Mitä on esteellisyys kunnassa? Milloin henkilö on esteellinen ottamaan osaa päätöksentekoon tai valmisteluun kunnassa?

1. Esteellisyys kunnassa
Tuuli Tarukannel

2. 2
Mitä on esteellisyys?
• Asioiden puolueeton käsittely on turvattu muun muassa perustuslain 21 §:n hyvän
hallinnon takeissa, perusoikeus.
• Hallinnon tavoitteisiin kuulumattomat tai päätöksenteolle vieraat perusteet eivät
saa vaikuttaa asian käsittelyyn.
• Tällaisia asioita voivat olla mm. ystävien suosinta, oman hyödyn tavoittelu,
taloudellisten etujen tavoittelu jne.
• Viranomaisen on oltava objektiivinen ja päätöksenteon pitää perustua
tavoitteeseen tehdä oikea ratkaisu ja lakien oikea soveltaminen.
• Esteellisyys syntyy, kun puolueettomuus vaarantuu yksittäisen asian käsittelyssä
• Esteellisyysperusteista säädetään laissa, peruste esteellisyyteen on siis löydyttävä
laista ja perustelun ja syyn oltava selkeästi ”lain tasoinen”
• Esteellinen mukana asian käsittelyssä = päätöksenteon virhe ja päätöksen
kumoamisperuste

3. 3
Mitä on esteellisyys
•Esteellisyyssäännöksillä pyritään turvaamaan:
• asioiden käsittelyn puolueettomuus
• luottamus päätöksentekoon
• henkilön omat tavoitteet tai sidonnaisuudet eivät vaikuta asiassa
•Mikäli henkilöllä on sellainen suhde viranomaisessa käsiteltävään asiaan tai
asianosaisiin, että se vaarantaa hänen puolueettomuutensa, hän on esteellinen.
•Esteellisyys = turvataan liian läheiset yhteydet asian käsittelijän ja asianosaisten/asian
välillä, poistamaan ristiriita/edes uhka yleisen edun ja asian käsittelijän edun välillä.
•Vaikka esteellisyys ei edes ”aidosti” välttämättä vaikuttaisi tai edes voisi vaikuttaa
päätöksentekoon, on luottamuksen turvaamiseksi esteellisyystilanne otettava
huomioon. Lisäksi esteellisyyttä pitää käsitellä ja esteellisyys ratkaista. (Myös ihan
päätöksenteon uskottavuuden, hyvän hallinnon, objetiivisuuden näkökulmasta.)

4. 4
Esteellisyyden arviointi
Esteellisyyttä arvioidaan:
• ajallisesti: esteellisyyttä arvioidaan juuri arviointihetken tilanteen mukaan
• tapauskohtaisesti
• otettava aina huomioon kaikki esteellisyysperusteet
• vaikka väitettä pidetään aiheettomana, on silti velvollisuus ratkaista kysymys
• esteellisyysväitteeseen on annettava ratkaisu !
Esteellisyyttä koskeva epäily:
• voidaan esittää ulkopuoliselta taholta
• voidaan esittää asian käsittelyyn liittyvältä taholta
• viranomaisen tai toimielimen sisällä
• esteellinen itse
•Epäily henkilön esteellisyydestä voidaan esittää koska tahansa -> kun kysymys nousee esiin, esteellisyyskysymys pitää
ratkaista välittömästi.
•Jokaisella on itse velvollisuus arvioida omaa esteellisyyttään -> esteellisyysasiat on tunnettava hyvin/riittävästi.

5. 5
Oma velvollisuus
Hallintolakin koskeva hallituksen esitys:
Henkilö on velvollinen esittämään selvityksen seikoista, joilla voi olla merkitystä hänen
esteellisyytensä arvioinnissa, jos toimielin näin päättää.
Luottamushenkilöiden esteellisyyden arviointi edellyttää, että asiasta päättävällä
toimielimellä tätä koskevat tarvittavat tiedot. Useimmiten luottamushenkilöt
esittävätkin oma-aloitteisesti arviointiin vaikuttavat seikat.
On kuitenkin tapauksia, joissa tietoja ei ole saatavilla tai on syytä epäillä niiden
riittävyyttä. Päätöksen selvityksen esittämisestä tekisi se toimielin, jonka harkittavaksi
esteellisyys kuuluisi. Selvityspyyntö voitaisiin kohdistaa vain niihin seikkoihin, joilla voisi
olla merkitystä arvioitaessa luottamushenkilön esteellisyyttä.

6. 6
Esteellisyys kuntalaissa ja hallintolaissa
Valtuutetun esteellisyys valtuustossa
• Kuntalain mukaisesti: valtuutettu on esteellinen, kun asia koskee
henkilökohtaisesti valtuutettua tai hänen läheistään eli asialla on välittömiä
vaikutuksia valtuutetun tai läheisen asemaan.
• Vaikutuksena on käsittelykielto eli siirryttävä omalta paikalta yleisön
joukkoon
Muun luottamushenkilön ja henkilöstön esteellisyys
• Hallintolain mukaisesti, esteellisyysperusteista säädetään hallintolain 28
§:ssä.
• Vaikutuksena on läsnäolo- ja käsittelykielto eli siirrytään kokoushuoneen
ulkopuolelle.

7. 7
Esteellisyyden vaikutus,
valtuustoKHO 8.12.1998/2745
Kunnanvaltuusto on käsitellyt kokouksessa kysymystä siitä, ryhtyykö kunta
jatkotoimenpiteisiin sen johdosta, että kunnalta oli kunnan viranhaltijoiden
huolimattomuuden takia jäänyt saamatta valtionosuuksia.
Kunnanjohtaja oli kokouksessa ilmoittanut esteellisyytensä asian käsittelyyn ja valtuusto
oli hyväksynyt esteellisyyden.
Kunnanjohtaja ei kuitenkaan ollut poistunut paikaltaan asian käsittelyn ajaksi.
Päätettäessä kunnan mahdollisista jatkotoimenpiteistä edellä mainitussa asiassa ei sen
käsittelemiseen esteellisen kunnanjohtajan läsnäololle kokouksessa ole ollut perusteita.
Valtuuston päätös oli näin ollen syntynyt virheellisessä järjestyksessä.

8. 8
Kaupunginvaltuusto, esteellisyys
OKV/1317/1/2007, 5.11.2009
Kaupunginvaltuutettu oli kesken asiakohdan käsittelyn ilmoittanut valtuuston puheenjohtajalle tuntevansa itsensä esteelliseksi
ja poistunut kokouksesta. Selvityksessään oikeuskanslerille valtuutettu ilmoitti, että kokouksen kuluessa ilmeni, etteivät
ryhmien etukäteisneuvotteluissa sovitut asiat pitäneetkään paikkaansa. Hän koki, ettei jatkossa kykene suhtautumaan
kokouksen asioihin objektiivisella harkinnalla. Valtuutetun selvityksen mukaan asiakohta oli esityslistan viimeinen, ja hän
poistui kokonaan paikalta. Asiassa kuitenkin ilmeni, että kyseisen asiakohdan jälkeen käsiteltiin vielä neljä muuta asiakohtaa.
Valtuuston kokouksen pöytäkirjasta ei ilmennyt valtuutetun poistumisen syytä eikä perustetta. Kaupunginhallitus ilmoitti
selvityksenään oikeuskanslerille merkinneensä valtuutetun oman selvityksen tiedoksi, eikä lausunut itse asiasta mitään.
Apulaisoikeuskansleri totesi, että valtuutettu on valtuustossa esteellinen käsittelemään asiaa, joka koskee henkilökohtaisesti
häntä tai hänen läheistään. Valtuutettu ei voi vetäytyä asian käsittelystä pelkästään olettamukseen tai tuntemukseensa
vedoten, vaan puolueettomuuden vaarantumiseen on oltava objektiivisesti havaittavissa oleva syy. Kyseinen valtuutettu, joka
on koulutukseltaan lakimies, on toiminut pitkään politiikassa muun muassa kaupunginhallituksen ja valtuuston
puheenjohtajana. Lisäksi oikeuskansleri on antanut hänelle huomautuksen jo aiemmin esteellisyyteen liittyvän virheellisen
menettelyn johdosta, ja tuo päätös oli saatettu nimenomaisesti hänen tietoonsa. Apulaisoikeuskansleri katsoi, ettei ollut
uskottavaa, ettei valtuutettu olisi ollut tietoinen esteellisyyden aiheuttavista seikoista, objektiviteettivaatimuksesta ja
henkilökohtaisuuden edellytyksestä. Hän katsoi kuitenkin teon haitallisuus ja vahingollisuus ja muut tekoon liittyvät seikat
kokonaisuutena arvioiden, että huomautus on tässä tapauksessa riittävä toimenpide. Hän myös kiinnitti yleisesti
kaupunginvaltuuston puheenjohtajan huomiota tämän vastuuseen pöytäkirjan laatimisesta ja sisällöstä sekä esteellisyyttä
koskevien tietojen ja perusteen ilmenemisestä. Lisäksi valtuutetun ja kaupunginhallituksen huomiota kiinnitettiin
oikeuskanslerin perustuslain mukaiseen tietojensaantioikeuteen, johon liittyy totuudessa pysymisvelvollisuus ja se, että
oikeuskanslerin tulee voida luottaa annettujen tietojen oikeellisuuteen.

9. 9
Kaupunginjohtajan ja valtuutetun esteellisyys
OKV/177/1/2015, 8.1.2016
Kaupunginjohtaja toimi esittelijänä kaupunginhallituksen kokouksessa, jossa käsiteltiin ilmoitusasiana kaupungin ja irtisanotun entisen työntekijän
välistä työsuhderiita-asiaa koskevaa käräjäoikeuden päätöstä. Asiakohdassa päätettiin, että mikäli kaupungin vastapuoli valittaa tuomiosta
hovioikeuteen, valittaa kaupunki käräjäoikeuden tuomiosta sen oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevilta osin. Mikäli kaupungin vastapuoli
jättäisi valituksen tekemättä, jäisi asia myös kaupungin osalta käräjäoikeuden tuomion varaan. Kantelussa epäiltiin kaupunginjohtajan olleen
esteellinen toimimaan esittelijänä, kun irtisanomisen taustalla olivat työhön liittyvät erimielisyydet ja ristiriidat nimenomaan kaupunginjohtajan ja
irtisanotun työntekijän välillä. Apulaisoikeuskansleri totesi, että asioiden puolueettoman käsittelyn sekä viranomaistoimintaa kohtaan tunnetun
yleisen uskottavuuden ja luotettavuuden turvaamiseksi toimielinten kokoonpanojen tulee olla ulkopuolisen objektiivisen arvion mukaisesti
esteettömiä. Asioiden puolueeton viranomaiskäsittely on yksi keskeisistä oikeusturvan takeista. Viranhaltijan on syytä pidättäytyä osallistumasta
päätöksentekoon asioissa, joihin hänellä on ulkopuolisen havaittavissa oleva selkeä intressi. Ilmoitusasian tiedoksi merkitsemisen käsittelemistä
toimielimen kokouksessa ei apulaisoikeuskanslerin käsityksen mukaan voida pitää sellaisena puhtaasti teknisenä toimena, johon esteellisyys ei
voisi vaikuttaa. Tässä tapauksessa asiakohdassa kirjattiin päätös siitä, miten kaupunki tulee menettelemään mahdollisen muutoksenhaun
tilanteessa, eikä kohdan käsittely siten näyttänyt olleen ainoastaan muodollinen tiedoksi merkitseminen. Esittelijällä on ollut mahdollisuus
vaikuttaa päätöksen sisältöön. Ulkopuolinen henkilö on siten voinut perustellusti kyseenalaistaa esittelijän puolueettomuuden asiassa.
Kantelija katsoi lisäksi kaupunginvaltuutetun olleen sukulaisuuden perusteella esteellinen valtuuston kokouksen käsitellessä kaupunginhallituksen
esitystä lisämäärärahan anomisesta talousarviovuodelle 2013, kun lisämäärärahan tarve johtui mm. siitä, että asianajotoimiston palveluja oli
käytetty arvioitua enemmän. Kaupungin arvioitua suuremmat kustannukset asiantuntijapalveluiden ostoista aiheutuivat asianajajan, joka oli
kyseisen valtuutetun isä, palkkiolaskuista ja niiden maksatustarpeesta. Kantelun mukaan valtuutetun isä oli kaupungin käyttämän
osakeyhtiömuotoisen asianajotoimiston ainoa omistaja ja hallituksen jäsen. Apulaisoikeuskansleri totesi yleisesti, että edellä kuvattu asetelma
sisälsi arvostelulle alttiita elementtejä, vaikka päätöksenteossa ei ollut kyse suoranaisesti valtuutetun isän asianajotoimistoa koskevasta asiasta.
Yleisenä lähtökohtana on pidettävä päätöksenteosta pidättäytymistä, mikäli kysymys mahdollisesta esteellisyydestä on tulkinnanvarainen tai
epäselvä.
Apulaisoikeuskansleri saattoi esteellisyyttä koskevat yleiset huomionsa kaupunginhallituksen tietoon.

10. 10
Esteellisyysperusteet
Osallisuusjäävi, hallintolaki 28 § 1 kohta
henkilö tai hänen läheisensä asianosainen: viran/etuuden/luvanhakija,
oikaisuvaatimuksen tekijä
Edustajajäävi, hallintolaki 28 § 2 kohta
henkilö tai hänen läheisensä avustaa tai edustaa asianosaista tai sitä, jolle asian
ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa
Intressijäävi, hallintolaki 28 § 3 kohta
asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa henkilölle tai hänen
hallintolain 28.2 §:n 1 kohdassa tarkoitetulle läheiselleen
10

11. 11
Esteellisyysperusteet
Palvelussuhde- ja toimeksiantosuhdejäävi, hallintolaki 28 §, 4 kohta
henkilö on palvelussuhteessa tai käsiteltävään asiaan liittyvässä toimeksiantosuhteessa
asianosaiseen tai siihen, jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa
Kuntalaki: Hallintolain 28 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitettu palvelussuhde kuntaan ei kuitenkaan
tee luottamushenkilöä, viranhaltijaa eikä työntekijää esteelliseksi asiassa, jossa kunta on
asianosainen. Jos luottamushenkilö on palvelussuhteensa perusteella esitellyt tai muuten vastaavalla
tavalla käsitellyt asiaa, hän on kuitenkin esteellinen.
Yhteisöjäävi, hallintolaki 28 §, 5 kohta
henkilö tai hänen hallintolain 28.2 §:n 1 kohdassa tarkoitettu läheisensä on hallituksen tai
hallintoneuvoston jäsenenä tai toimitusjohtajana yhteisössä, joka on asianosainen tai jolle asian
ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa
Kuntalaki: Hallintolain 28 §:n 1 momentin 5 kohtaa ei sovelleta kunnan luottamushenkilöön,
viranhaltijaan tai työntekijään, vaikka tämä olisi mainitussa lainkohdassa tarkoitetussa asemassa
kunnallisessa liikelaitoksessa tai kuntayhtymässä. Henkilö on kuitenkin esteellinen, jos kunnan edut
ovat ristiriidassa liikelaitoksen tai kuntayhtymän etujen kanssa taikka asian tasapuolinen käsittely
edellyttää, ettei henkilö osallistu asian käsittelyyn. Myöskään hallintolain 28 §:n 1 momentin 6 kohtaa
ei sovelleta kunnassa.
Yleislausekejäävi, hallintolaki 28 §, 7 kohta
luottamus henkilön puolueettomuuteen muusta erityisestä syystä vaarantuu 11

12. 12
Esteellisyysperusteet
Osallisuusjäävi: EOA 22.3.2004: Kanteluasioiden käsittelyssä
esteellisyysperusteita oli sovellettava siten, että kantelun kohteena olevaa pidetään
kanteluasiassa asianosaisena ja siten esteellisenä osallistumaan kunnan
toimielimeltä kantelun johdosta pyydettyjen lausuntojen antamiseen.
Osallisuusjäävi: OKA 25.8.2010: Asianosainen ei saa osallistua oman
toimintansa laillisuuden arviointiin. Rakennusmestari ei voinut osallistua kantelun
kohteena ollessaan selvityksen valmisteluun.
Intressijäävi: KHO 1986 II 33: Kunnanhallitus oli päättänyt tarjota kunnanviraston
henkilöstölle ilmaisen päiväkahvin tai teen ilman kahvileipää. Kahviedun
vähäisyyden vuoksi kunnanhallituksen jäsen, joka itse ja hänen vaimonsa
työskentelivät kunnan virastossa, ei ollut esteellinen.

13. 13
Esteellisyys
KHO 4.1.2017 / 5
Kunnanvaltuusto oli muuttanut hallintosääntöä muun ohella siten, että hallintojohtajan tehtäviin ei enää kuulunut
kunnanhallituksen kokouksessa sihteerinä toimiminen, otto-oikeuden käyttämisestä päättäminen eikä kunnanjohtajan
sijaisena tai avoimen viran hoitajana toimiminen.
Hallinto-oikeus oli päätöksessään todennut kunnanhallituksen puheenjohtajan osallistuneen esteellisenä hallintojohtajan
tehtävien järjestelyä koskevan asian käsittelyyn kunnan yhteistoimintaelimessä sillä perusteella, että tämä oli
rikostutkinnan kohteena oikeudellisen asiantuntijan esittämään laskuun liittyen ja hänen kotiinsa oli tehty kotietsintä.
Korkein hallinto-oikeus katsoi, että kunnanhallituksen puheenjohtajaan mahdollisesta rikokseen syyllistymisestä
kohdistunut epäilys ei sinänsä ole liittynyt hänen menettelyynsä hallintojohtajaa kohtaan eikä esteellisyyden ole väitetty
syntyneen siitä, että hallintojohtaja olisi ollut rikosilmoituksen tekijä. Oikeuskirjallisuus ja oikeuskäytäntö huomioon
ottaen virkamiehen esteellisyys ei synny pelkästään hänestä tehdyn rikosilmoituksen perusteella.
Rikosilmoitukset olivat liittyneet niihin ristiriitoihin, joita oli syntynyt kunnanhallituksen ja kunnanvaltuuston enemmistön
päädyttyä kunnanjohtajan erottamisen kannalle. Virkarikosten oli väitetty tapahtuneen tässä irtisanomismenettelyssä ja
sen valmistelussa. Kunnanhallituksen puheenjohtajalla ja hallintojohtajalla oli saattanut olla eri näkemys näistä kunnan
hallinnossa erimielisyyksiä aiheuttaneista kysymyksistä ja toimintatavoista asian yhteydessä. Tästä asetelmasta ei sinänsä
kuitenkaan seuraa, että kunnanhallituksen puheenjohtaja olisi ollut esteellinen osallistumaan hallintosäännön
muuttamista koskevan asian käsittelyyn siltä osin kuin muutokset olivat voineet vaikuttaa hänen kanssaan eri mieltä
olleen virkamiehen asemaan. Kun otettiin huomioon valituksen kohteena olevan hallintosäännön muuttamista koskevan
päätöksen sisältö, rikostutkinnalla ei voitu katsoa olevan sellaista yhteyttä tähän asiaan, että kunnanhallituksen
puheenjohtajan olisi ollut pidettävä esteellisenä osallistumaan asian valmisteluun yhteistoimintaelimessä siten kuin
hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdassa edellytetään.

14. 14
Läheiset, hallintolaki 28 §
1) virkamiehen puoliso ja virkamiehen lapsi, lapsenlapsi, sisarus, vanhempi,
isovanhempi ja muuten erityisen läheinen henkilö samoin kuin tällaisen henkilön
puoliso;
2) virkamiehen vanhempien sisarus sekä hänen puoliso, virkamiehen sisarusten lapsi ja
virkamiehen entinen puoliso; sekä
3) virkamiehen puolison lapsi, lapsenlapsi, sisarus, vanhempi ja isovanhempi samoin
kuin tällaisen henkilön puoliso sekä virkamiehen puolison sisarusten lapsi.
Läheisenä pidetään myös vastaavaa puolisukulaista. Puolisoilla tarkoitetaan
aviopuolisoita sekä avioliitonomaisissa olosuhteissa ja rekisteröidyssä parisuhteessa
eläviä henkilöitä.

15. KIITOS!
info@hallintoakatemia.fi
www.hallintoakatemia.fi