1. ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ
УРАЛЬСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
Филиал в г.Перми
Кафедра теории и практики управления
Допустить к защите
Зав.кафедрой______________
«__»_______________ 2011 г.
МЕЖМУНИЦИПАЛЬНАЯ ИНТЕГРАЦИЯ КИЗЕЛ-БЕРЕЗНИКИ:
ПРОБЛЕМЫ, ПЕРСПЕКТИВЫ СОТРУДНИЧЕСТВА
Выпускная квалификационная работа
Штэника Игоря Евгеньевича
Студента курса ГМУ-44, группы ГМУ-44
Специальность: «Государственное
и муниципальное управление»
Руководитель:
Гричук А.Г.
кандидат экономических наук
доцент
Пермь
2011

2. 2
ОГЛАВЛЕНИЕ
С.
Введение…………………………………………………………………………… 3
Глава 1. Теоретические, организационно-правовые основы
межмуниципального сотрудничества…………………………………….…… 6
1.1. Теоретические основы муниципального сотрудничества………. 6
1.2. Организационно-правовые основы межмуниципального
сотрудничества……………………………………………….......... 15
Глава 2. Потенциал Березниковского городского округа и Кизеловского
района как основа межмуниципального сотрудничества……………….….30
2.1. Экономическая специализация, ресурсы Березниковского
городского округа и Кизеловского муниципального района как
основа межмуниципального сотрудничества………………....…....30
2.2. Потенциал муниципальных образований……………………......… 40
Глава 3. Программа межмуниципального сотрудничества Кизеловского
муниципального района и Березниковского городского округа…………..61
3.1. Цели, задачи, субъекты, формы межмуниципального
сотрудничества ……………………………….………………………….……...61
3.2. Нормативная правовая база и руководящие органы
межмуниципального сотрудничества……………………………....…....67
3.3. Инфраструктура поддержки и развития малого и среднего
бизнеса………………….………………………………………………….82
Заключение…………………………………………………………………..……84
Список использованных источников литературы…………………………..87
Приложения…………………………………………………………………..92-133

3. 3
ВВЕДЕНИЕ
Тема межмуниципального сотрудничества является одной из
обсуждаемых в органах государственной власти и местного самоуправления,
заинтересованных кругах общества в последнее время. Предмет дискуссий
приобрел новый ракурс, поскольку кардинально изменилась правовая база,
иными стали экономические основы местного самоуправления, именно это
предопределило ее новизну, множественность подходов, разногласий в
трактовке понятий, вариантов практического применения и т.п.
Актуальность проблемы продиктована тем, что механизм
межмуниципального сотрудничества является проявлением организационной,
экономической самостоятельности муниципальных образований, способствует
выражению и защите их общих интересов, эффективному решению задач
местного значения и осуществлению прав граждан на местное самоуправление,
обеспечению взаимодействия органов местного самоуправления и органов
государственной власти субъекта федерации, эффективному
функционированию экономики.
Цель данной дипломной работы – разработка программы
межмуниципального сотрудничества Кизеловского муниципального района и
Березниковского городского округа.
В соответствии с поставленной целью необходимо решить следующие
задачи:
1) Рассмотреть теоретические аспекты вопроса межмуниципального
сотрудничества;
2) Проанализировать организационно-правовые основы
межмуниципального сотрудничества;
3) Изучить экономическую специализацию и ресурсы Кизеловского
муниципального района и Березниковского городского округа;
4) Проанализировать потенциал муниципальных образований.

4. 4
Объектом исследования являются органы местного самоуправления
Кизеловского муниципального района и Березниковского городского округа.
Предметом исследования - процесс межмуниципального
сотрудничества, выраженный в конкретных организационно-правовых,
социально-экономических формах, субъектах сотрудничества.
Методологической основой исследования являются оценка потенциала
муниципальных образований, анализ и сопоставление потенциала
муниципальных образований, выявление точек роста в рамках
межмуниципального взаимодействия, сотрудничества. Некоторые положения
квалификационной работы были рассмотрены с позиций проектного
управления, также была использована методика SWOT-анализа для
определения рекомендаций по совершенствованию развития каждого
муниципального образования.
Выпускная квалификационная работа состоит из трех глав. В первой
главе были рассмотрены теоретические и организационно-правовые аспекты
механизма межмуниципального сотрудничества. Вторая - посвящена
рассмотрению экономической специализации, ресурсов и потенциала
выбранных муниципальных образований. Третья - содержит характеристики,
необходимые для создания программы межмуниципального сотрудничества
Кизеловского муниципального района и Березниковского городского округа.
В силу того, что вопросы межмуниципального сотрудничества являются
сравнительно «новой» сферой деятельности органов местного самоуправления,
в специальной литературе ей отведено пока недостаточное внимание.
Теоретические основы нашли свое отражение в электронных ресурсах и
журналах таких как «Межмуниципальная кооперация» под ред. Ю.В.
Кириллова, «Межмуниципальное сотрудничество: проблемы дефиниции и
организационно-правовых форм» Серебренникова А.С., «Управление
межмуниципальным экономическим сотрудничеством в регионе» А.В.
Негодуйко, «Межмуниципальное сотрудничество – перспективы развития»
Л.Ю. Падилья-Сороса. Организационно-правовую основу межмуниципального

5. 5
сотрудничества составляет федеральный закон ФЗ №131 «Об общих принципах
организации местного самоуправления в РФ», однако он несет в себе лишь
«рамочные» подходы, не раскрывая всей гаммы спе3цифики и особенностей
сотрудничества. Иные законы, например, ФЗ N 208-ФЗ «Об акционерных
обществах» и ФЗ N 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью»,
их положения противоречат принципам местного самоуправления, они не
могут быть использованы в полной мере в решении обозначенных в работе
вопросов. Наличие иных нормативных правовый актов, их количество
достаточно велико, приняты они различными субъектами федерации, в них,
однако, отсутствует единство подходов, они, скорее всего, носят локальный
характер, это, скорее всего, поиск законодательными органами субъектов
федерации правовых основ межмуниципального сотрудничества, нередко
спорных. Тем не менее, их анализ позволил нам определить основные
направления межмуниципального сотрудничества, тенденции, особенности,
специфику, выработать рекомендации, которые могут быть положены в основу
законотворчества, практического использования в деятельности органов
местного самоуправления.

6. 6
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ, ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ
ОСНОВЫ МЕЖМУНИЦИПАЛЬНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА
1.1. Теоретические основы муниципального сотрудничества
Межмуниципальное сотрудничество является одной из актуальных
проблем. На сегодняшний день многие специалисты ставят своей задачей,
решение данной проблемы и представление своего видения ее разрешения.
Понятие муниципального сотрудничества не имеет единого легального
определения и в различных источниках трактуется по-разному. Распространено
мнение, что межмуниципальное сотрудничество – это система взаимодействия
органов местного самоуправления, являющаяся одной из важных направлений
их функционирования.
Конституция РФ определяет муниципальное сотрудничество как одно
из проявлений организационной самостоятельности муниципального
самоуправления.
Если рассматривать мнения специалистов, то А.С. Серебрянникова1 в
своей работе «Межмуниципальное сотрудничество: проблемы дефиниции и
организационно-правовых форм» утверждает, что межмуниципальное
сотрудничество - это одно из направлений функционирования органов
местного самоуправления смежных территорий, призванное способствовать
выражению и защите общих интересов муниципальных образований,
эффективному решению задач местного значения и осуществлению прав
граждан на местное самоуправление, обеспечению взаимодействия органов
местного самоуправления и органов государственной власти субъекта РФ, в
ближайшей перспективе императивного характера, требующее наличия
собственной финансовой и организационной основ, проявляющееся в создании
1
Серебренникова А.С. Межмуниципальное сотрудничество: проблемы дефиниции и организационно-
правовых форм: // Сибирский юридический вестник. М., 2004. С.7.

7. 7
специальных структур публично- и частно-правового характера и
использовании особых методов взаимодействия.
А.В. Негодуйко2 в своей работе «Управление межмуниципальным
экономическим сотрудничеством в регионе», определяет межмуниципальное
экономическое сотрудничество как совместную деятельность муниципальных
образований и их органов местного самоуправления, направленную на
достижение общих целей социально-экономического развития, решение общих
экономических задач, предполагающую наличие специфических
организационно-правовых структур, особых форм и методов взаимодействия,
финансового обеспечения, осуществляемую в целях координации социально-
экономического развития территорий, обеспечения экономической интеграции
и хозяйственной кооперации муниципальных образований с учетом интересов
населения.
Л.Ю. Падилья-Сороса3 приравнивает межмуниципальное
сотрудничество и проектный менеджмент, говоря, что проектный менеджмент
важен при исполнении полномочий по обеспечению жизнедеятельности
территорий в условиях их кардинальных различий в уровне развития и степени
обеспеченности ресурсами.
М.В. Зинченко4 считает, что межмуниципальное сотрудничество
следует понимать как систему взаимодействия муниципальных образований,
которая осуществляется с учетом социальных, политических, экономических
интересов, формируемую с целью эффективного управления развитием
территории на основе межмуниципальных связей.
В методической литературе по межмуниципальному сотрудничеству
можно встретить распространенную трактовку межмуниципального
2
Негодуйко А.В. Управление межмуниципальным экономическим сотрудничеством в регионе /
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук. Иркутск, 2008. С 10.
3
Падилья-Сороса Л.Ю. Межмуниципальное сотрудничество – перспективы развития // Городской
альманах. Вып. 3. М.: Фонд «Институт экономики города», 2008. С. 125
4
Зинченко М.В. Межмуниципальная интеграция как фактор управления развитием экономической
системы территории / Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук.
Хабаровск, 2008. С 15.

8. 8
сотрудничества как организационного и правового выражения кооперационных
связей, складывающихся между муниципалитетами.
Таким образом, проанализировав различные источники, дающие
определение межмуниципального сотрудничества, можно сделать вывод о том,
что над разработкой четкого и полного определения данного механизма нужно
продолжать работать.
Раскрыв ряд определений межмуниципального сотрудничества,
необходимым также является рассмотрение основных целей муниципального
сотрудничества.
Стратегической целью муниципального сотрудничества является
содействие формированию муниципальной экономики, малого и среднего
бизнеса, эффективно функционирующих домашних хозяйств муниципальных
образований, создание условий для их дальнейшего социально-экономического
развития.
Так, межмуниципальное сотрудничество осуществляется в целях:
- объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов
муниципальных образований для совместного решения вопросов местного
значения;
- организации взаимодействия органов местного самоуправления
муниципальных образований по вопросам местного значения;
- выражения и защиты общих интересов муниципальных образований;
- содействия развитию местного самоуправления;
- формирования условий стабильного развития экономики города в
интересах повышения жизненного уровня населения;
- выражения позиции и интересов города по вопросам местного
самоуправления;
- обмена опытом в области организации и осуществления местного
самоуправления;
- повышения эффективности решения вопросов местного значения.

9. 9
Цели и задачи межмуниципального сотрудничества также могут быть
определены отдельно как для городского округа, так и для района.
Межмуниципальное сотрудничество осуществляется в интересах населения
городского округа в целях: формирования взаимовыгодных отношений в
интересах городского округа; содействия развитию в различных сферах
деятельности городского округа; содействия укреплению связей между
людьми; укрепления мира, межконфессионального и межэтнического согласия;
углубления взаимопонимания между жителями российских и зарубежных
городов; формирования положительного образа городского округа. Если
рассматривать цели межмуниципального сотрудничества со стороны
городского округа, то можно выделить следующие: содействие развитию
местного самоуправления; выражение и защита общих интересов
муниципальных образований; повышение эффективности решения вопросов
местного значения; организация взаимодействия органов местного
самоуправления муниципальных образований по вопросам местного значения;
объединение финансовых средств, материальных и иных ресурсов
муниципальных образований для совместного решения вопросов местного
значения; обмен опытом в области организации и осуществления местного
самоуправления; формирование условий стабильного развития экономики
муниципальных образований в интересах повышения жизненного уровня и
качества жизни населения и др.
Для достижения поставленных целей должны решаться следующие
задачи: выработка единых подходов в согласованных сферах деятельности по
решению вопросов местного значения; принятие решений по разработке и
реализации совместных проектов и программ по решению вопросов местного
значения; содействие в разработке и внедрении прогрессивных технологий,
оборудования и современных методов организации труда в системах
жизнеобеспечения муниципальных образований; содействие всестороннему
развитию городской среды обитания, инфраструктуры, социальной сферы,
культуры, образования, спорта, возможностей досуга и отдыха посредством

10. 10
участия представителей городского округа в международных форумах и
конференциях, обмена делегациями и группами по направлениям
сотрудничества, молодежного обмена, спортивных и культурных обменов;
обмена опытом в различных сферах деятельности городского округа; и др.
В соответствии с ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»5 в
зависимости от целей и организационно-правового содержания,
межмуниципальное сотрудничество может осуществляться в следующих
формах: образование советов и объединений муниципальных образований;
создание межмуниципальных организаций; заключение договоров и
соглашений о сотрудничестве, совместной деятельности.
Различными международными информационными источниками
определено, что в качестве субъектов отношений муниципального
сотрудничества могут выступать муниципальные образования всех типов.
Межмуниципальное сотрудничество не ограничивается территорией и может
иметь межтерриториальный, межрегиональный и международный характер.
Также формы межмуниципального сотрудничества могут
классифицироваться в зависимости от масштабов и типов решаемых задач.
Согласно данной классификации могут создаваться межмуниципальные
хозяйственные союзы в виде коммерческих юридических лиц или
некоммерческих юридических лиц. Также сотрудничество может быть
основано на краткосрочных и долгосрочных договорах и соглашениях,
являющихся основой долговременного постоянного сотрудничества.
Что касается нашей страны, то в России межмуниципальное
сотрудничество развивается в основном в форме союзов и ассоциаций
муниципальных образований, построенных на территориальной,
функциональной или видовой основе. Данные союзы создаются в целях
организации взаимодействия муниципальных образований, выражения и
5
Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ. Федеральный закон от 6 октября
2003г. №131-ФЗ (в ред. 3 ноября 2010 г.) // ст 8, п 2.

11. 11
защиты общих интересов муниципальных образований, их организация и
деятельность осуществляются в соответствии с требованиями Федерального
закона от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях"6.
Процесс формирования Советов муниципальных образований в субъектах РФ
стартовал в конце 2005 г. в Пензенской области, по настоящее время Советы
муниципальных образований созданы во всех субъектах РФ, за исключением
Республики Ингушетии и Чеченской Республики. Согласно Федеральному
закону от 24.11.2008 № 207-ФЗ "О мерах по организации местного
самоуправления в Республике Ингушетия и Чеченской Республике"7
переходный период на территориях этих республик устанавливается до 1
января 2010 г. Советы муниципальных образований субъектов РФ также могут
образовать единое общероссийское объединение муниципальных образований,
чьей целью является организация взаимодействия муниципальных
образований, советов муниципальных образований субъектов РФ, выражения и
защиты общих интересов муниципальных образований РФ, в том числе в целях
представления указанных интересов в федеральных органах государственной
власти и организации сотрудничества муниципальных образований РФ с
международными организациями и иностранными юридическими лицами.
Примером территориального межмуниципального сотрудничества
являются: Ассоциация сибирских и дальневосточных городов, Ассоциация
муниципальных образований «Города Урала», Ассоциация городов Поволжья и
др.; кроме того, практический каждый субъект РФ имеет региональную
ассоциацию муниципальных образований. В качестве функционального
межмуниципального сотрудничества выступают: Союз развития наукоградов
России, Ассоциация шахтерских городов России. Видовая основа
межмуниципального сотрудничества применяется, например, в Ассоциации
малых и средних городов России.
6
О некоммерческих организациях. Федеральный закон от 8 декабря 1995г. №7-ФЗ (в ред. от 12
января 1996 г.) // Российская газета. 1995. Ст 30, п.5
7
О мерах по организации местного самоуправления в Республике Ингушетия и Чеченской
Республике. Федеральный закон от 24 ноября 2008 г. №207-ФЗ. // Российская газета. 2008.

12. 12
Еще одной разновидностью форм межмуниципального взаимодействия
является компактная форма, объединяющая ограниченное количество
муниципальных образований для решения конкретных задач. Среди множества
видов подобных межмуниципальных отношений можно выделить несколько
форм, такие как межмуниципальные контракты на оказание услуг, советы
местных органов власти, совместные соглашения и др.
Известной и специфичной формой межмуниципального сотрудничества
также может стать формирование городских агломераций на новых
организационных принципах. Знаменитыми российскими агломерациями
являются Архангельская, Волгоградская, Воронежская, Екатеринбургская,
Московская, Томская и др.
Также в зависимости от цели, такой как объединение финансовых
средств, материальных и иных ресурсов, муниципалитеты могут объединяться
в межмуниципальные хозяйственные организации в форме закрытых
акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью. Данное
объединение позволит расширить возможности по удовлетворению тех или
иных потребностей населения в услугах и товарах, а, также получить
дополнительные средства на нужды муниципальных образований в виде
распределенной прибыли. Возможно и создание некоммерческих организаций в
форме автономных некоммерческих организаций и фондов.
Рассмотрев всевозможные формы организации межмуниципального
сотрудничества, можно сделать вывод о том, что перспектив у муниципальных
образований много и каждое муниципальное образование, исходя из своих
целей и своих характеристик, сможет выделить для себя ту или иную форму
сотрудничества, согласовывая предварительно все вопросы с партнером.
Рассмотрим преимущества, возникающие при кооперации
муниципалитетов.
Во-первых, эффективное развитие межмуниципального сотрудничества
в различных его проявлениях даст дополнительный шанс многим
муниципальным образованиям стабилизировать социально-экономическую

13. 13
ситуацию за счет объединения потенциалов соседствующих территорий,
снизить зависимость от внешних экономических и социальных угроз.
Во-вторых, взаимодействие по выработке единой позиции по
разрешению той или иной проблемы, так как зачастую у муниципалитетов
отсутствует необходимая правовая база, регулирующая вопросы организации и
деятельности местного самоуправления на уровне субъекта РФ.
В-третьих, выгодное взаимодействие граничащих муниципалитетов при
наличии транспортных и коммунальных сетей.
В-четвертых, возможность объединения или обмена материальных,
информационных и иных видов ресурсов.
В-пятых, возможность обмена накопленным опытом и сверки своих
форм и методов деятельности с другими муниципалитетами.
Широкий спектр возможностей предусматривает не только
вышеперечисленные преимущества межмуниципального сотрудничества, а
также решение частных вопросов таких как: развитие детского творчества,
благодаря проведению фестивалей детского творчества; проведение различных
спортивных соревнований и смотров художественной самодеятельности и т. д.
Несмотря на все преимущества сегодняшней межмуниципальной
кооперации, нельзя сказать, что данный вопрос на сегодня хорошо проработан,
в связи с чем выявляется ряд значимых проблем.
1) Несовершенство законодательства в области межмуниципального
сотрудничества, а также противоречия в тех или иных нормативно-
правовых актах по вопросам, касающимся муниципальной
кооперации. Так, например, при муниципальном сотрудничестве
посредством соглашений, закон не предусматривает четко
прописанные процедуры, например, основные формы договоров
(соглашений) о сотрудничестве, их существенные условия, порядок
работы совместных дирекций и иных органов межмуниципальной
кооперации, что не способствует развитию данного института. Также,
по мнению экспертов, межмуниципальные хозяйственные организации

14. 14
в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной
ответственностью, на практике реализовать невозможно, так как
существуют противоречия в законодательстве, регламентирующем
хозяйственную деятельность органов публичной власти в рамках
межмуниципального сотрудничества.
2) Наблюдается недостаточное стимулирование со стороны государства.
Следствием чего является отсутствие у муниципальных образований
стимулов к сотрудничеству.
3) Недостаточным является методическое сопровождение
межмуниципального сотрудничества, как со стороны государства, так
и экспертного сообщества, из-за чего многие муниципальные
образования, имея большое желание и способности к сотрудничеству,
продолжают свое существования без кооперации.
4) Подавляющая часть муниципалитетов находится в сложнейших
экономических условиях, очень высок дефицит местных бюджетов.
5) Существует необходимость в квалифицированных кадров в данной
сфере, по мнениям экспертов на сегодняшний день наблюдается
недостаток компетенции у муниципальных служащих.
6) Очень низкий уровень связи между органами управления и
населением, органами управления и внешней средой, ограниченность
потоков управленческой информации, отсутствие в большинстве
муниципалитетов необходимой организационной и вычислительной
техники.
7) Ограниченность распространения и непонимание большинством
населения идей и принципов местного самоуправления.
8) В пору того, что данная тема молодая и дискуссии по ней не близки к
завершению, выявляется еще одна проблема отсутствия достаточного
опыта решения конкретных проблем путем установления партнерских
и договорных отношений.

15. 15
При возникновении такого рода проблем муниципалитеты
предпочитают не объединять ресурсы с другими муниципальными
образованиями для решения вопросов местного значения, а передавать
полномочия на верхний уровень.
1.2. Организационно-правовые основы межмуниципального
сотрудничества
Межмуниципальное сотрудничество является организационно-
правовым механизмом, позволяющим согласовывать интересы, объединять
усилия и координировать действия муниципальных образований для решения
вопросов местного значения, выражения и защиты общих интересов, более
четкого и слаженного взаимодействия с региональными и федеральными
органами власти. Субъектами данных отношений могут выступать
муниципальные образования всех типов, не ограничиваясь при этом
территорией субъекта РФ или его частью: межмуниципальные связи могут
иметь межтерриториальный, межрегиональный, а также международный
характер.
Возможность осуществления межмуниципального сотрудничества
предусмотрена в Европейской Хартии о местном самоуправлении,
ратифицированной ФЗ № 55 от 11 апреля 1998 г8. В данном законе определено,
что органы местного самоуправления имеют право при осуществлении своих
полномочий сотрудничать и вступать в ассоциации с другими органами
местного самоуправления для осуществления задач, представляющих общий
интерес, а также сотрудничать с органами местного самоуправления других
государств на условиях, устанавливаемых законом.
Также правовую основу межмуниципального сотрудничества
составляют:
8
О ратификации Европейской Хартии местного самоуправления. Федеральный закон от 11 апреля
1998г. № 55-ФЗ // Российская газета. 1998

16. 16
1. Конституция РФ9. В соответствии со ст. 130: местное
самоуправление в Российской Федерации обеспечивает
самостоятельное решение населением вопросов местного значения,
владение, пользование и распоряжение муниципальной
собственностью. Таким образом, конституция связывает
самостоятельное решение населением вопросов местного значения с
самостоятельным владением, пользованием и распоряжением
муниципальной собственностью. Местное самоуправление
организовывается на основе самостоятельности территориальных
сообществ в решении вопросов местного значения, децентрализации
властных полномочий, вовлечения населения в процесс управления
государством.
2. ФЗ от 6 октября 2003 года 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации»10.
Ст. 8 данного ФЗ посвящена вопросам муниципального
сотрудничества, в которой сказано, что в целях организации
взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и
защиты общих интересов муниципальных образований в каждом
субъекте РФ должен быть образован совет муниципальных
образований. Также советы муниципальных образований субъектов
РФ могут образовывать единое общероссийское объединение
муниципальных образований, либо иные объединения
муниципальных образований на добровольной основе с учетом
определенных особенностей. Помимо выше представленных
взаимодействий могут быть образованы межмуниципальные
объединения, учреждены хозяйственные общества и другие
межмуниципальные организации, могут заключаться договоры и
соглашения.
9
Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года //
Российская газета. 1993. Ст. 130
10
Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ. Федеральный закон от 6
октября 2003г. №131-ФЗ. Ст 8

17. 17
3. ФЗ от 26 декабря 1995 года N 208-ФЗ «Об акционерных обществах» 11
и ФЗ от 8 февраля 1998 года N 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной
ответственностью»12. Статьи 8 и 68 закона могут быть использованы
при учреждении коммерческих организаций - межмуниципальных
хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и
обществ с ограниченной ответственностью.
4. ФЗ от 12 января 1996 года N 7-ФЗ «О некоммерческих
организациях»13. В соответствии со ст. 8 данного ФЗ
некоммерческим партнерством признается основанная на членстве
некоммерческая организация, учрежденная гражданами для
содействия ее членам в осуществлении деятельности, направленной
на достижение социальных, благотворительных, культурных,
образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны
здоровья граждан, развития физической культуры и спорта,
удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей
граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций,
разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а
также в иных целях, направленных на достижение общественных
благ.
5. Закон РФ от 27.12.1991 N 2124-1 «О средствах массовой
информации»14. В соответствии с. ч. 3 ст. 68 данного закона органы
местного самоуправления могут выступать соучредителями
межмуниципального печатного средства массовой информации.
Данный перечень документов, подтверждающих правовую основу
межмуниципального сотрудничества, не является исчерпывающим.
11
Об акционерных обществах. Федеральный закон от 24 ноября 1995г. №208-ФЗ. Ст. 68
12
Об обществах с ограниченной ответственностью. Федеральный закон от 8 февраля 1998 г. №14-
ФЗ (в ред. от 27 декабря 2009г.) // Российская газета. 1998. февраль. Ст 8, 68.
13
О некоммерческих организациях. Федеральный закон от 8 декабря 1995г. №7-ФЗ. Ст 8.
14
О средствах массовой информации. Федеральный закон от 27 декабря 1991 г. №2124-1 (в ред. 9
февраля 2009 г.) // Российская газета. 1992. 8 февраля. Ст 68.

18. 18
Несмотря на то, что все выше представленные нормы регулируют
вопросы муниципального сотрудничества, на сегодняшний день нормативно-
правовая база межмуниципального сотрудничества недостаточно развита.
Данный факт отражается в разногласии многих организационно-правовых норм
между собой, а также в нечетком определении всех необходимых условий
данного вида взаимодействия.
В связи с тем, что тема межмуниципального сотрудничества является
новой, выявляется следующий ряд проблем:
1. Несогласованность положений законодательства о местном
самоуправлении и нормами гражданского законодательства.
Согласно ст. 124 ГК РФ15 муниципальные образования выступают в
отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных
началах с иными участниками этих отношений — гражданами и юридическими
лицами. К таким публично-правовым образованиям применяются нормы,
определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых
гражданским законодательством. Исходя из п. 4 ст. 66 ГК РФ16 право
юридических лиц выступать участниками хозяйственных обществ, публично-
правовые образования, являясь самостоятельными участниками
имущественного оборота, могут учреждать хозяйственные общества и
участвовать в них совместно с другими субъектами гражданских
правоотношений. Что четко не прописано в Законе №131, остается
предполагать, что учредителями и участниками межмуниципальных
хозяйственных обществ могут быть все же и муниципальные образования, а не
органы местного самоуправления. Нормы Закона № 131-ФЗ не содержат
прямых запретов относительно включения в состав учредителей указанных
обществ кроме муниципальных образований иных лиц, в связи с чем
выявляются различные толкования вопроса о возможных участниках
15
Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая: Федеральный закон от 30 ноября 1994г.
№ 51-ФЗ (в ред. от 13 мая 2008 г.) // Российская газета. 1994. Ст.124
16
Там же. Ст 66, п.4.

19. 19
хозяйственных обществ, а именно: могут ли быть таковыми только
муниципальные образования либо также и иные лица.
Также согласно ГК создание межмуниципального хозяйственного
общества означает переход внесенного в него в качестве вклада
муниципального имущества в собственность данного общества, то есть его
передачу в частную собственность, в ГК РФ также существуют ограничения
относительно возможности внесения государственного или муниципального
имущества в уставный капитал учреждаемых ими хозяйствующих субъектов.
Из содержания ст. 217 и ч. 2 ст. 235 ГК РФ17 следует, что имущество,
находящееся в государственной или муниципальной собственности, может
быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц
(в том числе межмуниципальных хозяйственных обществ) только в порядке,
установленном Федеральным законом «О приватизации государственного и
муниципального имущества», который предусматривает такие способы
приватизации, как преобразование унитарного предприятия в открытое
акционерное общество, а также внесение государственного или
муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых
акционерных обществ, однако среди них нет создания ЗАО и ООО. В этих
условиях альтернативной формой вклада муниципальных образований в
уставный капитал хозяйственных обществ могло бы быть предоставление права
безвозмездного пользования муниципальным имуществом. Правда, ФЗ «О
защите конкуренции» допускает заключение договоров аренды, договоров
безвозмездного пользования, иных договоров о переходе прав владения и (или)
пользования в отношении государственного или муниципального имущества
либо по результатам проведения конкурса или аукциона на право заключения
таких договоров, либо в случае предоставления указанного имущества в виде
государственной или муниципальной помощи. Но выполнение этого
требования может привести к тому, что такой конкурс или аукцион выиграют
17
Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая: Федеральный закон от 30 ноября 1994г.
Ст 217, 235

20. 20
третьи лица, вследствие чего создаваемое межмуниципальное общество не
будет наделено соответствующим имуществом.
Таким образом, формирование уставного капитала межмуниципальных
хозяйственных обществ возможно в основном только за счет средств местных
бюджетов. Такая возможность может быть реализована органами местного
самоуправления путем предоставления бюджетных инвестиций юридическим
лицам в соответствии со ст. 69 и 80 Бюджетного кодекса РФ.
2. Несогласованность норм Закона № 131-ФЗ и законов «Об
акционерных обществах» и «Об обществах с ограниченной ответственностью».
Если рассматривать межмуниципальные хозяйственные общества как
особую организационно-правовую форму с ограниченным составом
учредителей, в качестве которых могут выступать только представительные
органы муниципалитетов, то организация и деятельность таких обществ не
согласуется с нормами ГК РФ, федеральных законов «Об акционерных
обществах» и «Об обществах с ограниченной ответственностью». В этих
нормативных актах не предусмотрены ограничения и требования относительно
состава учредителей обществ, а также не установлены понятие
межмуниципальных хозяйственных обществ и особенности их статуса.
Необходимо также учитывать, что вышеуказанные нормы Закона №
131-ФЗ не согласуются с нормами ч. 4 ст. 7 Федерального закона «Об
акционерных обществах», предусматривающими, что акционерные общества,
учредителями которых выступают Российская Федерация, субъект РФ или
муниципальное образование, могут быть только открытыми (за исключением
обществ, образованных в процессе приватизации государственных и
муниципальных предприятий).
3. Считается что межмуниципальные хозяйственные общества, фонды и
автономные некоммерческие организации нельзя рассматривать как наиболее
приемлемые организационно-правовые формы для осуществления
межмуниципального сотрудничества, так как при их создании муниципальное
образование утрачивает право собственности на имущество, передаваемое этим

21. 21
организациям. Особенности этих юридических лиц также ограничивают
механизмы контроля со стороны органов местного самоуправления за
функционированием таких организаций. Помимо того, основная деятельность
хозяйственных обществ направлена на получение прибыли, и юридическая
конструкция соответствующей организационно-правовой формы
ориентирована на решение частных, а не публичных задач, что не является
характерным для межмуниципального сотрудничества, осуществляющего
совместное решение вопросов местного значении несколькими
муниципальными образованиями.
4. Несогласованность норм законодательства по вопросам создания
некоммерческих организаций с нормами Закона № 131-ФЗ.
Наряду с коммерческими организациями в соответствии с нормами
статьи 69 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ18
представительные органы муниципальных образований могут принимать
решения о создании некоммерческих организаций в форме автономных
некоммерческих организаций и фондов. При этом можно констатировать, что в
законодательстве четко не разграничены цели и случаи, предусматривающие
создание муниципальными образованиями некоммерческих организаций для
осуществления межмуниципального сотрудничества и для решения вопросов
местного значения, реализация которых не связана с межмуниципальным
сотрудничеством.
5. Следующей проблемой является вопрос о заключении соглашений
между муниципальными районами и поселениями, о передаче полномочий по
решению вопросов местного значения. ФЗ № 131 предусматривает
возможность заключения соглашений о передаче соответствующих
полномочий не только от поселений муниципальному району, но и от
муниципального района входящим в него поселениям, что позволяет при
заключении таких соглашений исходить из принципа разумности и
целесообразности, чем достигать рационального использования существующих
18
Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ. Федеральный закон от 6
октября 2003г. Ст 69.

22. 22
в муниципальных образованиях материальных ресурсов (имущества).
Указанные соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать
положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в
том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема субвенций,
необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также
предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений.
Именно в силу того, что вышеназванные соглашения допустимо
заключать только между муниципальным районом и входящими в этот район
поселениями, через данный способ межмуниципального взаимодействия не
могут быть решены все задачи объединения усилий нескольких
муниципальных образований (в первую очередь, муниципальных образований
одного типа). Более того, получившая широкое распространение практика
передачи полномочий преимущественно от поселений муниципальным
районам подменяет собой межмуниципальное сотрудничество и устраняет
объективные основания для такового.
6. ФЗ № 131 не раскрывает содержание понятия «Межмуниципальное
сотрудничество», его организационно-правовые формы, финансовое
обеспечение, распределение налоговых поступлений между муниципальными
образованиями. В связи с чем у муниципальных образований проявляется
потребность в создании локальных документов, касающихся специфики
конкретного муниципального образования, что занимает много времени и сил.
Так, например, в рамках ассоциативной формы реализуются как прямо
регламентированные Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ
варианты взаимодействия, так и варианты, способ реализации которых хотя и
допускается законом, однако они могут требовать дополнительной детализации
со стороны самих участников.
Рассмотрим на практике как те или иные муниципальные образования
пытаются законодательно закрепить вопрос межмуниципального
сотрудничества.

23. 23
Приведем первый пример межмуниципального сотрудничества.
Архангельское областное Собрание депутатов подписало договор с Ненецким
автономным округом об осуществлении отдельных полномочий Архангельской
области на территории Ненецкого автономного округа. Данный договор
определяет порядок осуществления на территории НАО государственных
полномочий, предусмотренных подпунктами 9, 9.1, 29 и 34 пункта 2 статьи 26.3
Федерального закона от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации»19. До сих пор
вышеперечисленные государственные полномочия осуществлялись органами
государственной власти Архангельской области. Договор предусматривает
возможность одновременного осуществления этих полномочий на территории
Ненецкого автономного округа органами государственной власти
Архангельской области и органами государственной власти НАО.
Второй пример касается основных направлений межмуниципального
сотрудничества через реализацию Соглашений о финансово-экономическом,
торговом, научно-техническом и культурном сотрудничестве с городами
Иваново, Москва, Чебоксары, Ульяновск, Северодвинск, Петрозаводск,
Минским городским исполнительным комитетом и Договора о дружбе и
сотрудничестве между городами Ярославль и Казань. В связи с тем, что ФЗ №
131 не раскрывает полностью понятий муниципального взаимодействия,
сотрудничество с указанными городами осуществляется на основе Соглашений
об экономическом и социально-культурном сотрудничестве с: Правительством
Москвы от 1997 г.; администрацией Юго-Западного административного округа
г. Москвы от 1998 г.; администрацией г. Иваново от 1998 г.; администрацией г.
Нальчик от 1999 г.; администрацией г. Чебоксары от 2000 г.; минским
городским исполнительным комитетом от 2001 г.; администрацией г.
Северодвинска от 2002 г.; администрацией г. Петрозаводска от 2003 г.;
19
Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Федеральный закон от 6 октября 1999 г.
№184-ФЗ. (в ред. 15 ноября 2010) // Российская газета. 1999. Ст. 29,63.

24. 24
администрацией г. Казани от 2004 г. Контакты с большинством городов-
партнеров традиционно активны и способствуют взаимовыгодному
экономическому, научно-техническому и гуманитарному сотрудничеству,
благодаря созданию различных договоров и соглашений, разработанных выше
представленными населенными пунктами.
Следующий пример касается практики участия города Владивостока в
организациях межмуниципального сотрудничества. Для регламентации данной
деятельности было принято Положение, целью которого является обеспечение
участия города Владивостока в работе Ассоциации муниципальных
образований Приморского края. Данное Положение регламентирует важные
моменты участия города Владивостока в организациях межмуниципального
сотрудничества.
Согласно Положению Владивосток вправе на добровольной основе
принимать участие в деятельности различных организаций и советов
межмуниципального сотрудничества. По мнению разработчиков проекта
Положения, это необходимо для представления интересов муниципальных
образований в федеральных органах государственной власти, обобщения
и распространения позитивного опыта других муниципальных образований,
разработки и реализации совместных проектов и программ социально-
экономического, экологического, правового, научного и иного характера,
организации сотрудничества с международными организациями. В Положении
определены формы межмуниципального сотрудничества, порядок участия
города в организациях межмуниципального сотрудничества. «Положение
разработано для организации взаимодействия органов местного
самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных
образований Приморского края», — говорится в сопроводительных документах
к проекту Положения. Положение определяет страховые гарантии лицам,
замещающим муниципальные должности и частично или полностью
утратившим трудоспособность вследствие исполнения ими должностных
обязанностей по выявлению, предупреждению и пресечению правонарушений.

25. 25
Также примером будет являться Положение о порядке участия
Пермского муниципального района в организациях межмуниципального
сотрудничества, в котором его перечислены организационно-правовые формы
и финансовое обеспечение. Так, Пермский муниципальный район принимает
участие в межмуниципальном сотрудничестве в следующих формах: путем
участия в совете муниципальных образований Пермского края, совете
представительных органов муниципальных образований Пермского края, иных
объединениях муниципальных образований Пермского муниципального района
и других территорий; посредством учреждения Земским Собранием Пермского
муниципального района межмуниципальных хозяйственных обществ в форме
закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью;
посредством создания некоммерческих организаций в форме автономных
некоммерческих организаций и фондов в соответствии с действующим
законодательством; посредством заключения соглашений о межмуниципальном
сотрудничестве; путем выступления органов местного самоуправления
соучредителями межмуниципального печатного средства массовой
информации. Что касается финансирования расходов на осуществление
межмуниципального сотрудничества, то оно производится из средств бюджета
Пермского муниципального района по смете соответствующего органа
местного самоуправления Пермского муниципального района.
Еще одним ярким примером, подтверждающим локальный характер
организационно-правовых основ межмуниципального сотрудничества, является
Положение «О порядке осуществления городским округом «Город
Калининград» международных и межмуниципальных связей (сотрудничества),
участия городского округа в организациях межмуниципального
сотрудничества». Так, международные и межмуниципальные связи
(сотрудничество) осуществляются и развиваются на основании совместных
заявлений, меморандумов, протоколов о сотрудничестве, договоров и
соглашений. Межмуниципальное сотрудничество осуществляется в формах:
учреждения межмуниципальных хозяйственных обществ, создание

26. 26
некоммерческих организаций; участия городского округа в деятельности
организаций межмуниципального сотрудничества; других формы
взаимодействия, не противоречащие действующему законодательству.
Касательно Организационно-правовых форм межмуниципальных и
некоммерческих организаций установлены следующие меры: окружной Совет
депутатов города Калининграда для совместного решения вопросов местного
значения может принимать решения об учреждении межмуниципальных
хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с
ограниченной ответственностью, а также о создании некоммерческих
организаций в форме автономных некоммерческих организаций и фондов;
межмуниципальные хозяйственные общества и некоммерческие организации
осуществляют свою деятельность в соответствии с Гражданским кодексом
Российской Федерации, Федеральным законом «О некоммерческих
организациях», иными федеральными законами. Установлено также
материально-техническое обеспечение мероприятий, проводимых в рамках
международных и межмуниципальных связей (сотрудничества), участия в
организациях межмуниципального сотрудничества в соответствии с которым,
материально-техническое обеспечение мероприятий, в том числе
представительских, связанных с осуществлением главой городского округа –
председателем окружного Совета депутатов города Калининграда, окружным
Советом депутатов города Калининграда, администрацией городского округа
международных и межмуниципальных связей (сотрудничества), участием в
организациях межмуниципального сотрудничества, производится за счет
средств бюджета городского округа в порядке и по нормам, установленным
действующими нормативными правовыми актами Российской Федерации для
организаций и учреждений, финансируемых за счет бюджетных средств.
Денежные средства на обеспечение указанных мероприятий ежегодно
предусматриваются в бюджете городского округа (в бюджетных сметах
окружного Совета депутатов города Калининграда, администрации городского
округа и ее структурных подразделений в рамках полномочий, установленных

27. 27
действующими нормативными правовыми актами) в соответствии с
утвержденной программой (планом) на момент формирования бюджета
городского округа на очередной финансовый год и плановый период;
финансирование расходов, связанных с участием в международном и
межмуниципальном сотрудничестве представителей предприятий, учреждений,
организаций, расположенных на территории городского округа, а также
приемом и обслуживанием представителей, делегаций других муниципальных
образований и зарубежных городов, производится в соответствии с условиями,
установленными в подписанных совместных заявлениях, меморандумах,
протоколах о сотрудничестве, заключенных договорах и соглашениях по
международному и межмуниципальному сотрудничеству; возмещение
расходов, связанных с выездом главы городского округа, депутатов окружного
Совета депутатов города Калининграда, главы администрации городского
округа, муниципальных служащих окружного Совета депутатов города
Калининграда и администрации городского округа за пределы городского
округа для участия в мероприятиях, проводимых в рамках международного и
межмуниципального сотрудничества, производится в порядке и размерах,
установленных действующим законодательством.
Проанализировав примеры недостаточной регламентации 131 ФЗ
понятия «Межмуниципальное сотрудничество», его организационно-правовых
форм, финансового обеспечения, распределения налоговых поступлений между
муниципальными образованиями, можно сделать следующие выводы:
1. Существует необходимость дальнейшей проработки
организационно-правовых форм посредством детального
отражения работы механизма межмуниципального
сотрудничества. В рамках данного вопроса необходимо
провести мониторинг с целью изучения возможностей
межмуниципального хозяйственного сотрудничества в
организации решения вопросов местного значения
сельскими и городскими поселениями, другими

28. 28
муниципальными образованиями, в том числе
являющихся моногородами; изучить возможности
межмуниципального хозяйственного сотрудничества в
организации решения вопросов местного значения
муниципальными образованиями, входящими в городские
агломерации; устранить несогласованность между
нормами Федерального закона от 6 октября 2003 года №
131-ФЗ и Гражданского кодекса Российской Федерации в
части форм акционерных обществ, которые
муниципальные образования могут создавать для
осуществления межмуниципального сотрудничества
(закрытые акционерные общества или открытые
акционерные общества); рассмотреть вопрос о
необходимости внесения изменений в законодательные
акты Российской Федерации, предусматривающих
уточнение статуса межмуниципальных хозяйственных
обществ (в том числе, в случае признания их особой
организационно-правовой формой), расширение
возможностей органов местного самоуправления по
формированию уставного капитала хозяйственных
обществ (в том числе межмуниципальных, за счет средств
местных бюджетов и имущества муниципальных
образований).
2. Органам государственной власти субъектов Российской
Федерации следует оказывать органам местного
самоуправления, советам муниципальных образований
субъектов Российской Федерации методическую и
организационную помощь в целях осуществления
договорных и хозяйственных форм межмуниципального
сотрудничества.