도시생태계의 이해 오충현 공학박사(환경생태학), 동국대학교 생명자원과학대 산림자원학과 교수 1. 도시란 무엇인가? 2. 도시생태계란 무엇인가 3. 생태도시란 무엇인가 4. 도시생태계 보전제도 5. 글을 마치면서

1. 도시생태계의 이해
오충현 공학박사(환경생태학), 동국대학교 생명자원과학대 산림자원학과 교수
ecology@dongguk.edu
1. 도시란 무엇인가?
2. 도시생태계란 무엇인가
3. 생태도시란 무엇인가
4. 도시생태계 보전제도
5. 글을 마치면서
1. 도시란 무엇인가?
1) 도시의 의미
도시(都市)란 사람이 모여사는 곳, 즉 都와 물건을 사고 파는 곳 즉, 市라는 뜻의 한자어가
합성된 용어이다. 이 의미를 풀이하면 도시란 많은 사람들이 모여 주거활동, 경제활동, 문화
활동, 교통활동, 행정활동 등의 활동을 하는데 필요한 물리적인 제반시설(주택, 상점, 도로,
상하수도 등)이 집적되어 있는 일정한 범역을 가진 토지(공간)인 동시에 생활방식이라고 할
수 있다.
우리나라의 지방자치법에 의하면 시가 되기 위한 기준은 도시의 형태를 갖추고 인구 5만이
상(읍은 2만이상)이어야 하며, 당해지역의 시가지를 구성하는 지역내에 거주하는 인구와 상
업ㆍ공업, 기타 도시적 산업에 종사하는 가구의 비율이 각각 60% 이상(도농통합도시는
55% 이상, 읍은 40% 이상)이다. 자료 : 서울특별시 2001, 도시계획용어집. 79쪽
도시에 대한 시각은 매우 다양한데 멈포드(Mumford)는 “도시란 그곳에 사는 인구나 웅장
한 건물에 의해 결정되는 것이 아니라 그곳에서 형성되는 문화ㆍ예술ㆍ종교ㆍ정치의 형태에
있다”라고 하였다. 루소(Rausseau)는 “도시란 인간 정신의 종국적인 보금자리이며, 도시는
인간정신의 상태이며, 관습과 정신의 본체이다”라고 하였다. 이와같이 도시는 단순히 물리
적인 요소이외에도 사회ㆍ경제ㆍ문화ㆍ정치적인 측면에서도 다양하게 정의되고 있다. 자료
: 주종원, 1984, 도시계획 및 설계, 14～15쪽
도시는 인구규모에 따라 거대도시(100만 이상), 대도시(50만 이상), 중도시(10만 이상), 소
도시(10만～5만 이상)로 구분된다. 또한 도시의 성격에 따라 산업, 행정, 상업, 공업, 주거,
도시 등으로 구분하기도 한다.
2) 도시의 역사

2. 도시의 발달은 인류의 역사와 밀접한 관련을 가지고 있다. 채집의 시대인 구석기시대에는
인구의 집중요인이 없었으므로 도시(촌락)의 구성도 미약했을 것이라고 추측된다. 하지만
신석기시대 이후 농경이 시작되면서 인구의 집중요인이 생겨나기 시작하였는데, 오늘날 남
아있는 거석유물, 분묘, 종교시설 등은 이 시대에 이미 일정규모이상의 인구가 집중되어 있
는 도시가 발달되었음을 간접적으로 보여주고 있다. 도시발달이 본격적으로 시작된 것은 고
대국가가 성립되면서 부터이다. 고대국가는 왕도의 보전을 위해 일정규모의 성채를 건설하
기 시작하였는데, 성채의 건설은 집약적인 도시 건설의 출발이라고 볼 수 있다.
도시의 형태도 석기시대에는 개방형 도시구조를 가지고 있다가 고대국가로 발전하면서 성채
중심의 폐쇄적 구조로 발전하였다. 하지만 성채 내에 인구수용이 어려워질 정도로 인구가
증가하자 성채중심의 폐쇄적인 구조에서 개방적인 구조로 변화하게된다. 이와 같은 도시의
흐름은 오늘날 우리가 사용하는 성곽(城郭)이라는 용어에 그 비밀이 담겨있다. 성곽은 城과
郭의 합성어이다. 성이란 방어를 목적으로 만든 옹성을 의미한다. 당초 고대국가에서는 시
민들이 모두 성안에 거주하였고, 성외곽은 농경이나 사냥 등의 경우에만 활동하는 공간이었
다. 하지만 성안의 인구가 증가하자 성안에 거주하는데는 한계가 생겨나게 되어 성과 연접
해서 郭이라는 구조의 주택을 짓고 거주하게 되는데 곽은 방어적인 기능이 없으므로 적들이
침입할 경우에는 곽을 포기하고 성안에 모여 방어하는 구조를 가졌다. 하지만 시간이 흐르
면서 곽의 구조도 성처럼 단단해지고, 곽과 성이 구분되지 않는 구조로 발달하였으며, 귀족
에 속하지 않는 일반시민들은 성 주변에 흩어져 개별적인 주택을 가지는 형식으로 변화되었
다. 자료 : 윤정섭, 1983, 도시계획사, 43쪽
현대로 접어들수록 개방형 도시구조는 교통과 통신의 발달로 더욱 개방적인 특성을 가지게
되었으며, 미래의 도시는 이런 개방구조가 더욱 심화될 것으로 예상된다.
3) 현대도시의 문제
18세기 말 영국에서 시작된 산업혁명 이후 새로운 사회현상으로 인구의 도시집중이 발생하
였다. 산업혁명 이전에는 세계인구의 단 3%만이 도시에 거주하였으나 현재는 세계인구의
약 50%가 도시에 거주하고 있으며, 제3세계 국가 등에서 도시의 인구집중이 꾸준히 진행되
고 있으므로 시간이 흐를수록 그 비율이 높아지고 있다. 우리 나라의 경우에는 2001년말
현재 전체인구의 88.7%가 도시에 거주하고 있다.
인구의 도시집중은 다양한 환경오염과 생태계 훼손을 수반한다. 산업화 초기 런던과 같은
산업도시들은 도시환경이 매우 열악하였다. 노동자들은 열악한 주거환경과 높은 노동강도로
수인성 전염병, 폐결핵 등의 질병에 의해 희생되었고, 높은 영아 사망율을 기록하기도 하였
다. 1845년 발간된 엥겔스의 ‘영국 노동계급의 생활환경’이나 1941년 영국의회의 ‘영국 노
동자의 위생상태 보고서’에는 당시의 상황이 잘 서술되어 있다. 영국 정부는 노동자의 건강
을 위해 1848년 세계 최초로 공중위생법을 제정하였다. 또한 건강한 노동력의 지속적인 공
급이 필요하였던 자본가들은 자신들이 가지고 있던 개인정원(park)을 노동자들에게 공공정
원(public park)으로 개방하였데 이것이 현대적인 공원의 시작이다.
우리 나라는 서구와는 달리 8.15와 6.25라고 하는 민족적 시련기를 통해 도시인구가 증가
하였다. 8.15로 귀국한 해외동포와 정치적인 압박을 피해 월남한 6.25 피난민들은 경제적인

3. 기반이 없는 농촌으로 내려가지 못하고 도시로 몰렸는데 그 결과 가도시화(pseudo-
urbanization) 仮都市化(pseudo-urbanization) : 도시 기반시설 및 시민들에 대한 충분한
일자리가 마련되지 않은 상태에서 인구의 도시집중으로 도시가 확산되는 현상
현상이 발생하였다. 그 결과 서울의 크고 작은 산자락에는 수많은 판자촌이 만들어지면서
도시생태계가 심하게 훼손되었다. 2차적으로는 1960년대 경제개발과정에서 인구의 도시집
중현상이 다시 발생하였다. 이 과정은 서구의 산업화과정과 비슷한 유형으로 장기적으로 농
촌경제의 붕괴라는 문제점을 가져왔다. 이와 같은 과정을 거치면서 1960년대는 농촌거주인
구가 70%였으나, 2000년에는 약 90%의 인구가 도시에 거주하게 되었다.
우리나라의 도시현황을 살펴보면, 2001년말 현재 우리나라의 전체면적은 99,852㎢이며 도
시면적(도시계획구역 면적)은 16.085㎢로 전체 국토면적의 15%가 도시지역이다. 2001년
말 현재의 우리나라 전체인구는 48,241,441명이며, 이중 도시인구(도시계획구역 인구)는
42,805,434명으로 전체인구대비 88.7%가 도시에 거주하고 있다.
서울의 경우에는 2001년말 현재 전체면적이 606㎢로서 국토면적의 0.6%에 해당한다. 인구
는 10,331,244명으로 전체인구의 21.4%가 서울에 살고 있다. 수도권(서울과 경기도)의 경
우를 살펴보면 수도권의 도시면적은 3.021㎢로 국토면적의 3%이며, 수도권내 도시지역의
인구는 18,880,220명으로 전체인구의 39%에 해당한다. 자료 : 건설교통부, 2002, 도시계획
현황, 8～9쪽
이상에서 살펴본 바와 같이 우리나라는 세계에서 유래를 찾기 어려울 정도로 도시화가 매우
급격하게 진행되었으며, 전체인구의 4분의1이 국토면적의 0.6%에 불과한 서울에 몰려 살고
있고, 전체인구의 약 40%가 국토면적의 3%에 해당하는 수도권 도시에 몰려 살고 있음을
알 수 있다.
이와같은 인구의 도시집중은 유한한 생태자원의 무리한 이용, 즉 한계수용능력을 벗어난 이
용이 불가피하게 되었고, 그 결과 수질오염ㆍ대기오염ㆍ토양오염 등과 같은 각종 환경오염
이 심화되고, 생태계 훼손, 범죄증가와 같은 사회적인 문제가 발생하는 등 각종 도시문제가
심각해지게 되었다.
2. 도시생태계란 무엇인가?
1) 도시생태계의 특성
생태계(ecosystem)란 1935년 영국의 식물학자 Transley에 의해 생물과 그 주변환경이 구
성하는 물질계를 묶어서 하나의 체계로 이해하기 위해 사용된 용어이다. 생태학자인
Whittaker는 “환경학 사전”에서 생태계 자연군집의 생물과 그의 환경을 포함하는 기능적인
체계(system)라고 정의하였다. 생태계 물질순환과 에너지의 흐름이 긴밀하게 연결되어 있
다.

4. 생태계는 열린 계로서 일반적으로 변화가 없는 것처럼 보이지만 끊임없이 들어오고 나가는
동적 평형상태를 이루고 있다. 다양한 생태계를 포함하는 자연상태에서는 독립영양활동과
종속영양활동이 균형을 이루고 있으며, 생산된 유기물은 성장과 유지에 이용되고 때로는 생
산량이 소비량을 초과할 경우 저장되거나 다른 생태계로 유출된다.
도시생태계란 도시지역의 생태계를 의미하는 합성어로 도시생태계는 일반적인 자연생태계와
는 달리 도시지역에서 생산하는 생산량보다 훨씬 많은 양의 음식물과 유기물, 에너지가 소
비되는 종속영양생태계이다. 이와 같은 도시생태계의 종속영양생태계로서의 특성은 도시를
관리해나가는데 있어서 고려해야하는 중요한 요소이다.
현대 도시생태학에서 고려하는 도시생태계의 구성요소 및 관심 분야를 정리하면 다음 표와
같다. 서울특별시, 도시생태개념의 도시계획에의 적용을 위한 서울시 비오톱 현황조사 및
생태도시 조성 지침 수립-1차년도 보고서, 10쪽(일부 조정)
* 생략
2) 도시생태계의 변화
유럽에서 비교적 고밀한 도시로 알려진 독일의 수도 베를린과 우리나라에서 가장 고밀한 도
시인 서울과 비교해보면 베를린의 면적은 서울과 비슷하지만 인구는 서울의 1/4에 해당하
며, 우리와 같은 베드타운 형식의 위성도시를 거느리지 않고 있다. 또한 서울은 북한산ㆍ관
악산ㆍ용마산 등과 같이 사람이 거주할 수 없는 산악지역이 약 26%, 한강과 중랑천과 같은
대형 하천의 면적이 약 6%를 차지하므로 평지에 조성된 베를린과 서울을 단순 비교해보면
서울이 베를린에 비해 약 5배 이상 이용밀도가 높은 도시임을 알 수 있다. 서울의 토지이용
현황을 살펴보면 서울은 약 60%가 시가지로 조성되어 있고 나머지 40%가 산림이나 하천,
공원, 경작지 등으로 되어 있다.
도시생태계에 있어 물의 순환은 매우 중요한 요소이다. 서울은 전체면적의 48%가 빗물이
스며들 수 없는 지역으로 서울의 토양포장 정도는 매우 심각하다. 토양포장의 유형은 건축
이 들어선 공간, 포장도로, 주차장, 광장 등으로 구분해 볼 수 있으며, 우리나라의 경우 토
양포장도 규제에 대한 법적 기준이 마련되어 있지 않아 별다른 제어 없이 토양포장을 쉽게
추진하고 있어 토양포장 정도는 시간이 흐를수록 심해지고 있는 추세이다. 토양포장은 태양
열 복사나 축적 등으로 도시기온을 높이는 주요 원인이 되고, 그 결과 냉방에너지 사용증
가, 도시열섬현상 발생, 도시기온 상승에 따른 생태계 교란, 홍수 위험 증가, 상대습도 저하
등 다양한 문제점을 수반하게 된다.
서울에 분포하는 생물에 대한 현황중 생물서식요건의 기초가 되는 현존식생에 대해 살펴보
면 서울의 현존식생 현황은 산림지역 61%, 경작지 12%, 초지 및 수역 21%, 조경수목식재
지 6%이다. 서울의 산림은 서울시 전체 면적의 26%인 15,779㏊로 주로 서울의 외곽을 둘
러싼 북한산, 수락산, 용마산, 관악산 등의 대형산림으로 이루어져 있다. 산림을 구성하는
주요 수종은 아까시나무, 현사시나무 등 과거 사방공사를 위해 식재한 속성 조림수들이 산
림전체 면적의 42%를 차지하고 있고, 자생종으로는 참나무류 34.5%, 소나무 13% 등으로
나타났다. 반면 산림보전이 잘 이루어진 곳에서 나타나는 서어나무ㆍ물박달나무 등의 자생

5. 수종은 1.96%로 매우 희귀하여 서울 산림의 자연성은 매우 낮은 편이다. 특이한 것은 도시
온난화 경향이 심해져 도시기온이 높아질 경우 많이 나타나는 것으로 알려진 가중나무가 시
가지 지역이 아닌 산림지역에서도 약 3.7㏊ 정도 분포하고 있어 도시 온난화에 의한 산림생
태계 훼손이 부분적으로 진행되고 있다는 점이다.
식물생태계의 훼손과 도시를 과밀개발한 결과 서울은 흔하게 관찰할 수 있던 계절관측동물
계절관측동물 : 동물이 출현이나 활동을 통해 계절이 흐름을 관측할 수 있는 동물,
종달새, 뻐꾸기, 제비, 배추흰나비, 밀잠자리, 참매미, 기러기, 참개구리 등이 있음
이 희소해지는 등 동물생태계도 크게 훼손되었다. 반면 양재천이나 종묘에 등장하는 오소리
나, 고층빌딩에 집을 짓고 살아가는 황조롱이 등은 도시에 잘 적응하여 살고 있어서 종종
화제가 되기도 한다.
3. 생태도시란 무엇인가 ?
1) 생태도시의 의미
도시는 사회의 주요 작동 메커니즘의 핵심적인 요소들이 집합되어 있는 저장소이기 때문에
도시를 생태적으로 건전하게 재구성하는 것은 인류가 당면한 환경문제를 해결하기 위한 중
요한 과제의 하나이다. 도시라는 공간적 단위가 환경문제를 해결하기 위한 유력한 분석단위
가 됨에 따라 ‘도시의 생태적인 재구성에 대한 관심을 개념화’한 것의 하나가 ‘생태도시’라
는 개념이다.
그러나 실제로 생태도시의 개념은 뚜렷하지 않다. 다만 여러 가지 문헌이나 정책 등의 공통
점을 분석해보면 “생태도시란 문제가 되는 도시환경의 부정적인 요소가 지양된 이상적인
상으로서의 도시”라고 개념을 정리해볼 수 있다. 생태도시와 연관된 개념들을 정리해보면
다음과 같다.
(1) 도시생태학(체계이론적 접근)
도시를 하나의 생태적인 단위로 보고 물질과 에너지의 순환을 중요시하는 관점이다. 도시생
태학에서는 도시를 자원․에너지의 대량공급과 폐기물의 대량발생이 일어나는 외부종속적인
체계로 파악하고, 도시의 생태적 안정성, 독립성, 다양성 등을 향상시킬 수 있는 각종 대안
을 제시하는 것을 이 학문의 목적으로 하고 있다. 또한 도시생태계 내부 및 내외간에 교란
을 일으키지 않고 사회적 형평과 지속가능성을 보장하는 방향으로 인간활동을 조정하는 것
을 큰 가치로 삼고 있다.
(2) 지속가능한 발전
세계환경개발위원회(WCED)는 1987년 우리공동의 미래(Our Common Future)에서 지속가
능한 발전(Sustainable Development) 개념을 처음으로 제시하였다. 이는 미래세대의 욕구
를 저해하지 않으면서 현재세대의 욕구를 충족시키는 발전(개발)을 의미한다. 이 개념은 가
난한 사람들의 기본적 필요를 충족시키기 위해서 경제개발은 불가피하나 이 같은 개발이 생
태계의 수용능력(환경용량)을 초과해서는 안된다는 점을 분명히 하고 있다. 1992년 리우에

6. 서 개최된 유엔환경개발회의에서는 환경적으로 건전하고 지속가능한 발전(ESSD) 개념을 회
의 강령으로 채택한 바 있다.
유엔지속가능발전위원회(UNCSD)는 지속가능한 발전을 도시별로 이룩하기 위해 각 도시별
로 지방의제 21(Local Agenda 21)을 작성토록 권고하고 있다. 유엔이 제시한 지방의제 21
은 환경친화적인 생태도시가 실현가능한 환경보존전략으로 기능할 수 있도록 하기 위해 물
리적 기반시설의 확충뿐만 아니라 정치․경제․사회구조 전반에 걸친 변화도 동시에 요청하고
있다.
참고로 서울의 지방의제 21을 살펴보면 다음과 같다. 서울시 녹색서울시민위원회 홈페이지,
http://env.seoul.go.kr/green/green_01_s01.htm
- 맑고 깨끗한 공기, 마음껏 숨쉴 수 있는 서울
- 아이들이 마음껏 물놀이 할 수 있는 서울
- 쓰레기를 줄이고 자원으로 재활용하는 알뜰한 서울
- 야생생물이 다시 돌아오는 서울
- 걷고 싶은 거리, 대중교통이 사랑 받는 서울
- 시민이 함께 만드는 쾌적하고 친숙한 서울
- 역사와 자연의 숨결이 흐르고, 문화가 꽃피는 서울
- 장벽 없는 사회, 이웃과 함께 넉넉함을 나누는 서울
2) 외국의 생태도시 관련 논의와 조성사례
(1) 전원도시(Garden City)
영국에서 시작된 개념으로 도농통합형의 저밀도 경관도시를 의미한다. 대도시의 인구과밀과
이로 인해 발생하는 여러 문제점들을 해소하기 위해 계획․건설되는 신도시의 모델로서 대도
시 외곽에 그린벨트를 설치하여 도시의 외연적 확산을 차단하고 교외지역에 자족적 경제기
반을 갖춘 신도시를 건설하여 대도시의 성장에 대한 역자석의 기능을 수행하게 하는 개념이
다.
(2) 자족도시(Self-sufficient City)
도시 인구규모에 어울리는 수준의 경제활동과 도시기능을 보유하고, 도시기반시설을 확보함
으로써 도시계층구조상 역할을 원활히 담당하고 있는 도시이다. 자립성은 에너지 및 자원이
용의 효율성과 외부의존성의 현저한 감소를 의미한다. 도시가 독립된 생태단위로 기능할 수
있어야 함을 강조하며, 에너지 효율의 극대화를 우선적으로 고려한다.
(3) 녹색도시(Green city)
녹색도시는 조경학적 측면에서 도시경관과 녹지조성을 강조하는 도시이다. 도시생활과 자연
이 서로 합치된 건강하고 풍요로운 도시를 만들기 위해 경관조성에 주안점을 두며, 주로 건
축설계 차원에서 접근한다.

7. (4) 외코폴리스(Ӧcopolis)
독일에서 정의한 생태계보호와 인간성 회복의 원리를 바탕으로 하고 있는 도시이다. 인공적
인 도시공간이 가져오는 인간성 상실을 극복하고, 자연을 도시경관으로, 사람과의 접촉대상
으로 도시에 도입한다. 또한 지역의 풍토를 마을조성에 활용하며, 바람의 길을 배려한 도시
만들기(독일 슈투트가르트시)등을 시행한다. 바람길이란 바람의 이동을 파악한 후 이를 녹
지네트워크에 반영하여 녹지축을 정비함으로서 도시의 쾌적성을 증진시키는 도시계획적 방
법의 하나이다.슈투트가르트의 사례를 살펴보면 도심에 가까운 구릉부에서는 신규건축행위
를 금지하고, 도심부의 통풍길이 되는 부분의 건축물은 5층을 상한선으로 한다. 통풍길이
되는 대도로와 공원은 100m의 폭을 확보하며, 토양의 피복․포장을 최소화한다.
(5) 에코시티(Eco-city), 에코폴리스(Eco-polis)
일본의 생태도시 개념으로 인간과 자연이 조화를 이루는 쾌적한 도시를 말하며 자원의 순환
적 이용과 녹지조성 등을 중요시 한다. 도시구조와 관련한 물리적 계획뿐 아니라 행정에 대
한 지침과 지역주민의 참여를 유도할 수 있는 지원제도 등 사회적 측면에서의 계획도 고려
하며, 일본 고베시의 환경보전 시범도시계획이 대표적이다.
3) 국내의 생태도시 관련 논의와 조성사례
(1) 환경보전시범도시 지정
1991년 환경부는 용인군과 포항시를 환경보전시범사업 지역으로 지정하였다. 이 계획은 오
염처리시설 확충 등 하부기반시설 확보에 주안점을 두고 있다. 이 계획에서 구상한 주요 개
념을 살펴보면 다음 표와 같다. 하지만 이 계획은 전략적 한계와 예산의 부족으로 제대로
시행되지 못하였다.
환경조화형의
도시골격 만들기
․보전지구 등 제도적 장치 활용
․인구․도시기능의 적정배치
자립․안정․순환형의
도시시스템 만들기
․빗물이용, 중수도시스템 도입
․지역 냉․난방, 도시배열의 효율적 이용
․에너지의 효율적 이용
․도시녹화, 수변정비
자연의 혜택을 느끼는
분위기 만들기
․녹색의 연출, 꽃의 연출, 수변연출
․생태적인 도시시스템과 공동체시설의 연구
환경과 공생하는 활동을
목표로 한 조직만들기
․행정 주도사업(환경교육, 주민참가제도)

8. ․지역주민의 활동(시민농원, 지역녹화운동)
■ 환경보전 시범도시의 개념 및 내용
(2) 환경비전 21(환경보전장기종합계획)의 생태도시관련 계획
환경비젼 21은 도시의 다양한 활동이나 구조를 자연생태계가 가지고 있는 다양성, 자립성,
안정성, 그리고 순환성에 가깝도록 한국형 생태도시의 모형을 제시한다. 대도시에는 지속
가능한 도시의 구현, 신도시지역은 환경부하가 적고 자연과 공생하는 도시의 구현을 추구한
다. 1997년 환경부에서 5개 환경관리시범지자체(의왕시, 동해시, 경주시, 무주군, 남해군)를
선정하였다.
(3) 대전시의 생태도시 조성사업
대전시의 생태도시조성 노력은 지난 1997년 시행되었다. 이 계획은 2016년을 목표년도로
대전도시기본계획(1993년～2016년)과 연계 추진하는 것으로 계획하였다. 주요내용은 다음
과 같다.
ㆍ대전시 특성에 맞는 ‘대전형 ESSD 모델 개발’
․생태도시조성 추진효과을 계량화할 수 있는 평가지표개발
․기존시가지 및 신시가지를 생태도시로 조성
ㆍ시범사업으로 유등천 생태하천 조성 및 세천공원 생태보전림 조성사업 실시
대전시 이외에도 비슷한 시기에 동해시, 하남시 등의 생태도시조성 사업이 추진되었으나,
별다른 성과 없이 마무리되었다.
(4) 생태도시 조성을 위한 연구활동
도시단위의 생태도시 조성과는 별도로 1990년대 중반 이후 기성 도시를 생태도시로 탈바꿈
시키기 위한 많은 연구들이 시행되었다. 대표적인 사례를 살펴보면 생태도시 조성 기본계
획 수립을 위한 연구(95.12～96.7), G-7 환경공학기술개발사업(96～2001), 도시지역에서의
효율적인 생물서식공간 조성기술 개발, 국내여건에 맞는 자연형하천 공법개발, 비오톱지도
제작관련 연구, 옥상녹화 관련연구, 물순환 체계 회복관련 연구 등이 있다.
4. 도시생태계 보전제도
1) 생태계 보전지역
생태계보전지역은 자연환경보전법에 따라 결정된다. 생태계보전지역의 지정대상은 다음과
같다.
- 생태자연도에 의하여 1등급 권역으로 분류된 지역
- 자연상태가 원시성을 유지하고 있거나 생물다양성이 풍부하여 학술적 연구가치가 큰
지역
- 지형 또는 지질이 특이하여 학술적 연구 또는 자연경관의유지를 위하여 보전이 필요한
지역

9. - 멸종위기 야생동식물 또는 보호야생동식물의 서식지‧도래지 등으로 보전의 가치가 있다고
인정되는 지역
- 각종의 다양한 생태계를 대표할 수 있는 지역 또는 생태계의 표본지역
생태계 보전지역의 지정은 국가외에도 지방자치단체에서 정할 수 있도록 되어있는데 서울의
경우 서울시 자연환경보전조례에서 지정대상을 다음과 같이 정하고 있다.
- 자연상태가 원시성을 유지하고 있는 산림지역, 생물다양성의 풍부한 지역, 희귀 동․식물
서식지역 등 보전의 가치가 있는 지역
- 지역특성상 특별히 보호가 필요한 식물군락 분포지, 자연습지지역 등의 야생생물 서식지
역
- 관리 야생동․식물이 집단으로 서식하는 지역
또한 자연환경보전법에서는 생태계보전지역 대상중 긴급한 보호가 필요하다고 인정되는 지
역에 한해 임시생태계 보전지역을 지정하도록 하고 있다. 다만 임시생태계보전지역은 지정
후 2년 이내에 생태계보전지역으로 정해지지 않을 경우 지정을 해제해야 한다. 생태계보전
지역에서는 야생동․식물을 포획․채취․이식․훼손․고사시키는 행위, 건축물․공작물의 신축․증축,
토지의 형질변경, 토석 채취, 하천․호소 등의 구조 변경, 수위․수량에 증감을 가져오는 행위,
전부 또는 일부 지역에 대한 출입제한 등의 제한이 있다.
2) 도시생태계 평가제도
우리나라의 도시생태계 평가제도는 국토의계획및이용에관한법률 도시계획법과 국토이용관리
법을 통합하여 2003. 1. 1부터 시행되는 법
(약칭 국토계획법)에 의해 시행되는 제도와 환경관련법에 의해 시행되는 제도로 구분된다.
국토계획법에 의한 평가제도는 개발행위허가기준과 도시관리계획 환경성검토, 토지적성평가
가 있으며, 환경관련법에 의해 시행되는 제도는 환경영향평가와 사전환경성검토가 있다. 도
시생태계 평가제도는 그 동안 개발지향적인 토지이용정책으로 인해 체계적인 발달이 이루어
지지 않았으며, 평가기법도 입목본수도 및 녹지자연도 등을 제외하고는 객관적인 평가기법
이 개발되지 않았다. 최근 서울시에서는 비오톱지도를 새로운 도시생태계 평가방법으로 이
용하기 시작하였으며, 이 방법은 시가지 전체 지역에 대한 객관적인 평가가 가능한 방법으
로 앞으로 그 발달이 기대된다.
우리나라의 현대 도시계획체계는 일제시대인 1934년 6월 제정된 ‘조선시가지계획령’에서
출발되었다. 당시 이 령의 제21조는 도시풍치를 보호하기 위해 풍치지역을 지정하고 그 지
역내의 토지의 형질변경, 수목의 벌채, 흙과 돌의 채취 등을 금지하도록 하고 있는데 이 조
항이 현대 도시계획 법규에 나타난 최초의 도시생태계 보존 관련 법조문이다.
조선시가지계획령은 광복이후 6.25 등의 혼란기를 거치는 동안 1962년까지 ‘내무부령’이라
는 이름으로 그대로 준용되었다. 1962년 ‘도시계획법’이 제정되면서 대한민국의 독자적인
도시계획법체계가 확립되었다. 제정된 도시계획법 제13조에서는 ‘토지의 보전’이라는 항목
을 두고 토지의 형질변경, 공작물 신축 등의 행위, 수목의 벌채 또는 흙과 돌의 채취행위를
관할 시장의 허가를 받도록 하여 무분별한 도시개발행위가 발생하지 않도록 하였다.

10. 그러나 일제시대의 조선시가지계획령이나 1962년 제정된 도시계획법에서는 도시개발에 따
른 도시생태계 훼손에 대한 평가방법을 구체화하지 않아 허가권자의 재량권이 지나치게 포
괄적이라는 문제점을 가지고 있었다. 지나친 허가 재량권에 대한 견제의 필요성은 도시화가
심각한 서울에서 최초로 제기되었다. 6.25 이후 무분별한 도시개발에 따라 도시생태계 훼손
이 심각하였던 서울시에서는 1972년 ‘도시계획법 제4조의 규정에 의한 행위허가 사무취급
요령’이라는 자체 지침을 제정하여 입목본수도와 토지의 경사도를 행위허가에 필요한 평가
기준으로 도입하였다. 10년후인 1982년에는 서울 이외의 도시지역에 대해서도 토지의 형질
변경 허가권자의 재량에 대한 제한의 필요성이 높아져 ‘토지의 형질변경 등 행위 허가 기준
에 관한 규칙’이 건설부 규칙으로 제정되었다.
1990년대 이후 환경보전에 대한 국민의식이 높아짐에 따라 2000년 2월 지속가능한 도시관
리라는 개념을 도입하여 도시계획법이 전면 개정되었다. 개정된 도시계획법에서는 도시생태
계 훼손에 대한 대응방안으로 ‘도시계획 환경성 검토’제도를 도입하여 2000년 7월부터 시
행하고 있다. 도시계획법은 2002년 국토이용관리법과 통합되어 국토의계획및이용에관한법
률이 되었으며, 2003. 1. 1부터 시행되고 있다. 새로 제정된 국토의계획및이용에관한법률에
서는 기존 도시계획법에서 추진하던 토지의 형질변경제도, 도시계획 환경성 검토 외에 새롭
게 토지적성평가라는 제도를 도입하였는다. 토지적성평가의 대상은 도시지역의 경우 용도지
역상 녹지지역과 비도시지역의 경우 관리지역(구 준농림지역, 준도시지역)이 토지적성평가
의 대상이 된다. 토지적성평가란 도시관리계획 도시계획이라는 명칭이 새 법에서 도시관리
계획으로 변경됨
수립시 토지를 개발적성, 보전적성, 생산적성(관리지역만 해당)으로 구분하여 적성에 적합한
토지이용을 유도하기 위한 방법이다.
도시계획법 체계와는 별도로 1977년 ‘환경보전법’이 제정되면서 ‘사전협의’라는 제목으로
도시개발사업 등 3개 분야에 대한 환경영향평가제도의 근거가 마련되었다. 이 제도는 1979
년 ‘환경보전법’ 이 개정되면서 ‘환경영향평가 및 협의’라는 제목으로 보다 구체화되었으며,
이후 지속적으로 평가대상이 확대되었다. 1990년 ‘환경정책기본법’이 제정되면서 환경영향
평가의 실효성 제고를 위한 주민 의견 수렴, 협의내용 사후관리 등이 포함되었고, 1993년
단일법인 ‘환경영향평가법’으로 독립하였다가 1999년 각종 영향평가업무의 효율적인 운영을
위해 ‘환경교통재해등에관한영향평가법’으로 통합되었다.
환경영향평가제도가 가진 사전검토 미흡 및 평가대상 미만의 사업에 대한 환경성 검토를 위
해 1994년 국무총리훈령 제299호에 따라 ‘행정계획 및 사업의 환경성 검토에 관한 규정’이
신설되어 ‘사전 환경성 검토’ 제도가 도입되었다. 이 제도는 1999년 ‘환경정책기본법’이 개
정되면서 훈령이 아닌 법령에 근거한 제도로 바뀌었으며, 검토범위도 확대되었다. 환경영향
평가 및 사전환경성 검토에서는 도시생태계 평가항목으로 동ㆍ식물 현황, 종다양도, 특징
있는 식물과 식물군집, 현존식생의 분포상황, 녹지자연도 등이 활용된다.
3) 개발행위 허가
개발행위 허가는 국토의계획및이용에관한법률에 의한 직접적인 도시생태계 보전방법으로 도

11. 시계획구역 안에서 도시계획사업에 의하지 않고 개발행위를 할 때 그 가능여부를 결정해 주
는 제도이다. 개발행위 허가의 대상은 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 흙
과 돌의 채취, 토지의 분할, 녹지지역 안에서의 물건의 쌓아놓는 행위 등이다(국토계획법 제
56조). 이중 도시생태계 보전에 가장 핵심이 되는 사항은 토지의 형질변경에 관한 사항이
다. 토지의 형질변경이란 절토ㆍ성토 또는 정지 등으로 토지의 형상을 변경하는 행위, 공유
수면의 매립 등의 행위를 말한다. 토지의 형질변경허가 기준은 일정 규모(예: 주거지역 및
상업지역은 1㏊미만)에 해당할 경우 적용하는데 허가 범위를 넘어설 경우에는 도시계획사업
으로 시행하도록 하고 있다. 하지만 토지의 형질변경 허가 기준은 그 제정 취지상 도시생태
계에 대한 종합적인 고려보다는 단위 필지의 형질변경에 따른 경관 훼손 및 지반 안정성을
우선 고려한 사항으로 생태적인 요소를 단순히 임목본수도만으로 평가한다는 한계를 가지고
있어, 도시생태계를 종합적으로 검토할 수 있는 새로운 기준 설정이 필요하다.
개발행위허가 기준의 적용은 2002년 ‘국토의계획및이용에관한법률’이 제정되면서 법 제5장
으로 승계되었으며, 법의 적용 범위가 넓어짐에 따라 도시지역 뿐만 아니라 관리지역, 농림
지역, 자연환경보전지역으로까지 그 적용범위가 확대되었다.
4) 도시공원 제도
우리나라의 근대 도시공원의 역사는 최초의 개항이 이루어진 1880년대로 거슬러 올라간
다. 당시 제물포가 개항되면서 현재의 자유공원인 만국공원이 외국인들에 의해 만들어졌다.
그후 서울에 탑골공원, 독립공원 등의 도시공원이 우리 손으로 만들어졌고, 일본인들에 의
해 화성대공원과 남산공원 등이 개원되었다. 일제 강점기를 거치면서 도시공원에 대한 체계
가 확립되어왔는데 현재는 도시공원법에 의해 도시자연공원, 근린공원, 어린이공원, 체육공
원, 묘지공원으로 세분화되어 운영되고 있으며, 이와는 별개로 녹지(시설녹지)가 있는데 완
충녹지와 경관녹지로 구분되어 운영중이다. 도시공원과는 별개로 자연공원법에 의한 자연공
원이 있는데 국립공원, 도립공원, 군립공원이 이에 해당한다. 대개의 경우 도시지역에는 자
연공원법에 의한 공원보다는 도시공원이 많지만 서울이 경우에는 북한산국립공원이라고 하
는 대형 자연공원을 포함하고 있다.
공원은 당초 취지는 시민들에게 쾌적한 휴식공간을 제공해 주는 것이지만, 다른 도시계획
시설과는 달리 토지이용압력이 크지 않기 때문에 도시생태계 보전방법으로서는 그 효과가
가장 큰 제도이다. 최근에는 생태공원, 마을마당 등과 같이 기존 도시공원의 형태를 탈피한
다양한 주제공원들이 만들어지고 있어, 이들 새로운 유형의 공원을 법체계 내부로 수용하기
위한 논의가 활발하게 진행되고 있는 중이다.
5. 글을 마치면서
우리는 직장이나 학교 등과 같은 다양한 이유에서 도시에서 살고 있다. 도시는 우리의 삶
의 가장 중요한 공간으로 오늘날에는 이 공간을 쾌적하고 환경친화적이며 편리한 공간으로
유지ㆍ관리하는데 도시행정의 총력을 기울이고 있다. 과연 도시를 어떻게 유지관리하는 것
이 지속가능하고 환경친화적인 도시로 만드는 것일까? 이 질문에 대한 답은 여러 가지가 있
겠지만 생태학은 이 질문에 다음과 같은 답을 주고 있다.
종속영양생태계인 도시는 도시를 부양하는 주변 생태계의 협조 없이는 존립자체가 불가능
한 생태계이다. 도시가 고밀개발되고 양적으로 팽창한다 하더라도 외부에서의 에너지 공급

12. 이 가능하다면 도시는 지탱이 가능할 것이다. 하지만 지구는 생태적인 자원이 유한하므로
재생을 고려하지 않고 생태자원을 이용한다면 언젠가는 도시로 공급되는 에너지는 고갈될
수 밖에 없고, 그 날이 오면 인류의 문명도 그 수명을 다하게 될 것이다. 하지만 지구라고
하는 우주선은 다행히도 그 크기가 매우 광대하고, 태양으로부터 지속적으로 에너지를 공급
받고 있으므로 지구내의 생태자원을 잘 활용한다면 자원의 고갈 없이 지속성을 유지하는 것
이 가능하다.
도시가 지속적으로 유지되기 위해서는 태양에너지를 수용하는 식물자원을 잘 관리하고 이
들이 도시의 일정면적에서 계속 생육할 수 있는 환경을 유지 해주어야한다. 다음으로 도시
생태계를 유지하는 근간을 이루는 수환경을 회복시켜 주어야한다. 이를 위해서는 토양포장
을 최대한 억제하고 물의 원활한 순환을 위해 옥상녹화, 빗물저장시설 설치, 투수포장 확대,
중수도 中水道 : 상수도와 하수도의 중간에 위치한다는 뜻에서 비롯된 말로, 한 번 사용한
수돗물을 생활용수, 공업용수 등으로 재활용할 수 있도록 다시 처리하는 시설
설치 등과 같은 대책을 추진해야한다. 또 도시에서 소비되는 소비재는 재생가능한 자원을
사용하도록 하여 유용한 자원이 쓰레기로 변화하는 것을 방지해야한다.
마지막으로 가장 중요한 것은 도시에 사는 도시민들의 인식 속에 우리가 살고 있는 도시
를 우리의 후세들도 영원히 쾌적하게 살 수 있도록 관리해야한다는 의식을 심어주는 일이
다. 경제적으로 부담이 되더라도 지속성 측면에서 권장하는 일이라면 이를 실천할 수 있도
록 생태적인 인식을 시민들에게 심어주는 일, 이 일이 도시생태계에 대한 학습을 통해 얻어
야하는 가장 중요한 내용이라고 생각된다.