도시생태계의 이해_오충현 공학박사(서울시 도시계획국 도시생태팀 근무, 삼육대 겸임교수) 1. 도시생태계 평가방법 2. 도시생태계 보전방법 3. 도시생태계 보전제도 4. 글을 마치면서

1. 오충현 공학박사(도시생태학)
서울시 도시계획국 도시생태팀 근무, 삼육대 겸임교수
dawon@seoul.go.kr
1. 도시생태계 평가방법
2. 도시생태계 보전방법
3. 도시생태계 보전제도
4. 글을 마치면서
1. 도시생태계 평가방법
1) 비오톱지도
모든 생물은 그들의 생존에 필요한 조건을 만족시키는 특정공간에 서식한다. 생물군집은 비
오톱(biotope : 그리이스 어원의 bios는 생활, 생명이라는 의미이고, topos는 장소, 공간이
라는 의미)이라는 적당한 서식공간을 필요로 하며, 비오톱은 생물군집과 함께 생태계를 구
성한다. 즉, 공간적 경계를 가지는 특정생물군집의 서식지를 비오톱이라고 하는데 이는 고
유한 속성을 나타내며, 이것으로 다른 환경과 구분될 수 있다.
하나의 경관은 다양한 비오톱의 모자이크로 구성된다. 이러한 모자이크는 예를 들어 잘 정
돈된 농경지와 같이 단일하고 큰 공간을 형성할 수도 있지만 이와 대조적으로 변화가 심한
서식환경에서는 작은 규모의 다양한 비오톱 다양성을 보여주기도 한다.
당초 비오톱 지도는 자연보호를 위해 우선적으로 보호, 개발해야 할 지역의 구체적인 보호
사업 및 개발사업을 위한 자연보호와 경관보존을 위한 도구로서 만들어졌다. 이런 배경으로
인해 현재에도 비오톱이라는 용어를 보호가치가 있는 비오톱과 동일시 하는 오류가 생기게
되었다. 그러나 비오톱은 보다 포괄적이고, 가치중립적인 개념이며 종종 일반인들이 생각하
는 것처럼 특별히 가치가 있고, 보호할 필요가 있는 서식공간만을 의미하는 것은 아니다.
흔히 서식지(habitat)와 비오톱(biotope)은 동일한 의미로 사용되고 있으나, 비오톱 개념을
발전시킨 독일학자들은 대부분 서식지(habitat)란 한 종 또는 한 개체군의 서식공간에 제한
하고 비오톱은 생물군집과 연결시켜 정의하고 있다.
생물종의 보호는 그들의 자연적인 서식지에서 가장 이상적으로 이루어질 수 있기 때문에 생
물서식공간인 비오톱의 보호 및 유지는 자연보호를 위한 최상의 방법으로 검토하고 있다.
이러한 이유로 1980년대 이래 중부유럽에서는 도시 비오톱 지도화작업이 활발히 진행되고
있다.
독일에서는 1976년 연방자연보전법 개정 이후 비오톱 현황을 지도화하여 이를 도시계획 및
경관생태계획에 활용하고 있다. 독일에서 인간 정주지(도시 및 농촌)에 대한 비오톱 지도화
가 최초로 이루어 진 것은 1978년의 일이다. 이후 꾸준히 독일내 각 도시에서 비오톱 지도
를 제작하기 시작하여 1986년에는 90개 도시, 1993년에는 160개 도시에서 도시 비오톱지

2. 도를 제작하였다.
독일의 연방자연보전법에 의하면 정주지와 비정주지에서 자연과 경관은 인간생활의 기초임
과 동시에 자연체험과 휴양을 위하여 자연자원의 이용, 자연과 경관의 다양성ㆍ고유성, 동
식물 등이 지속가능하게 유지될 수 있도록 보호되고 개발되어야 한다. 독일의 연방자연보전
법과 주정부의 자연보전법은 모든 지역에 대해 앞에서 언급한 과제를 명시하고 있으며 도시
비오톱 지도화는 이러한 과제를 충족시킬 수 있는 적절한 방법으로 제시되고 있다.
또한 독일의 건축법에서는 비오톱지도화의 필요성을 명확히 하고 있어서 모든 지방자치단체
에서는 계획하고자 하는 지역의 포괄적인 현황자료와 비오톱의 생태적 평가(무생물적 요소
및 동식물 또는 생물군집 포함)가 필요하고 건설관리계획의 틀 속에서 이러한 내용들을 충
분히 고려해야만 한다. 만일 자연보호요소가 충분히 고려되지 못하였거나 생태적인 평가가
불충분할 경우 토지이용계획에 대한 규제나 상세계획(우리 나라의 경우 지구단위계획)의 무
효화를 초래할 수 있기 때문이다.
최근 자연보호와 경관보존의 과제는 환경보호의 필요성 증대와 함께 확대되고 있으며, 특히
비생물적 요소와 심미적인 요소의 자원보호에 대한 관심이 증대되고 있다. 독일 자연보전법
에서는 생물적, 비생물적, 심미적 측면에서의 자연보호를 명시하고 있는데, 비오톱 지도화는
이러한 세가지 자연보호를 위한 중요한 방법으로 이해되고 있다. 비오톱 지도를 만드는 방
법은 다음과 같이 세가지 방법이 있다.
- 일부 비오톱에 대한 선택적 지도화
선택적 비오톱 지도화(Selective biotope Mapping)는 자연보전의 가치를 가지고 있는 지역
에 대한 특정 비오톱을 지도화하는 방법이다. 이 방법은 독일의 Munich, Augsburg,
Düsseldorf와 같은 도시에서 시행되었다. 이 방법은 주로 단기간에 비오톱 지도화를 시행
할 경우 주로 사용하는 방법으로 속성 비오톱 지도화 방법(Rapid biotope mapping
method)이라고도 한다. 선택적 비오톱 지도화를 하기 위해서는 우선 비오톱의 보호가치에
대한 평가기준의 전제가 필요하다.
선택적인 방법에 의한 비오톱지도화는 신속하고 저렴한 비용으로 지도를 작성할 수 있다는
장점을 가지고 있으나 세부적인 도시계획 검토에는 불충분하다는 단점을 가지고 있다. 따라
서 선택적 비오톱 지도화는 단시간 내에 저렴한 비용으로 도시 전체에 대한 비오톱 특성을
분석하거나, 국토단위의 대규모 비오톱지도 제작에 유용하게 활용될 수 있는 방법이다. 우
리 나라의 자연환경보전법에서 제시하고 있는 ‘생태ㆍ자연도’의 경우에도 이 방법을 채택하
고 있다고 볼 수 있다.
- 전체 비오톱에 대한 포괄적 지도화
포괄적 비오톱지도화 방법(Comprehensive or Overall biotope Mapping)은 선택된 비오톱
에 대한 제한을 두지 않으며 도시에 존재하는 모든 비오톱을 지도화 대상으로 한다. 하지만
비오톱을 바로 지도화의 대상으로 하기보다는 식생군집 조사 등을 통해 생태적으로 동질성
을 가지는 공간을 대상으로 비오톱 유형화를 먼저 실시한 후 이를 바탕으로 지도를 제작하
는 것이 일반적이다. 독일 Berlin의 Kreuzberg, Shleswig, Bochum 등의 도시에서 비오톱
지도 제작에 이 방법을 활용하였다. 서독의 대도시 지역은 거의 대부분 포괄적 지도화법에

3. 비해 비오톱지도를 제작하였다.
포괄적 비오톱 도면화는 자세하고 도시 전체에 대한 상세한 비오톱 정보를 얻을 수 있다는
장점은 있으나, 많은 비용 및 시간과 인력이 투자되어야 한다는 부담을 가진다. 따라서 포
괄적 비오톱 지도화는 국토단위와 같은 대규모지역의 비오톱지도 제작에는 적합하지 않고,
도시단위의 세부 도시계획 수립 등을 위한 자료로 활용하기 위해 비오톱 지도를 제작하는데
적합한 방법이다.
- 대표성을 띄는 비오톱에 대한 표본 지도화
대표적 비오톱 지도화(Representative biotope Mapping)는 전체 공간의 비오톱 유형 또는
비오톱 복합체에 대해 표본조사한 후 이 결과를 동일한 비오톱 구조를 가지는 지역에 적용
하여 전체지역을 지도화한다. 독일의 Berlin, Hannover 등의 도시에서 비오톱 지도 제작
에 이 방법을 활용하였다.
대표적 비오톱 지도화방법은 비오톱에 대한 많은 자료가 구축된 상황에서 적용이 용이한 방
법이므로 비오톱에 대한 자료가 충분하지 않은 도시에서는 비오톱 지도화에 이 방법을 적용
하는데 어려움이 있다.
비오톱 도면을 도시 생태계 보전대책 마련을 위해 사용하기 위해서는 도면에 표시된 비오톱
유형 또는 개별 비오톱에 대한 평가가 중요한다. 비오톱 평가기준의 하나로 Wittig(1983)
의 비오톱 평가기준을 살펴보면 비오톱 유형의 희소성, 서식지 기능, 서식지 규모, 개발기간
을 척도로 하여 각각의 등급을 구분하고 이를 보존대상 비오톱 선정 기준과 비교하여 별도
의 자료 처리 없이 바로 보존 대상 비오톱을 선정할 수 있도록 하고 있다. 이 방법은
Düsseldorf의 보존대상 비오톱 선정을 위한 비오톱 지도를 제작에 활용되었다. Wittig의 비
오톱 평가기준은 다음 표1과 같다.
Wittig의 비오톱 평가기준 중 보존 가치가 있는 비오톱 공간은 표1의 평가기준에 따라 평가
된 항목 중 다음 기준의 한가지 이상에 해당하는 공간이다.
- D, R ,H중 어느 하나라도 5등급 이내이고, A가 1등급 이내인 경우
- D, R, H중 2가지가 4등급 이내이고, A가 1등급 이내인 경우
- D, R, H 모두가 3등급 이내이고, A가 1등급 이내인 경우
- A가 5등급 이내이고, D, R, H중 두 개의 인자가 2등급 이내인 경우
2) 헤메로비(hemeroby)
헤메로비의 어원은 그리스어의 hemeros(문명화)와 bios(살아있음)를 어원으로 하며 그 뜻
은 독일의 도시생태학자 Sukopp(1969)에 의하면 “인간이 무의식적 또는 의식적으로 생태
계에 미치는 총 영향력”을 말한다. 헤메로비의 등급이란 인간의 영향력의 정도를 측정하는
것으로 이와 비슷한 개념은 호소학에서 이미 약 100년전 Kollwitz and Marsson(1902)이
Sapro-by 시스템(그리이스 어원의 Sapros는 부패라는 의미이고, bios는 살아있음이라는
의미)을 이용하여 유기물에 의한 수질의 변화, 즉 수질등급을 나타내는데 적용하였고, 지금
도 유럽 대부분의 나라에서는 이를 생물학적 물 분석에 이용하고 있다.
‘Sapro-by 시스템’을 모델로 Jalas(1953)는 처음으로 헤메로비의 등급을 Synanthopic(인간

4. 과 밀접한 관계, 즉 자연적인 공간보다 인위적인 공간에서 더욱 번성되고 있는 종들을 가리
키는 명칭)시스템에 의한 각 식물 생육지를 등급의 주요기준으로 하였다. 그 후
Sukopp(1976), Blume and Sukopp(1976)은 헤메로비의 등급기준을 식물의 생육지 이외에
Neophytes, Therophytes의 비율을 추가 보완하였다. 헤메로비의 등급은 식물의 종, 또는
식물사회적 군락에 적용할 수 있으며 자연환경계획을 위한 평가척도로서 특정식물구조를 헤
메로비 등급화하여 이용할 수 있다. 아울러 동ㆍ식물의 생활공동체와 토양생태계에도 적용
이 가능하다.
현재 가장 널리 이용되고 있는 Sukopp(1972)과 Blume and Sukopp(1976)에 따른 헤메로
비 등급의 등급별 특징을 요약하면 표 2와 같다.
표 2와 같이 헤메로비는 자연도의 정도를 가리키는 척도로 낮은 등급의 헤메로비는 생태계
의 process가 비교적 안정적인데 비해 높은 등급의 헤메로비는 인간의 교란에 의한 불안정
한 process가 지배적이다. 이와같은 헤메로비 등급은 녹지자연도와 같이 큰 단위의 환경계
획 수립시에 중요한 평가자료로 활용할 수 있으며, 그 이용이 비교적 간편하다. 반면에 각
등급은 등급의 주요 특징만을 나타내므로 정밀한 자연도를 위해서는 보존가치가 있는 헤메
로비, 즉 a-hemeroby 또는 oligo-hemeroby의 경우에는 세분화된 식생조사를 해야만 한
다.
평가요소 등급 평 가 기 준
희소성
Rarity
R0 개발된 도시지역에 다수의 유사한 비오톱이
존재하거나 500m 내외에 동등한 비오톱이 존재하는 경우
R1 개발된 도시지역에 몇 개의(several) 유사한 비오톱이
존재하거나, 500～1,000m 내외에 동등한
비오톱이 존재하는 경우
R2 개발된 도시지역에 유사한 몇개의 비오톱이 존재하거나
1,000～2,000m 내외에 동등한 비오톱이 존재하는 경우
R3 2㎞ 내외에 동등한 비오톱이 존재하거나, 개발된
도시지역에 5～10개의 같은 비오톱이 존재하는 경우
R4 개발된 도시지역에 1～4개의 같은 비오톱이 존재하는 경우
R5 개발된 도시지역에서는 동등한 비오톱을 볼 수 없지만,
전체 도시경계 안이나 5㎞이내에 위치하는 이웃 도시
지역에서는 동등한 비오톱이 존재하는 경우
R6 해당 도시 및 인근 도시에서는 동등한 비오톱을 볼 수
없으나, 광역도시권역(metropolitan county)에서는

5. 5개 이상의 동등한 비오톱이 존재하는 경우
R7 광역도시권역에서도 5개 이상의 동등한 비오톱을
볼 수 없는 경우
서식지 기능
Function
of Habitat
H0 거의 초지이거나 답압이 심한 지역
H1 초지이거나 답압이 심하지는 않지만,
단일 식생 구조인 지역
H2 두가지의 다른 식생구조를 가진 지역
H3ㆍ4... 세가지, 네가지.... 식생구조를 가진 지역
서식지 규모
Area Size
A0 0.1 ㏊
A1 0.1 ～ < 1 ㏊
A2 1 ～ < 5 ㏊
A3 5 ～ < 10 ㏊
A4 10 ～ < 25 ㏊
A5 25 ～ < 50 ㏊
A6 50 ～ < 100 ㏊
A7 100 ～ < 200 ㏊
A8 > 200 ㏊
개발후 경과 기간
Period of
Development

6. D0 1 ～ 2 years
D1 2 ～ 5 years
D2 5 ～ 10 years
D3 10 ～ 20 years
D4 20 ～ 50 years
D5 50 ～ 100 years
표 1. Düsseldorf 비오톱 평가 기준
(자료 : Wittig(1983), A Quick Method for Assessing the Importance of Open Spaces
in Town for Urban Nature Conservation, 59-61쪽 재구성)
등급 등급명 등급구분기준
1 a-hemeroby 전혀 인간의 영향력이 미치지 않은 생태계이며
귀화종(Neophyten)이 존재하지 않음
2 oligo-hemeroby 인간의 영향력을 약간 받은 생태계로
생태계에 약간의 변동이 있음
3 meso-hemeroby 임업으로 인한 새로운 생태계가 출현함
4 β-euhemeroby 전통적인 기존의 영농형태, 즉 농경지와
농업경영형태에서 발생되는 생태계임. 예를 들면
농경지의 가장자리, 농수로나 연못의 부영양화에
따른 수생식물, 갈대류, 과수원,
터주(ruderal) 식물류 등
5 α-euhemeroby 집약적인 농업경영형태, 정원조성, 화훼류의
재배로 발생하는 생태계로 자연발생적인
식물류의 출현이 저지됨
6 poly-hemeroby 건축물이나 다른 이물질로 인하여 노출된 토양이
없으며 식물재배나 자연발생적인 식물류도 배척된
생태계. 이곳에는 주로 한두해살이
터주(ruderal) 식물류가 때때로 개척식생의
잔류로 출현하기는 하지만 생태계의 파괴를
나타냄. 즉 다른 생물체들, 예를 들면 고사리류,
파충류, 어류들이 전혀 존재하지 않는 한편
조류나 박테리아, 곰팡이류는 왕성한 번성을 보임
7 meta-hemeroby 독성물질 또는 건축물에 의한 식생의 완전파괴와

7. 유기체들의 활동이 정지된 상태.
예를들면 건물, 포장도로 등임
표 2. 헤메로비 등급구분 기준
(자료 : 김혜주(1998), Hemeroby를 이용한 자연환경평가 및 환경계획, 254쪽)
3) 녹지자연도
녹지자연도는 우리나라에서 사용하고 있는 생태계 평가 기준으로 식물상, 종의 분포구조,
식물군집, 현존식생 및 동물서식의 지표 등으로 종합적으로 판단할 수 있는 자료이므로 환
경영향 평가 협의시 주로 사용되며, 개발여부를 결정하는 주요 기준으로 이용되고 있다. 하
지만 도시생태자원이 드문 기성 시가화 구역에서는 도시생태계에 대한 환경영향평가 대상지
가 거의 없어 환경영향평가에 의한 도시생태계 평가기준이 실제 도시개발사업에 적용되는
사례는 드문 실정이다.
현재 우리 나라에서 생태계 보전가치 평가를 위해 가장 널리 이용되는 녹지자연도의 사정기
준은 일본의 식생자연도에서 비롯되었다. 일본에서 사용하고 있는 식생자연도는 자연에 대
한 인위적인 영향 정도를 파악하여 자연보전대책을 수립하고자 고안된 것으로 1등급에서
10등급까지 10단계로 이루어져있다. 하지만 우리 나라에서는 저수지, 하천유역 등 수역권을
0등급으로 표시하여 11단계로 사용하고 있다.
녹지자연도의 사정기준은 육지권을 개발지역, 반자연지역, 자연지역으로 나누어 개발지역은
1～3등급, 반자연지역은 4～8등급, 자연지역은 9～10등급으로 구분하는데, 7～9등급은 수
목의 나이를 기준으로 나누고 있다.
1991년 5월에 고시된 ‘환경영향평가서 작성 등에 관한 규정 제15조 사업별 중점 평가사
항’에 의하면 사업자는 대상사업의 특성, 지역의 환경적 특성 및 사업장소의 특성을 고려한
중점평가사항을 선정하여 중점적으로 분석 평가할 것을 명시하고 있는데 이때 녹지자연도
8등급으로 사정된 양호한 임상에 대해서는 보전대책을 수립하도록 하고 있다. 이에 따라 환
경부에서는 환경영향 평가 협의기준을 8등급으로 삼고 있으나, 등급사정에 있어 조사자에
따라 등급분류 기준이 다소 상이하여 논란의 여지가 많아 등급을 보다 더 객관적이고 통일
되게 산정할 수 있도록 해야한다는 의견이 크게 대두되고 있다. 녹지자연도의 평가기준은
다음 표 3과 같다.
등급 등급명 등 급 기 준
1 시가지 녹지식생이 거의 존재하지 않는 지역
2 농경지 논 또는 밭 등의 경작지구
3 과수원 경작지중 과수원, 묘포장 등과 같이
녹지식생의 분량이 우세한 지역

8. 4 2차초원A 잔디군락이나 인공초지(목장) 등과 같이 비교적
식생의 키가 낮은 2차적으로 형성된 초원지구
5 2차초원B 갈대, 조릿대군락 등과 같이 비교적 식생의
키가 큰 2차초원지구
6 조림지 현사시나무, 아까시나무, 리기다소나무, 물오리나무,
잣나무 등 인공식재림
7 2차림A 일반적으로 2차림이라고 불리는 대상식생(代償植生)
지구, 신갈나무, 상수리나무, 졸참나무군집등의
유령림, 약 20년생 미만의 수령을 나타내는 삼림지구
8 2차림B 원시림, 또는 자연식생에 가까운 2차림지구, 신갈나무,
졸참나무, 갈참나무, 서어나무림 등의 장령림으로
약 20～50년생의 수령을 나타내는 산림지구
9 자연림 다층의 식물사회를 형성하는 천이의 마지막에 이르는
극상림(極相林)지구, 가문비나무, 전나무, 분비나무,
서어나무, 까치박달나무 군집 등의 고령림(高齡林),
약 50년생 이상의 연륜을 나타내는 삼림지구
10 고산초원 자연식생으로서 고산성 단층의 식물사회를 형성하는 지구
0 수역 저수지, 하천유역지구 (하층 사구 포함)
표 3. 녹지자연도 등급기준
(자료 : 환경부(2000), 사전환경성검토 업무편람, 365쪽)
4) 입목본수도(立木本數度)
입목본수도는 서울시 개발행위허가기준에서 토지형질변경 허가를 할 때 사용하는 생태계
평가기준이다. 입목본수도는 ㏊당 정상 입목본수를 조사한 자료를 기준으로 평가 대상지의
입목본수를 조사하여 생태계 훼손에 대한 구체적인 기준을 결정하는 방법이다. 입목본수도
는 표 4의 입목본수기준표에 따라 다음과 같이 대상지 수목의 평균 흉고직경에 해당되는
㏊당 정상 입목본수를 ㎡당 입목본수로 환산하여 산정한다.
대상지 정상입목본수(본) = 대상지면적(㎡) × 본/㎡
입목(본수)도(%) = (대상지 현재 생육본수 / 대상지 정상 입목본수) × 100

9. 입목본수도 산정을 위한 대상수목의 직경 측정은 경사지에서는 위쪽에서, 평지에서는 임의
의 방향에서 지상 1.2ｍ(가슴높이)의 높이를 측정한다. 측정은 교목, 관목을 구분하지 않고
수고 1.2m 이상인 모든 수목을 대상으로 한다. 흉고직경 측정지점의 하부에서 나무줄기가
갈라져 있으면 각각 2본으로 간주하여 따로 측정하고 흉고직경 측정지점보다 상부에서 갈
라져 있으면 1본으로 간주한다.
2. 도시생태계 보전방법
1) 독일의 도시생태계 보전방법
도시계획에 비오톱지도를 최초로 적용한 독일에서는 비오톱지도를 도시계획에 적용하기 위
해 공간개발계획으로부터 야기되는 자연환경 및 경관의 파괴를 최소화하고 복원시켜 나갈
수 있는 공간계획 제도인 경관생태계획(Landschaftsplanung) 수립, 각종 개별 단위사업으로
부터 야기되는 자연환경 및 경관파괴의 최소화와 복원을 위한 제도인 자연침해규정
(Eingriffsregelung), 토지이용을 제한할 수 있는 보호구역 지정의 3가지 제도를 갖추고 있
다.
경관생태계획은 생태적 원리에 입각한 자연보호와 휴양 및 여가공간의 제공을 위한 경관관
리에 바탕을 두고 있으며 연방자연보호법에 근거하여 시행되고 있다. 자연보호 및 경관관리
를 효율적으로 추진하기 위해 공간규모별로 3단계의 경관생태계획 시스템을 도입하고 있데
그 위계는 국토차원, 지역차원, 도시차원으로 구분하여 수립된다.
경관생태계획에서는 일반적으로 자연보호사업과 경관생태관리 및 복원사업을 주요 내용으로
다루고 있으며, 특히 자연과 경관생태의 특정부분에 대한 보호사업 및 보전사업, 생물군집
의 보호 및 관리, 야생동식물, 특히 보호가치가 있는 생물종의 서식처(biotope) 보호 및 관
리 등이 주요 내용이다. 독일의 가장 대표적인 도시인 베를린을 예로 살펴보면 베를린 자연
보호법(베를린은 도시이지만 주(州)와 같은 법적 지위를 가지고 있어서 자체 입법이 가능함)
에 근거하여 최근 동ㆍ서 베를린 모두에 적용한 경관생태프로그램으로 자연관리 및 환경보
호, 비오톱 보호 및 종 보호, 경관특성 유지, 휴양 및 오픈스페이스 이용과 같이 4가지 부분
으로 구성된 프로그램을 운영하고 있다.
자연침해규정은 자연생태계에 대한 침해행위로 간주될 수 있는 구체적인 개발사업에 대하여
각주의 자연보호법에 근거하여 시행하는 제도이다. 자연침해행위는 그 필요성이 필수 불가
결하다고 입증될 경우와 침해행위 후 보정이 가능하거나, 어느 한 사업에 예외적으로 특별
한 의미가 부여되어 자연 및 경관의 이해관계에 우선할 경우에만 허가될 수 있다. 자연침해
로 인한 후속결과는 적절한 대책을 세워 저감하거나 보정해야 하며, 혹은 이와 같은 대책이
불가능한 곳에서는 보정세를 납부하도록 함으로써 다른 장소에 그 침해에 대하여 대체하도
록 해야 한다. 따라서 자연침해규정에 의한 대책의 우선 순위는 회피 → 저감 → 보정 →
대체의 순서로 진행된다.
보호구역의 지정과 관련하여 독일의 자연보호법은 자연보호와 경관관리의 목표를 비정주지
뿐만 아니라 정주지를 포함하는 전체지역에 적용되는 특징이 있다. 보호구역의 위계는 국립
공원, 자연보호구역(Naturschutzgebiete), 경관보호구역(Landschaftsschutzgebiete), 자연공

10. 원, 천연기념물(Naturdenkmale), 보호되는 경관의 일부지역(Geschuetzte
Landschaftsbestandteile), 특정 비오톱 등의 순서로 지정된다. 이외에도 삼림보호구역, 국
제적인 차원에서 국가간의 합의에 의해 국제적으로 보존이 필요한 중요한 습지지역, 생물권
보호구역과 같은 다양한 보호구역 유형이 있다.
2) 생태기반지표
생태기반지표는 1998년 독일의 베를린에서부터 부분적으로 도입되고 있는지표로서, 독일에
서는 비오톱면적지수(biotope area factor)라고 부르고 있다. 생태기반지표는 건폐율ㆍ용적
율과 같이 도시의 지역ㆍ지구별로 대상지 특성에 적합한 생태기반을 확보할 수 있도록 유
도하는 지표로서 생태기능을 기반이 되는 토양 및 물순환의 관점에서 계량화한 지표이다.
서울시에서는 이 지표를 우리나라에 적용할 수 있도록하기 위해 2003년 건설기술연구원에
의뢰하여 우리실정에 적합한 지표를 개발하고 있다. 생태기반지표의 산출방법은 다음과 같
다.
토양투수지표 =∑(공간유형별면적×가중치) / 전체면적
강남구를 사례로 베를린시의 기준을 적용하여 건설기술연구원에서 조사한 바에 따르면 단독
주택지 0.22, 공동주택지 0.13, 상업지역 0.04, 행정기관 0.15, 교육시설 0.17 등으로 매우
낮게 나타났다.
3. 도시생태계 보전제도
1) 생태계 보전지역
생태계보전지역은 자연환경보전법에 따라 결정된다. 생태계보전지역의 지정대상은 다음과
같다.
- 생태자연도에 의하여 1등급 권역으로 분류된 지역
- 자연상태가 원시성을 유지하고 있거나 생물다양성이 풍부하여 학술적 연구가치가 큰
지역
- 지형 또는 지질이 특이하여 학술적 연구 또는 자연경관의유지를 위하여 보전이 필요한
지역
- 멸종위기 야생동식물 또는 보호야생동식물의 서식지‧도래지 등으로 보전의 가치가 있다고
인정되는 지역
- 각종의 다양한 생태계를 대표할 수 있는 지역 또는 생태계의 표본지역
생태계 보전지역의 지정은 국가외에도 지방자치단체에서 정할 수 있도록 되어있는데 서울의
경우 서울시 자연환경보전조례에서 지정대상을 다음과 같이 정하고 있다.
- 자연상태가 원시성을 유지하고 있는 산림지역, 생물다양성의 풍부한 지역, 희귀 동․식물

11. 서식지역 등 보전의 가치가 있는 지역
- 지역특성상 특별히 보호가 필요한 식물군락 분포지, 자연습지지역 등의 야생생물 서식지
역
- 관리 야생동․식물이 집단으로 서식하는 지역
또한 자연환경보전법에서는 생태계보전지역 대상중 긴급한 보호가 필요하다고 인정되는 지
역에 한해 임시생태계 보전지역을 지정하도록 하고 있다. 다만 임시생태계보전지역은 지정
후 2년 이내에 생태계보전지역으로 정해지지 않을 경우 지정을 해제해야 한다.
국가에서 지정한 생태계 보전지역의 사례를 살펴보면 다음과 같다.
지역 지 정 사 유 위 치 면적(㎢) 지정일
자
낙동강하구 철새 도래지 부산광역시 사하구
(을숙도 하단 해면) 34.20
'89.3.10
지 리 산 극상 원시림 전남 구례군 산동면 토지면
(피아골, 심원계곡) 20.20
'89.12.29
대 암 산 고층 습원 강원도 인제군 서화면
(용늪) 1.06
'89.12.29
창녕군 국내최대규모 경남 창녕군 대합면,
우포늪 자연늪 이방면, 유어면 일원 8.54 '97.
7.26
무제치늪 산지 습지 울산시 울주군 삼동면
조일리 일원 0.184
'98.12.31
표 . 국가생태계 보전지역 현황(2000)
생태계보전지역에서는 야생동․식물을 포획․채취․이식․훼손․고사시키는 행위, 건축물․공작물의
신축․증축, 토지의 형질변경, 토석 채취, 하천․호소 등의 구조 변경, 수위․수량에 증감을 가져
오는 행위, 전부 또는 일부 지역에 대한 출입제한 등의 제한이 있다.

12. 2) 도시생태계 평가제도
우리 나라의 도시생태계 평가제도는 국토의계획및이용에관한법률 도시계획법과 국토이용관
리법을 통합하여 2003. 1. 1부터 시행되는 법
(약칭 국토계획법)에 의해 시행되는 제도와 환경관련법에 의해 시행되는 제도로 구분된다.
국토계획법에 의한 평가제도는 개발행위허가기준과 도시관리계획 환경성검토, 토지적성평가
가 있으며, 환경관련법에 의해 시행되는 제도는 환경영향평가와 사전환경성검토가 있다. 도
시생태계 평가제도는 그 동안 개발지향적인 토지이용정책으로 인해 체계적인 발달이 이루어
지지 않았으며, 평가기법도 입목본수도 및 녹지자연도 등을 제외하고는 객관적인 평가기법
이 개발되지 않았다. 최근 서울시에서는 비오톱지도를 새로운 도시생태계 평가방법으로 이
용하기 시작하였으며, 이 방법은 시가지 전체 지역에 대한 객관적인 평가가 가능한 방법으
로 앞으로 그 발달이 기대된다.
우리 나라의 현대 도시계획체계는 일제시대인 1934년 6월 제정된 ‘조선시가지계획령’에서
출발되었다. 당시 이 령의 제21조는 도시풍치를 보호하기 위해 풍치지역을 지정하고 그 지
역내의 토지의 형질변경, 수목의 벌채, 흙과 돌의 채취 등을 금지하도록 하고 있는데 이 조
항이 현대 도시계획 법규에 나타난 최초의 도시생태계 보존 관련 법조문이다.
조선시가지계획령은 광복이후 6.25 등의 혼란기를 거치는 동안 1962년까지 ‘내무부령’이라
는 이름으로 그대로 준용되었다. 1962년 ‘도시계획법’이 제정되면서 대한민국의 독자적인
도시계획법체계가 확립되었다. 제정된 도시계획법 제13조에서는 ‘토지의 보전’이라는 항목
을 두고 토지의 형질변경, 공작물 신축 등의 행위, 수목의 벌채 또는 흙과 돌의 채취행위를
관할 시장의 허가를 받도록 하여 무분별한 도시개발행위가 발생하지 않도록 하였다.
그러나 일제시대의 조선시가지계획령이나 1962년 제정된 도시계획법에서는 도시개발에 따
른 도시생태계 훼손에 대한 평가방법을 구체화하지 않아 허가권자의 재량권이 지나치게 포
괄적이라는 문제점을 가지고 있었다. 지나친 허가 재량권에 대한 견제의 필요성은 도시화가
심각한 서울에서 최초로 제기되었다. 6.25 이후 무분별한 도시개발에 따라 도시생태계 훼손
이 심각하였던 서울시에서는 1972년 ‘도시계획법 제4조의 규정에 의한 행위허가 사무취급
요령’이라는 자체 지침을 제정하여 입목본수도와 토지의 경사도를 행위허가에 필요한 평가
기준으로 도입하였다. 10년후인 1982년에는 서울 이외의 도시지역에 대해서도 토지의 형질
변경 허가권자의 재량에 대한 제한의 필요성이 높아져 ‘토지의 형질변경 등 행위 허가 기준
에 관한 규칙’이 건설부 규칙으로 제정되었다.
1990년대 이후 환경보전에 대한 국민의식이 높아짐에 따라 2000년 2월 지속가능한 도시관
리라는 개념을 도입하여 도시계획법이 전면 개정되었다. 개정된 도시계획법에서는 도시생태
계 훼손에 대한 대응방안으로 ‘도시계획 환경성 검토’제도를 도입하여 2000년 7월부터 시
행하고 있다. 도시계획법은 2002년 국토이용관리법과 통합되어 국토의계획및이용에관한법
률이 되었으며, 2003. 1. 1부터 시행되고 있다. 새로 제정된 국토의계획및이용에관한법률에
서는 기존 도시계획법에서 추진하던 토지의 형질변경제도, 도시계획 환경성 검토 외에 새롭
게 토지적성평가라는 제도를 도입하였는다. 토지적성평가의 대상은 도시지역의 경우 용도지

13. 역상 녹지지역과 비도시지역의 경우 관리지역(구 준농림지역, 준도시지역)이 토지적성평가
의 대상이 된다. 토지적성평가란 도시관리계획 도시계획이라는 명칭이 새 법에서 도시관리
계획으로 변경됨
수립시 토지를 개발적성, 보전적성, 생산적성(관리지역만 해당)으로 구분하여 적성에 적합한
토지이용을 유도하기 위한 방법이다.
도시계획법 체계와는 별도로 1977년 ‘환경보전법’이 제정되면서 ‘사전협의’라는 제목으로
도시개발사업 등 3개 분야에 대한 환경영향평가제도의 근거가 마련되었다. 이 제도는 1979
년 ‘환경보전법’ 이 개정되면서 ‘환경영향평가 및 협의’라는 제목으로 보다 구체화되었으며,
이후 지속적으로 평가대상이 확대되었다. 1990년 ‘환경정책기본법’이 제정되면서 환경영향
평가의 실효성 제고를 위한 주민 의견 수렴, 협의내용 사후관리 등이 포함되었고, 1993년
단일법인 ‘환경영향평가법’으로 독립하였다가 1999년 각종 영향평가업무의 효율적인 운영을
위해 ‘환경교통재해등에관한영향평가법’으로 통합되었다.
환경영향평가제도가 가진 사전검토 미흡 및 평가대상 미만의 사업에 대한 환경성 검토를 위
해 1994년 국무총리훈령 제299호에 따라 ‘행정계획 및 사업의 환경성 검토에 관한 규정’이
신설되어 ‘사전 환경성 검토’ 제도가 도입되었다. 이 제도는 1999년 ‘환경정책기본법’이 개
정되면서 훈령이 아닌 법령에 근거한 제도로 바뀌었으며, 검토범위도 확대되었다. 환경영향
평가 및 사전환경성 검토에서는 도시생태계 평가항목으로 동ㆍ식물 현황, 종다양도, 특징
있는 식물과 식물군집, 현존식생의 분포상황, 녹지자연도 등이 활용된다.
3) 개발행위 허가
개발행위 허가는 국토의계획및이용에관한법률에 의한 직접적인 도시생태계 보전방법으로 도
시계획구역 안에서 도시계획사업에 의하지 않고 개발행위를 할 때 그 가능여부를 결정해 주
는 제도이다. 개발행위 허가의 대상은 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 흙
과 돌의 채취, 토지의 분할, 녹지지역 안에서의 물건의 쌓아놓는 행위 등이다(국토계획법 제
56조). 이중 도시생태계 보전에 가장 핵심이 되는 사항은 토지의 형질변경에 관한 사항이
다. 토지의 형질변경이란 절토ㆍ성토 또는 정지 등으로 토지의 형상을 변경하는 행위, 공유
수면의 매립 등의 행위를 말한다. 토지의 형질변경허가 기준은 일정 규모(예: 주거지역 및
상업지역은 1㏊미만)에 해당할 경우 적용하는데 허가 범위를 넘어설 경우에는 도시계획사업
으로 시행하도록 하고 있다. 하지만 토지의 형질변경 허가 기준은 그 제정 취지상 도시생태
계에 대한 종합적인 고려보다는 단위 필지의 형질변경에 따른 경관 훼손 및 지반 안정성을
우선 고려한 사항으로 생태적인 요소를 단순히 임목본수도만으로 평가한다는 한계를 가지고
있어, 도시생태계를 종합적으로 검토할 수 있는 새로운 기준 설정이 필요하다.
개발행위허가 기준의 적용은 2002년 ‘국토의계획및이용에관한법률’이 제정되면서 법 제5장
으로 승계되었으며, 법의 적용 범위가 넓어짐에 따라 도시지역 뿐만 아니라 관리지역, 농림
지역, 자연환경보전지역으로까지 그 적용범위가 확대되었다.
4) 도시공원 제도

14. 우리나라의 근대 도시공원의 역사는 최초의 개항이 이루어진 1880년대로 거슬러 올라간
다. 당시 제물포가 개항되면서 현재의 자유공원인 만국공원이 외국인들에 의해 만들어졌다.
그후 서울에 탑골공원, 독립공원 등의 도시공원이 우리 손으로 만들어졌고, 일본인들에 의
해 화성대공원과 남산공원 등이 개원되었다. 일제 강점기를 거치면서 도시공원에 대한 체계
가 확립되어왔는데 현재는 도시공원법에 의해 도시자연공원, 근린공원, 어린이공원, 체육공
원, 묘지공원으로 세분화되어 운영되고 있으며, 이와는 별개로 녹지(시설녹지)가 있는데 완
충녹지와 경관녹지로 구분되어 운영중이다. 도시공원과는 별개로 자연공원법에 의한 자연공
원이 있는데 국립공원, 도립공원, 군립공원이 이에 해당한다. 대개의 경우 도시지역에는 자
연공원법에 의한 공원보다는 도시공원이 많지만 서울이 경우에는 북한산국립공원이라고 하
는 대형 자연공원을 포함하고 있다.
공원은 당초 취지는 시민들에게 쾌적한 휴식공간을 제공해 주는 것이지만, 다른 도시계획
시설과는 달리 토지이용압력이 크지 않기 때문에 도시생태계 보전방법으로서는 그 효과가
가장 큰 제도이다. 최근에는 생태공원, 마을마당 등과 같이 기존 도시공원의 형태를 탈피한
다양한 주제공원들이 만들어지고 있어, 이들 새로운 유형의 공원을 법체계 내부로 수용하기
위한 논의가 활발하게 진행되고 있는 중이다.
4. 글을 마치면서
우리는 직장이나 학교 등과 같은 다양한 이유에서 도시에서 살고 있다. 도시는 우리의 삶의
가장 중요한 공간으로 오늘날에는 이 공간을 쾌적하고 환경친화적이며 편리한 공간으로 유
지ㆍ관리하는데 도시행정의 총력을 기울이고 있다. 과연 도시를 어떻게 유지관리하는 것이
지속가능하고 환경친화적인 도시로 만드는 것일까? 이 질문에 대한 답은 여러 가지가 있겠
지만 생태학은 이 질문에 다음과 같은 답을 주고 있다.
종속영양생태계인 도시는 도시를 부양하는 주변 생태계의 협조 없이는 존립자체가 불가능
한 생태계이다. 도시가 고밀개발되고 양적으로 팽창한다 하더라도 외부에서의 에너지 공급
이 가능하다면 도시는 지탱이 가능할 것이다. 하지만 지구는 생태적인 자원이 유한하므로
재생을 고려하지 않고 생태자원을 이용한다면 언젠가는 도시로 공급되는 에너지는 고갈될
수 밖에 없고, 그 날이 오면 인류의 문명도 그 수명을 다하게 될 것이다. 하지만 지구라고
하는 우주선은 다행히도 그 크기가 매우 광대하고, 태양으로부터 지속적으로 에너지를 공급
받고 있으므로 지구내의 생태자원을 잘 활용한다면 자원의 고갈 없이 지속성을 유지하는 것
이 가능하다.
도시가 지속적으로 유지되기 위해서는 태양에너지를 수용하는 식물자원을 잘 관리하고 이
들이 도시의 일정면적에서 계속 생육할 수 있는 환경을 유지 해주어야한다. 다음으로 도시
생태계를 유지하는 근간을 이루는 수환경을 회복시켜 주어야한다. 이를 위해서는 토양포장
을 최대한 억제하고 물의 원활한 순환을 위해 옥상녹화, 빗물저장시설 설치, 투수포장 확대,
중수도 中水道 : 상수도와 하수도의 중간에 위치한다는 뜻에서 비롯된 말로, 한 번 사용한
수돗물을 생활용수, 공업용수 등으로 재활용할 수 있도록 다시 처리하는 시설
설치 등과 같은 대책을 추진해야한다. 또 도시에서 소비되는 소비재는 재생가능한 자원을
사용하도록 하여 유용한 자원이 쓰레기로 변화하는 것을 방지해야한다.

15. 마지막으로 가장 중요한 것은 도시에 사는 도시민들의 인식 속에 우리가 살고 있는 도시
를 우리의 후세들도 영원히 쾌적하게 살 수 있도록 관리해야한다는 의식을 심어주는 일이
다. 경제적으로 부담이 되더라도 지속성 측면에서 권장하는 일이라면 이를 실천할 수 있도
록 생태적인 인식을 시민들에게 심어주는 일, 이 일이 도시생태계에 대한 학습을 통해 얻어
야하는 가장 중요한 내용이라고 생각된다.