313.теория местного самоуправления в россии учебное пособие

Министерство образования и науки Российской Федерации
Федеральное агентство по образованию
Ярославский государственный университет им. П.Г. Демидова
М.В. Афонин
Теория местного самоуправления
в России
Учебное пособие
Рекомендовано
Научно-методическим советом университета
для студентов специальности Социальная работа
Ярославль 2006
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

Введение
2
УДК 321+352
ББК Х 621.011.2я73
А 94
Рекомендовано
Редакционно-издательским советом университета
в качестве учебного издания. План 2006 года
Рецензенты:
кандидат юридических наук, доцент З.К. Кочубей;
кафедра теории и истории государства и права МУБИНТ
А 94
Афонин, М.В. Теория местного самоуправления в России: учеб-
ное пособие / М.В. Афонин; Яросл. гос. ун-т. – Ярославль : ЯрГУ,
2006. – 108 с.
ISBN 5-8397-0499-7 (978-5-8397-0499-2)
В данном учебном издании определены теоретические основы
местного самоуправления, выделены исторические тенденции,
охарактеризованы особенности правового регулирования обще-
ственных отношений в сфере реализации права населения на ме-
стное самоуправление.
Предназначено для студентов специальности 350500 Социаль-
ная работа, очной формы обучения, а также преподавателям и
специалистам, занимающимся проблемами становления и разви-
тия института местного самоуправления в РФ.
УДК 321+352
ББК Х 621.011.2я73
ISBN 5-8397-0499-7 (978-5-8397-0499-2)
© Ярославский
государственный
университет
им. П.Г. Демидова, 2006
© М.В. Афонин, 2006

Содержание
3
Введение .......................................................................................5
1. Теоретические аспекты местного самоуправления.........8
1.1. Основные теории местного самоуправления.................8
1.2. Местное самоуправление как социальная идея............17
1.3. Формирование научной категории «местное
самоуправление» ..............................................................24
1.4. Муниципальные системы зарубежных стран..............32
1.5. Местное самоуправление как основа
конституционного строя ...............................................36
1.6. Местное самоуправление как право населения
на самостоятельное решение вопросов
местного значения...........................................................38
1.7. Местное самоуправление – форма народовластия .....40
1.8. Земское и городское самоуправление
в дореволюционной России..............................................44
1.9. Организация местной власти в советский период......57
1.10. Становление и основные тенденции развития
местного самоуправления в России
на современном этапе.....................................................63
2. Правовые основы местного самоуправления
в Российской Федерации..................................................68
2.1. Правовое регулирование местного самоуправления ....68

Введение
4
2.2. Международно-правовые источники
муниципального права .....................................................73
2.3. Конституционное регулирование местного
самоуправления ................................................................75
2.4. Нормативно-правовое регулирование местного
самоуправления ................................................................80
2.5. Иные нормативные правовые акты,
регламентирующие осуществление местного
самоуправления ................................................................83
2.6. Судебные решения как источники муниципального
права..................................................................................84
2.7. Муниципальные правовые акты.....................................87
Тестовые задания ....................................................................96

Введение
5
Введение
Введение
роцесс реорганизации государственной власти и рос-
сийского законодательства привел не только к обра-
зованию равноправных субъектов Федерации, но и к
признанию и закреплению местного самоуправления в качестве
основного элемента основ конституционного строя. Конституция
связывает самостоятельное решение населением вопросов мест-
ного значения с самостоятельным управлением муниципальной
собственностью, с формированием, утверждением и исполнением
местного бюджета, с установлением местных налогов и сборов,
то есть с самостоятельным решением прежде всего различных
экономических задач, а также самостоятельным осуществлением
всех других задач, вытекающих из жизнедеятельности местного
сообщества.
Самоуправление можно рассматривать в качестве особого
типа организации, выражающей упорядоченность системы, и в
этом смысле соотнести его с иными типами самоорганизации.
Можно определить местное самоуправление как адаптивную сис-
тему, что характеризует ее способность приводить себя в соот-
ветствие с условиями внешней среды. Эта высокоразвитая адап-
тивная система способна к весьма существенным структурным
изменениям в целях самоподдержания. Также нужно учитывать и
то обстоятельство, что в процессе сознательного воздействия на-
селения преодолевается стихийность, что отличает самоуправле-
ние от иных регуляторов общественной жизни.
В настоящее время можно считать решенной задачу создания
общих правовых основ местного самоуправления. На основе
Конституции Российской Федерации принят Федеральный закон
П

Введение
6
«Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации», действуют уставные документы муни-
ципальных образований.
Однако создание правовых основ местного самоуправления в
централизованном порядке не могло не повлечь за собой и неко-
торых негативных моментов. Во всяком случае, уже сегодня про-
является необходимость прослеживать осуществление местным
сообществом своих функций на самом низовом уровне – на уров-
не жизни городских и сельских поселений. Поэтому особую ак-
туальность приобретает анализ правовых аспектов организации и
функционирования системы местного самоуправления на терри-
тории разных субъектов Российской Федерации и в разных мест-
ностях отдельных российских регионов.
Актуальность вопроса об организации местного самоуправле-
ния и его правовом опосредовании определяется тем, что именно
здесь местное самоуправление решает наиболее значимые эконо-
мические, политические, социальные и другие задачи, затрагиваю-
щие непосредственные повседневные интересы населения и, что
особенно важно, именно в этом звене пересекаются все особенные
аспекты решения вопросов местного самоуправления.
Во взаимосвязи общего и отдельного через особенное прояв-
ляется сущность и социальное назначение местного самоуправ-
ления. Важнейшие содержательные стороны местного само-
управления, связанные с проведением в жизнь интересов населе-
ния муниципального образования, могут быть поняты только в
аспекте правового обеспечения этих интересов.
К сожалению, до настоящего времени нет единства во взглядах
и практике государственного строительства относительно принци-
пов организации государственной власти в субъектах Российской
Федерации и, в частности, взаимодействия государственной власти
и местного самоуправления. Поэтому исследование вопросов пра-
вового закрепления экономической и социальной функций местно-
го самоуправления приобретает особую актуальность.
Таким образом, исследование теоретических основ местного
самоуправления в данном учебном пособии проводится с целью
определения наиболее эффективных форм и методов правового
регулирования решения местным самоуправлением организаци-

Введение
7
онных задач по созданию системы публичной власти и ее функ-
ционированию в различных сферах публичной жизни местного
сообщества. Применяя исторический и современный подходы,
представляется важным обобщить основные выводы в теории ме-
стного самоуправления и определить свое отношение к опреде-
ляющим положениям данной теории в свете анализа отечествен-
ного и зарубежного опыта. Не менее важно определить характер-
ные особенности современного этапа становления местного са-
моуправления в Российской Федерации, проанализировать кон-
ституционные основы местного самоуправления в Российской
Федерации.

1. Теоретические аспекты местного самоуправления
8
1. Теоретические аспекты
местного самоуправления
1.1. Основные теории
местного самоуправления
азвитие современного общества неразрывно связано с
возникновением и эволюцией местного самоуправле-
ния как децентрализованной формы управления, разра-
боткой теоретических концепций местного самоуправления,
формированием законодательства, регулирующего муниципаль-
ную деятельность.
Основы правовых муниципальных систем большинства евро-
пейских стран, а также США, Японии и ряда других государств
были заложены в ходе муниципальных реформ в XIX веке, хотя
традиции общинного, городского самоуправления уходят своими
корнями в глубину веков к первичным ячейкам общества: поли-
сной демократии античного мира, городским и сельским общи-
нам средневекового сословного государства.
Муниципальные реформы XIX века основывались на фунда-
менте, который закладывался для них уже в средние века. Сред-
невековые города с их административным, финансовым и судеб-
ным правлением, купленным или отвоеванным у феодальных
властителей, в панцире сословного городского самоуправления
несли зародыш буржуазного муниципализма.
Конституционное движение, толчок которому в европейских
странах дала Великая французская революция, привело не только
к появлению новых форм организации власти в сфере высшего
государственного управления, но и с неизбежностью поставило
задачу преобразования местного управления по новому типу,
свободному от сильной бюрократической опеки центральных ор-
ганов власти. Требование последовательного проведения начал
Р

1.1. Основные теории местного самоуправления
9
местного самоуправления являло собой логический вывод из ос-
новных принципов конституционного, правового государства,
которое приходит на смену полицейскому, бюрократическому
государству эпохи абсолютизма.
Взаимоотношения личности и государства, местных сооб-
ществ и центральных органов власти в условиях демократическо-
го, правового государства принципиально иные, нежели в абсо-
лютистском государстве, которое Кант называл государством
произвола. Поэтому вполне естественно, что местное самоуправ-
ление, предполагающее известную автономию, обособленность в
системе государственной власти, становится лозунгом политиче-
ских движений и правовых реформ XIX века.
Известно, какое большое влияние оказали на теорию и прак-
тику конституционного развития европейских государств фран-
цузские Конституции XVIII века, а также бельгийская Конститу-
ция 1831 года, сыгравшая значительную роль в распространении
идей местного самоуправления в европейских странах. Бельгий-
ская Конституция 1831 года содержала специальную статью, по-
священную общинному управлению, и, что очень важно, наряду с
законодательной, исполнительной и судебной властями признава-
ла власть четвертую – муниципальную.
Идеи организации общинного управления, нашедшие отра-
жение в бельгийской Конституции, были выражены ранее фран-
цузом Турэ, который в 1790 году обосновал их в своем докладе
по законопроекту о реформе местного управления в Националь-
ном Собрании Франции. Турэ сформулировал две основные про-
блемы учения о местном самоуправлении, которые впоследствии
получили свое развитие в различных теориях местного само-
управления:
а) понятие о собственных общинных делах, присущих по
своей природе муниципальному управлению;
б) понятие о делах государственных, которые передаются го-
сударством органам местного самоуправления.
В первой половине XIX века разрабатываются теоретические
основы учения о местном самоуправлении. Одним из первых, кто
привлек внимание к этим проблемам, был А. Токвиль, француз-
ский государственный деятель, историк и литератор. В своем

10
знаменитом сочинении «Демократия в Америке», две первые час-
ти которого были опубликованы в 1835 году, он писал:
«Общинные институты играют для установления независи-
мости ту же роль, что и начальные школы для науки; они откры-
вают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свобо-
дой, наслаждаться ее мирным характером. Без общинных инсти-
тутов нация может сформировать свободное правительство, од-
нако истинного духа свобод она так и не приобретет. Скоропре-
ходящие страсти, минутные интересы, случайные обстоятельства
могут создать лишь видимость независимости, однако деспотизм,
загнанный внутрь общественного организма, рано или поздно
вновь появится на поверхности»1
.
Значительный вклад в разработку теории местного само-
управления внесла германская юридическая школа.
Первоначально немецкие ученые, обосновывая природу и
сущность местного, общинного самоуправления, выдвинули тео-
рию свободной общины (теорию естественных прав общины).
В начале XIX века общинными делами, общинным имущест-
вом заведовали казенные, государственные чиновники. Эта сис-
тема привела общинное хозяйство к полному его упадку. Поэто-
му требовалось научно обосновать необходимость ограничения
вмешательства бюрократического центра в общинную систему
ведения хозяйства. Эту задачу и была призвана решить теория
свободной общины, основные начала которой немецкие ученые
заимствовали из французского и бельгийского права.
Теория свободной общины доказывала, что право общины
заведовать своими делами имеет такой же естественный и неот-
чуждаемый характер, как и права и свободы человека, ибо общи-
на исторически возникла раньше государства, которое должно
уважать свободу общинного управления. Таким образом, эта тео-
рия опиралась на идеи естественного права. Она исходила из
признания общины естественно сложившейся органической кор-
порацией, по существу независимой от государства. Права общи-
ны на самоуправление априорным путем выводились из самой
природы общины как таковой. Обосновывая свободу и независи-
1
Токвиль А. Демократия в Америке. М.: Прогресс, 1992. С. 65.

11
мость общины, данная теория обращалась к истории средневеко-
вых общин – вольных городов, их борьбе за независимость про-
тив феодального государства.
Теория свободной общины выдвигала следующие основопо-
лагающие начала организации местного самоуправления:
а) избираемость органов местного самоуправления членами
общины;
б) положение о разделении дел, которыми ведает община, на
собственные дела и дела, препорученные ей государством;
в) местное самоуправление – это управление собственными
делами общины, отличными по своей природе от дел государст-
венных;
г) органы местного самоуправления – органы общин, а не го-
сударства;
д) государственные органы не вправе вмешиваться в собст-
венную компетенцию общины. Они должны лишь следить за тем,
чтобы община не выходила из пределов своей компетенции.
Теория свободной общины оказала определенное влияние на
развитие законодательства первой половины XIX века, найдя
свое отражение и в положениях бельгийской Конституции
1831 года об особой «общинной» власти, а также в разработанной
франкфуртским Национальным Собранием Конституции 1849 го-
да, содержавшей статьи об особых основных правах общин.
Правда, данная Конституция так и не приобрела реальной силы,
оставшись всего лишь историческим документом.
Идея неотчуждаемости, неприкосновенности прав общин, ха-
рактерная для теории свободной общины, была, однако, доста-
точно уязвима, ибо трудно обосновать неотчуждаемость прав,
например крупных территориальных самоуправляющихся единиц
(областей, регионов и других), установленных государством со
ссылкой на их естественный характер. Отрицать же иные виды
самоуправления кроме небольших сельских, городских общин,
было бы странно: это не соответствовало действительному поло-
жению вещей.
На смену теории свободной общины приходит общественная
теория самоуправления (или общественно-хозяйственная теория
самоуправления), которая так же, как и прежняя теория, исходила

12
из противопоставления государства и общины, из принципа при-
знания свободы осуществления своих задач местными сообщест-
вами. Однако, обосновывая основной признак местного самоуп-
равления, данная теория на первый план выдвигала не естествен-
ный и неотчуждаемый характер прав общины, а негосударствен-
ную, преимущественно хозяйственную природу деятельности ор-
ганов местного самоуправления. Самоуправление, согласно об-
щественной теории, – это заведование делами местного хозяйст-
ва. «Общественная теория, – писал дореволюционный государст-
вовед Н.М. Коркунов, – видит сущность самоуправления в предо-
ставлении местному обществу самому ведать свои общественные
интересы и в сохранении за правительственными органами заве-
дования одними только государственными делами. Обществен-
ная теория исходит, следовательно, из противоположения мест-
ного общества государству, общественных интересов – полити-
ческим, требуя, чтобы общество и государство, каждое ведало
только свои собственные интересы».
Однако эта теория, как отмечали ее критики, смешивала са-
моуправляющиеся территориальные единицы со всякого рода ча-
стноправовыми объединениями (промышленными компаниями,
благотворительными обществами и т.п.). Но принадлежность че-
ловека к какому-либо частноправовому объединению зависит от
него самого, как и выход из данного объединения. В то время как
принадлежность к самоуправляющимся единицам и подчинение
органам самоуправления самоуправляющейся территориальный
единицы устанавливается законом и связано с местом прожива-
ния человека.
Практика также показала, что органы самоуправления осу-
ществляли функции, носящие не только частноправовой, но и
публично-правовой характер, свойственные органам публичной
власти (принятие общеобязательных решений, сбор налогов и
другие). Оказалось, что нельзя дать точного разграничения дел
собственно общинных (местных) и дел государственных, пору-
ченных для исполнения общинам. Те вопросы, решение которых
осуществлялось органами местного самоуправления, не могут
считаться чисто общественными и противополагаться государст-
венным вопросам, ибо они по своему содержанию (дорожное

13
благоустройство, местные налоги, заведование образованием,
культурой, здравоохранением и т.п.) не отличаются от местных
задач государственного управления. Данные вопросы представ-
ляют интерес не только с точки зрения местного населения, но и
государства.
На основе этих взглядов, критически оценивающих общест-
венную теорию, получает свое развитие государственная теория
самоуправления, основные положения которой были разработаны
выдающимися немецкими учеными XIX века Лоренцом Штей-
ном и Рудольфом Гнейстом.
Согласно данной теории самоуправление – это одна из форм
организации местного государственного управления. Все полно-
мочия в области местного самоуправления даны государством,
имеют источником государственную власть. Однако в отличие от
центрального государственного управления местное самоуправ-
ление осуществляется не правительственными чиновниками, а
при помощи местных жителей, заинтересованных в результате
местного управления.
Поэтому нельзя утверждать, что местные вопросы, самостоя-
тельно решаемые органами местного самоуправления, имеют
иную природу, нежели государственные вопросы. Передача не-
которых задач государственного управления в ведение местных
сообществ с точки зрения государственной теории обусловлена
необходимостью обеспечить более эффективное решение данных
вопросов на местном уровне. При централизованном государст-
венном управлении, построенном на началах строгого соподчи-
нения, государственные чиновники лишены инициативы и само-
стоятельности. Они по существу не зависят от местного населе-
ния, которому не подконтрольны.
Однако Л. Штейн и Р. Гнейст в нахождении отличительных
признаков местного самоуправления расходились, что послужило
основанием для формирования двух основных направлений в
рамках общей государственной теории самоуправления – поли-
тического (Гнейст) и юридического (Штейн).
Рудольф Гнейст полагал, что одна лишь выборность органов
и должностных лиц местного самоуправления еще не гарантирует
реальность местного самоуправления, его самостоятельность. За-

14
висимость любого чиновника, по мнению Гнейста, обусловлена
тем, что служба для него – источник средств существования. Он
вынужден служить чуждым ему интересам в силу своего эконо-
мического положения. Поэтому Гнейст связывал местное самоуп-
равление с системой почетных и безвозмездных должностей.
Гнейст и его сторонники видели основания самостоятельности
органов самоуправления в особенностях порядка их формирова-
ния, замещения отдельных местных должностей.
Гнейст полагал, опираясь на опыт английского местного са-
моуправления, что самоуправление на местах осуществляется
почетными людьми из среды местного населения на безвозмезд-
ной основе. Его взгляды на природу местного самоуправления,
однако, не получили широкой поддержки.
Большинство ученых поддерживали позицию Лоренца Штей-
на, который видел основания самостоятельности органов местно-
го самоуправления в том, что они являются не непосредственны-
ми органами государства, а органами местного сообщества, на
которое государство возлагает осуществление определенных за-
дач государственного управления.
Л. Штейн считал, что специфика местного самоуправления
состоит в том, что самоуправляющиеся территориальные коллек-
тивы являются особыми субъектами права, особыми юридичес-
кими лицами, вступающими с государством в юридические отно-
шения. Именно это обстоятельство отличает органы местного са-
моуправления от государственных органов, которые действуют
от имени и в интересах государства, не имея каких-либо иных,
отличных от государственных собственных интересов. Поэтому
между государством и его органами немыслимы юридические
отношения.
Общественная и государственная теории местного самоуправ-
ления имели своих сторонников в дореволюционной России, осу-
ществившей в XIX веке земскую и городскую реформы. Основные
начала общественной теории самоуправления получили свое
обоснование в работах В.Н. Лешкова, А.И. Васильчикова.
В.Н. Лешков, видный славянофил, основываясь на идеях о само-
бытности русской общины и ее неотъемлемых правах, выступал за
независимость местного самоуправления от государства, за необ-

15
ходимость равного участия в выборах всех членов земств, потому
что они связаны одинаковыми общественными, земскими интере-
сами. А.И. Васильчиков, противопоставляя местное самоуправ-
ление бюрократическому государственному порядку управления,
приходил к выводу, что местное самоуправление чуждо политике:
оно имеет свою особую цель и особую сферу деятельности.
Государственная теория самоуправления получила свое раз-
витие в работах таких видных дореволюционных юристов, как
А.Д. Градовский, В.П. Безобразов, Н.И. Лазаревский.
Н.И. Лазаревский определял местное самоуправление как
систему децентрализованного государственного управления, где
действительность децентрализации обеспечивается рядом юри-
дических гарантий, которые, с одной стороны, ограждают само-
стоятельность органов местного самоуправления, а с другой сто-
роны, обеспечивают тесную связь с данной местностью и ее на-
селением. По мнению Н.И. Лазаревского, государственная власть
является совокупностью полномочий и монарха, и коронной ад-
министрации, и парламента, и органов самоуправления. Основ-
ные теоретические положения о природе и сущности местного
самоуправления, выдвинутые и обоснованные в трудах Токвиля,
Штейна, Гнейста и других ученых XIX века, лежат в основе со-
временных воззрений на муниципальные органы, их место в де-
мократической системе управления обществом.
Современные зарубежные ученые, как правило, трактуют му-
ниципальное управление как относительно децентрализованную
форму государственного управления на местах. Так, по мнению
датских ученых, муниципалитеты не являются нерегулируемым
«государством в государстве», но выступают в качестве местных
политических единиц с относительно большой независимостью,
которая вписывается в общую систему государства. Финские
ученые, подчеркивая связь местного самоуправления с государ-
ственной организацией, вместе с тем отмечают: «Между тем в
правовой теории не нашлось общего мнения в том, как надо по-
нимать положение муниципального самоуправления в государ-
стве. Одни подчеркивают, что право коммун на самоуправление
выдано государством в законодательстве, и коммуны таким обра-
зом не обладают суверенным правом на управление своей терри-

16
торией как государство. Другие придерживаются той позиции,
при которой коммуна и государство равноправны и существова-
ние их не зависит друг от друга. Фактом остается, что традиции
местного самоуправления старше традиций государства. Следо-
вательно, нецелесообразно подчеркивать положение государства
как органа, который дал права на самоуправление, и представлять
его как первоначальный субъект общественного правления».
Двойственный характер муниципальной деятельности (само-
стоятельность в чисто местных делах и осуществление опреде-
ленных государственных функций на местном уровне) находит
свое отражение в теории дуализма муниципального управления.
Согласно этой теории муниципальные органы, осуществляя соот-
ветствующие управленческие функции, выходят за рамки мест-
ных интересов и, следовательно, должны действовать как инст-
румент государственной администрации.
В основе теории социального обслуживания делается упор на
осуществление муниципалитетами одной из основных своих за-
дач: предложение услуг своим жителям, организация обслужива-
ния населения. Основной целью всей муниципальной деятельно-
сти данная теория называет благосостояние жителей коммуны.
Наряду с названными теориями существуют и социал-рефор-
мистские муниципальные концепции, которые исходят из воз-
можности социалистической эволюции буржуазного местного
самоуправления, как об одном из путей безреволюционной
трансформации современного общества в социалистическое. Со-
циал-реформистские взгляды на природу местного самоуправле-
ния были распространены в свое время и в России. Так, профес-
сор М.Д. Загряцков писал в 1917 году: «Современные классовые
буржуазные государства создают юридические формы, облег-
чающие переход к социалистическому порядку. Из этих юриди-
ческих форм наиболее совершенной является самоуправление».

1.2. Местное самоуправление как социальная идея
17
1.2. Местное самоуправление
как социальная идея
Идея местного самоуправления выполняет особые познава-
тельные функции. Она дает первоначальные сведения о местном
самоуправлении, отражает то существенное, что свойственно
этому институту в разные конкретно-исторические периоды, то
повторяющееся, что характерно для стран, признающих его. Ина-
че говоря, в идее рефлексируются общие и особенные элементы
любой системы местного самоуправления в их динамике.
Идея местного самоуправления получила соответствующее
терминологическое обозначение не так давно, на рубеже XVIII –
XIX веков. Немецкие исследователи Г. Штимпфл и X. Шоллер
датируют «рождение» понятия «местное самоуправление» собы-
тиями Великой французской революции 1789 года, что отражает,
по их мнению, факт самостоятельности общины по отношению к
государству2
.
Обращение к теме возникновения местного самоуправления,
его терминологической идентификации непременно наталкивает
специалистов на необходимость установления соотношения ме-
жду самоуправлением местным и самоуправлением вообще.
Если говорить о временном аспекте появления этих понятий, то
местное самоуправление стало предвестником категории само-
управления. Солидарны с этой точкой зрения авторы монографии
«Институты самоуправления: историко-правовое исследование».
При анализе германского местного самоуправления они указы-
вают, что понятие «самоуправление» формируется в правовой
науке в 50-е годы XIX века, а до того и законодательство, и ад-
министративная наука Германии вели речь только о местном и
территориальном управлении3
.
Говоря о соотношении самоуправленческой идеи и идеи мест-
ного самоуправления, следует подчеркнуть их общность по цело-
2
См.: Штимпфл Г., Шоллер X. Местное самоуправление. М., 1995.
С. 17.
3
См.: Институты самоуправления: историко-правовое исследование.
М., 1995. С. 224.

18
му ряду признаков (признание городской и сельской общины
субъектом самоуправляющихся территориальных единиц; общ-
ность субъекта и объекта управления; принадлежность власти со-
циальному сообществу, ее осуществление жителями непосредст-
венно или через выборные органы). Перечисленные признаки об-
разуют костяк идей самоуправления и местного самоуправления.
Вряд ли будет ошибкой признание их наиболее действенного
влияния именно на уровне местного самоуправления – по линии
закрепления в законодательстве, реализации на практике, осве-
щения в теории. В середине 80-х годов XX века в нашей стране
наблюдался интерес к проблемам самоуправления народа. Одна-
ко о местном самоуправлении говорили в критическом, негатив-
ном плане, называя его явлением сугубо буржуазной демократии.
Позднее научный акцент сместился в сторону местного само-
управления в силу его практической значимости, широкого юри-
дического регулирования, политико-социальной актуальности.
Вот почему уместен следующий вывод: местное самоуправление
(во всяком случае, в современной России) предстает в виде наи-
более развитой формы самоуправления. При этом нельзя также
не видеть серьезного воздействия концепции местного само-
управления на политическую и правовую практику западных
стран, что указывает на приоритет местного самоуправления в
ряду форм самоуправления.
В качестве идейного начала местного самоуправления вы-
ступает учение о естественном праве, которое со времен антич-
ности является важным философско-идеологическим течением.
Существенное воздействие на идею местного самоуправления
оказала теория естественного права.
Признание категорий справедливости, равенства и свободы
национальными законодательствами различных стран, нормами
международного права позволило легализовать всеобщее избира-
тельное право, возможность граждан участвовать в управлении
местными делами и разрешать их. Концепция самоуправления и
местного самоуправления претерпевала определенную эволю-
цию, которая объяснялась сменой воззрений о том, что только
«имущие граждане», прежде всего земельные собственники и
торговцы, должны участвовать в управлении, а также основыва-

19
лась на идее об образовании «правильного народного государст-
ва», выступающего как «часть самоорганизации новейшего инду-
стриального общества»4
.
Действительно, реорганизация местного самоуправления в
XVIII и XIX веках непосредственно соприкасалась с избиратель-
ной реформой, проводившейся в странах Западной Европы.
Французская революция способствовала избранию муниципали-
тетов всем народом, а не только так называемыми активными (то
есть платившими налог). Реформа избирательной системы в Анг-
лии 1885 года, узаконившая всеобщее, равное, прямое избира-
тельное право при тайном голосовании, увеличила число избира-
телей на парламентских и местных выборах вдвое5
. Таким обра-
зом, идея естественных прав, воплощенная в юридических инсти-
тутах, усилила самоуправленческую доктрину положениями об
участии в осуществлении управленческих функций всех граждан.
Если первоначально идея местного самоуправления в основном
преследовала цель развития у граждан чувства принадлежности к
одному сообществу, то впоследствии она стала употребляться в
связи с политическими и личными свободами людей. В этом и
проявляется сопряженность философского учения о естественных
правах и доктрины местного самоуправления.
На становление идеи местного самоуправления оказали
влияние представители утопического социализма и комму-
низма (Т. Мор, Т. Кампанелла, Ш. Фурье, Р. Оуэн, А. Сен-Симон
и другие), развившие основополагающие принципы организации
человеческого общежития – равенства и свободы. Как отмечается
в отечественной научной литературе, «большинство теоретиче-
ских концепций и политических движений, так или иначе связан-
ных с самоуправлением, находились под влиянием социалисти-
ческих идей»6
. Однако опираться на этот тезис, не уточнив неко-
4
Скуратов Ю.И. Концепция самоуправления народа в СССР: понятие
и содержание // Гражданское общество и правовое государство: предпо-
сылки формирования. М., 1991. С. 53.
5
С. 171, 183.
6
Самоуправление: от теории к практике. М., 1988. С. 185.

20
торые моменты, нельзя. Не отрицая воздействия на практику ме-
стного самоуправления социалистических идей, заметим, что
практическое реформирование местной власти преследовало са-
мые разнообразные цели. Например, революции 1789 года во
Франции и 1917 года в России радикально изменили систему
управления на местном уровне. Не случайно в программных до-
кументах партии большевиков местное самоуправление именова-
лось революционным. Реформирование земского и городского
самоуправления в 60-е годы прошлого века предполагало разви-
тие хозяйственного и финансового положения территорий мест-
ного самоуправления, демократизации, хотя и в ограниченном
виде, местной жизни. Напротив, прусская городская реформа
1808 года задумывалась как противовес революционным преоб-
разованиям7
.
Влияние на местное самоуправление оказывали не только
идеи, ставшие общечеловеческим достоянием, но и взгляды,
имевшие ограниченный характер, хотя весьма популярные в свое
время. Например, идея муниципального социализма, зародив-
шаяся в середине XIX века в Англии, представляла собой сово-
купность программных положений и установок, направленных на
обеспечение возможно более полной демократизации местной
жизни – наделение городской и сельской общин правами более
широкой автономии, увеличение представительства населения в
органах местного самоуправления и т.п.
В русской литературе муниципальный социализм характери-
зовался как построение всей общинной жизни по одному широ-
кому принципу – возможно более полной демократизации мест-
ной жизни, служения интересам широких масс8
. Приверженцы
идеи муниципального социализма надеялись путем последова-
тельных реформ, изменения государственной и общественной
жизни без резких скачков и потрясений перестроить современ-
7
См.: Шеер X. Демократический социализм и коммунальное само-
управление – новый исторический синтез // Местные и муниципальные ор-
ганы государственного управления буржуазных стран. М., 1984. С. 57 – 64.
8
См.: Курчинский М.А. Муниципальный социализм и развитие город-
ской жизни. СПб., 1907. С. 35.

21
ную им жизнь на новых основаниях. Создание на местах органов,
способных противостоять центральным органам, расширение
прав местного самоуправления в политической сфере трактова-
лись сторонниками муниципального социализма чуть ли не как
коренное изменение власти в обществе.
Требования муниципального социализма выставлялись в
программах не только партий социалистического толка, но и в
положениях большинства буржуазных партий, поскольку само
течение возникло в период, когда социалистических партий еще
не было. «Нередко процесс муниципализации городского хозяй-
ства был наиболее активным там, где городское управление на-
ходилось в руках консерваторов, для которых муниципализация
городских служб является не требованием прежде всего справед-
ливости и равенства, а требованием практического смысла, вы-
годности и жизненного опыта»9
.
Социалисты сначала не желали отвлекать своего внимания от
более важной, по их мнению, деятельности в государственной
сфере, не желали размениваться на мелочи, заниматься сравни-
тельно незначительными вопросами общинной жизни. Они боя-
лись, что их деятельность, примененная к таким будничным ин-
тересам, потеряет свой принципиальный характер, получит вме-
сто широкого размаха спокойный мелкобуржуазный оттенок. Но
успехи, которые были достигнуты рабочими партиями Англии и
Франции, заставили их изменить свое отношение к проблеме,
и германские социалисты стали принимать непосредственное
участие в местной жизни10
.
Местное самоуправление тысячами нитей связано с миром, в
условиях которого оно существует. Важнейшим из таких условий
является совокупность сложившихся и утвердившихся в общест-
ве экономических, социально-классовых и социокультурных от-
ношений. Они и предопределяют формационную и цивилизаци-
онную принадлежность конкретных типов местного самоуправ-
ления. Взаимодействие формационных и цивилизационных на-
чал, их взаимовлияние дают возможность реконструировать
9
Курчинский М.А. Указ. соч. С. 35.
10
Там же. С. 50.

22
прошлое институтов местного самоуправления, показать само-
бытность его конкретно-исторических и этнокультурных типов.
Формационную классификацию местного самоуправления
мы находим у М. Вебера, который занимался проблемой генезиса
городов – основных самоуправляющихся единиц. Он переносит
принцип формационной идентификации на территориальные (го-
родские) общины, отмечая изменчивое состояние системы управ-
ления городом. Перемещение управленческих функций от пред-
ставителей знатных родов к более широкой категории граждан, а
от нее – к функционерам демоса особенно рельефно проявляется
в различных формационных эпохах11
.
Социально-экономическую подоплеку развития городского
общества выделяет Л.И. Рейснер. По его словам, сложность и
функциональное разнообразие города, развитие в нем внутренне-
го разделения труда и социально-классовых противоречий между
политической элитой и массами, аристократией и плебсом, богат-
ством и нищетой не должны заслонять экономической основы
самого существования и роста города12
.
Формационное воздействие обнаруживается при изучении
теорий происхождения города. «Вотчинное», «бурговое» и иные
течения, объясняющие эволюцию этого явления, в основном по-
строены на характеристике отношений собственности, анализе
типов производственных отношений, экономических условий вы-
зревания города.
Идея формационности популярна в последнее время, что
подтверждается в отечественных монографиях. Такие работы, как
«Самоуправление: от теории к практике», «Институты само-
управления: историко-правовое исследование» начинаются с ана-
лиза самых ранних политико-правовых форм самоуправления и
заканчиваются рассмотрением современной практики его органи-
зации. Социально-политическая морфология местного само-
управления, обусловленная политэкономическим подходом, про-
слеживается в таких закономерностях: племенному самоуправле-
нию соответствует эпоха «военной демократии»; античные горо-
11
См.: Вебер М. Город // Избранное. Образ общества. М., 1994. С. 563.
12
См.: Рейснер Л.И. Цивилизация и способ общения. М., 1993. С. 243.

23
да выступают формой самоуправления полисной общины; сред-
невековому самоуправлению корреспондируют самоуправляю-
щиеся общности-коммуны. Подобная зависимость выявляется и
при исследовании более поздних этапов общественного развития.
Тем не менее реализация историко-теоретического подхода к
общественным явлениям немыслима в рамках исключительно
формационной классификации. Вот почему при анализе местного
самоуправления целесообразно опираться также на цивилизаци-
онную идею, которая способствует вычленению социокультур-
ных ценностей, норм социального поведения, свойственных эт-
нокультурным типам самоуправления. Цивилизационный подход,
помогающий реконструировать прошлое местного самоуправле-
ния и прогнозировать его будущее, ярче всего проявляется не
столько в базисных, сколько в надстроечных явлениях.
В качестве примера, иллюстрирующего проявление цивили-
зационного начала, приведем вывод Н.Я. Данилевского о само-
бытности социокультурных традиций русского народа. Рассмат-
ривая разнообразные институты русского общества, он особым
образом выделяет общину, называя ее «неприкосновенной фор-
мой собственности», институтом, органически связанным с при-
сущими России формами управления13
. Не с этим ли выводом,
сформулированным в XIX веке, связаны современные представ-
ления о местном самоуправлении как форме деятельности насе-
ления муниципальных образований, получившие закрепление в
законодательстве РФ.
Другой пример касается постиндустриальной фазы цивили-
зации, вызвавшей изменения в понимании природы местного са-
моуправления и характеристике его взаимоотношений с государ-
ством. В 60 – 70-е годы XX века в странах Западной Европы про-
изошел почти повсеместный отказ от противопоставления мест-
ного самоуправления государству. На смену прежней доктрине
пришла идея совмещения самоуправленческих начал в едином
институционально-нормативном комплексе публичной власти.
Эта тенденция многократно усилила государственную природу
муниципальных институтов, срастив местные дела с общегосу-
13
См.: Данилевский Н.Я. Россия и Европа. М., 1991. С. 91, 492 – 493.

24
дарственными интересами14
. И.Б. Левин ситуацию, связанную с
расширением прав местного самоуправления, характеризует даже
как экспансию государства в пределы гражданского общества15
.
Завершая рассмотрение вопроса об идее местного само-
управления, отметим комплексность данного явления, которая не
может быть объяснена какой-либо одной причиной. Вот почему,
говоря об идее местного самоуправления, следует обращаться к
множественности ее начал – тому идейному наследию, которое
детерминировало ее эволюцию от примитивных до сложных
форм организации и осуществления. Однако сама по себе само-
управленческая идея не позволяет описать местное самоуправле-
ние как целостное явление, не способна включить его в более
широкий контекст общесоциального развития.
В связи с этим она сама тяготеет к превращению в часть бо-
лее объемных познавательных категорий. Собственно, поэтому
идею местного самоуправления следует «встроить» в общециви-
лизационное поле и взглянуть на нее сквозь призму формацион-
ного и цивилизационного подходов.
1.3. Формирование научной категории
«местное самоуправление»
Научная категория «местное самоуправление» представляет
собой систему теоретических конструкций и базовых юридизи-
рованных понятий, наполнивших идею реальным правовым со-
держанием. Категория «оснастила» идею понятийным аппаратом,
идентифицировала и классифицировала данный институт в опре-
делениях и конструкциях, способствовавших оформлению тео-
рии местного самоуправления. Построение категории «местное
самоуправление» сосредоточилось вокруг нескольких узловых
пунктов, нашедших отражение в законодательном реформирова-
нии этого института во второй половине XIX века.
14
См.: Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капита-
листического государства (США, Великобритания). М., 1971. С. 13.
15
См.: Левин И.Б. Гражданское общество на Западе и в России // По-
литические исследования. 1996. № 5. С. 115 – 116.

1.3. Формирование научной категории «местное самоуправление»
25
Строго говоря, сам термин «местное самоуправление» был
введен в оборот муниципальной реформой XIX века. Русские
правоведы относили к местному самоуправлению земское и го-
родское самоуправление. Также в этот разряд попадало само-
управление национальных окраин16
. С содержательной стороны
местным самоуправлением признавалась коллективистская дея-
тельность общины по решению вопросов локального значения;
заведование всеми местными нуждами самим обществом17
;
управление через лиц, избранных населением18
; система, возла-
гающая на местных обывателей все тягости управления с соот-
ветствующими правами19
. Такого понимания местного само-
управления придерживались и представители западной научной
мысли. Например, П. Ашлей определял его как осуществление
местными жителями или их избранными представителями тех
обязанностей и полномочий, которые им предоставлены законо-
дательной властью или принадлежат им по общему праву20
.
При всех отличиях приведенные определения базировались
на двух основных постулатах: местное самоуправление есть са-
мостоятельная коллективистская деятельность общины; сферой
ее интересов является круг проблем, охватываемый понятием
«местные дела». Очевидно, что современные определения анали-
зируемого феномена в основе своей соответствуют прежним
представлениям, так как опираются на те же положения. Опреде-
ляющая черта российской научной мысли состояла и продолжает
состоять в том, что местное самоуправление – самостоятельная,
инициативная деятельность местного населения, стремящегося
удовлетворить свои нужды и интересы.
В 60-е годы XIX века местное самоуправление в России
функционировало на территориях губерний и уездов, располо-
16
См.: Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1909.
Т. 2. С. 2.
17
См.: Курчинский М.А. Указ. соч. С. 30 – 31.
18
См.: Погосский В.В. Местное самоуправление на демократических
началах. М., 1917. С. 6.
19
См.: Васильчиков А.И. О самоуправлении. СПб., 1870. Т. 1. С. 1 – 2.
20
См.: Ашлей П. Местное и центральное управление. СПб., 1910. С. 3.

26
женных в европейской части страны. Городское самоуправление
осуществлялось в губернских и уездных городах. В последую-
щем границы местного самоуправления расширились за счет
низовых административно-территориальных единиц – волостей.
В соответствии с законом от 21 мая 1917 года «О волостном зем-
ском управлении» было образовано 9,5 тыс. волостных земств и
избрано в их состав около 300 тыс. гласных21
.
Позднее местное самоуправление распространилось за пре-
делы Европейской России. В течение марта – августа 1917 года
оно было введено в Архангельской губернии, Сибири, Туркеста-
не, Эстляндской, Лифляндской, Курляндской губерниях и на не-
которых других территориях. В это время активно разрабатыва-
ются новые правовые акты, направленные на реформирование
местного самоуправления на основе всеобщего избирательного
права. Среди них Постановление и Наказ о производстве выборов
уездных и губернских гласных, Постановление о выборе город-
ских гласных и об участковых городских думах, Городовое по-
ложение и другие.22
.
Проблема определения компетенции местного самоуправления
и ее законодательного фиксирования была весьма актуальной. То,
что сегодня привычно именуется предметами ведения местного са-
моуправления, в те времена обозначалось терминами «местные де-
ла» или «местные нужды и пользы». Точное установление круга
таких дел и определение объема прав и обязанностей органов ме-
стного самоуправления было насущной задачей авторов реформы в
периоды ее подготовки и реализации. В самом общем виде местные
дела характеризовались как разнородные мероприятия, вытекаю-
щие из местных нужд и потребностей, в правильном удовлетворе-
нии которых наиболее и прежде всего заинтересовано население.
По мнению П.Н. Подлигайлова, местные интересы неуловимы для
законодательной власти, которая никогда не может удовлетворить
21
См.: Бойцов В.Я., Степанова Н.В. Российское территориальное са-
моуправление. 1864 – 1917. Кемерово, 1994. С. 113 – 114.
22
См.: Гильченко Л. Становление самоуправления в России // Город-
ское управление. 1996. № 1. С. 6.

27
все местные нужды, совершенно различные в разных местностях и
постоянно меняющиеся во времени23
.
Среди ученых и практических работников той поры было
распространено мнение о нежелательности подробного перечис-
ления дел, входящих в компетенцию органов самоуправления.
Считалось, что такая регламентация нанесет ущерб местному са-
моуправлению и приведет к его ограничению. Сторонники на-
званного подхода склонялись к необходимости указания в законе
общих принципов самоуправления. Так, Петербургская городская
дума в своих предложениях по проекту Городового положения
1870 года исходила из того, что городское общинное управление
учреждает и в целях удовлетворения всех потребностей город-
ского населения заведует и распоряжается городским имущест-
вом, капиталами, сборами и повинностями24
.
С точки зрения приверженцев наиболее полного перечисле-
ния в законе местных вопросов, этот подход был неприемлем.
Оставить все без точного определения, говорили они, означает
предоставить органам надзора давать произвольное толкование и
изымать из ведомства городского управления целые категории
дел. В конечном счете победила данная позиция, и в окончатель-
ном варианте Городового положения 1870 года предметы ведения
местного самоуправления были представлены достаточно полно.
В XIX веке сформировалось несколько научных теорий мест-
ного самоуправления, по-разному трактующих существо этого ин-
ститута, особенности его взаимоотношений с государством, –
теории свободной общины (общественная), хозяйственная, юриди-
ческая, политическая и государственная. Особую популярность в
России в 60 – 70-е годы XIX века обрели две из них: общественная
и государственная. Смысл первой заключается в том, что круг об-
щинных дел отличается от государственных; община является
субъектом принадлежащих ей специальных прав, а потому госу-
дарственное вмешательство в ее дела недопустимо; должностные
23
См.: Подлигайлов П.Н. Местное управление в России. СПб., 1884.
С. 10, 25.
24
См.: Михайловский А.Г. Реформа городского самоуправления в Рос-
сии. М., 1908. С. 41.

28
лица самоуправления относятся к общинным, а не государствен-
ным агентам и представляют не государство, а общество25
.
Следует признать, что русская общественная мысль продол-
жительное время находилась под влиянием общественной док-
трины местного самоуправления, которое в качестве самостоя-
тельного института противопоставлялось государству. Истоки
этой теории, как отмечается в литературе, – в славянофильских
идеях об особом пути развития Русского государства и в пред-
ставлениях о естественных правах общины26
. Н.М. Коркунов так
характеризовал общественную теорию самоуправления: «Она ис-
ходит из противоположения местного общества государству, об-
щественных интересов – политическим, требуя, чтобы общество
и государство, каждое ведали только своими собственными инте-
ресами»27
. Еще более экстремистской была точка зрения
П.-Ж. Прудона, который отождествлял самоуправление и анар-
хию. Для обозначения самоуправления П.-Ж. Прудон избрал анг-
лийский термин Self-government, который, по мнению Л.С. Ма-
мута, точнее передает социально-организационный смысл анар-
хии28
.
Остается распространенным мнение, что местное самоуправ-
ление явилось своеобразной побудительной силой, толчком к
развитию государственности. В частности, исследователи, анали-
зируя причины, по которым теория и практика местного само-
управления получили наибольшее развитие в США, подчеркива-
ют то обстоятельство, что американская государственность вы-
росла из него и в течение довольно длительного времени обходи-
лась без централизованной военно-бюрократической государст-
венной машины, характерной для европейских стран29
.
25
См.: Велихов Л.А. Основы городского хозяйства: В 2 ч. М.; Л., 1928.
Ч. 2. С. 236.
26
С. 281.
27
Коркунов Н.М. Указ. соч. Т. 2. С. 489.
28
См.: Мамут Л.С. Этатизм и анархизм как типы политического со-
знания: Домарксистский период. М., 1989. С. 211.
29
См.: Самоуправление: от теории к практике. С. 188.

29
Д. Бурстин вообще считает, что долгий опыт американского са-
моуправления был одной из причин войны за независимость30
.
В 70-е годы XIX века в России стала разрабатываться госу-
дарственная теория местного самоуправления. По общему мне-
нию государствоведов, практических работников, местное само-
управление представляет собой децентрализованное государст-
венное управление31
, особую организацию государственной вла-
сти на местах, основанную на выборных началах32,33
.
Государственная концепция местного самоуправления базиро-
валась на том положении, что учреждения самоуправления обяза-
тельно должны действовать и в общественных, и в государствен-
ных интересах. Согласно этой концепции источник местного само-
управления – государственная власть. Организация самоуправле-
ния на местах строится на основании закона. Выбор предметов дея-
тельности не зависит от самоуправленческих органов, а определя-
ется государством. Формулируя вывод о соотношении государства
и местного самоуправления, А.Г. Тимофеев отмечал: коренного
различия в делах, ведаемых этими институтами, нет. Все основыва-
ется на том, что государство признает необходимой передачу дел
на места, и, по существу, деятельность самоуправления и государ-
ства остается однородной34
. А.Д. Градовский считал, что система
самоуправления есть система «внутреннего управления, при кото-
рой государство передает некоторые из своих задач в руки местно-
го населения», из чего следует, что они «должны действовать на
правах государственных властей», т. е. иметь возможность осуще-
ствлять в отведенных им пределах «акт власти»35
.
30
См.: Бурстин Д. Американцы: демократический опыт. М., 1993.
С. 319.
31
См.: Лазаревский Н.И. Самоуправление // Мелкая земская единица.
СПб., 1903. С. 51.
32
См.: Михайловский А.Г. Указ. соч. С. 40.
33
См.: Безобразов В.П. Государство и общество: Управление, само-
управление и судебная власть. СПб., 1882. С. 1.
34
См.: Тимофеев А.Г. Самоуправление и автономия. СПб., 1906.
С. 8 –9.
35
См.: Градовский А.Д. Системы местного управления на Западе Ев-
ропы и в России // Собр. соч. СПб., 1904. Т. 9. С. 118.

313.теория местного самоуправления в россии учебное пособие

313.теория местного самоуправления в россии учебное пособие

Recommended

Recommended

More Related Content

Similar to 313.теория местного самоуправления в россии учебное пособие

Similar to 313.теория местного самоуправления в россии учебное пособие (20)

More from ivanov15666688

More from ivanov15666688 (20)

313.теория местного самоуправления в россии учебное пособие