorspronkelijke bedoelin-
gen, gegevens over het feitelijk functioneren, een presentatie van uitgangspun-
ten, vereisten en leerervaringen, en een bespreking van alternatieve beleidsop-
ties, bestuurlijke arrangementen, en procedures.45
Ook de federale overheid
29

46 ‘Efficiency’ betreft de verhouding tussen kosten en opbrengsten; ‘economy’ betreft het absolu-
te kostenniveau.
47 ‘The New York Bureau of Municipal Research in 1907 recommended a threefold set of budgeta-
ry classifications. Classification by function – such as health, education, law enforcement - …
emphasizes ‘what’ is to be done. Classification by work programs – furnishing data by organi-
zational unit and type of activity in order to assist managerial control -– … emphasizes ‘how’
activities are to be carried out. Classification by objects of expenditure – personnel, equipe-
ment, and travel -– … emphasizes the audit and control aspect of budgeting’. Via de Economy
and Efficiency-commissie van 1911 bereiken deze ideeën de nationale overheid, waar ze in 1921
worden doorgevoerd. (Schultze 1968:9–10; zie ook Leiserson/Morstein Marx 1959:28).
48 Allen 1908:605.
raakt geïnspireerd: de Progressieve Republikeinse president Taft (1909–13)
nodigt de mannen van het Bureau uit hem te adviseren over Economy and
Efficiency.46
De voorstellen van de presidentiële commissie struikelen echter in
het Congres. Niettemin heeft het rapport historische betekenis, omdat voor het
eerst in de Amerikaanse geschiedenis een echte moderne begroting wordt
gepresenteerd.47
Het Bureau heeft ook in ander opzicht pionierswerk verricht. Voor de Newyorkse
Columbia University organiseert het in 1909 de cursus ‘Public Business’.
Aandachtspunten zijn onder andere Principles of Public Administration, en een
uiteenzetting van de meest urgente problemen in New York die met behulp
van ‘business methods’ aangepakt zouden moeten worden. De opzet wijkt af
van de destijds gebruikelijke omdat de accenten anders worden gelegd: ‘acts
rather than personalities, administration rather than legislation, needs rather
than theories, and results rather than political speculation’.48
De eerste cursus
beleidskunde leidt tot de eerste beleidskundige opleiding: vanaf 1911 runt het
Bureau, met geld uit de nalatenschap van de spoorwegmagnaat Harriman, een
eigen ‘National Training School for the Study and Administration of Public
Business’. Ambtenaren en anderen die zich interesseren voor de publieke zaak
krijgen er colleges en seminars. Het praktische onderzoekswerk leren zij door
stafleden van het Bureau te assisteren. De School wordt al snel gewaardeerd als
gelijkwaardig aan een universitaire opleiding. Onder meer Frederick Taylor, de
vader van het ‘scientific management’, heeft hier les gegeven. Na een lange
institutionele omzwerving leeft de School van het Bureau nu voort als de
‘Maxwell School of Citizenship and Public Affairs’ van Syracuse University.
Deze behoort nog steeds tot de top van de Amerikaanse bestuurskundeoplei-
dingen.
30

49 Zijn veel beroemdere nazaat H.A. Simon heeft een halve eeuw later een vergelijkbare opvatting:
‘ … whether one is studying the administration of a church, a labor union, a corporation, or a
government agency, many of the basic problems will be the same. To the extent that this is so,
it is possible to work out a general theory of administration that will encompass all kinds of
organizations’ (Simon e.a. 1950/1991:12). Schiesl ziet in Allen en de andere mannen van het
Bureau wegbereiders van de welvaartsstaat (Schiesl 1980).
50 ‘Enthusiasm and rhetoric are not the things that are needed. Facts, through analysis and inter-
pretation, are the evidence by which the people are to be instructed and the citizens supplied
with information which will enable them to control their own governments; for no reform can
come to our cities unless our citizens have the information on which to base their actions’
(Allen 1907:299).
51 Allen, zijn Bureau-collega’s, en grote delen van de Progressieve beweging hielden zich verre
van partijpolitiek, dat zij associeerden met baantjesjagerij, incompetentie en corruptie. ‘This
movement for governmental efficiency turned on three key concept: nonpartisanship, the
strong executive, and the separation of politics from administration’ (Schiesl 1980:3).
52 ‘William H. Allen’s Efficient Democracy is a handbook on the development of outcome meas-
ures’ (Williams 2003:646).
De ideeën van de Progressieven vindt men terug in het eerste beleidskundige
boek dat is verschenen. Ook dit kan op het conto van het Bureau worden bijge-
schreven. Het is ‘Efficient Democracy’ van een van zijn directeuren, W. H.
Allen (1907; 346 blz.; drie herdrukken). Het boek is een uitvoerig onderbouwd
pleidooi om overheidsactiviteiten en sociaal werk (gezondheidszorg, onder-
wijs, charitas, misdaadbestrijding en religieuze werken worden in aparte
hoofdstukken behandeld)49
businesslike aan te pakken, en te schoeien op syste-
matische, geobjectiveerde, scientific genoemde grondslag. ‘Licht’ en ‘verlich-
ting’ vormen de metafoor die vaak wordt gebruikt. Het adres van de aanbeve-
lingen is, behalve de sector zelf, ‘de openbaarheid’. Daartoe wordt eenieder
gerekend die van buitenaf belangstelling toont, in het bijzonder de gangma-
kende ‘thinking few’ van opinieleiders, pers en filantropen. Opzet is om intel-
ligente kritiek van buitenaf los te maken, door wantoestanden aan het licht te
brengen en successen positief te belichten. Dat zou een mechanisme in wer-
king zetten dat, via de stemmen der kiezers en de miljoenen der filantropen,
tot betterment dwingt, als de betrokken organisatie al niet uit vrije wil naar bete-
re prestaties gaat streven.50
Dit is de ‘democratie’ waarnaar de titel van het boek
verwijst.51
Centraal concept is in de tweede plaats (modern) efficiency: de verhouding tus-
sen investeringen of inspanningen en (gekwantificeerde) resultaten.52
Het kan
worden berekend door een ‘sociale boekhouding’ op te zetten en bij te houden,
op basis van gericht verzameld en relevant statistisch materiaal. Lichtend voor-
31

53 Allen 1908:612.
54 ‘In no field of human effort efficiency tests accomplished such wonders as in that of State
Medicine; nowhere else is the statistical method held in such high esteem. (…) More men are
today giving their undivided attention to the detection and elimination of disease centres in
New York City alone than were concerned with the health of the civilised world a century ago’
(Allen 1907:61).
55 ‘The particular brand of intelligence needed by government is intelligence with regard to gover-
nment and not intelligence with regard to ethics, fiction, law and business’ (1907:263–264).
56 Allen 1907:58.
57 Allen 1907:172.
58 Allen 1907:130.
beeld is de werkwijze van het grote bedrijfsleven: de gepropageerde ‘Statistical
Method’ is in hoge mate ontleend aan ‘de’ ‘Business Method’. Doel is in beide
gevallen ‘control’, beheersing van de situatie op basis van relevante kennis:
‘The problem of effective administration is the problem of effective control’.53
De Business Doctor,54
bij voorkeur van buiten, is de figuur die de informatie en
kennis verzamelt en beheert, en beschikbaar is voor advies, over lopende zaken
en bij toekomstplannen. Indien goed ingevoerd in de sector,55
kan hij de pres-
taties of plannen van zijn cliënt bovendien vergelijken met die van conculle-
ga’s: benchmarking avant la lettre. Hij is onmisbaar indien de zaken er minder
florissant voorstaan, ongeacht of het de profit-, de non-profit- of de overheids-
sector betreft: ‘Whereever disturbing conditions exist the Business Doctor
should be consulted’.56
Loopt bijvoorbeeld het kerkbezoek terug, dan kan de
efficiencyadviseur onderzoeken in welke mate de zielenherder aansluit bij zijn
publiek, en wat de optimale lengte is van de zondagspreek. Wie dit ongepast
acht, wordt erop gewezen dat Gods zoon de opdracht had de verdwaalden te
zoeken en te redden, niet om te práten over redding: ook religieuze leiders
mogen op hun resultaten worden aangesproken.
Beleid, van wie dan ook, dient eveneens te zijn gestoeld op de grondslag van
het efficiencydenken. ‘We are never quite sure as to the wisdom of a policy
until after it has been tested’.57
Goede bedoelingen, fraaie ideeën en nobele
overtuigingen kan een democratie zich niet als grondslag van beleid permitte-
ren zolang die niet door ‘de feiten’ worden ondersteund, dat wil zeggen door de
uitkomsten van de objectieve efficiencytest volgens de statistische methode.
Dat geldt ook voor beleid dat op theorie wordt gebaseerd: ‘Any policy that the
best theory justifies, facts will also justify and figures describe, classify, count,
compare and summarise’.58
Dito geldt voor de uitvoering: de opzet dient zoda-
nig te zijn dat die van dag tot dag kan worden gevolgd en gemanaged. Via pres-
32

59 Allen 1907:293.
60 ‘What ought to be known about government depends upon what government is expected to do.
What may be known depends on what government does. What government does may be dis-
covered only if what is done is properly recorded when it is done. (…) The purpose of a report
to the public is to show what officials think the public ought to be told, or what the public
insists upon knowing (…). The financial report made by the city comptroller shows what that
officer believes he is under the obligation to tell, or what he wants the community to know (…).
The mayor’s report tells what he considers it necessary for the city to know regarding its last
year’s expenses, its future needs and his plans for meeting them. The purpose of records, on
the other hand, is to tell the mayor, comptroller, department and division head what it is
thought necessary for themselves to know if they are to reach that degree of efficiency which for
them is considered the minimum’ (1907:237–239).
61 ‘Municipal research is a method, not a panacea. It aims not to make over either the man in offi-
ce or the men who vote, but to give man as they are better methods of working for the public
and to give the public as it is better methods of watching and judging what their public servants
do’ (Hopkins 1912:244).
tatiebeloning kan de meest efficiënte aanpak worden gevonden. Ook de over-
heid, de belangrijkste ‘agency for benevolence’,59
moet daarom aan de efficien-
cytest worden blootgesteld, en aan de publiciteit die daarbij hoort. In rapporten
en verslagen laten de verantwoordelijken expliciet zien wat zij graag onder de
aandacht brengen en wat zij belangrijk vinden, maar officiële publicaties
tonen, zij het impliciet, ook wat zij liever niet kwijt willen en wat zij onbelang-
rijk achten.60
Onafhankelijke experts en bureaus kunnen dit aan het daglicht
brengen, en suggesties voor aanpassingen en verbeteringen doen. Die onaf-
hankelijkheid en de beperking tot onderzoek en rapportage zijn essentieel in
de opvatting van Allen. Feiten en cijfers worden verzameld en geordend door
experts en professionals: evenals voor straatverlichting geldt ook voor staats-
verlichting dat subjectieve en partijdige overwegingen geen rol mogen spelen.
Het is aan burgers-buitenstaanders, de ‘active few’, om de gepresenteerde cij-
fers van een interpretatie te voorzien, en vervolgens de publiciteit te organise-
ren en het grote publiek in te lichten en voor te lichten.61
Om de onafhanke-
lijkheid te garanderen dienen zowel de professionele deskundigen als het werk
van de publiekmakende ‘active few’ uit private giften te worden gefinancierd,
waarbij er wel voor gewaakt moet worden dat men niet te veel van een enkele
bron afhankelijk wordt. Het laatste hoofdstuk van het boek is dan ook gewijd
aan de efficiency van fundraising.
33

62 Schiesl 1980: 111–132.
63 ‘The full meaning of scientific management is comprehended in the word ‘planning’ and in the
phrase ‘the execution of plans’, aldus Bureaudirecteur F.A. Cleveland (Schiesl 1980:130).
64 De Progressieven, waarvan het Bureau al snel de voorhoede vormde, richten zich op ‘questions
of bureaucratic efficiency and innovative administration. This led to the demand for more
detailed and uniform planning in resource allocation and community programs. Related to
these considerations was the belief that persons with advanced training and experience should
be continually involved in the implementing of public policy, especially in the management of
social welfare services. Those reform-minded professionals dedicated to this philosophy set-
tled upon the notion of ‘research’ and proceeded to gather empirical information on gover-
nmental machinerie and city life. Such material became the basis of programs designed to
improve the operations of local government and provide urban dwellers with new and better
services’ (Schiesl 1980:112).
65 Allen; geciteerd door Schachter 1997:23. De vraag ‘how to’ is volgens menigeen typerend voor
de Amerikaanse cultuur; zo ook volgens de grondlegger van de moderne bestuurskunde, de
latere Amerikaanse president (1913–1921), Woodrow Wilson: ‘The cosmopolitan what-to-do
must always be commanded by the American how-to-do-it’ (Wilson 1887/1987:24). ‘Juist in een
maatschappij als de Amerikaansche, waar zooveel energie zooveel vrijheid genoot, stelde de
praktijk van het staatsbeleid van den beginne af bovenal de vraag: wie kan het doen? hoe kan
men het klaarspelen? Dat was van oneindig meer gewicht, dan of de wetten theoretisch welge-
bouwd en sluitend waren’ (Huizinga 1928:146). ‘For the American mind, to know is to do. (…)
An academic expression of this intellectual leaning is the present orientation of public policy
research, which is to utilize thought to provide solutions to political problems, presupposing
that such solutions are possible’ (Statham 1995:4).
Beleidskunde is dus ontstaan in reactie op ontwikkelingen in politiek en
bestuur. Het is bezield door de gedachtenwereld van het Progressivisme.
‘Research and Reform’, zo kan het streven van het Bureau worden samenge-
vat.62
Daarvoor passen de mannen van het Bureau de opvattingen over
Scientific Management van Taylor c.s uit het bedrijfsleven toe op de publieke
sector.63
Niet het bedrijfsleven als zodanig is hun voorbeeld, maar de metho-
den en werkwijzen die er ingang hebben gevonden, in het bijzonder bij de
grote bedrijven. Gekwantificeerde feiten, daar draait het huns inziens om:
‘weten is meten’ zou hun motto geweest kunnen zijn.64
De mannen van het
Bureau zien het als hun opdracht bestuur en publiek in staat te stellen te doen
wat ze altijd al hadden willen doen maar niet goed wisten ‘how to do’.65
Zij
informeren en adviseren de hervormingsgezinden, maar gaan pas over tot her-
vormende daden als ze daartoe de opdracht krijgen. De geneeskunst is hierbij
het voorbeeld geweest. Een derde, meer impliciete inspiratiebron is de filosofie
van het Pragmatisme geweest, met name die van J. Dewey, de meest actieve,
sociale en Progressieve onder de Pragmatisten, die in die tijd ook in New York
34

66 ‘De behoefte aan ‘efficiency’ doordringt den geest van Amerika in al zijn lagen, van de vraag-
stukken van het gemeentebeheer af tot in de hoogste problemen van het zuivere denken. Wat is
het pragmatisme (…) anders dan die houding overgebracht in de sfeer der filosofie, een karak-
teristiek Amerikaansche wijsbegeerte derhalve? (…) ‘Efficiency’ en ‘Democracy’ zijn in den
Amerikaanschen geest nauw verwante begrippen. (…) De diepste en duurzaamste waarde van
de Verlichting als cultuurstroming moet veeleer gemeten worden naar haar groei en uitkom-
sten in Amerika dan in Europa’ (Huizinga 1928:218–220). Recent is er een herleving van de
aandacht voor Dewey waarneembaar. Zie algemeen Hickman 2004, en voor de bestuurskunde
bijvoorbeeld Shields 1996, Evans 2000, Schubert 2003, Miller 2004a en 2004b, en Hajer 2005.
Inmiddels is er ook een Nederlandse inleiding tot Dewey beschikbaar. Hierin wordt pragmatis-
me omschreven als ‘een filosofie waarin de mens als handelend wezen centraal staat en waar-
bij dit handelen in dienst staat van een door praktische (zowel individuele/persoonlijke als
sociale/maatschappelijke problemen) opgeroepen reconstructie van de omgeving waarvan hij
deel uitmaakt’ (Logister 2004, citaat op p. 79).
67 ‘The essence of critical thinking is suspended judgement; and the essence of this suspense is
inquiry to determine the nature of the problem before proceeding to attempts at its solution’
(Dewey 1910/1991:74).
68 ‘Synonyms for this are supposition, conjecture, guess, hypothesis, and (in elaborate cases) theory’
(Dewey 1910/1991:75).
werkzaam is.66
Hij heeft met zijn ‘instrumentalisme’ een filosofische/episte-
mologische grondslag aan de activiteiten der Progressieven verleent. Mense-
lijke actie, zo leerde Dewey, is instrumenteel voor het oplossen van individuele
en sociale problemen. Kennis ontstaat vanuit experimenten en tests van de
resultaten, ‘wat werkt is waar’. Dat gebeurt in vijf stappen, zet hij in 1910 uit-
een:
– vaststellen dat er een probleem is, dat wil zeggen een moeilijkheid of obsta-
kel waardoor de uitvoering van een normale of vertrouwde reeks van han-
delingen wordt gehinderd of belemmerd, dan wel een discrepantie tussen
de aangetroffen situatie en een betere of verwachte toestand;
– vaststellen wat het probleem is, door Dewey de definition of the difficulty,
diagnosis of observation genoemd. Kritisch verzamelen en beoordelen van
informatie totdat een zo adequaat mogelijke omschrijving van het pro-
bleem kan worden gegeven. Dewey benadrukt dat men hiervoor de tijd
moet nemen;67
– nadenken over mogelijke verklaringen en/of oplossingen, suggestion of ook
wel forming of ideas genoemd. Het gaat erom denkbeeldige of virtuele ver-
klaringen respectievelijk oplossingen voor het oorspronkelijke probleem of
discrepantie te bedenken.68
Dewey benadrukt dat men bij voorkeur meer-
35

69 ‘(…) cultivation of a variety of alternative suggestions is an important factor in good thinking’
(Dewey 1910/1991:75).
70 Op dit punt lijken Dewey en K.R. Popper het eens te zijn. Vergelijk: ‘Die Fehlerkorrektur ist die
wichtigste Methode der Technologie und des Lernen überhaupt. (…) Man spricht mit Recht von
der Methode, von Versuch und Irrtum, aber man unterschätzt die Wichtigkeit des Irrtums oder
des Fehlers – des fehlerhaften Versuches’ (Popper 1994:256).
71 Deweys vijfstappenmodel is te beschouwen als de eerste versie van wat inmiddels bekend staat
als beleidscyclus, beleidsketen, beleidslevenscyclus, of beleidsprocesmodel.
72 Progressieven verstonden onder ‘het publiek’ in die tijd niet de bevolking of de publieke opinie,
maar het geheel van maatschappelijk actieven, journalisten, juristen, docenten en ‘other mid-
dle-class opinion makers who were supposed to represent some disinterested general will’.
‘The public’, zo opgevat, gold in de Progressieve visie als een derde maatschappelijke kracht,
naast ‘business’ en ‘labor’ (Stivers 2000:70).
dere alternatieve ideeën ontwikkelt, en niet genoegen neemt met de eerste
plausibele verklaring of oplossing die zich aandient;69
– reasoning, het uitwerken van de verschillende plausibele ideeën tot redene-
ringen die het probleem verklaren en/of oplossen;
– testing, experimental corroboration, of verification, dat wil zeggen het in de
praktijk toepassen van de alternatieve redeneringen. Zij kunnen aldus wor-
den beproefd op hun geldigheid, en hun relatieve effectiviteit en efficiëntie
kunnen worden bepaald. De beste verklaring en/of oplossing kan worden
vastgesteld, het probleem is de wereld uit, een nieuwe waarheid gevonden.
Ervaringen, handelingen en uitproberen zijn in Deweys visie onmisbaar om het
geheel van deze stappen te kunnen zetten.70
Theorie en praktijk, feiten en waar-
den, plan en actie zijn met elkaar verbonden en op elkaar betrokken. In ervarin-
gen en handelingen dienen problemen/moeilijkheden zich uit zichzelf aan, en
daarmee wordt ook het proces van oplossing automatisch in werking gezet. De
cyclus eindigt als er een oplossing is gevonden die in de praktijk als bevredigend
wordt ervaren. Dewey claimt geldigheid van zijn model voor zowel de individu-
ele aanpak van problemen als een collectieve en maatschappelijke.71
Een derde
punt dat aandacht verdient, is dat in Deweys ogen het verschil tussen leek en
deskundige slechts gradueel is, een verschil dat enkel is terug te voeren op ver-
schillen in training, ervaring en houding. Door scholing en voorlichting kunnen
ook gewone burgers, ‘the public’,72
zich de nodige deskundigheid verwerven.
Een mooi voorbeeld hiervan is de Begrotingstentoonstelling die het Bureau in
1908 organiseert. Daaraan namen allerhande instellingen uit de Newyorkse
samenleving deel met uiteenzettingen en presentaties over publieke uitgaven
en hun effecten. Het Bureau laat voorbeelden zien van overbodige en nutteloze
36

73 Zoals kapstokhaken waarvoor tien keer zo veel is betaald als de prijs die Bureaumedewerkers
moesten betalen bij de winkel op de hoek (Schachter 1997:36).
74 Het bestaat nog immer voort onder de naam Institute of Public Administration (ipa)
(http://www.theipa.org), en heeft zich vanaf 1922 gaandeweg gespecialiseerd in advisering van
buitenlandse overheden.
75 ‘(P)ublic administrator consists of all those operators having for their purpose the fulfillment
or enforcement of public policy as declared by the competent authorities’ (White 1939:3). ‘As a
nation we have educated and trained a staff of fact-finders and fact-analysts, but not of plan
designers and implementers’ (Person 1940:68). Buiten de beleidskunde is er al wel enige inci-
dentele aandacht. Zo biedt de Graduate School of Social Service Administration van Chicago
University, opgericht door Grace Abbott en Sophonisba Breckinridge, in de jaren twintig cur-
sussen in ‘social policy design, the study of governmental structures and processes, public wel-
fare administration and its history, basic economics, and social research’. Evenals de mannen
van het Newyorkse Bureau vijftien jaar eerder is ook Abbott ervan overtuigd dat ‘the key to
reform lay in research: ‘How else,’, she demanded, ‘can social workers intelligently initiate, sup-
port, or reject programs of social reform?’’ (Stivers 2000:121; mijn cursiveringen, ag).
uitgaven, of van te duur betaalde waar.73
Maar ook van het tegenovergestelde,
van misstanden in volkshuisvesting, onderwijs en gezondheidszorg waaraan
juist geen of weinig belastinggeld wordt uitgegeven. Een enkele publieke dienst
grijpt de gelegenheid aan om de eigen prestaties onder de aandacht te brengen.
De tentoonstelling trekt meer dan 60.000 bezoekers.
Na tien jaar houdt het Bureau feitelijk op te bestaan, althans wat betreft de oor-
spronkelijke opzet en activiteiten.74
De Progressieve beweging verliest aan
kracht en aanhang, de filantropen gaan op zoek naar andere goede doelen, de
wereld buiten de VS vraagt om aandacht (in de vorm van w.o. I, waaraan
Amerika vanaf april 1917 gaat deelnemen). De aandacht van bestuurskundigen
gaat in de decennia daarop vrijwel volledig uit naar vraagstukken van organisa-
tie en management van openbaar bestuur en publieke organisaties. Aandacht
voor beleid ontstaat pas weer in de jaren veertig en later.
2.3 Beleidsconstructie
Tot 1940 houden beleidskundigen zich bezig met beleidsonderzoek en
bestuurskundigen met vraagstukken van organisatie en management van
beleidsuitvoering, en geen van beide met beleidsconstructie.75
De vraag is
natuurlijk: waarom niet? De belangrijkste verklaring is waarschijnlijk dat er
een taboe lag op het overschrijden van de grens tussen ‘politics’ en ‘administ-
37

76 ‘Politics has to do with policies or expression of the state will. Administration has to do with
the execution of these policies’ (Goodnow 1900/1987:26).
77 ‘Especially in the United States, with its strong respect for written constitutions, its complica-
ted netwerk of state and federal jurisdictions, and its plethora of business contracts which dis-
pose of most of the nation’s resources, a tradition of litigiousness is all-pervasive. It is attor-
neys, not scientists or professors, (…) who offer the most influential advice at top levels in the
executive branches of government and big business’ (Smith 1969:84).
78 De historicus en Amerikanist J. Huizinga heeft er wel op gewezen (1928:152–153, 218–219). Het
boek van Allen maakt ook nu nog steeds geen deel uit van het openbare boekenbezit in ons
land; het wordt zelfs in historische overzichten over het vakgebied zelden tot niet gememo-
reerd (vergelijk Korsten/Toonen 1988 Rutgers 1993 en 2004, Nelissen e.a. 2004).
ration’. De klassieke formulering is van F. Goodnow uit het begin van de 20e
eeuw: politiek betreft het bepalen van beleid, bestuur de uitvoering daarvan.76
Met andere woorden, het was ambtenaren, bestuurskundigen en sociale
wetenschappers verboden zich bezig te houden met vraagstukken die waren
voorbehouden aan de wetgevende macht. Behalve een taboe was er ook een
taakverdeling: het bijstaan en adviseren van politici, bestuurders en volksverte-
genwoordigers, de beleidsbepalers kortom, was het traditionele werkterrein
van juristen. ‘Een goede jurist is meer waard dan vijftig sociale wetenschap-
pers’ krijgt tijdens zijn opleiding een beleidskundige in die jaren te horen, die
in de geschiedenis van het vak niet is weg te denken: H. D. Lasswell.77
2.4 Beleidskunde en beleidsconstructie in Nederland
De hierboven geschetste ontwikkelingen in Amerika hebben geen invloed op
Nederland uitgeoefend. De belangrijkste reden is dat zij hier te lande grotendeels
onbekend zijn gebleven.78
Enige uitzondering moet echter worden gemaakt voor
G.A. van Poelje (1884–1976), een door de wol geverfde ambtenaar, en een jurist
met een grote belangstelling voor organisatorische vraagstukken. Zo goed en
kwaad als dat maar kon in die tijd, stelt hij zich op de hoogte van wat zich in de vs
afspeelt. Toen hij daarmee begon, waren de hoogtijdagen van het Progressivisme
en het New Yorkse Bureau al achter de rug, dus krijgt hij ook weinig anders onder
ogen dan dat waarnaar zijn belangstelling toch al uitging: bestuursrecht, en vraag-
stukken van organisatie en management. Men ziet dit terug in de inhoud van zijn
‘Algemeene Inleiding tot de Bestuurskunde’ (1942). Ook in latere drukken van dit
boek (1953, 1964) is er geen belangstelling voor vraagstukken van beleid en geen
aandacht voor de reflectie daarop door de beleidskunde, terwijl er inmiddels toch
wel het een en ander op beleidskundig terrein was gebeurd.
38

79 In Nederland wordt de discussie halverwege de jaren zeventig beslist, in Frankrijk bijvoorbeeld
pas begin jaren tachtig.
Beleidsconstructie in historisch
perspectief II: 1940–1980
De economische wereldcrisis van de jaren dertig wordt in die tijd zelf vrij alge-
meen geïnterpreteerd als een falen van de vrijemarkteconomie. De crisis en de
wederopbouw na w.o. II brengen etatisten aan het bewind, zoals democratisch
socialisten in Europa en Democraten in de vs, die voor een verdere uitbouw
van de beleidsmatige overheidsactiviteit zorgen. Etatisme is de ideologische
stroming die van mening is dat de overheid (of staat, état in het Frans) een
vooraanstaande rol heeft in inrichting en besturing van zowel samenleving als
economie. Dát de overheid een rol zou moeten hebben in het oplossen van de
crisis en in de ontwikkeling van de economie daarna, wordt door bijna nie-
mand in deze tijd betwist. De discussie gaat erover wát precies de rol van de
overheid zou moeten zijn, en in welke mate de overheid niet alleen een rol
maar zelfs leiding en sturing zou moeten geven aan de ontwikkeling van de
nationale economie (‘planning’). Het minimale standpunt laat het bij de opvat-
ting van Keynes dat de overheid zich moet beperken tot het managen van de
conjunctuurbeweging. De meest radicalen, aan de andere kant, zien een lei-
dinggevende rol voor de overheid weggelegd op een breed spectrum van maat-
schappelijke activiteiten en sectoren. Zij hebben vaak moeite het verschil dui-
delijk te maken tussen hun eigen opvattingen en die van niet-democraten,
zoals de communisten en fascisten die in de crisisjaren her en der in Midden-,
Oost-, en Zuid-Europa de macht hadden gegrepen. Overal in West-Europa en
de Verenigde Staten ontstaat in de jaren dertig discussie tussen minimale,
gematigde en radicale etatisten. Het debat in de vs speelt zich af tijdens het
presidentschap van Franklin D. Roosevelt (1933–1945) en wordt al in het mid-
den van de jaren veertig in het voordeel van de minimale opvatting beslist. In
West-Europa duurt het langer, tot ongeveer 1980.79
Gevolg is dat de verzor-
gingsstaat of welfare state in Europa sterker tot ontwikkeling komt dan in de vs.
39
3

80 volgens de Europese Commissie (Teletekst vrt–tv1, 10–09–03).
81 ‘Means used determine the end actually reached. The end justifies the means only when the
means used are such as actually bring about the desired and desirable end.’ (Dewey 1939:432).
82 Zie Dewey 1935/1991. White schrijft tezelfdertijd: ‘Governmental planning of itself is preparato-
ry, not executory. The plans are not self-enforcing, indeed they are not enforcible until they have
been enacted into legislation or accepted by the public as good practice. Planning is a broad
general guide to future objectives, not the immediate enforcement of a specific requirement’
(1939:31).
83 Zie: Gulick 1933:64, Gulick 1937, White 1939:7, Karl 1974:274ff.
De praktische consequentie daarvan weer is, onder meer, dat de levensver-
wachting in de Europese Unie een vol jaar hoger is dan in Amerika.80
Toonaangevende Amerikaanse bestuurskundigen (zoals de presidentiële advi-
seurs Ch. Merriam en L. Gulick, en vooraanstaand auteur L. White) nemen aan
de vooravond van w.o. II gematigd-etatistische standpunten in. Zij, en ook
Dewey, die inmiddels de status van goeroe voor intellectueel Amerika heeft
bereikt, wijzen fascistische en communistische planopvattingen volledig af. In
die opvattingen, zo betogen Dewey c.s., fixeert de overheid maatschappelijke
en economische doelstellingen, en gaat deze vervolgens realiseren met alle
beschikbare middelen, desnoods met geweld en dwang. Ook al zijn de oor-
spronkelijke bedoelingen misschien anders, deze aanpak resulteert onherroe-
pelijk in dictatuur en onderdrukking. Want, in de memorabele woorden van
Dewey, ‘de middelen bepalen het uiteindelijke resultaat. Het doel heiligt de
middelen slechts voorzover de middelen geschikt zijn om de gewenste en wen-
selijke doelen te realiseren’.81
Niet het product (het plan) maar het proces (de
planning) moet daarom centraal staan. In vrije, democratische discussie
bepaalt de ‘continuously planning society’ wat zij wil en hoe zij daar wil ko-
men. Dit is de weg van de ‘georganiseerde sociale intelligentie’: een legitieme
democratische meerderheid bepaalt welke weg proefondervindelijk begaan
gaat worden op zoek naar de beoogde maatschappelijke verandering.82
Aldus
wordt beleid, weldoordachte actieprogramma’s die zich in experimenten heb-
ben bewezen, aangewezen als de gulden middenweg tussen enerzijds de vrije,
ongebreidelde werking van het marktmechanisme (met al zijn destructieve bij-
verschijnselen), en de onderdrukkende, gewelddadige dictatuur van de pla-
neconomie anderzijds. Zelf dachten de Amerikaanse bestuurskundigen aan
wat wij nu een welvaart- of verzorgingsstaat zouden noemen.83
Centrale planning wordt afgewezen, maar de federale overheid, en het beleid
dat zij voert, groeien. Met andere woorden, beleid wordt de dominante vorm
40

84 Nelson 1977.
85 ‘The problem of politics is less to solve conflicts than to prevent them; less to serve as a safety
valve for social protest than to apply social energy to the abolition of recurrent sources of strain
in society. This redefinition of the problem of politics may be called the idea of preventive poli-
tics’ (Lasswell 1930/1960:197).
86 Wat tot dat tijdstip (1938) bij hem ‘preventive politics’ heette, noemt hij voortaan ‘the policy
formation and execution process’ of kortweg ‘policy process’, dan wel ‘the making and execu-
tion of policy’, vaak beknopt tot ‘the decision process’; zie resp. Lasswell 1942b/1966,
1943/1966, 1951a, 1951b/1979, 1956, 1971.
87 ‘By definition a problem is a perceived discrepancy between goals and an actual or anticipated
state of affairs’ (Lasswell 1971:56).
van regeren. Het hoogtepunt wordt in de vs bereikt halverwege de jaren zestig
onder de Democratische president L.B. Johnson (1963–1969). Deze kondigt
een grootscheepse aanval op armoede en racisme aan (‘war on poverty’, ‘Great
Society’), te bereiken met nieuw beleid van de federale overheid. De houding in
die tijd was bij velen: ‘if we can land a man on the moon, why can’t we solve the
problems of the ghetto?’84
3.1 Beleidskunde
H. D. Lasswell is in deze periode de man die de beleidskunde een nieuw
gezicht geeft. Hij is een socioloog die zich met vraagstukken van communica-
tie en politiek is gaan bezighouden. In de loop van de jaren dertig komt hij tot
het oordeel dat politiek en bestuur zich te veel bezighouden met het oplossen
van problemen, en te weinig met het voorkomen ervan.85
Zo’n ‘preventieve
politiek’, zoals hij het noemt, zou mogelijk zijn op basis van sociaal-weten-
schappelijk onderzoek. Dat verschaft de informatie om omvangrijke program-
ma’s te ontwerpen waarmee de ‘social energy’ tijdig kan worden ingezet ten-
einde het ontstaan en escaleren van problemen tegen te gaan, en niet pas ach-
teraf wanneer conflicten en spanningen al aan de dag zijn getreden. Lasswell
gaat zich helemaal voor het fenomeen beleid interesseren als hij de kans krijgt
juristen te gaan opleiden aan een van de meest vooraanstaande Law Schools
van de vs.86
We herinneren ons dat daar traditioneel de belangrijkste beleids-
adviseurs vandaan kwamen.
Lasswell vat beleid op als het aanpakken van problemen87
door op intelligente
wijze in te grijpen in sociale processen. Daarvoor is een benadering nodig die
zowel begrip van de maatschappelijk-politieke omstandigheden vergt (contex-
tualiteit), als technisch-intellectuele vaardigheden (probleemgerichtheid).
41
3 Beleidsconstructie in historisch perspectief II: 1940–1980

88 Vergelijk Lasswell 1971:14–33.
89 McDougal 1952:54; Lasswell 1956:1.
90 Vergelijk Lasswell 1971:34–57. Veel uitgebreider in Lasswell/McDougal 1992:725–1128.
Beleid is behalve probleemoplossing ook en vooral omgevingsgerichte machts-
uitoefening. Het is interventie op basis van legale en legitieme macht.88
Bij
beleidsinterventies moet er voortdurend rekening mee worden gehouden dat
beleidsprocessen deel uitmaken van meeromvattende en grootschaliger socia-
le processen. In de omgeving van beleid opereren immers vele, vele actoren die
allen, met behulp van hun eigen strategieën en praktijken, eigen doelstellin-
gen najagen, waardoor zij permanent omgeving en uitgangssituatie wijzigen.
Deze contextualiteit van overheidsbeleid impliceert dat de overheid de maat-
schappij niet kan besturen, maar hooguit kan bijsturen. Zo’n bijsturing met
beleidsinterventie komt volgens Lasswell tot ontwikkeling in een reeks van
zeven stappen:
– intelligence, het vergaren, verspreiden en verwerken van relevante informa-
tie over heden en toekomst; bijvoorbeeld door onderzoeks- en plannings-
bureaus;
– promotion, het bepalen en aanbevelen van een gewenste uitkomst; bijvoor-
beeld door politieke partijen;
– prescription, het voorschrijven van normen, normgedrag en sancties; bij-
voorbeeld door parlement en regering;
– invocation, het beoordelen van situaties aan de hand van de voorgeschreven
normatiek; bijvoorbeeld door politie en uitvoerende ambtenaren;
– application, het toepassen van sancties;
– termination, het opheffen van normen en sancties;
– en appraisal, het beoordelen van het geheel van beleidsuitkomsten, bijvoor-
beeld door of namens parlement en regering.
Dit fasenmodel, voor het eerst gepubliceerd in 1952, is bedoeld als vervanging
van de driemachtenleer uit de Amerikaanse Constitutie van eind 18e eeuw
(wetgeving, uitvoering, rechtspraak), die Lasswell als beschrijving van politiek
en bestuur door de werkelijkheid achterhaald acht.89
Beleid is echter niet alleen omgevingsgerichte machtsuitoefening, maar ook
probleemoplossing. Problemen vat Lasswell op als intellectuele uitdagingen.90
Deze kunnen in vijf deeltaken worden uiteengelegd, die met behulp van des-
kundigen uit de verschillende beleidsrelevante wetenschappen kunnen wor-
den uitgevoerd:
42

91 Lasswell/McDougal 1992:1099.
92 Het is nog maar de vraag of Lasswell de term zelf heeft uitgevonden. In het oerdocument ver-
wijst hij zelf naar eerder en algemeen gebruik van de term; hij heeft er ook geen moeite mee te
erkennen dat anderen hem inhoudelijk zijn voorgegaan (Lasswell 1951a:4–6). De eretitel ‘vader
van de beleidskunde’ is nog niet verleend, daarvoor is wat mij betreft W.H. Allen de voornaam-
ste kandidaat (zie vorige hoofdstuk).
– goal clarification, omschrijven van de situaties die in de sociale processen
zoveel mogelijk bereikt moeten worden;
– trend description, inschatten in hoeverre de sociale processen uit zichzelf de
gewenste situaties benaderen;
– analysis of conditions, vaststellen welke factoren richting en omvang van de
beschreven trendontwikkeling bepalen;
– projection of developments, inschatten in hoeverre lopend beleid tot doelreali-
sering leidt;
– en, ten slotte, invention, evaluation, and selection, wat moet bereikt en ge-
daan worden om de doelstellingen te bevorderen? Dit is wat wij beleidscon-
structie noemen.
Er is een zekere volgorde waarin deze taken dienen te worden worden aange-
pakt, maar deze volgordelijkheid is niet absoluut. ‘Two steps forward may
involve one step back – or more’.91
De wetenschappen die nodig zijn voor het plannen en richten van de beleids-
programma’s, duidt Lasswell aan als de ‘policy sciences’, een naam die hem
onsterfelijk maakt en het predikaat ‘vader van de beleidswetenschappen’ ople-
vert.92
De beleidswetenschappen hebben in Lasswells ogen een dubbele opgave:
alle mogelijke relevante disciplines dienen enerzijds bij te dragen aan een bete-
re beleidsinhoud (‘science in policy’), anderzijds te zorgen voor een beter begrip
van het beleidsproces (‘science of policy’). Terwijl de ‘science in policy’ een hele
brede interdisciplinaire samenwerking vergt, is de wetenschap van het beleid
volgens Lasswell vooral een zaak van politicologen, sociologen en psychologen.
De interdisciplinaire samenwerking is in beide gevallen nodig om de onvermij-
delijke monodisciplinaire tunnelvisie (‘worm’s eye view’) te overstijgen, en vol-
ledigheid te verkrijgen.
43

93 ‘The policy sciences are a contemporary adaptation of the general approach to public policy
that was recommended by John Dewey and his colleagues in the development of American
pragmatism’ (Lasswell 1971:xiii-xiv; 1951a:12).
94 ‘No lesson needs so much to be taught as the lesson that democracy requires politics, and that
human society requires social programs and effective administration of these programs’
(Simon e.a. 1950/1991:xxit).
Er zijn drie verschillen met de beleidskunde uit de periode vóór 1940. In de
eerste plaats worden nu ook de activiteiten en werkzaamheden voorafgaand
aan de politiek-bestuurlijke besluitvorming, zoals probleemanalyse en beleids-
constructie, tot het aandachtsgebied gerekend (en niet alleen de invoering, uit-
voering, en organisatie en management van het openbaar bestuur). In de twee-
de plaats wordt aan wetenschappelijke deskundigheid een veel grotere rol toe-
gekend dan voorheen, toen vooral beheersing van rekenkundige methoden en
technieken werd gevraagd. In de derde plaats is er voor de middenklasse van
goed opgeleide, maatschappelijke verantwoordelijkheid nemende burgers
géén bijzondere rol meer weggelegd (niet een die verder gaat dan die van kies-
gerechtigde staatsburgers). Bij Lasswell draait het om wetenschappers en des-
kundigen die ambtenaren, bestuurders en volksvertegenwoordigers onder-
steunen in hun wetgevende en besluitvormende werk.
Maar er is ook continuïteit. In de eerste plaats houdt Lasswell vast aan de basis-
schema’s van het Amerikaanse Pragmatisme, en in het bijzonder van Dewey.93
Dit is opmerkelijk omdat in het algemeen het logisch positivisme van onder
andere K. Popper het Pragmatisme had afgelost als leidende filosofie van ken-
nis en wetenschap. Het ‘positivisme’ gaat er vanuit dat sociale wetenschappen
op dezelfde manier dienen te worden aangepakt als de natuurwetenschappen.
Objectiviteit is het hoogste gebod, daarom moeten feiten en normen, plannen
en actie, en theorie en praktijk scherp uit elkaar te worden gehouden. Bij
Dewey gaan deze, zoals in het vorige hoofdstuk gezien, juist hand in hand. In
de tweede plaats deelt Lasswell met zijn voorgangers een sterke oriëntatie op
links-liberale waarden. ‘Democratie kan niet zonder vrije politieke discussie,
een humane samenleving niet zonder beleidsprogramma’s, deze niet zonder
goed bestuur’.94
Dit statement had van Lasswell afkomstig kunnen zijn. Hij ziet
sinds de jaren dertig in de wereld een algemene ontwikkeling op gang geko-
men, waarbij de macht steeds meer in handen komt van een homogene elite,
ook al verschilt die van land tot land (propagandaspecialisten, partijfunctiona-
rissen, of bureaucraten). Wat betreft de vs vreest hij de komst van de ‘garni-
zoensstaat’. Daarin maken militairen de dienst uit, ook in civiele zaken, ook in
vredestijd. Zo’n staatsvorm is misschien nodig tijdens perioden van oorlog,
44

95 Vergelijk Lasswell 1940/1966:17, 1941/1966:157. ‘The science of democracy (…) bears much the
same relation to general political science that medicine has to biology. Medicine is a branch of
the total field of biology, limiting itself to a single frame of reference, the disease process.
Democratic science is restricted to the understanding and possible control of the factors upon
which democracy depends’ (Lasswell 1942a/1966:7). ‘The place for nonobjectivity is in deci-
ding what ultimate goals are to be implemented. Once this choice is made, the scholar pro-
ceeds with maximum objectivity (…)’ (Lasswell 1951a:11).
96 Zie verder Simon 1947/1997:29–54.
97 ‘But my actual research career started in an academic backwater: public administration.
However important that field was and is to public affairs, it attracted few scholars with a real
understanding of what research is all about, or of how to construct theoretical foundations for
an applied field’ (Simon 1996:114).
98 Opgevat als proces of collectief gedrag, niet als structuur. ‘Administrative activity is group acti-
vity’ (1947/1997:7). ‘Administrative organizations are systems of cooperative behavior’
(1947/1997:81). ‘(A)n administrative organization is a group of people – of flesh-and-blood
human beings’ (1950/1990:xxviii).
99 ‘The series of such decisions which determines behavior over some stretch of time may be cal-
led a strategy’ (1947/1997:77).
maar Lasswell is bang dat de ‘garnizoensstaat’ na afloop van de Tweede
Wereldoorlog onnodig lang zal voortduren, en ten koste zal gaan van een waar-
lijk vrije en democratische ontwikkeling. Vandaar dat hij zich gaat inzetten
voor een ‘science of democracy’, een geneeskunde of psychiatrie voor de
Amerikaanse politiek, zoals hij het zelf noemt. Beleidswetenschappen zijn in
zijn ogen daarom vanzelfsprekend ‘policy sciences of democracy’.95
Belangwekkend zij het minder gezichtsbepalend zijn voorts de opvattingen
van een student van Lasswell. H.A. Simon heeft uiteindelijk vooral naam
gemaakt als organisatiekundige, cognitief psycholoog en computerweten-
schapper. Voor zijn organisatiekundige en psychologische inzichten, daarop
gebaseerde fundamentele kritiek op opvattingen over rationaliteit van econo-
men, en zijn alternatief (‘bounded rationality’),96
ontvangt hij in 1978 de
Nobelprijs voor economie. Maar Simon is begonnen als bestuurskundige
(1938–1949).97
Naast het fenomeen organisatie98
interesseert hij zich voor
besluitvorming, ‘het keuzeproces dat tot actie leidt’. Analytisch gesproken,
aldus Simon, betreft het doel/middelencombinaties die het gedrag van indivi-
duen en organisatiedelen beogen te sturen en te integreren. In de praktijk gaat
het om de keuze uit verschillende, elkaar in hoge mate uitsluitende, hande-
lingsalternatieven, beleidsalternatieven of ‘strategieën’.99
Dit vergt ‘planning’,
45

100 ‘Planning, in our sense, is that activity that concerns itself with proposals for the future, with
the evaluation of alternative proposals, and with the methods by which these proposals may
be achieved. Planning is rational, adaptive thought applied to the future and to matters over
which the planners, or the administrative organizations with which they are associated, have
some degree of control (…) Planning is involved in the development of program goals, in the
formulation of legislation, and at every step in the path of executing continuing programs.
But there are certain elements common to this wide range of planning activities. In virtually
every plan will be found (1) proposals for the behavior of human beings (organization mem-
bers or clientele) other than the planners, (2) an explicit or implicit statement of goals or of
criteria for preferring one set of plans to another, and (3) proposals for implementing the
planning goals’ (Simon e.a. 1950:423–425).
101 ‘The power of analysis depends on expert knowledge for its speed and effectiveness.’
(1947/1997:129t)
102 Simon 1947/1997:127t. Elders spreekt hij van een ‘decision-fabricating process, a process that
involves fact-finding, design, analysis, reasoning, negotiation’ (1947/1997:24t), of van ‘intelli-
gence’, ‘design’ and ‘choice’ (1960). ‘They are closely related to the stages in problem solving
first described by John Dewey’ (Simon 1960:3).
103 Simon c.s. lopen hierbij vooruit op leerstukken die tegenwoordig vooral aan Lipsky (1980) wor-
den toegeschreven: ‘Any realistic analysis of the activities of the policeman walking his beat
shows him to be an important policy-making (goal-determining) official’ (1950/1991:429).
104 Uitgebreid besproken in Simon e.a. 1950/1991:451–488.
dat wil zeggen een keuzeproces waarin de ‘meest plausibele alternatieven’ wor-
den uitgewerkt, en tegen elkaar afgewogen.100
Daarbij bestaat altijd het gevaar
dat het objectief-beste alternatief over het hoofd wordt gezien, maar dit gevaar
wordt minder naarmate men ervaren experts inschakelt.101
Simon komt tot een
‘logische’ fasering van het proces van besluitvorming: agenda-setting, represen-
ting the problem, finding alternatives, en (evaluating and) selecting alternatives.102
Deze subprocessen behoeven zich in de praktijk geenszins in een vaste volgor-
de voor te doen. Dit model is vergelijkbaar met de vijf ‘intellectuele taken’ die
Lasswell heeft onderscheiden (zie hierboven). Pas bij de implementatie, in de
‘postnatale’ fase van besluitvorming, wanneer de organisatie en het beleid dat
zij uitvoert moeten zien te overleven in reactie op externe eisen, interne druk
en veranderde omstandigheden, krijgt het beleid of de strategie het uiteindelij-
ke gezicht.103
Psychologisch inzicht is nodig om gedrag en reacties van doel-
groep en omgeving te kunnen voorspellen, en om weerstand te voorzien en te
overwinnen, en is derhalve onmisbaar voor succesvolle planning.104
Voor over-
heidsbeleid geldt met zekerheid dat men nooit alle relevante factoren kan
46

105 Simon 1950/1991:448. De schaal waarop brede, gecoördineerde planning mogelijk is, heeft
een bovengrens, die samenhangt met het bestaan van een heldere en coherente set van alge-
mene operationele doelstellingen. Die moge er wellicht zijn voor afzonderlijke organisaties,
op hogere niveaus is het onwaarschijnlijk tot ondenkbaar dat aan deze voorwaarde wordt vol-
daan. Volledige nationale planning is zelfs in oorlogstijd niet mogelijk. Derhalve is er geen
realistisch alternatief voor vrijemarktwerking (Simon e.a. 1950/1991:433–437).
106 Quade 1965, 1966, 1969. Aanvankelijk is beslissingsondersteuning met wiskundig model of
computerprogramma zijn doel. Dit moet dienen als ‘precieze’ basis waarop de beslisser en
zijn adviseurs hun besluitvorming kunnen enten. Maar hij waarschuwt: de analyse is noodza-
kelijkerwijs onvolledig, de berekeningen zijn au fond slechts schattingen, en de toekomst
blijft ongewis. De vooruitgang is erin gelegen dat de kunst van beslissen evolueert, van intuï-
tief en ad hoc gissen of schatten naar systematische analyse aangevuld met intuïtie en erva-
ring: ‘Big decisions (…) cannot be the automatic consequence of a computer program or of
any application of mathematical models’ (1966:26–28). Later relativeert Quade het wiskundi-
ge karakter nog sterker. Voor beslissingen in complexe probleemsituaties worden de wiskun-
dige modellen en cijfers vervangen door communicatiemodellen en experts. De Delphi-
methode is een methode waarbij op systematische wijze onafhankelijke experts individueel
worden ingeschakeld ter ondersteuning van beleids- en besluitvorming (Quade 1969).
beheersen en alle gevolgen kan voorzien: ‘rarely is the result the same as envi-
saged’.105
Meer dan Lasswell houdt Simon rekening met de menselijke maat en de men-
selijke mogelijkheden. Hij wijst op het belang van de ontvangst van beleids-
plannen en -beslissingen door omgeving en doelgroep, nadat bestuur en wet-
gever de formele besluitvorming reeds hebben afgerond. Niet alleen politici,
wetenschappers en deskundigen, maar ook eerstelijnsuitvoerders en klanten
van beleid bepalen hoe beleid eruit ziet. Menselijke rationaliteit, ook collectie-
ve, is begrensd. Simon is een stuk minder optimistisch over de potenties van
rationele, op wetenschap gebaseerde planning dan een groep beleidskundigen
die wij nu aandacht zullen geven.
Behalve Lasswell (en Simon) zijn beoefenaren van de kwantitatieve beleidsana-
lyse (‘policy analysis’), zoals E.S. Quade,106
invloedrijk geweest. De ‘beleidsana-
listen’ staan veel verder af van de oude beleidskunde dan Lasswell. Zij laten
zich voorts wel leiden door de opvattingen van de positivisten en Popperianen
over wat goede wetenschap is en wat de rol daarvan in de samenleving en poli-
tiek-en-bestuur zou moeten zijn. Zij vinden verder dat idealen geen rol mogen
spelen in wetenschappelijke activiteit, ook democratische en Progressieve
idealen niet. En anders dan Lasswell zien zij er geen bezwaar in om te gaan
47

107 Een centrale rol bij hun doorbraak speelt de rand Corporation. rand is opgezet met de
bedoeling om ook na afloop van w.o. II de inzet te behouden van een brede waaier van
wetenschappelijke deskundigen voor militaire doeleinden. De nadruk lag daarbij op techno-
logen en bètawetenschappers; later worden ook kwantitatief georiënteerde sociale weten-
schappers ingeschakeld. rand is zich al snel ook buiten de defensiesector gaan oriënteren.
De gehanteerde stijl verraadt echter steeds de herkomst: kwantitatief en computeronder-
steund. Sinds 1970 heeft rand zijn eigen Graduate School voor beleidsanalyse, die naar
eigen zeggen ‘s werelds beste is. Het kerncurriculum bestaat uit ‘advanced economics,
research methods, statistics and econometrics, and the modeling of complex systems’
(www.rand.org).
108 Aldus Bross (1953:6–17; het boek is tot 1963 7 keer herdrukt, en in 1965 vertaald in het
Nederlands).
109 Schultze 1968, Quade 1969:23–24, Rittel/Webber 1972.
110 ‘The new analytic elite (‘the best and the brightest’) possessed an arrogance of intellect that
swept aside all doubt. They could fine-tune the economy, specify in advance the cost and per-
formance of a C-5A with contractual exactitude, predict what each incremental dollar would
buy in lower mortality or accident rates. They were the answer men of American bureaupoli-
tics, carrying their specialized skills and outlooks from Defense to (...) all government’
(Schick 1975:145).
werken voor opdrachtgevers die nauw verbonden zijn aan het Ministerie van
Defensie en de defensie-industrie.107
Zij zijn veelal afkomstig uit de exacte
wetenschappen, en presenteren zich met de nodige aplomb en arrogantie.
‘Met ons eindigt de prehistorie van de besluitvorming’, vindt men zelf.108
Hun
grote voorbeeld zijn de natuurwetenschappen, en de vooruitgang die deze heb-
ben geboekt, ook in de toegepaste sfeer (elektriciteit, vliegtuigen, atoomindus-
trie, computers, later in deze periode ruimtevaart). Zij streven, hun ideaal ind-
achtig, naar wiskundig gereedschap ter ondersteuning van besluitvorming, en
hebben een pioniersrol vervuld in het gebruik van computers bij de politiek-
bestuurlijke besluitvorming (‘operations research’, ‘computer gaming’, ‘system
analysis’). Dit leidt onder meer tot ontwikkeling van het systeem van ppb
(Planning-Programming-Budgetting). Dit systeem maakt het volgens voorstan-
ders mogelijk om vooraf de realisatiekosten te berekenen van verschillende
opties om doelstellingen te bereiken. Daarmee zou ppb ook een rekenmodel
bieden om alternatieve keuzes te kunnen doorrekenen, en een systeem van
beleidsmonitoring vormen.109
ppb wordt als vanzelf het eerst toegepast op het
Amerikaanse Ministerie van Defensie (begin jaren zestig), maar daarna al snel
voorgeschreven voor de gehele federale overheid (1965–1971). Daarmee
bereikt de kwantitatieve beleidsanalyse ook haar zenith.110
48

111 In 1936 is de Taylor Society met de Society of Industrial Engineers gefuseerd tot de Society for
the Advancement of Management (sam), die nog steeds bestaat.
112 En drie fasen: ‘direction’, ‘administration’, en ‘management’. ‘Direction’ omvat het beleid op
hoofdlijnen: de algemene richting, de centrale doelstelling, en de belangrijkste beleidsonder-
delen. Dit is de taak van bestuur en volksvertegenwoordiging. ‘Management’ is het sturen
van de concrete productiefactoren. Dit is het werk van bedrijfskundig ingenieurs. Daartussen
heeft ‘administration’ zijn plaats en rol. ‘Administration’ is het vertalen van de algemene
richtlijnen en aanwijzingen van de ‘direction’ in meer concrete en specifieke beleidsonderde-
len en programma’s. Deze vertaling moet ervoor zorgen dat het ‘management’ inderdaad
plaatsvindt volgens de richtlijnen van de ‘direction’. ‘Administration’ is het werk van econo-
men, politicologen en bedrijfskundigen.
3.2 Beleidsconstructie
Het eerste beleidskundige artikel überhaupt dat specifiek is gewijd aan de con-
structie van beleid verschijnt in 1940, in het eerste nummer van het pas opge-
richte tijdschrift Public Administration Review. Het is geschreven door de voor-
malige directeur van de Taylor Society111
H.S. Person. Ook hij onderschrijft de
opvatting dat ‘planning’ de gulden middenweg is tussen het ‘unplanned indi-
vidualism’ (van voorheen) en ‘totalitarianism’ (à la Sovjet-Unie en nazi-
Duitsland). Met zijn artikel wil Person uiteenzetten hoe zo’n planning aange-
pakt zou moeten worden. Hij doet dat, zoals hij zelf zegt, op basis van de gege-
neraliseerde ervaring in het bedrijfsleven, ‘van automobielindustrie tot verze-
keringswezen‘. Ook de vorm waarin hij zijn ideeën giet, verdient aandacht. Het
voorstel onderscheidt acht volgordelijke stappen:112
– het vaststellen van een zo volledig en helder mogelijke centrale doelstel-
ling; omdat volksvertegenwoordigingen traditioneel de neiging hebben
zich in abstract-algemene termen uit te laten, ligt hier een bijzondere taak
voor bestuurders;
– het vaststellen van actieplannen op hoofdlijnen: wat moet er gebeuren, wie
en wat worden daardoor geraakt;
– het verkennen van de verschillende technische (of instrumentele) moge-
lijkheden om de actieplannen in werkelijkheid om te zetten, en het bepalen
van de beste weg;
– het bepalen, op hoofdlijnen, van het functioneel ontwerp van de organisatie
die het betreffende beleidsonderdeel moet gaan uitvoeren;
– het gedetailleerd ontwerpen van de uitvoeringsorganisatie tot op het niveau
van functionele taken, verantwoordelijkheden en procedures;
– het werven van gekwalificeerd personeel;
49

113 Lasswell 1971:56–57.
114 ‘An indispensable task of the decision specialist is, Lasswell emphasized, the invention of
alternatives that might lead to a greater approximation to preferred goals. Whether he was
prescribing a system of ‘preventive politics’ for an ailing democracy, sketching a rational
sanctioning program to defend public order, or designing an improved constitutive process
for the earth-space arena, Lasswell’s inventions were marked by the soundness of good engi-
neering and the refinement of great art’ (McDougal 1979:659).
– het instrueren en begeesteren van het personeel;
– het monitoren van processen en resultaten. Dit geeft ‘managers’, ‘admini-
strators’ en ‘directors’ informatie om eventueel te kunnen bijsturen. Van de
andere kant voedt het de intrinsieke motivatie van het uitvoerend perso-
neel, hun ‘pride of achievement’.
Ook Lasswell heeft uiteengezet hoe beleidsconstructie naar zijn idee het beste
zou kunnen worden aangepakt. Vergeleken met Person concentreert Lasswell
zich op diens eerste drie punten. Zelf komt Lasswell tot zeven stappen:113
– opdrachtgeveranalyse: voor wie gaat men aan de slag, wat is diens identiteit
en wat zijn visie? Als beleidskundige handel je of in diens perspectief of je
kiest een eigen invalshoek;
– probleemanalyse: wat is het probleem of de problematiek;
– doelstellinganalyse: welke concrete doelstellingen (‘particularized objecti-
ves’) moeten worden gerealiseerd;
– analyse van maatschappelijke trends en omstandigheden: ‘passen’ de nage-
streefde doelstellingen bij de rest van het sociale proces, of staan ze er
haaks op;
– besluitvormingsanalyse: welke beslissingen moeten door wie waar geno-
men worden om de gewenste uitkomsten te bereiken?
– krachtenveldanalyse: hoe verhouden de opvattingen van de relevante acto-
ren zich tot de gewenste uitkomsten? Leiden hun houdingen en standpun-
ten tot instemming, afwijzing of tot een neutrale houding? Hoe constant is
het krachtenveld?
– strategieanalyse: welke strategieën zijn beschikbaar, en welke strategie
biedt waarschijnlijk de beste uitzichten op succes, gegeven de informatie
en inzichten uit de eerdere stappen?
Hoe de alternatieve strategieën of beleidsopties geconstrueerd moeten worden
zou een kwestie zijn van ‘good engineering’ en ‘great art’.114
Evenals Person laat
ook Lasswell ons wat dit betreft verder in het ongewisse.
50

115 Zie bijvoorbeeld zijn kritiek op de Nederlandse econometrist, eerste directeur van het cpb, en
latere Nobelprijswinnaar Jan Tinbergen. Diens boek ‘Economic Policy: Principles and Design’
(1956) behandelt drie onderwerpen, aldus Lindblom: a) wiskundige problemen bij het const-
rueren van modellen voor beleidsanalyse, b) toepassing van mathematische en andere syste-
matische maar niet-wiskundige modellen op een reeks van probleemgebieden, en c) een uit-
eenzetting van wat beleidsvorming is en zou moeten zijn. Nu Lindbloms kritiek: ‘On the first,
it is excellent; on the second, helpful but puzzling; on the third (…) mistaken’ (Lindblom
1958b). Zie ook Lindblom 1958a. Economen en beleidsanalisten negeren bovendien tot hun
eigen schade de inzichten van andere wetenschappen (Lindblom 1957).
116 Het volgende is gebaseerd op Lindblom 1957, 1958a, 1958b, 1959/1987, Braybrooke/Lindblom
1963, Lindblom 1965, Lindblom 1968.
Mede daarom verdienen de opvattingen van Ch. Lindblom de aandacht. Dit is
een econoom die zich, zoals zovelen van zijn vakgenoten in de jaren vijftig, is
gaan richten op beleid en besluitvorming. Wat dat betreft is er een overeen-
komst met de kwantitatieve beleidsanalisten. Een belangrijk verschil met hen
is echter dat hij niet hun optimisme deelt over belang, mogelijkheden en belof-
ten van wiskundige en computermodellen voor politiek, bestuur en beleid. In
de kern is zijn bezwaar: de modellen gaan uit van een incorrect, onwaarschijn-
lijk en soms onmogelijk beeld van politiek-bestuurlijke beleidsvorming.115
Eén
van de artikelen waarin hij zijn bezwaren ventileert, ‘The Science of Muddling’
Through uit 1959, geldt als het meestgeciteerde uit de geschiedenis van de
bestuurs- en beleidskunde, en heeft ook zijn weg gevonden buiten ons vakge-
bied. Wat is precies zijn bezwaar, wat stelt Lindblom daar nu tegenover, en
waarom is dat zo belangrijk?
Hij vat de aanpak van beleidsvorming zoals de kwantitatief beleidsanalisten, en
hun theoretische voorgangers zoals J. Tinbergen die zich voorstellen, als volgt
samen:116
– eerst wordt vastgesteld wat de hogere waarden en uiteindelijke doelstellin-
gen zijn, pas daarna gaat de aandacht uit naar de beleidsalternatieven waar-
mee die worden nagestreefd;
– beleidsconstructie betreft het bepalen van het instrumentarium waarmee
vastgestelde doelstellingen gerealiseerd moeten worden;
– doel van beleidsconstructie is het bepalen van de instrumentele aanpak die
aantoonbaar het meest geschikt is om de eerder vastgestelde doeleinden te
bereiken;
– dat vereist een alomvattende analyse van alle mogelijke beleidsopties;
– wat op zijn beurt vergt dat de geconsolideerde wetenschappelijke kennis
veelomvattend en diepgaand is.
51

117 ‘Since circumstances, values, and possible policies change constantly, the analyst knows that to
attempt to solve a problem (in a synoptic way, ag) is to run the risk of achieving tomorrow a solu-
tion to yesterday’s problem’ (Braybrooke/Lindblom 1963:121). ‘In a nonstatic society, even more
than in a static society, the obstacles to the succesful practice of anything approaching exact com-
putation, as in the synoptic ideal, loom increasingly large; and the possibilities of moving in a
series of remedial steps come to look increasingly appropriate’ (Lindblom 1965:149).
118 Een complete opsomming van Lindbloms bezwaren vindt men in Braybrook/Lindblom
1963:48–57 en Lindblom 1965:138–143.
119 Braybrooke/Lindblom 1963:41.
Hij laat vervolgens zien dat de kwantitatieve beleidsanalisten aldus stilzwij-
gend ervan uitgaan dat:
– de samenleving of maatschappelijke sector in hoge mate stabiel is;117
– de kennis van deze samenleving of sector in hoge mate compleet is, in de
breedte (overzicht) evenals in de diepte (inzicht);
– er consensus bestaat over het hoe en wat van beleidsinterventies, dan wel
dat er één almachtig centrum is dat zijn wil aan anderen en andersdenken-
den kan opleggen.
Zo’n samenleving of maatschappelijke sector bestaat niet, stelt Lindblom.
Hooguit zeer tijdelijk, of op het niveau van beperkte deelonderdelen van
samenleving of sectoren kan men situaties aantreffen die zich lenen voor de
zogenaamde synoptische strategie van probleemoplossing zoals de kwantitatie-
ve beleidsanalisten die zich voorstellen.118
Het hoeft dan ook niet te verwonde-
ren, schrijft Lindblom uitdagend, dat er zelfs niet één aansprekend voorbeeld
is te geven waarin deze aanpak daadwerkelijk is gevolgd.119
Het alternatief vindt Lindblom door observatie van de alledaagse Amerikaanse
beleidspraktijk. Die karakteriseert hij als volgt:
– actoren in samenleving en bedrijfsleven zijn vrij, individualistisch, en dus
dynamisch; het gevolg is: ‘the public policy problem (…) is highly fluid’;120
– politiek en besluitvorming zijn sterk gefragmenteerd, er zijn vele verschil-
lende actoren, binnen en buiten de overheid, die hun eigen beleid voeren.
Al dat beleid rust op een zekere basisconsensus maar verschilt op belang-
rijke onderdelen van elkaar. Er is geen centrale beleidscoördinatie (moge-
lijk), maar een zekere afstemming ontstaat doordat beleidsactoren hun
plannen en acties aan elkaar aanpassen. Hier is een mechanisme werk-
52

121 Fragmented policy making ‘is a proces much like the market proces in important respect.
Various groups, each viewing policy from a limited point of view, make decisions that reinfor-
ce or counter one another’s. Policy is often a resultant of decisions rather than a decision’
(Lindblom 1958b:536).
122 Lindblom 1958a:305, 1959/1987:274. Braybrooke/Lindblom 1963.
124 Het onderscheid is zelfs discutabel: wat voor de een doel is is voor de ander instrument, en
andersom (Lindblom 1958b:535).
zaam, mutual incremental adjustment, dat lijkt op de werking van het
marktmechanisme bij de prijsvorming;121
– kennis en informatie zijn eveneens gefragmenteerd, en bovendien beperkt
en eenzijdig/partijdig. Niemand weet alles, dat kan ook niet, iedereen
beschikt slechts over beperkte kennis en gekleurde informatie, vaak datge-
ne dat het best in zijn kraam te pas komt.
De methodiek van beleidsconstructie die bij deze karakteristieken past en in de
praktijk ook wordt gevolgd, aldus Lindblom,122
ziet er als volgt uit:
– het gaat om vergelijking van concrete beleidsalternatieven. Pakketten van
concrete doelstellingen met concrete instrumentele aanpakken worden
met elkaar vergeleken. Zij zijn ontleend aan eerdere eigen ervaringen, of
aan voorbeelden van elders, of aan de eigen verbeeldingskracht.123
(Het ver-
schil met de synoptische aanpak is dus drieërlei: het vaststellen van doelen
en van instrumenten vindt niet gescheiden van elkaar plaats,124
de discus-
sie gaat niet over hogere waarden en abstracte doelstellingen maar over
concrete, en beslissingen vallen in het politieke debat en niet in het weten-
schappelijk forum);
– beleidsconstructie betreft het vaststellen welke van de voorgestelde concre-
te beleidsalternatieven op relatief korte termijn de beste verbetering ople-
vert ten opzichte van de problematische uitgangssituatie, inclusief het
bestaande beleid. (Het verschil met de synoptische aanpak is dat het niet
gaat om de beste uitkomst in absolute termen maar om de beste verbete-
ring van de bestaande situatie, dus om de beste uitkomst in relatieve zin);
– doel van beleidsconstructie is het vinden van een beleidsvoorstel dat de
instemming van relevante anderen kan verkrijgen, ongeacht of die instem-
ming wordt bereikt door overtuigen, overleg of onderhandelingen, en
ongeacht of wetenschappelijk kan worden aangetoond dat dit het beste
voorstel is (het verschil met de synoptische aanpak);
53

125 Lindblom 1958a:301, Braybrooke/Lindblom 1963:73.
126 Lindblom 1959/1987.
– deze aanpak van beleidsconstructie is ontegenzeggelijk feilbaar: niet alle
effecten worden voorzien of meegenomen in de afweging, hetzelfde geldt
voor sommige concrete beleidsalternatieven, en ook niet alle hogere waar-
den en criteria krijgen automatisch aandacht. (Het verschil met de synopti-
sche aanpak is dat snelheid, prijs, praktische uitvoerbaarheid en politieke
haalbaarheid hoger worden aangeslagen dan wetenschappelijke onderbou-
wing);
– deze aanpak berust niet (overwegend) op abstracte wetenschappelijke theo-
rie maar (ook) op gedetailleerde ervaringskennis van problematiek en maat-
schappelijk-politieke context (het verschil met de synoptische aanpak).
Deze aanpak noemt Lindblom incrementeel, omdat er stukje bij beetje en stapje
voor stapje geprobeerd wordt tot verbetering te komen. Hij wil het ook wel
omschrijven als intelligent en vaardig volhouden (‘muddling through’). Deze
aanpak werkt altijd, claimt Lindblom. Ook als verbeteringspogingen misluk-
ken, dan immers kunnen andere, bijvoorbeeld eerder afgewezen, beleidsopties
worden uitgeprobeerd. Ook als bepaalde waardevolle aspecten aanvankelijk
worden verwaarloosd: indien deze voldoende steun krijgen kunnen ze alsnog
in het beleid worden ingebouwd. En ook als nieuwe wetenschappelijke inzich-
ten en nieuwe beleidsideeën ontstaan: mits omarmd en naar voren gebracht
door een of meer relevante actoren, zullen ook de nooit eerder overwogen
beleidsopties hun weg vinden in het proces van beleidsvorming. Zij vormen
input voor het onophoudelijke proces van proefondervindelijke marginale ver-
gelijking van beleidsopties. ‘A policy is directed at a problem; it is tried, altered,
tried in its altered form, altered again and so on. In short, incremental policies
follow one upon the other in the solution to a given problem.’125
Dat wil zeg-
gen, op voorwaarde dat de samenleving en de maatschappelijke sectoren de
karakteristieken van vrijheid, fragmentatie en diversiteit behouden.
De betekenis van Lindblom is:
– Hij streeft ‘relevantie en realisme’ na, en corrigeert daarmee al te hoge
ambities die het gevolg zijn van naïef-optimistische navolging in de sociale
wetenschappen van de natuurwetenschappen. Dat leidt maar tot ‘boven-
menselijke’ opgaven en eisen.126
De natuurwetenschappelijke basisstrate-
gie (‘om problemen op te lossen moet je ze eerst begrijpen’) werkt niet
omdat de problemen waarop overheidsbeleid zich richt te complex zijn om
te begrijpen, laat staan om ze definitief op te lossen. Het praktisch hoogst
54

127 ‘The synoptic idea of problem solving is fairly straightforward. To solve a problem one must
first understand it – one masters it. In contrast, (in the incremental view) public policy pro-
blems are too complex to be well understood, too complex to be mastered. One develops a
strategy to cope with problems, not to solve them’ (1965:148).
128 ‘a body of prescriptions that guide (a policy analyst’s, ag) first steps, direct him through a
sequence of subsequent moves, and specify the details of a dynamic proces in such a way as
to convert an impossible task into a feasible one’ (Braybrooke/Lindblom 1963:53). Zelf
spreekt Lindblom overigens liever van een strategie dan van een methodiek (ibid.:57).
129 Expliciet met name in Braybrooke/Lindblom 1963; o.a. ‘Since the points of correspondence
between Dewey’s notions and our own are not points on which we sought to emulate him,
they may perhaps be taken as helping to corroborate Dewey’s theses with complementary but
independent results’ (1963:18).
130 Zie samenvattend: De Liagre Böhl 1999.
haalbare is om een maatschappelijke probleem tot tolerabele, dragelijke of
leefbare proporties terug te brengen.127
– Hij herwaardeert het belang van praktijken ervaringskennis voor de
beleidsmatige oplossing van maatschappelijke problemen. Wetenschappe-
lijke kennis is nuttig maar zeker niet zaligmakend.
– Deze herwaardering komt ook naar voren in zijn benadering: hij observeert
de praktijk, en, ervan uitgaande dat succesvolle praktijken zijn te veralge-
menen, stileert hij verschillende aanpakken tot verschillende methodieken
of strategieën: dat wil zeggen een geheel van voorschriften dat de beleids-
constructeur stapsgewijs door een complex en dynamisch proces gidst, en
aldus een onmogelijke opgave tot een haalbare maakt.128
– Lindblom herontdekt, enigszins tot eigen verbazing, de basisideeën van het
Amerikaanse Pragmatisme van Dewey.129
3.3 Nederland
Evenals elders in de westerse wereld komt in deze periode ook in Nederland
een coalitie van etatisten en professionals aan de macht. Onmiddellijk na de
oorlog gaan, voor het eerst in de vaderlandse geschiedenis, sociaal-democraten
deel uitmaken van de regering. Hun etatisme wordt door christen-democraten
en liberalen getemperd door belangrijke maatschappelijke belangenorganisa-
ties een stem te geven in de beleidsvoorbereiding en de besluitvorming (‘neo-
corporatisme’).130
De regeringsdeelname van de pvda levert een reeks van
publieke wetenschappelijke adviesinstellingen op, van het Centraal Plan-
bureau voor economisch en financieel beleid (cpb, 1946), tot het Sociaal-
55

131 Op basis van scp 2000 en scp /cpb 2003.
132 Zo werden meerjarenramingen en de prestatiebegroting geïntroduceerd en werd besloten de
Commissie voor de Ontwikkeling van de Beleidsanalyse (coba; 1971–1982) op te richten, die
zich met de ontwikkeling van enkele andere elementen van ppbs zou gaan bezighouden.
Drijvende kracht was de Directeur-Generaal van de Rijksbegroting A.J. Middelhoek (1969–1977;
zie Boorsma e.a. 1999).
133 Den Uyl 1956/1978:38.
Cultureel Planbureau voor maatschappelijk en welzijnsbeleid (scp, 1974), en
de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid voor het overige beleid en
voor de toekomst (wrr, 1975). De verzorgingsstaat, zoals hier de welfare state is
gaan heten, wordt in deze tijd open uitgebouwd. In termen van figuur 3.1 is
de Nederlandse verzorgingsstaat een mengvorm van het Noord-Europese en
het continentale type.
Figuur 3.1 Soorten verzorgingsstaten in Europa, 1975131
In navolging van de vs wordt bij het Ministerie van Financiën het systeem van
Planning, Programming en Budgetting (ppb) ingevoerd, uitgerekend in het
jaar dat het in de vs al weer wordt afgeschaft.132
Het Nederlandse etatisme
bereikt zijn hoogtepunt tijdens het kabinet-Den Uyl (1973–1977). Tijdens deze
regering groeit het idee dat de overheid nog tot heel veel méér in staat is dan
het realiseren van een socialemarkteconomie. Was voorheen de leidende
gedachte ‘concurrentie voor zover mogelijk, planning voor zover nodig’,133
nu
gaan vele Nederlandse ‘progressieven’ ervan uit dat economie en samenleving
56
universalistisch
particularistisch
relatief klein relatief groot
Brits
Europa
Zuid-
Europa
Noord-
Europa
Continentaal
Europa

134 Zie respectievelijk Den Uyl 1974/1978:181–195 en Van den Brink 1984.
135 Zie van Doorn 1989.
136 Kickert 1998:258–260. Hij (en ook anderen, zoals Van Doorn 1989 en Rutgers 1993) wijst erop
dat separate studie van het openbaar bestuur van oorsprong in Europa tot ontwikkeling is
gekomen, maar in ‘een honderdjarige winterslaap’ geraakte op het zelfde moment dat in de
vs de bestuurs- en beleidskunde juist van de grond kwam.
137 Thoenes 1962; zie ook Schnabel 2002.
138 Brasz 1964.
‘maakbaar’ zijn. De democratische overheid is daartoe bevoegd, gelegitimeerd
en bij machte, zo meent men, zij is de kern waar alles om kan draaien, ‘als we
dat willen’. Premier Den Uyl verklaart dat markt en bedrijfsleven onder contro-
le moeten worden gebracht van ‘democratisch getoetste gemeenschapsbesliss-
ingen’, tot grote schrik natuurlijk van het vaderlandse bedrijfsleven.134
Evenals
tien jaar eerder in de vs, ontstaat ook hier het idee dat overheidsbeleid au fond
slechts een kwestie van kennis en techniek is geworden. De wetenschap levert
die: de natuurwetenschappen, de sociale wetenschappen die naar de natuur-
wetenschappen gemodelleerd zijn, zoals economie (van Keynes en Tinbergen),
en de nieuwe kundes, zoals bestuurs-, bedrijfs-, beleids-, en communicatiek-
unde. Mochten kennis en techniek nog niet uit voorraad leverbaar zijn, dan
zijn die op afzienbare termijn te verwachten dankzij gerichte research and deve-
lopment.135
Wie twijfelt wordt gewezen op de successen van ‘andere’ technische
kundes, als Deltaplan, atoomenergie, en ruimtevaart.
In dit tijdperk ontdekt wetenschappelijk Nederland het fenomeen beleid.136
In
1962 schrijft de socioloog Thoenes de eerste studie van beleid als vorm van
regeren. Zijns inziens markeert de opkomst van de verzorgingsstaat vanwege
de actieve rol van de overheid op economisch en sociaal terrein het einde van
de ‘liberale periode’, en het begin van een geheel nieuwe fase in de vaderland-
se geschiedenis.137
De kersverse hoogleraar bestuurswetenschappen Brasz
reist omstreeks dezelfde tijd naar de vs om de ‘niet juridische bestudering van
het openbaar bestuur’ te leren kennen. Hij komt terug met de mededeling dat
aldaar een verschuiving is opgetreden van ambtelijke techniek naar beleid. ‘De
vorming van beleid is in het brandpunt van de belangstelling gekomen’, dat
vergt interdisciplinaire opleidingen met aandacht voor politieke, sociale, eco-
nomische en ethische aspecten, naast de vertrouwde juridische.138
De hoogle-
raren Kuypers en Hoogerwerf verheffen omstreeks 1970 beleid tot kern van de
politiek, en richten daarop hun politicologieopleidingen aan vu en ku
57

139 Hoogerwerf 1971, 1972 (‘politiek is het overheidsbeleid alsmede de totstandkoming en effec-
ten ervan’), Kuypers 1973 (‘politiek is strijd om beleid’).
140 Kuypers 1980.
141 Nederland geldt met Canada als het land waar de bestuurs- en beleidwetenschappen het
meest ingang heeft gevonden (Fischer 2003:1).
Nijmegen in.139
De tu Twente biedt Hoogerwerf vervolgens de kans de eerste
interdisciplinaire volledige bestuurskundeopleiding in te richten. De eerste
beleids- en bestuurskundige inleidingen komen op de markt, van sommige nu
nog gebruikte inleidingen verschijnt de eerste druk (zoals ‘Openbaar Bestuur’
en ‘Overheidsbeleid’). Ook verschijnt het eerste Nederlandse boek over beleids-
constructie.140
In vijftien jaar tijd heeft Nederland de achterstand op de vs inge-
lopen.141
58

142 ‘We almost dare say that irregular cultural permutations are becoming the rule. (…) It was
pre-industrial society that was cultural homogenous. The industrial age greatly expanded cul-
tural diversity. Post-industrial society is likely to be far more differentiated than any in all of
history’ (Rittel/Webber 1972:24).
Beleidsconstructie in historisch
perspectief III: 1980–heden
Wat betreft overheidsbeleid laten de jaren zestig en zeventig in de vs resultaten
zien die juist het tegenovergestelde zijn van de verwachtingen. ppb kan zijn
beloften niet waarmaken, het ‘wetenschappelijke economische beleid’ op basis
van Keynes kan de ernstige economische crisis van de jaren zeventig niet ver-
hinderen, en het toch al zeer gematigde etatisme in de vs komt extra onder
druk te staan omdat de Amerikaanse federale overheid het land in de hoogst
onpopulaire en schrikbarend weinig effectieve Vietnamoorlog voert. Binnen-
landse problemen, armoede en racisme voorop, blijken veel hardnekkiger dan
de beleidskundigen van het woord (academici, onderzoekers en schrijvers) en
van de daad (ambtenaren, adviseurs, en beslissers) in hun ergste nachtmerries
hadden durven dromen. Bovendien is een nieuwe generatie volwassen gewor-
den wier idealen, opvattingen en gedragingen zich maar moeilijk laten vatten
in de categorieën en schema’s die de beleidsonderzoekers in de voorafgaande
decennia juist met dat doel hadden opgesteld en verfijnd.142
Het vertrouwen
van de Amerikaanse bevolking in de centrale overheid, onveranderd hoog
sinds w.o. II, bereikt omstreeks 1960 een historisch hoogtepunt, maar onder-
gaat van 1964 tot 1980 een continue daling. De Republikein Reagan wint in
1981 de presidentsverkiezingen met de niet voor enig misverstand vatbare stel-
ling ‘Big government is not the solution; big government is the problem’. Hij
richt zich op zowel de beteugeling van overheidsfinanciën als op het terugdrin-
gen van aantal, reikwijdte, en invloed van beleidsmaatregelen en wettelijke
regelingen (‘deregulering’). Daartegenover stelt hij hoge verwachtingen in par-
ticulier initiatief en marktmechanisme (‘Reaganomics’). Dit kan ook omdat
zich inmiddels grote gespecialiseerde maatschappelijke organisaties hebben
59
4

143 In Europa en in Duitsland misschien nog wel meer; zie Mayntz 1986, 1987 en 1995.
144 Hajer 1989:243; voor de Amsterdamse gemeentepolitiek zie ibid.:252–254. Hierbij betoont
pvda’er Van Thijn zich een staatsman volgens de omschrijving van de wendbare Franse
minister en diplomaat De Talleyrand (1754–1838), die stelde dat de ware politicus het onver-
mijdelijke vroegtijdig herkent, het niet al te zeer bestrijdt om het vervolgens te bevorderen.
145 Zie voor een overzicht Kamarck 2004.
146 ‘Since the late 1980s we have begun to shake loose the assumption that just because some
good or service ought to be financed through taxation it ought also to be produced or delivered
by governmental employees’ (Bardach 20001
:77).
147 Zie bijvoorbeeld Kamarck 2003: ‘Unhappiness with government turns out to be unhappiness
with bureaucratic government’. Zij onderscheidt drie vormen: ‘entrepreneurial government’
(of ‘new public management’), met als trefwoorden ‘competition, flexibility, employee empo-
werment and customer service’, ‘government by networks’ met de trefwoorden ‘netwerken’
van ‘autonome organisaties’ die zorgen voor ‘creative and innovative solutions’, en ‘gover-
nment by market’, waarbij marktwerking overheidssturing bijna geheel vervangt, alleen de
bewaking van een goede marktwerking is nog overheidstaak.
148 Osborne/Gaebler 1992.
aangediend, met een leger aan professionals van diverse pluimage, die bereid
en in staat zijn alleen of met anderen leiding te geven aan de maatschappelijke
ontwikkeling.143
Een nieuw tijdperk is aangebroken. Een tijdperk waarin aller-
wegen en op elk bestuurlijk niveau ‘een staatscentristisch, dirigerend, Keynesi-
aans model (plaatsmaakt) voor een meer marktgerichte, neoliberale visie op de
verhouding tussen overheid en samenleving’.144
Een tijdperk waarin de ‘entre-
preneurial spirit’ ook doordringt in de publieke sector.145
‘Policy light! wordt de
mode: beleid zonder bureaucratie. Publieke opgaven hoeven niet per se door
ambtelijke organisaties te worden aangepakt.146
Vandaar dat men ook wel van
een postbureaucratische overheid spreekt.147
‘Reinventing government’ is het
motto; het had ook, als bijna honderd jaar eerder, ‘efficient democracy’ kunnen
zijn.148
4.1 Beleidskunde
In de voorgaande periode (1940–1980) had de beleidswetenschap zich verzelf-
standigd ten opzichte van de beleidskunde. Betreft het laatste het systematisch
bestuderen en professionaliseren van beleidspraktijken in het algemeen, de
eerste doet dit bovendien op academisch-wetenschappelijke grondslag, met het
doel zuivere kennis op te doen. Het motief van de afscheiding van de beleids-
wetenschap heeft te maken gehad met de opkomst van het positivistische,
60

Geschiedenis van beleid en beleidsconstructie 1906-2006 (Geul 2006, 25-82)

Geschiedenis van beleid en beleidsconstructie 1906-2006 (Geul 2006, 25-82)

Recommended

Recommended

More Related Content

Similar to Geschiedenis van beleid en beleidsconstructie 1906-2006 (Geul 2006, 25-82)

Similar to Geschiedenis van beleid en beleidsconstructie 1906-2006 (Geul 2006, 25-82) (17)

Geschiedenis van beleid en beleidsconstructie 1906-2006 (Geul 2006, 25-82)