Dokumen tersebut membahas tentang freies ermessen atau diskresi yang diberikan kepada pemerintah dan administrasi negara untuk bertindak atas inisiatif sendiri dalam menyelesaikan masalah secara segera meskipun belum ada peraturan yang mengatur. Diskresi ini diberikan berdasarkan UUD 1945 pasal 22 ayat 1 untuk menangani keadaan darurat, namun masih harus berdasarkan asas legalitas agar tidak disalahgunakan.

1. FREIES ERMESSON
Sebagaimana diketahui bahwa dalam rangka membangun kesejahteraan masyarakat
diperlukan adanya campur tangan pemerintah dalam kegiatan-kegiatan di masyarakat.
Untuk dapat melaksanakan tugas (campur tangan) tersebut, pemerintah (administrasi
negara) memerlukan kebebasan yaitu kebebasan untuk dapat bertindak atas inisiatif
sendiri, terutama dalam menyelesaikan persoalan yang memerlukan penanganan
segera tetapi peraturan untuk penyelesaian persoalan itu belum ada karena belum
dibuat oleh badan yang diserahi tugas legislatif. Kebebasan bertindak tadi, di Indonesia
dikenal dengan nama Diskresi atau dalam bahasa Jermannya Freies Ermessen. Jadi
dengan diberikannya freies ermessen tadi berarti sebagian kekuasaan yang dipegang
oleh DPR sebagai badan legislatif dipindahkan ke dalam tangan pemerintah sebagai
badan eksekutif.
Dasar hukum yang mengatur bahwa pemerintah atau administrasi negara diberi
kekuasaan untuk membuat peraturan atas inisiatif sendiri terdapat dalam pasal 22 (ayat
1) Undang-Undang Dasar 1945 yang berbunyi : " Dalam hal kegentingan memaksa,
Presiden berhak menetapkan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang ".
Dengan diberikannya kebebasan bertindak kepada seorang pejabat administrasi negara,
bisa saja pejabat tersebut akan menyalah-gunakan wewenang atau kebebasannya tadi.
Jadi bila ada administrasi negara yang menggunakan wewenangnya untuk
menyelenggarakan suatu kepentingan umumyang lain dari kepentingan umum yang
dimaksud oleh peraturan yang menjadi dasarnya, berarti dia telah menyalahgunakan
wewenang / kebebasan (freies ermessen) yang dimilikinya. Jadi tindakannya itu tidak
sah dan dapat dibatalkan. Dan penyalahgunaan wewenang ini dalam Hukum
Administrasi Negara dikenal dengan istilah Detournement de pouvoir.
Freies ermessen atau diskresi itu dilakukan berdasarkan kesadaran hukum pejabat
administrasi negara yang bersangkutan. Meskipun diskresi itu merupakan kebebasan
bertindak menurut pendapat sendiri, tapi tidak berarti bahwa pejabat administrasi
negara dapat bertindak sewenang-wenang berdasarkan pendapatnya sendiri. Diskresi
harus selalu berdasarkan asas legalitas. Maksud berdasarkan asas legalitas yaitu bahwa
setiap aktivitas dan tindakan-tindakan administrasi negara harus didasarkan pada
ketentuan undang-undang (hukum) yang berlaku. Jadi maksud asas ini adalah untuk
mencegah tindakan sewenang-wenang dari pejabat administrasi negara. Dengan
demikian, para pejabat administrasi negara itu hanya boleh bertindak berdasarkan
hukum saja.