У пропонованому виданні представлено результати моніторингу, який здійснювали фахівці Львівської обласної організації Ліги соціальних працівників України та Центру соціального партнерства та лобіювання Національного університету «Києво-Могилянська академія» в рамках проекту «Громадський контроль за політикою соціального захисту на центральному та регіональному рівні у Львівській області», підтриманого Міжнародним Фондом «Відродження». Основну увагу приділено соціальним стандартам, за якими здійснюються виплати соціальної допомоги; статистиці соціальної допомоги по малозабезпеченості; якості адміністративних послуг із призначення різних видів соціальної допомоги у 2010 році. Для широкого кола читачів.

1. Львівська обласна організація
Ліги соціальних працівників України
Інститут соціогуманітарних проблем людини
ЗНЦ НАН і МОН України
Центр соціального партнерства та лобіювання НаУКМА
МОНІТОРИНГ
ДОТРИМАННЯ ПРАВА
НА СОЦІАЛЬНИЙ ЗАХИСТ
В УКРАЇНІ У 2010 РОЦІ
Підсумкове видання
Львів – 2011

2. Виконавці дослідження:
Панцир С. І., Чугаєвський М. В., Бодревич М. О.
Моніторинг дотримання права на соціальний захист в Україні у
2010 році : підсумкове видання / С. І. Панцир, М. В. Чугаєвський,
М. О. Бодревич. – Львів, 2011. – 132 с.
У пропонованому виданні представлено результати моніторингу,
який здійснювали фахівці Львівської обласної організації Ліги соціаль-
них працівників України та Центру соціального партнерства та лобію-
вання Національного університету «Києво-Могилянська академія» в
рамках проекту «Громадський контроль за політикою соціального за-
хисту на центральному та регіональному рівні у Львівській області»,
підтриманого Міжнародним Фондом «Відродження». Основну увагу
приділено соціальним стандартам, за якими здійснюються виплати соці-
альної допомоги; статистиці соціальної допомоги по малозабезпеченос-
ті; якості адміністративних послуг із призначення різних видів соціаль-
ної допомоги у 2010 році.
Для широкого кола читачів.
© Львівська обласна організація
Ліги соціальних працівників України, 2011

3. МЕТОДОЛОГІЯ МОНІТОРИНГУ
НОРМАТИВНО-ПРАВОВИХ АКТІВ
У СФЕРІ СОЦІАЛЬНОГО ЗАХИСТУ,
ДОТРИМАННЯ СОЦІАЛЬНИХ ПРАВ ГРОМАДЯН
Мета моніторингу: встановити факти й тенденції змін держав-
ної політики щодо виконання державою своїх соціальних зобов’язань у
сфері соціального захисту населення у 2010 році в Україні загалом та у
Львівській області зокрема.
1. Об’єкт моніторингу: законодавчі акти (ЗУ «Про Державний
бюджет України на 2010 рік», внесення змін до законів, які регулюють
сферу соціального захисту, підзаконні акти КМУ, Мінпраці, спрямовані
на виконання держбюджету, акти Львівської ОДА).
Законодавчі застереження щодо об’єкта моніторингу
Переважні повноваження в соціальному захисті належать цент-
ральним органам виконавчої влади та місцевим державним адміні-
страціям. Органи місцевого самоврядування можуть здійснювати до-
даткові заходи соціального захисту понад норми, визначені органами
виконавчої влади. В умовах дефіциту місцевих бюджетів і їх залежності
від центрального, додаткові заходи соціального захисту практично не
здійснюються. У сфері соціального захисту, зокрема соціальної допо-
моги населенню, більшість видатків здійснюються через підрозділи
обласних та районних державних адміністрацій (управління праці та
соціального захисту населення). Органам місцевого самоврядування пе-
редаються повноваження щодо управління соціальними службами, які
надають послуги з догляду інвалідам, ветеранам, особам похилого віку.
Отже, в центрі уваги моніторингу дотримання прав громадян у сфері
соціального захисту населення є акти ВРУ, центральних органів вико-
навчої влади та місцевих державних адміністрацій, зокрема:
1) ЗУ «Про державний бюджет України на 2010 рік»;
2) Постанови КМУ та Мінпраці щодо порядку виконання норм закону
про держбюджет у сфері соціального захисту;
3) Нормативно-розпорядчі акти ЛОДА щодо виконання обласного бю-
джету в частині надання соціальної допомоги населенню.
3

4. 2. Предмет моніторингу: реалізація норм міжнародних зобо-
в’язань України та законодавства України щодо соціального захисту
населення, а саме підтримки доходів вразливих категорій населення на
рівні соціальних стандартів, розмір яких визначений у законі про
держбюджет на відповідний рік.
Законодавчі застереження щодо предмета моніторингу
В основі соціального захисту в Україні лежить система за-
гальнообов’язкового державного соціального страхування, яке га-
рантує працюючим громадянам компенсацію втраченого доходу у разі:
1) нещасного випадку на виробництві та професійного захворюван-
ня, 2) тимчасової втрати працездатності, 3) хвороби, 4) безробіття та
5) старості. Відповідно до зазначених страхових випадків розбудову-
ється інституційна й організаційна основа державного соціального
страхування. Система державного соціального страхування повинна
управлятись на рівних правах соціальними партнерами (об’єднаннями
профспілок, роботодавців та уряду) через фонди загальнообов’язкового
державного соціального страхування. До останнього часу не виконана
норма законодавства щодо запровадження державного медичного стра-
хування. Відповідні заходи заплановані урядом на 2013 рік.
Держава обмежує вплив соціальних партнерів на управління пен-
сійним страхуванням та страхування на випадок безробіття. Обмеження
щодо пенсійного страхування передбачає повний контроль держави
над Пенсійним фондом до завершення пенсійної реформи. Реформа
завершиться після досягнення фінансової стабільності та незалежності
Пенсійного фонду від державного бюджету, функціонування всіх рівнів
пенсійного страхування. Незалежність пенсійного фонду поки що є
недосяжною метою і у 2010 році заборгованість Пенсійного фонду
перед державним бюджетом сягнула 60 млрд грн, або 1/5 від бюджету
фонду. До останнього часу не запроваджено накопичувального рівня
пенсійного страхування, який повинен забезпечити 20% попередньої
заробітної плати пенсіонера. Відповідно, держава, на відміну від со-
ціальних партнерів, несе, по суті, повну відповідальність за соціальний
захист пенсіонерів. Головним для уряду є виконання вимог статті 46
Конституції України щодо виплати пенсії на рівні, не нижчому за
прожитковий мінімум. Обмеження щодо страхування на випадок без-
робіття стосуються також повного підпорядкування уряду виконавчої
дирекції Фонду загальнообов’язкового державного страхування на ви-
падок безробіття та Державної служби зайнятості. Відповідно, уряд
несе відповідальність за соціальний захист безробітних (виплата допо-
4

5. моги по безробіттю) і надання соціальних послуг безробітним (проф-
орієнтація, профпідготовка, пошук відповідної роботи). Знову ж таки
відповідальність уряду, згідно із статтею 46 Конституції України, ле-
жить у площині гарантій соціального захисту безробітного, зокрема от-
римання допомоги по безробіттю на рівні не нижчому, ніж прожит-
ковий мінімум.
Іншим складником системи соціального захисту є державна
соціальна допомога, яка покликана забезпечити на рівні соціальних
стандартів доходи вразливих категорій населення переважно з числа
незастрахованих осіб. Соціальну допомогу отримують і застраховані
особи, яким властиві соціальні ризики бідності, дефіциту видатків на
утримання дітей.
Видатки на соціальну допомогу передаються у вигляді субвенцій
з держбюджету до місцевих бюджетів, але розпорядниками цих бю-
джетних коштів є місцеві державні адміністрації та їхні підрозділи у
сфері соціального захисту населення.
Більшість видів соціальної допомоги в Україні передбачені Зако-
ном України «Про державну соціальну допомогу сім’ям з дітьми»
(№ 2811-XII від 21.11.1992 зі змінами):
1) допомога у зв’язку з вагітністю та пологами (гарантований
розмір допомоги становить 100% середньомісячного доходу жін-
ки, але не менше як 25% прожиткового мінімуму);
2) одноразова допомога при народженні дитини (гарантований
розмір становить 12,4 тис. грн на першу дитину, 25 тис. грн – на
другу, 50 тис. грн – на третю (станом на 2010 рік);
3) допомога при усиновленні дитини (гарантований розмір –
12,4 тис. грн);
4) допомога по догляду за дитиною до досягнення нею три-
річного віку (гарантований розмір – доплата до рівня прожит-
кового мінімуму для працездатних осіб, мінімальний розмір –
130,00 грн, максимальний – 922,00 грн (станом на 01.12.2010) з
урахуванням доходу сім’ї);
5) допомога на дітей, які перебувають під опікою та піклуван-
ням (гарантований розмір – подвійний розмір прожиткового
мінімуму для дітей відповідного віку);
6) допомога на дітей одиноким матерям (гарантований розмір –
доплата до доходу матері до рівня прожиткового мінімуму ди-
тини відповідного віку), надається в розмірі, що дорівнює різниці
між 50% прожиткового мінімуму для дитини відповідного віку та
середньомісячним сукупним доходом сім’ї в розрахунку на одну
5

6. особу за попередні шість місяців, але не менше як 30% прожит-
кового мінімуму для дитини відповідного віку (наприклад,
мінімальний розмір допомоги станом на 01.12.2010 для дитини
до 6 років – 239,79 грн, максимальний – 399,50 грн з урахуван-
ням доходів сім’ї).
Іншими законодавчими актами передбачені наступні види со-
ціальної допомоги:
1) державна соціальна допомога малозабезпеченим сім’ям (За-
кон України «Про державну соціальну допомогу малозабезпе-
ченим сім’ям» № 1768-III від 01.06.2000, зі змінами) (гарантова-
ний розмір – доплата до рівня прожиткового мінімуму сім’ї, яка
не може перевищувати 75% прожиткового мінімуму);
2) державна соціальна допомога інвалідам з дитинства та дітям-
інвалідам (Закон України «Про державну соціальну допомогу
інвалідам з дитинства та дітям-інвалідам» № 2109-III від
16.11.2000, зі змінами) (гарантований розмір: для інвалідів з
дитинства І групи – 100% прожиткового мінімуму, ІІ групи –
80%, ІІІ групи – 60%; для дітей-інвалідів до 18 років – 70%
прожиткового мінімуму);
3) державна соціальна допомога особам, які не мають права на
пенсію, та інвалідам (Закон України «Про державну соціальну
допомогу особам, які не мають права на пенсію, та інвалідам»
№ 1727-IV від 18.05.2004 зі змінами) (гарантований розмір:
особам, які не мають права на пенсію (чоловіки віком 63 роки,
жінки – 58) – 30% прожиткового мінімуму для непрацездатних,
інваліди I групи – 100% прожиткового мінімуму, ІІ групи – 80%,
ІІІ групи – 60%);
4) тимчасова державна допомога дітям, батьки яких ухиляють-
ся від сплати аліментів (Постанова Кабінету Міністрів України
№ 189 від 22.02.2006 «Про затвердження Порядку призначення
та виплати тимчасової державної допомоги дітям, батьки яких
ухиляються від сплати аліментів, не мають можливості утриму-
вати дитину або місце проживання їх невідоме», зі змінами)
(гарантований розмір: 30% прожиткового мінімуму для дитини
відповідного віку);
5) програма житлових субсидій (Постанова Кабінету Міністрів
України № 848 від 21.10.1995 «Про спрощення порядку надання
населенню субсидій для відшкодування витрат на оплату жит-
лово-комунальних послуг, придбання скрапленого газу, твердого
та рідкого пічного побутового палива», зі змінами) (гарантії: ви-
6

7. трати домогосподарства на оплату послуг ЖКГ, які не повинні
перевищувати 15% сукупних витрат, для домогосподарств, у яких
зареєстровані лише працездатні особи, для осіб непрацездатних
10% і для осіб, серед яких є діти, інваліди І або ІІ групи і в яких
середньомісячний сукупний дохід на одного зареєстрованого не
перевищує 50% прожиткового мінімуму на одну особу у роз-
рахунку на місяць.
Соціальна допомога надається лише на підставі звернення
громадян, перевірки документів, які підтверджують соціальний статус
особи та членів домогосподарства, перевірки майна та доходів.
До предмета моніторингу за Проектом зараховуються найбільш со-
ціально значимі за змістом види соціальної допомоги, які охоплюють
більшість вразливих категорій населення і за якими саме уряд несе
переважні зобов’язання. Зокрема, це:
1) державна соціальна допомога малозабезпеченим сім’ям;
2) одноразова допомога при народженні дитини;
3) допомога по догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку;
4) допомога на дітей, які перебувають під опікою та піклуванням;
5) допомога на дітей одиноким матерям;
6) програма житлових субсидій.
Здійснюватиметься тестування адміністративних послуг із призначення
соціальної допомоги у вибраних районах Львівської області.
Іншим елементом системи соціального захисту є система соці-
альних пільг, яка передбачає доступ статусних категорій громадян до
соціально значущих товарів та послуг безоплатно або на пільгових
умовах. В Україні діють такі основні пільги на:
1) сплату житлово-комунальних послуг;
2) оплату побутового палива;
3) оплату проїзду в транспорті;
4) забезпечення житлом;
5) встановлення телефону та оплату послуг зв’язку;
6) забезпечення санаторно-курортним лікуванням;
7) користування спеціальним автотранспортом;
8) забезпечення протезами та протезно-ортопедичними засобами;
9) оплату ліків, лікарських засобів та зубопротезування;
10) пенсії та соціальну допомогу.
До пільговиків належать переважно соціально-демографічні, со-
ціальні, професійні групи громадян: діти, молодь, пенсіонери, інваліди,
7

8. багатодітні матері, шахтарі, військовослужбовці, ветерани ВВВ, учас-
ники бойових дій, діти війни, жертви політичних репресій, державні
службовці, наукові працівники, судді, громадяни, які постраждали від
аварії на ЧАЕС тощо. За останні роки кількість пільговиків ста-
новила приблизно 40% населення. У системі пільг найбільш значи-
мими для бідних домогосподарств є пільги на сплату житлово-кому-
нальних послуг та побутового палива, для пенсіонерів – пільги на
придбання лікарських засобів. Дослідження та моніторинг пільг
ускладнюється через незабезпечення принципу адресності, а відпо-
відно й обліку.
Моніторинг пільг потребує спеціальної методики оцінки ринків
товарів та послуг, щодо яких застосовується пільговий режим поста-
чання й ціноутворення, а тому пільги не включатимуться до предмета
моніторингу за Проектом.
Останнім складником системи соціального захисту є діяльність
соціальних служб, які постачають соціальні послуги вразливим катего-
ріям населення переважно щодо догляду, консультування (соціального
супроводу) та реабілітації.
Щодо системи пільг до предмета моніторингу за Проектом включати-
муться програми пільг, переважно в частині фінансування пільг із дер-
жавного бюджету. При цьому потрібно враховувати, що повноцінне
відстеження системи пільг вимагає розробки спеціальної методики
моніторингу й оцінки.
Діяльність соціальних служб також не включатиметься до предмета мо-
ніторингу Проекту, оскільки має свою специфіку і потребує окремого
дослідження за спеціальною методологією.
Відповідно до статті 46 Конституції України система соціального
захисту, зокрема соціальна допомога, ґрунтується на соціальних
стандартах прожиткового мінімуму та мінімальної заробітної плати.
Відповідно до статті 2 Закону України «Про прожитковий мінімум» по-
казник прожиткового мінімуму використовується для оцінки рівня
життя в Україні, встановлення мінімальної заробітної плати, мінімаль-
ної пенсії за віком, соціальної допомоги, допомоги сім’ям з дітьми,
допомоги по безробіттю, визначення права на соціальну допомогу. На-
бори продуктів харчування, непродовольчих товарів та послуг визначає
відповідно спеціально уповноважений центральний орган вико-
навчої влади у сфері охорони здоров’я, з використанням нор-
8

9. мативів фізіологічної потреби організму людини в продуктах хар-
чування, відповідно до їх хімічного складу та енергетичної цін-
ності, з урахуванням рекомендацій Всесвітньої організації охо-
рони здоров’я, та спеціально уповноважений центральний орган
виконавчої влади у сфері економіки з використанням нормативів
забезпечення засобами гігієни, медикаментозними засобами, засо-
бами захисту організму людини від впливу навколишнього сере-
довища, а також засобами для влаштування побуту. Розмір про-
житкового мінімуму встановлює Кабмін після проведення науко-
во-громадської експертизи складових прожиткового мінімуму.
Експертиза здійснюється на снові соціального партнерства пред-
ставниками профспілок та організацій роботодавців у порядку,
затвердженому КМУ. Затверджує прожитковий мінімум парла-
мент. Цей розмір може переглядатись упродовж року з враху-
ванням рівня інфляції. Із 2002 року в законах про держбюджет
замість показника прожиткового мінімуму застосовується «гаран-
тований мінімум» або «рівень забезпечення прожиткового мініму-
му». Через цей квазістандарт обмежується розмір соціальної до-
помоги за деякими програмами відповідно до можливостей держ-
бюджету.
Стандарт мінімальної зарплати важливий для оцінки рівня со-
ціальних гарантій в оплаті праці та соціального захисту працюючого
населення.
Щодо соціальних стандартів до предмета моніторингу за Проектом
включатимуться:
1) зміни розмірів прожиткового мінімуму та мінімальної заробітної
плати;
2) показники інфляції та їхній вплив на визначення розміру соціальних
стандартів та на доходи населення;
3) зміни в порядку визначення соціальних стандартів та практики по-
рушення законодавства;
4) застосування «гарантованого мінімуму».
На рівень соціального захисту також впливають зміни в порядку
виплати соціальної допомоги, зокрема визначення розміру допомоги
та права на допомогу. Як правило, в законі про держбюджет визна-
чається право КМУ на встановлення таких порядків і уряд викорис-
товує ці повноваження зниження видатків на соціальний захист у
9

10. нормах законодавства щодо розміру соціальної допомоги та права на
неї. Крім того, для обмеження своїх зобов’язань із соціального захисту
уряд в законі про держбюджет часто призупиняє дію соціального зако-
нодавства або вносить в нього зміни, що суперечить конституційним та
регламентним нормам щодо законотворчої діяльності.
Щодо порядку виплати соціальної допомоги до предмета моніторингу за
Проектом відносяться:
1) зміни в законодавстві щодо повноважень виконавчих органів ви-
значати розміри соціальної допомоги та право на неї;
2) зміни підзаконних актів, які впливають на визначення обсягу прав на
соціальну допомогу;
3) призупинення дії соціального законодавства або внесення змін до
нього в законі про держбюджет.
1. Період моніторингу
Згідно з Проектом період моніторингу визначений із червня
2010 по січень 2011 року включно. Окрім оцінки результатів моніто-
рингу та прогнозу тенденцій розвитку системи соціального захисту
потрібно визначити основні тенденції еволюції розвитку системи соці-
ального захисту в попередні періоди. Базовим для порівняння є 2009 рік.
При цьому, відповідно до історії окремих напрямків соціального
захисту, використовуються і більш тривалі попередні періоди, особливо
в частині правового забезпечення соціального захисту, статистичних
показників, чисельності вразливих категорій населення, розміру соці-
альних стандартів, інфляції та доходів населення.
2. Одиниці моніторингу та джерела інформації
Моніторинг здійснюватиметься за такими показниками та оди-
ницями:
1) чисельність вразливих категорій населення в Україні та
Львівській області зокрема у 2009–2010 роках:
а) чисельність незайнятого населення та безробітних;
б) чисельність домогосподарств, які звернулись по державну со-
ціальну допомогу малозабезпеченим сім’ям;
в) чисельність батьків, які звернулись по допомогу на догляд за
дитиною до досягнення нею трирічного віку;
г) чисельність батьків, які звернулись по допомогу на дітей оди-
ноким матерям (батькам);
2) соціально-економічні показники по країні та Львівській
області:
10

11. а) показник цінової інфляції та індекси цін на соціально значущі
товари і послуги (товари та послуги мінімального споживчого кошика);
б) доходи та видатки домогосподарств;
3) норми актів законодавства та нормативно-правових актів
щодо таких видів соціальної допомоги, як:
а) державна соціальна допомога малозабезпеченим сім’ям;
б) одноразова допомога при народженні дитини;
в) допомога по догляду за дитиною до досягнення нею три-
річного віку;
г) допомога на дітей, які перебувають під опікою та піклуванням;
д) допомога на дітей одиноким матерям;
е) програма житлових субсидій;
4) норми актів законодавства та нормативно-правових актів
щодо мінімальних стандартів;
5) норми актів законодавства та нормативно-правових актів
щодо визначення розмірів соціальної допомоги та права на неї
відповідно до переліку у п. 3);
6) фактичні показники розмірів соціальної допомоги, ви-
значених у п. 3.
Джерела інформації:
1) дані Держкомстату з офіційного сайту;
2) дані Міністерства соціальної політики України з офіційного
сайту та відповідей на звернення громадської організації;
3) нормативна правова база, аналітичні та статистичні дані,
доступні із сайтів ВРУ, КМУ, ЛОДА;
3. Обмеження моніторингу
Статистичні дані Держкомстату та Мінпраці, які оприлюдню-
ються, не відображають в оперативному режимі показників щодо
розмірів соціальної допомоги та кількості осіб, які мають право на до-
помогу. Крім того, відповідні показники формуються у Мінпраці на по-
чатку наступного після звітного року.
4. Критерії оцінки результатів моніторингу
Основними критеріями оцінки є реалізація конституційних норм
та норм міжнародного права у сфері соціального захисту. Зазначимо
основні правові засади соціальних прав, які є обов’язковими до вико-
нання державними органами в Україні.
Базові соціальні права визначені в Загальній декларації прав
людини ООН, зокрема у ст. 22–25:
• ст. 22 визначає право на соціальне забезпечення;
11

12. • ст. 23 стосується трудових прав і визначає право на працю,
вільний вибір роботи, справедливі та сприятливі умови праці і
захист від безробіття; право на рівну оплату за рівну працю
без жодної дискримінації; право на справедливу і задовільну
винагороду, що забезпечує гідне існування; право створювати
професійні спілки;
• ст. 24 визначає право на дозвілля і відпочинок, розумне обме-
ження робочого дня та оплачувану періодичну відпустку;
• ст. 25 декларує право на гідний рівень життя (одяг, їжа,
житло, медичне забезпечення, соціальне обслуговування),
який є необхідним для підтримання здоров’я і добробуту
людини та її сім’ї; право на забезпечення у разі безробіття,
хвороби, інвалідності, старості, втрати засобів до існування.
Материнство та дитинство дають право на особливе піклу-
вання і допомогу.
Міжнародний пакт про економічні, соціальні та культурні
права (далі – Пакт) деталізує визначені в Загальній декларації права.
Щодо зобов’язань держави гарантувати ці права, важливим для укра-
їнських політичних реалій є застереження ст. 4 Пакту. Держава може
встановлювати обмеження соціальних прав, визначених у Пакті, якщо
таке обмеження випливає із природи зазначених прав і може сприяти
загальному добробуту в демократичному суспільстві. Таке застережен-
ня випливає із природи соціальних прав людини, реалізація яких є
бажаним, але не безумовним міжнародним стандартом. Держава повин-
на вживати заходи та прагнути прогресу в додержанні соціальних прав.
Серед деталізованих положень про соціальні права в Пакті варто
відзначити такі. Стаття 9 визначає право кожного на соціальне забез-
печення, зокрема соціальне страхування. У ст. 10 приділено увагу праву
жінок на допомогу у зв’язку з пологами та народженням дитини. До-
помога має надаватись у вигляді оплачуваної відпустки або відпустки із
достатньою соціальною допомогою. У ст. 11, окрім питання права на
гідний рівень життя, визначено право на свободу від голоду, що
передбачає вжиття державою заходів із забезпечення продовольчої
безпеки.
Ратифікована Україною у 2006 році Європейська соціальна
хартія (переглянута) (далі – ЄСХ) є базовим документом, який
визначає міжнародні зобов’язання України в царині соціальних прав і
соціального захисту зокрема. У сфері соціального захисту варто від-
значити такі зобов’язання України:
12

13. • ст. 16 – право сім’ї на соціальний, правовий та економіч-
ний захист (зобов’язання: сприяти захисту сімейного життя
шляхом соціальної допомоги, допомоги сім’ям з дітьми
фіскальними заходами, наданням житла, допомоги молодим);
• ст. 17 – право дітей і підлітків на соціальний правовий та
економічний захист (зобов’язання: держава забезпечує
функціонування закладів та служб, які сприяють державі у
забезпеченні дітям і підліткам з урахуванням прав і обов’язків
їхніх батьків догляду, допомоги, освіти та підготовки; пови-
нен здійснюватись захист дітей від недбайливості, насилля
або експлуатації (Часто сім’ї перебувають у кризовій ситуації
через узалежнення (алкоголізм, наркоманія) одного з батьків,
наслідком чого є безробіття, малозабезпеченість, неможли-
вість оформити соціальну допомогу. Такі сім’ї найбільш со-
ціально незахищені. Держава повинна надавати спеціальну до-
помогу дітям та підліткам, які тимчасово позбавлені бать-
ківської опіки).
Україна не взяла на себе зобов’язання за такими положеннями
ЄСХ (переглянутої):
• ст. 4 – право на справедливу винагороду (зобов’язання:
визнати право працівників на винагороду, яка забезпечує їх
сім’ям достатній рівень життя; визнати право на підви-
щену ставку винагороди за роботу в надурочний час; визна-
ти право чоловіків і жінок на рівну винагороду за рівноцінну
працю; визнати право на розумний строк попередження про
звільнення з роботи; здійснювати відрахування із заробітної
плати тільки на умовах та в розмірах, передбачених законо-
давством, колективними договорами або арбітражними рі-
шеннями; здійснення цих прав шляхом вільного укладання ко-
лективних договорів, запровадженням законних систем
нарахування зарплати). Варто наголосити, що Україна не бе-
ре на себе зобов’язання лише по п. 1 статті – визнати право
працівників на винагороду, яка забезпечує їх сім’ям достат-
ній рівень життя;
• ст. 12 – право на соціальне забезпечення (зобов’язання
держави: підтримувати систему соціального забезпечення
на рівні, необхідному для ратифікації Європейського кодексу
соціального забезпечення). Зокрема, за Кодексом необхідно
ратифікувати шість із таких частин: медична допомога (ч. 2),
13

14. допомога по хворобі (ч. 3), допомога по безробіттю (ч. 4),
допомога по старості (ч. 5), допомога у разі виробничої
травми (ч. 6), допомога сім’ям з дітьми (ч. 7), допомога по
вагітності та пологах (ч. 8), допомога по інвалідності (ч. 9),
допомога в разі втрати годувальника (ч. 9). Основна проб-
лема, через яку не ратифікується ця стаття, – це чітко ви-
значені критерії мінімальних норм соціального забезпечення
на рівні 40–50% від середніх по економіці доходів працівників
чи доходу кваліфікованого працівника.
Отже, для моніторингу соціального захисту за Проектом передбачено
критерії оцінки результатів, які випливають із міжнародних зобов’язань
України:
Сприяння прогресу в забезпеченні: 1) права на гідний рівень життя,
2) права на забезпечення в разі безробіття, хвороби, інвалідності, ста-
рості, втрати засобів до існування, 3) права жінок на допомогу у зв’язку
із пологами та народженням дитини, 4) захисту сімейного життя шляхом
соціальної допомоги, 5) права на спеціальну допомогу дітей та підлітків,
які тимчасово позбавлені батьківської опіки (в т. ч. опіки хоча б одного з
батьків через хворобу, а також алкоголізм, наркоманію).
Основними критеріями прогресу є: 1) доступність усіх громадян, які
потребують соціального захисту, до відповідних державних програм;
2) наближення до спроможності забезпечити мінімальні стандарти соці-
ального забезпечення на рівні 40–50% від середніх по економіці доходів
працівників.
Тож негативно оцінюватимуться факти обмеження потребуючих грома-
дян до програм соціального захисту, будь-які спроби обмеження міні-
мальних стандартів та розмірів соціальної допомоги. Додаткового зазна-
чимо, що в період моніторингу середній показник заробітної плати ста-
новить 2367 грн (липень 2010 р.). Відповідно, мінімальні стандарти
забезпечення мають становити 947–1183 грн.
На нашу думку, уряд має право обмежувати соціальні права лише у
випадках, коли таке обмеження сприятиме загальному добробуту. Тобто
аргументація обмеження має бути переконливою.
У національному законодавстві соціальні права визначено Кон-
ституцією України. Право на соціальний захист (ст. 46) охоплює
забезпечення в разі непрацездатності, втрати годувальника, безробіття,
14

15. старості та інших випадках, визначених законом. Це право гарантується
двома шляхами: через соціальне страхування та створення мережі
закладів догляду за непрацездатними. Заключна частина статті має
принципове значення, оскільки визначає стандарт соціального захисту
непрацездатних. Пенсії, соціальна допомога, що є основним джерелом
існування, мають забезпечувати рівень життя не нижчий за прожит-
ковий мінімум, встановлений законом.
У строгій відповідності до Загальної декларації прав людини
визначено право на достатній рівень життя, включаючи одяг, їжу,
житло (ст. 48). Стаття 49 визначає право на охорону здоров’я, медичну
допомогу та медичне страхування. Статті 51, 52 визначають обов’язок
держави охороняти дитинство, материнство і батьківство.
Отже, конституційні гарантії, як і міжнародні норми у сфері соціального
захисту, декларують право на: 1) гідний рівень життя і 2) соціальні
допомоги на рівні, не нижчому за встановлений законом прожитковий
мінімум.
Для утвердження критеріїв оцінки щодо соціального захисту
насамперед потрібно визначити поняття «гідний рівень життя» та
«прожитковий мінімум». Існує чимало нарікань на спроможність уряду
адекватно визначити реальні показники гідного рівня життя та прожит-
кового мінімуму. Саме тому рекомендуємо використовувати відносні
показники соціального забезпечення, які демонструються обстеження
домогосподарств та опитування громадської думки.
Відповідно до міжнародних стандартів, зокрема Європейського
кодексу соціального забезпечення, якщо домогосподарство витрачає
понад 50% доходу на їжу, то воно є бідним. За таким критерієм середні
домогосподарства стали бідними, оскільки за даними Держкомстату,
саме витрати на харчування становлять 52% сукупних видатків до-
могосподарства. Тут же відзначимо, що середньостатистична україн-
ська родина у 2009 році витрачала на продукти харчування 1450 грн
щомісяця. За відносним показником бідності (громадяни самі відносять
себе до бідних) у 2009 році 85% українців назвали себе бідними.
Важливо те, що до бідних віднесли себе близько 50% представників
середнього класу України, які мають доходи вищі за середню заробітну
плату по країні. Сім’ї, які орендують житло, також обмежені в отри-
манні гідного рівня життя.
Для домогосподарств сільської місцевості, де немає інфра-
структури, місць праці, а приватне підприємництво є збитковим, харак-
15

16. терною ознакою є наявність земельної ділянки, підсобного господар-
ства (особливо віддалені від районний та обласних центрів населені
пункти, де немає доступного ринку збуту сільськогосподарської про-
дукції). Таке домогосподарство забезпечене елементарним набором
продуктів харчування (городина, молочні продукти), але в нього зовсім
немає коштів на оплату комунальних послуг, телефонного зв’язку,
придбання споживчих товарів, медикаментів, одягу, взуття, канцеляр-
ського приладдя тощо.
Щодо реального прожиткового мінімуму, то варто відзначити,
що фахівці Інституту демографії та соціальних досліджень НАНУ ви-
значили у 2009 році вартість споживчого кошика 1500 грн. Федерація
профспілок України на 2009 рік розрахувала фактичний прожитковий
мінімум у сумі 1567 грн.
Для оцінки реального прожиткового мінімуму варто використовувати
показники, запропоновані науковими інституціями і профспілками у
2009 році – в середньому 1500 грн.
Гідний рівень життя – це не менше 3 тис. грн/міс. на одну особу, із вра-
хуванням того, що 1500 грн витрачається на харчування.
16

17. Розділ 1
АНАЛІЗ ТЕНДЕНЦІЙ ТА ПРОБЛЕМ
У СФЕРІ СОЦІАЛЬНОГО ЗАХИСТУ
ДО ПЕРІОДУ МОНІТОРИНГУ
1.1. Проблема обмеження соціальних прав
у політиці соціального захисту
Основні інструменти обмеження державних зобов’язань
Інструментарій обмеження соціальних зобов’язань держави до-
сить різноманітний. Він вимагає окремого поглибленого вивчення. Ми
схарактеризуємо найпоширеніші інструменти, які застосовує уряд на
центральному рівні.
Концептуальна невизначеність, маніпуляції міжнародно-
правовими нормами, стандартами, стратегіями і практиками
В Україні співіснують дві протилежні стратегії соціальної по-
літики, впроваджені під впливом різних міжнародних організацій і
міжнародних норм.
З початку 1990-х років в умовах економічної кризи ствердився
вплив Бреттон-Вудські інститутів (Світовий банк, Міжнародний ва-
лютний фонд) і їх стратегія обмеження соціальних витрат держави в
інтересах розвитку економіки. Соціальна політика мала зосереджува-
тися винятково на допомозі бідним верствам населення. Під час роз-
рахунків соціальної допомоги враховувався дохід родини й допомога
надавалась у вигляді доплати до рівня «межі малозабезпеченості». Це
давало істотну економію соціальних витрат.
Конституція України 1996 року впровадила стратегію соціальної
держави й зобов’язань держави забезпечувати соціальні права всім
громадянам. Цю стратегію відстоюють інститути ООН (Дитячий фонд,
Міжнародна організація праці) і європейські інститути, зокрема Рада
Європи. У межах цієї стратегії Україна бере на себе міжнародні зо-
бов’язання із забезпечення соціальних прав, згідно з деклараціями й
конвенціями ООН, МОП, Ради Європи із соціальних прав людини,
правам трудящих, соціально вразливих категорій населення. Стратегія
17

18. соціальної держави дуже витратна й вимагає високого рівня розвитку
економіки.
Орієнтуючись на стратегію соціальної держави в 1990-х Україна
відмовилася від статусу країни, що розвивається, який міг забезпечити
суттєву міжнародну допомогу в економічному розвитку. Навпаки,
Україна домагається у 2006 році статусу країни з ринковою еконо-
мікою, не маючи для цього достатніх підстав.
Соціальні реформи для втілення ідеї соціальної держави акти-
візувалися наприкінці 1990-х років під впливом інституту президента як
гаранта Конституції. Разом з тим, не залишена стратегія допомоги
бідним і у 2001 році була прийнята Стратегія подолання бідності, яка
передбачає застосування інструментів соціальної політики ліберального
спрямування.
Незважаючи на конфлікт між різними стратегіями соціальної
політики, Україна відмовляється поставити крапку й визначитися з
концепцією соціальної держави. Така концепція необхідна для того,
щоб точно визначити характер і порядок застосування інструментів
соціального захисту. Без цього залишається можливість маніпу-
лювання соціальними гарантіями.
Наведемо приклади. Якщо законодавство гарантує право на со-
ціальну допомогу на основі мінімальних стандартів соціального роз-
витку, то уряд не матиме права на обмеження таких стандартів. Вод-
ночас, у 2005 році уряд знайшов міжнародно-правові підстави для
обмеження соціальних стандартів.
У 2005 році Україна, не маючи статусу країни, що розвивається,
приєднується до Конвенції МОП № 131 «Про встановлення мінімальної
зарплати з врахуванням особливостей країн, що розвиваються». Кон-
венція дозволяє уряду обмежувати мінімальну зарплату на підставі
інтересу підвищення економічного розвитку й підвищення рівня
зайнятості.
З іншого боку, якщо держава визначає соціальну допомогу як
засіб боротьби з бідністю, вона повинна затвердити порядок визначення
допомоги з урахуванням доходів і майна й відмовитися від пільг, які
призначаються за професійним й демографічним принципом без обліку
доходів.
Такі концептуальні «хитання» використовуються, як правило, в
політичних цілях. Напередодні виборів парламентські партії почи-
нають плодити норми, що впроваджують нові категорії пільговиків
(наприклад, одне з останніх нововведень – діти війни). Коли ці ж партії
приходять до влади й формують уряд, вони починають застосовувати
18

19. інструменти обмеження права на соціальну допомогу й пільги, ви-
користовуючи інструментарій боротьби з бідністю.
Різні види соціальної допомоги мають різне політичне значення
й залежно від цього до них застосовуються різні стратегії забезпечення.
Допомога при народженні дитини й допомога по догляду за дитиною
згідно з законодавством відносяться до одного виду «державної допо-
моги сім’ям з дітьми». Під час визначення права на допомогу при
народженні дитини не застосовується облік доходів і майна родини.
Для допомоги по догляду за дитиною враховується дохід родини.
Причина таких відмінностей у тому, що допомога при народженні
дитини часто ставала базовою виборчою обіцянкою політичних партій.
Призупинення дії соціального законодавства
Починаючи з 2000 року встановилася практика призупинення дії
законів, що визначають соціальні зобов’язання держави, у законі про
державний бюджет на відповідний рік. Цей спритний інструмент об-
меження часто виправдовувався необхідністю виконання норм Бю-
джетного кодексу про збалансованість доходів і витрат держбюджету.
Альтернатива скасування норм законодавства, за якими держава
хронічно не може виконувати свої зобов’язання не розглядається з двох
причин. Обмеження існуючих соціальних прав громадян у нових
законах заборонене Конституцією України. В інтересах переобрання
парламентарії не дозволять собі проголосувати за скасування соціаль-
них гарантій.
Найбільш характерним прикладом застосування цього інстру-
менту обмеження обов’язків стали норми законодавства, що гаран-
тують оплату праці працівників бюджетної сфери (учителів, лікарів,
працівників культури) на рівні середньої заробітної плати. Тривалий
час суттєво обмежувалися гарантії соціального захисту, передбачені ЗУ
«Про статус і соціальний захист громадян, що постраждали внаслідок
Чорнобильської катастрофи». Насамперед, це стосувалося гарантій
одержання пенсій, доплат до зарплати й інших платежів.
Завдяки призупиненню дії норм соціального законодавства вда-
ється скорочувати витрати, які дорівнюють 50% державного бюджету.
У 2007 році було здійснено спробу припинити практику при-
зупинення дії соціального законодавства в законі про держбюджет
рішенням Конституційного Суду України. Потрібно звернути увагу на
політичні мотиви такого кроку. Опозиція намагалася змусити уряд
19

20. виконати зобов’язання, які без впровадження дієвих реформ виконати
фактично неможливо. Відновлення й виконання скасованих норм за-
конодавства вимагало додаткових доходів бюджету в розмірі від 60 до
80 млрд грн, або 30% від усього держбюджету. У 2007 році рішення
КСУ не було виконано.
Формуючи державний бюджет на 2008 рік опозиція, яка при-
йшла до влади знову, приступила до практики скасування соціального
законодавства, посилаючись на те, що рішення КСУ стосується ви-
нятково закону про держбюджет на 2007 рік. Тоді нова опозиція (ПР)
знову звернулася в КСУ. Рішення КСУ однозначно забороняє припи-
няти дії соціального законодавства в законі про держбюджет на будь-
який наступний рік. Можливість виконати це рішення в умовах світової
фінансової кризи навряд чи з’явиться.
Заниження соціальних стандартів при їх розрахунках
Застосовуються дві техніки заниження реального значення про-
житкового мінімуму:
1) використання застарілого й неадекватного набору продуктів
харчування, продовольчих товарів і послуг. Вимога законодавства про
перегляд структури споживчого кошика кожні 5 років не виконується й
дотепер застосовується «набір» 2001. За оцінками профільного комітету
ВРУ, цей «набір» обмежений і не відповідає медичним і санітарним
нормам забезпечення життєдіяльності людини. Типовий приклад, це
норматив використання одного пальто 20 років, одного предмета ниж-
ньої білизни в рік тощо;
2) маніпуляція прогнозними ціновими показниками вартості то-
варів і послуг або облік інфляції. За різними оцінками фахівців ВРУ й
Федерації профспілок України за ціновим показником вартість спожив-
чого кошика занижується на 30–50%.
Оцінка купівельної спроможності прожиткового мінімуму до-
сить популярна у пресі. Експерименти показують, що прожиткового
мінімуму не вистачає навіть на придбання необхідних продуктів харчу-
вання. Можливість придбати одяг взагалі відсутня. Також не врахову-
ється рівень зношуваності одягу та взуття в різних кліматичних умовах,
місцевостях (сільська, міська).
Стандарт мінімальної зарплати всупереч вимогам закону до
останнього часу не відповідає прожитковому мінімуму. Основним
чинником, який впливає на розрахунки цього стандарту, є можливість
фінансування фонду заробітної плати в бюджетній сфері. Спочатку
20

21. визначаються реальні можливості фінансування з держбюджету фонду
оплати праці. Отримана сума ділиться на число «бюджетників» і з
урахуванням мінімальних можливостей забезпечення декомпресії (між-
кваліфікаційних співвідношень в оплаті праці) визначається розмір
мінімальної зарплати. Звичайно цей розмір не дотягує до і так зани-
женого прожиткового мінімуму.
До підвищення мінімальної зарплати ставляться дуже обережно.
Підвищення відразу позначається на можливості фінансування необхід-
ного рівня декомпресії у бюджетній сфері. Підвищення відразу пору-
шує права на гідну оплату кваліфікованих працівників бюджетної сфе-
ри. В Україні рівень зарплати кваліфікованого лікаря й санітарки не
суттєво різняться. Крім того, підвищення негативно позначиться на
можливості легалізувати зарплату в сільському господарстві. Не кожен
роботодавець у селі може виплачувати зарплату на рівні мінімального
стандарту.
Обмеження розміру соціальних стандартів
при наданні соціальної допомоги
Від моменту введення стандарту прожиткового мінімуму у
2000 році уряд ніяк не може позбутися практики обмеженого застосу-
вання цього стандарту під час призначення соціальної допомоги. У со-
ціальному законодавстві й у законі про держбюджет на певний рік, як
правило, застосовується так званий рівень забезпечення прожитко-
вого мінімуму (РЗПМ), або «гарантований мінімум».
РЗПМ являє собою частину прожиткового мінімуму (зазвичай
не більше як 50%), яка заміняє стандарт прожиткового мінімуму при
розрахунках соціальної допомоги, суттєво занижуючи її.
2001 року РЗПМ застосовувався в соціальних законах для таких
видів соціальної допомоги:
• ЗУ «Про державну допомогу сім’ям з дітьми»: 1) допомога по
догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку і 2) до-
помога на дітей, що перебувають під опікою (законна гарантія
– прожитковий мінімум; РЗПМ становив 25% від прожитко-
вого мінімуму);
• ЗУ «Про обов’язкове державне страхування на випадок без-
робіття»: 1) допомога у зв’язку з безробіттям для осіб, які
шукають роботу вперше (гарантія – прожитковий мінімум),
2) допомога на поховання у випадку смерті безробітного (га-
рантія – прожитковий мінімум), 3) матеріальна допомога по
21

22. безробіттю (гарантія – 75% прожиткового мінімуму), 4) одно-
разова матеріальна допомога (гарантія – 50% прожиткового
мінімуму), 5) мінімальна допомога у зв’язку з безробіттям
(гарантія – прожитковий мінімум). Для всіх цих видів допо-
моги РЗПМ установлювався на рівні 11% прожиткового мі-
німуму. Далі РЗПМ підвищувався: у 2002 році – 16%, 2003 –
21%, 2004 – 23%;
• ЗУ «Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим ро-
динам»: допомога малозабезпеченим родинам призначається
на підставі РЗПМ, визначеного в державному бюджеті;
• ЗУ «Про державну соціальну допомогу інвалідам з дитинства
й дітям-інвалідам»: допомога на рівні прожиткового мінімуму
для непрацездатних інвалідів I групи гарантія – 100%, II групи
– 70%, III групи – 50%. У законі застосовувався РЗПМ як
«тимчасова розрахункова величина» 50%. Із 2001 року РЗПМ
визначався в законі про державний бюджет на відповідний рік;
• ЗУ «Про державну соціальну допомогу особам, які не мають
права на пенсію, й інвалідам»: 1) допомога інвалідам I групи
(гарантія – 100% прожиткового мінімуму), 2) інвалідам II гру-
пи (гарантія – 80%), 3) інвалідам III групи (гарантія – 60%),
4) особам, що не мають права на пенсію (гарантія – 30%).
РЗПМ визначається в законі про державний бюджет на від-
повідний рік.
У наступні періоди положення про РЗПМ видалялись із соці-
ального законодавства, оскільки важко було знайти обґрунтування
таким обмеженням. Звичайно в законі вказувалося, що обмеження діє
до моменту поліпшення економічної ситуації. Із 2004 року, коли ріст
ВВП становив 12%, важко було посилатися на слабкість економіки.
Тому положення про РЗПМ без обґрунтувань закріпилося в законах про
державний бюджет.
Слід зазначити, що список видів допомоги, до яких застосо-
вувався РЗПМ, поступово скорочується. Зараз РЗПМ застосовується до
ЗУ «Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім’ям» і ЗУ
«Про державну соціальну допомогу особам, які не мають права на
пенсію, й інвалідам». У 2008 році «гарантований мінімум» становив для
працездатних осіб 20% прожиткового мінімуму, 38% – для непраце-
здатних, 41% – для інвалідів.
Варто наголосити, що РЗПМ майже повністю нівелює соціальне
значення соціальної допомоги.
22

23. Розстрочка зобов’язань на майбутні періоди
У випадку явної нездатності держави фінансувати соціальні га-
рантії через велику суму заборгованості керівництво держави вдавалось
до застосування інструментарію:
• відтермінування соціальних платежів;
• визнання невиплачених платежів державним боргом;
• компенсація платежів соціально значущими послугами.
Найбільш яскравим прикладом розстрочки платежів є законо-
давство про компенсацію знецінених внесків громадян в Ощад-
банку СРСР. Коли в 1997 році було прийнято відповідний закон, стало
зрозуміло, що засобів на компенсацію немає. Упродовж багатьох років
виплачувалася компенсація 50 грн на рік. У 2008 році уряд збільшив
суму річних компенсаційних виплат до 1000 грн. Проте строк остаточ-
ного погашення державою своїх зобов’язань невідомий.
Цим же законодавством передбачалась можливість зарахування
суми внеску як оплати житлово-комунальних послуг, ритуальних
послуг.
Серед новітніх прикладів розстрочки – допомога при народженні
дитини, про що йтиметься нижче.
Прикладом визнання державою невиплачених зобов’язань як
державного боргу з розстроченим погашенням є заборгованість з
оплати додаткових навантажень на вчителів загальноосвітніх
шкіл. Згідно зі ст. 58 ЗУ «Про освіту» вчителям належить надбавка за
виконання функцій класного керівника, перевірку зошитів тощо. Ці
надбавки не виплачувалися тривалий час і нагромаджена заборгова-
ність була визнана державним боргом. Щорічно в законі про держбю-
джет передбачено суму на часткове погашення цього боргу.
Генерування додаткових умов
набуття права на пільги та соціальну допомогу
Ускладнення процедури одержання допомоги є одним з най-
більш зручних способів безкарного обмеження кількості бенефіціаріїв.
Часто умови одержання соціальної допомоги й пільг важко спрогнозу-
вати, оскільки в законі про держбюджет на відповідний рік з’являється
формулювання – «допомога виплачується в порядку, визначеному
Кабінетом Міністрів України». Це формулювання дозволяє урядові
забезпечувати соціальні гарантії «у ручному режимі» і генерувати
додаткові вимоги в одержанню права на допомогу.
23

24. Останніми роками часто застосовувалося обмеження права на
пільги наявністю права на «податкову соціальну пільгу». Ця пільга не
визначена в законодавстві про соціальні стандарти й гарантіях, і її
застосування неправомірне. Право на податкову соціальну пільгу одер-
жують громадяни, чиї сумарні доходи не перевищують 150% мінімаль-
ної зарплати. Середня пенсія в окремих регіонах перевищує цей рівень і
пенсіонери по суті повинні втрачати право на безплатний проїзд у гро-
мадському транспорті. ОМС намагаються не допускати такого обме-
ження пільг і фінансують їх за кошти місцевих бюджетів.
Практика застосування обмеження державних зобов’язань у
сфері соціального захисту (соціальна допомога сім’ям з дітьми)
Обмеження зобов’язань по видах соціальної допомоги сім’ям з
дітьми найбільш показові з огляду всіх інструментів і технік обмеження
соціальних зобов’язань держави. Саме цьому закону властиві істотні
зміни в бік соціального прогресу. Розглянемо застосування цих технік
за основними видами допомоги, передбачених ЗУ «Про державну
допомогу сім’ям з дітьми».
Соціальна допомога, відповідно до ЗУ «Про державну допомогу
сім’ям з дітьми», зазнала докорінних змін. У 2002 році до закону були
внесені зміни й кількість видів допомоги скоротили з 11 до 5. Роз-
глянемо практику виконання зобов’язань за трьома основними видами
допомоги: допомога у зв’язку з вагітністю й пологами, допомога при
народженні дитини, допомога по догляду за дитиною.
Допомога у зв’зку з вагітністю й пологами
Підходи до визначення цієї допомоги досі не змінено і вони не
настільки обтяжливі для держави. Допомога виплачується на рівні
100% середньомісячного доходу з обов’язковою гарантією виплати
25%. Цей вид допомоги є прикладом виконання соціальних зобов’язань
держави.
Допомога при народженні дитини
Допомога при народженні дитини з 2003 року передбачалася в
розмірі одного прожиткового мінімуму. Істотно переглянуто цей вид
допомоги у 2005 році. Виборча обіцянка президента В. Ющенка збіль-
шити допомогу при народженні дитини до розміру, еквівалентного 20
прожитковим мінімумам, була реалізована в ЗУ «Про державний
бюджет України на 2005 рік». На підставі закону про бюджет вносяться
зміни до двох законів, які регулюють допомогу при народженні дитини:
24

25. ЗУ «Про обов’язкове державне соціальне страхування у зв’язку з тим-
часовою втратою працездатності й витратами, пов’язаними з народжен-
ням і похованням» для застрахованих осіб; ЗУ «Про державну допомогу
сім’ям з дітьми». Передбачається виплата допомоги в розмірі 22,6 про-
житкового мінімуму. Половина суми виплачувалася відразу після наро-
дження дитини, інша частина виплачувалася щомісяця рівними частка-
ми до кінця року. Такий інструмент розстрочки був виправданий з по-
гляду гарантій цільового використання допомоги саме на утримання ди-
тини. Крім того, враховуючи ментальність населення, завжди існує ри-
зик, що в багатьох випадках одноразова виплата допомоги при народжен-
ні дитини може бути використана отримувачами не за призначенням.
У 2005 році держава забезпечувала виплату в повному обсязі,
хоча зрозуміло, що це були колосальні витрати для держбюджету. Ці
зміни законодавства із правового погляду були коректними, оскільки
допомога гарантувалася відповідно до соціального стандарту, який по-
винен ураховувати поточну вартість споживчого кошика.
Усі ці позитиви були нівельовані у 2006 році після економічного
спаду й скорочення доходів бюджету. Була припинена дія норм
законодавства, що гарантують виплату допомоги на рівні 22,6 розміру
прожиткового мінімуму. У законі про держбюджет розмір допомоги
був встановлений номінально в розмірі 8,5 тис. грн без обліку со-
ціальних стандартів і впливу інфляції. Як наслідок, на кожній виплаті
уряд заощаджував, точніше недоплачував 10% її розміру.
При гарантії допомоги за номінальним стандартом розстрочка
платежу впродовж року стала негативно впливати на її розмір, оскіль-
ки не враховувала інфляційного чинника. У результаті в реальному
вираженні допомога скоротилася майже на 5%.
У 2007 році допомога також виплачувалася за номінальним
стандартом 8,5 тис. грн. Відповідно не враховувалася цінова інфляція,
яка становила 16%. Саме цей відсоток і показує втрати одержувачів до-
помоги від застосування номінального стандарту.
Під впливом дострокових парламентських виборів 2007 року сут-
тєво змінилися підходи до визначення розміру допомоги при народжен-
ні дитини. На виборах основні суперники конкурували, хто запропонує
більший розмір допомоги. У результаті були внесені зміни до зако-
нодавство і на 2008 рік допомога встановлювалася в таких розмірах:
12,4 тис. грн на першу дитину, 25 тис. – на другу, 50 тис. – на третю.
Відразу після народження дитини одноразово виплачується:
• на першу дитину – 4,8 тис. грн, або 39% від загального розміру
допомоги. Інший платіж виплачується упродовж року;
25

26. • на другу дитину – 4,84 тис. грн, або 19% від загального роз-
міру допомоги. Розстрочка – 2 роки;
• на третю дитину – 5 тис. грн, або 10% від загального розміру
допомоги. Розстрочка – 3 роки.
Отже, увесь очікуваний соціальний позитив від збільшення
розміру допомоги в номінальному вираженні нівелюється завдяки
таким технікам обмеження розміру допомоги:
• номінальне вираження стандарту визначення розміру допомо-
ги дозволяє скоротити витрати на допомогу в реальному вира-
женні з урахуванням інфляції. В 2008 році інфляція склала
22%;
• розстрочка збільшеного розміру допомоги дозволяє скоротити
витрати держави на допомогу за рахунок майбутньої інфляції.
Допомога по догляду за дитиною після досягнення нею три-
річного віку
Допомога по догляду за дитиною після досягнення нею три-
річного віку за законом має виплачуватися в розмірі прожиткового міні-
муму для дітей до 6 років. Концептуально, за такого підходу держава
звільняє батьків від витрат на дитину й фінансує основні її потреби.
Дохід родини не враховується, тому допомога виходить за межі завдань
подолання бідності й реалізує обов’язок держави захищати дитинство.
Однозначно така концепція допомоги ніде не закріплена, 2006 року
уряд вирішив змінити концепцію і порядок виплати кардинально.
Ще до цього, відповідно до тимчасового «Заключного положен-
ня» закону, застосовувалася стандартна техніка обмеження допомоги
через «гарантований мінімум» (РЗПМ). Згідно із цим положенням, ВРУ
має право в законі про державний бюджет на відповідний рік об-
межувати і встановлювати розмір допомоги у відсотках до прожит-
кового мінімуму, але не менше як 25% від гарантованого законом
розміру допомоги. У березні 2005 року були внесені зміни до закону
про держбюджет, і гарантований фактичний мінімум виплати допомоги
по догляду за дитиною з 1 січня 2006 року не повинен був бути меншим
за 50% прожиткового мінімуму для дітей до 6 років.
Утім у 2005 році суттєво скоротилося зростання економіки:
приблизно 3% ВВП проти 12% у 2004 році. Скоротилися доходи
державного бюджету, а пріоритетну допомогу при народженні дитини
потрібно було виплачувати в повному обсязі. Для цього було вирішено
обмежити витрати на інші види допомоги, насамперед на допомогу по
догляду за дитиною.
26

27. Для обмеження розміру допомоги у 2006 і 2007 роках застосо-
вано кілька інструментів. Передусім, припинена норма закону про
гарантію виплати на рівні прожиткового мінімуму для дітей до 6 ро-
ків і норма про можливість обмеження допомоги не нижче ніж 50-
відсотковий розмір допомоги. Мінімальна гарантія виплати визначе-
на не за допомогою соціального стандарту прожиткового мінімуму,
а номінально – 90 грн. Це рятує від необхідності враховувати інфля-
ційний вплив.
Техніка обмеження розміру допомоги завдяки зміні порядку
розрахунків передбачала такі кроки:
• до допомоги по догляду за дитиною негласно застосували
інший концептуальний підхід – не соціальна гарантія дитині, а
допомога батькам для підтримки мінімальних доходів до-
рослих членів родини, необхідних для виховання дитини до
3 років;
• відповідно змінюється соціальний стандарт допомоги. За-
мість прожиткового мінімуму для дитини до 6 років на
стандарт прожиткового мінімуму для осіб працездатного ві-
ку. На перший погляд, останній стандарт перевищує попе-
редній на 18%, але максимальний розмір допомоги не може
перевищувати 50% прожиткового мінімуму для працездат-
них осіб. Це дозволяє скоротити розмір допомоги автома-
тично на 32%;
• при розрахунках допомоги враховується рівень доходу до-
могосподарств за шкалою від 100 до 1500 грн, розраховуючи
на одного члена родини. Якщо родина складається із двох
членів і одержує мінімальний дохід 50 грн на людину, вона
може розраховувати на максимальний розмір допомоги по
догляду за дитиною 230 грн. Гарантований мінімальний роз-
мір допомоги 90 грн виплачується у випадку, якщо дохід на
одну людину становить 200 грн і вище. Про справедливість
говорити не доводитися, оскільки 90 грн одержують і ті, хто
перебуває на рівні крайньої бідності, й ті, хто одержує дохід на
рівні потрійного прожиткового мінімуму.
Зважаючи на те, що основна маса громадян одержує дохід понад
200 грн, саме 90 грн і були базовим розміром допомоги. Іншими сло-
вами, допомога виплачувалася переважно на рівні 22% від гаран-
тованого законом розміру. Найбідніші одержували допомогу на
рівні 68% від гарантованого законом рівня.
27