Presentatie over knelpunten en gebreken in het toezicht en de handhaving van het milieurecht (2013).

1. Toezicht en handhaving externe
veiligheid
Boris Kocken
Blumstone Advocaten
1

2. Transport gevaarlijke stoffen
2

3. Knelpunten en gebreken
• Regelgeving
• Stelsel van toezicht en handhaving
• Wijze van toezicht houden
Nieuwe Omgevingswet in voorbereiding!
3

4. Regelgeving I
• Toezicht en handhaving gerelateerd aan normen: welke
milieukwaliteitsnorm moet precies worden
gehandhaafd? Wanneer is sprake van een overtreding?
• Regelgeving moet eenduidig, inzichtelijk en
voorspelbaar zijn
• Betere regels  eenvoudiger handhaving
• RvS: voorbereiding Omgevingswet aangrijpen om
handhavingsregels omgevingsrecht (hoofdstuk 5 Wabo)
beter af te stemmen met of te integreren in hoofdstuk
5 Awb (Voorlichting 25 januari 2012 en F.C.M.A.
Michiels in VBR-preadvies nr. 40)
4

5. Regelgeving II
Trend: flexibilisering
• Een van de doelstellingen nieuwe Omgevingswet
• Voorbeelden: zorgplichten, doelvoorschriften, afwijking
van wettelijke voorschriften, decentrale aanpak met als
gevolg decentraal uiteenlopende eisen
• Meer maatwerk en flexibiliteit  meer complexiteit
• RvS: ‘Flexibilisering kan leiden tot problemen bij de
uitvoering en handhaving van wetgeving’ (Voorlichting
25 januari 2012)
• Kan bovendien leiden tot vermijden handhaving
5

6. Regelgeving III
Trend: (nog) meer algemene regels
• Ook een doelstelling Omgevingswet (het moet eenvoudiger!)
• Omgevingswet voorziet in bredere toepassing algemene regels en
in uitbreiding algemene zorgplichtbepaling van artikel 1.1a Wm
(‘zorgplicht voor het milieu’  ‘zorgplicht voor de leefomgeving’)
• Voordelen: eenvoudiger, geen voorafgaande toestemming
• Maar: leidt tot meer maatwerkvoorschriften, beleidsregels en
handleidingen
• RvS: ‘Het belang van monitoring, toezicht en handhaving neemt toe’
en ‘bestuursorganen dienen daarvoor uitgerust te zijn’; pleit voor
meer meldingsplichten (Voorlichting 25 januari 2012)
6

7. Regelgeving IV
Ongewoon voorval
• Meldingsplicht voor ongewoon voorval waardoor nadelige gevolgen voor
het milieu zijn ontstaan of dreigen te ontstaan
• ABRS 2 juni 2004 (200307400/1): ‘Elke gebeurtenis in een inrichting,
ongeacht de oorzaak daarvan, die afwijkt van de normale
bedrijfsactiviteiten; dit begrip omvat derhalve zowel storingen in het
productieproces en storingen in de voorzieningen van de inrichting als
ongelukken en calamiteiten’
• Bevoegd gezag kan (sinds 26 oktober 2011) bepalen dat minder ernstige
incidenten, ongewone voorvallen ‘waarvan de nadelige gevolgen voor het
milieu niet significant zijn’, kunnen worden geregistreerd i.p.v. gemeld, en
dat de meldingen mogen worden opgespaard (maatwerkafspraken)
• Definitie Omgevingswet: ‘gebeurtenis, die afwijkt van de normale
bedrijfsactiviteiten, waardoor de leefomgeving significant wordt beïnvloed
[…]’ zou ertoe kunnen leiden dat niet alles meer wordt geregistreerd
7

8. Stelsel van toezicht en handhaving I
Commissie Mans 2008 (‘De tijd is rijp’) constateert:
• Nog steeds handhavingstekort
• Fragmentatie (teveel bevoegde instanties)
• Gemeenten terughoudend met handhaven door te kleine schaal
• Gebrek aan deskundigheid
• Vrijblijvendheid in samenwerking (ook met OM) en uitvoering
• Uiteenlopende aanpak interbestuurlijke milieudiensten
• Grote en ongerechtvaardigde verschillen in aanpak handhaving en
behandeling burgers en bedrijven
• Gebrek aan informatie-uitwisseling
• Aanpak zware en georganiseerde milieucriminaliteit schiet tekort
8

9. Stelsel van toezicht en handhaving II
Commissie Mans beveelt aan:
• Voer regionale omgevingsdiensten in waaraan elke
gemeente, provincie en bij voorkeur ook waterschap
verplicht deelneemt
• Hevel bevoegdheden en taken die specifieke expertise
vereisen over naar landelijke handhavingsorganisatie
• Professionaliseer opsporing en vervolging zware
milieudelicten bij Nationale Recherche/Landelijk Parket
• Zorg voor een robuuste samenwerking, heldere
rolverdeling en afstemming tussen bestuur en OM
• Overtredingen bestuurlijk afdoen; strafrecht alleen bij
(middel)zware delicten
9

10. Stelsel toezicht en handhaving III
Wat is daarna gebeurd?
• Bestuursakkoord 2011-2015: Rijk, provincies en gemeenten gezamenlijk
verantwoordelijk voor vorming van omgevings- of regionale uitvoeringsdiensten
• In RUD’s worden kennis en deskundigheid gebundeld
• RUD’s worden (tenminste) belast met de meer complexe VTH taken en taken met
een bovenlokale component
• Shared service organisatie; gemeenten en provincies gezamenlijk eigenaar
• Eisen m.b.t. deskundigheid en ervaring van vergunningverleners en inspecteurs
m.i.v. begin 2015
• 6 RUD’s zullen zich toeleggen op vergunningverlening, toezicht en handhaving van
alle Brzo- en IPPC-categorie 4-bedrijven (chemische industrie)
• Stevig mandaat voor directeuren Brzo-RUD’s
• Verbeteren samenwerking tussen OM/politie en bestuur opdat OM en politie zich
kunnen richten op de zwaardere zaken
10

11. Stelsel toezicht en handhaving IV
Zwakke punten:
• RUD’s alleen voor (vergunningverlening, toezicht en handhaving) milieucomponent
• Uiteindelijk 28 (i.p.v. 25) RUD’s gevormd; sluit niet aan op 10 politieregio’s
• Tegenzin en argwaan bij gemeenten, onvoldoende draagvlak (M.A. Vrooland, TBR
2012, 42, p. 216-224)
• ‘Virtuele’ netwerk-RUD’s en witte vlekken
• Gemeenten zijn tegen toekomstige Wet inzake vergunningverlening, toezicht en
handhaving (VTH-taken)
• Nog steeds versnippering bevoegd gezag (adviseurs en vvgb-organen)
• Minister van I&M: “In de discussie over versterking van de uitvoering verdient de
herijking en modernisering van het toezicht bijzondere aandacht. Om tegemoet te
komen aan de wens om het nalevingstoezicht effectiever te maken, de
toezichtlasten te reduceren en waar dat kan verantwoordelijkheden neer te leggen
bij de ondertoezichtgestelden zelf, wordt onder andere op het terrein van bouwen
en milieu gezocht naar wegen om het toezicht anders in te richten.” (brief van de
minister van I&M van 9 maart 2012 over stelselwijziging, p. 25)
11

12. Stelsel toezicht en handhaving V
Voorstellen voor verbetering:
• Stelsel van integrale en zelfstandig functionerende omgevingsdiensten
met een breed werkterrein (i.p.v. de te beperkte RUD’s)
• Voorkom constructies als vvgb en advies met instemming, samenloop
bevoegde bestuursorganen binnen één RUD, bestuurlijke drukte
• Splits VTH-taken in een landelijk en een RUD-/(inter)gemeentelijk niveau
• Landelijk niveau: Nationale Omgevingsautoriteit of (enger) Nationale
Milieuautoriteit (G.A. Biezeveld en M.C. Stoové, TvT 2011, (2) 3, p. 11-33);
gespecialiseerde deskundigheid, met inzicht in complexe structuren,
technologie en grensoverschrijdende dimensie; vergelijk SodM bij
mijnbouwwerken en offshore-installaties; voor hoog, middel risico,
mobiel/keten, IPPC/RIE- (Brzo-)-inrichtingen
• RUD- of (inter)gemeentelijk niveau: voor middel, laag risico, inrichtingen,
eenmalige activiteiten
12

13. Wijze van toezicht houden I
Eisen goed toezicht en goede handhaving (A.B. Blomberg,
proefschrift ‘Integrale handhaving van milieurecht’ 2000):
• Doelmatigheid en doeltreffendheid
• Met aandacht voor de rechtstatelijke waarborgen
rechtszekerheid (duidelijkheid, doorzichtigheid van het
stelsel), rechtsgelijkheid (inclusief een ‘level playing
field’), democratische legitimatie (belangrijk i.v.m.
handhaving d.m.v. organen van gemeenschappelijke
regelingen) en rechtsbescherming
13

14. Wijze van toezicht houden II
Min of meer zorgelijke ontwikkelingen: toezicht in steeds meer
sectoren indirect en horizontaal. Opmars privaat toezicht.
Achtergrond:
• Kostenbesparingen
• Verlichting van administratieve lasten (inclusief toezichtlasten) voor
bedrijven (Plan van Aanpak Regeldruk Bedrijven uit 2007,
Programma Regeldruk Bedrijven 2011-2015)
• Vertrouwen in burgers en bedrijven moet uitgangspunt zijn
• Omgevingswet neemt vertrouwen als vertrekpunt en juicht indirect,
horizontaal en privaat toezicht toe (toetsversie MvT Algemeen deel,
par. 2.6 en 9.4; brief van de minister van I&M van 9 maart 2012
over de stelselwijziging, p. 9)
14

15. Wijze van toezicht houden III
Indirect toezicht (systeemtoezicht)
• Toezicht op toezicht: niet afzonderlijke handelingen of situaties worden
gecontroleerd, maar nagegaan wordt of het systeem van werken dat
een bedrijf kent zodanig is dat de kans op niet-naleving klein is
• Toezicht op indirecte indicatoren, papieren controle: intern
klachtensysteem, regelmatig audits, milieucoördinator,
veiligheidsmanagementsysteem, certificaten?
• Nadelen en risico’s: niet vast te stellen of daadwerkelijk wordt
nageleefd. Vormen die zaken een betrouwbare indicatie? Wat wordt er
feitelijk met een klacht gedaan? Hoe breed en diep was de audit? Hoe
actueel zijn de certificaten en waarop zien deze?
• Aanbevelingen: ga terughoudend om met indirect toezicht; controleer
meldingen o.g.v. algemene regels, zoveel mogelijk met bedrijfsbezoek
15

16. Wijze van toezicht houden IV
Horizontaal toezicht (‘voorwaardelijk toezicht’)
• Handhavingsconvenanten: afspraken met bedrijven die erop neerkomen
dat als zij zich goed gedragen, ze (veel) minder vaak en minder
gedetailleerd worden gecontroleerd
• Vertrouwen is het sleutelwoord; bedrijven die dit vertrouwen schenden,
zullen hard worden aangepakt
• ‘Inspectievakantie’: hoogstens 2 steekproeven per jaar (motie Elias)
• In de praktijk: systeeminspecties worden in overleg bepaald, scope
systeeminspectie wordt tevoren toegelicht en, zolang de systeeminspectie
daartoe geen aanleiding geeft, worden géén bedrijfsbezoeken en
productcontroles uitgevoerd
• Handhavingsconvenanten ook met chemie en transporteurs gevaarlijke
stoffen; in transport gevaarlijke stoffen geen controles bij bedrijven met
handhavingsconvenanten
• Onderscheid met risicogestuurd toezicht (nalevingsverleden) dun
16

17. Wijze van toezicht houden V
Nadelen en risico’s:
• Vertrouwen: rechtspersonen hebben minder ‘moraal’ dan individuen
• Harde aanpak bij niet-naleving terecht, maar dan kan het al te laat zijn
• Horizontaal toezicht doet geen recht aan wettelijke toezichtstaak en miskent
bijzondere positie overheid bij rechtshandhaving
Aanbevelingen:
• Vertrouwen moet verdiend blijven worden, niet uitgaan van vertrouwen zonder
meer en vooraf in het nemen van eigen verantwoordelijkheid
• Rekening houden met nalevingsverleden en risico’s niet-naleving is goed (verdiend
vertrouwen, risicogestuurd toezicht), maar aanvullend, regelmatig en
onaangekondigd aanvullend ‘klassiek’ fysiek onderzoek door inspectie is en blijft
nodig, om realistisch beeld te krijgen van de mate van (niet-)naleving en om de
voor het uitoefenen van toezicht benodigde kennis in eigen huis te bewaren
• Gebruik handhavingsconvenanten is onwenselijk, stop daarmee
• Overheid en bedrijven hoeven geen partners of vrienden te zijn; klantbenadering
niet op zijn plaats
17

18. Wijze van toezicht houden VI
Privaat toezicht (gecertificeerde bedrijven)
• Minister van I&M: “Er zal worden onderzocht in hoeverre, als alternatief voor het
nalevingstoezicht door de overheid, de borging van de naleving van
overheidsregels bij private partijen gelegd kan worden, zoals momenteel ook voor
de bouwregelgeving wordt uitgewerkt […].” (brief van de minister van I&M van 9
maart 2012 over de stelselwijziging, p. 28)
• Concept Omgevingswet maakt experimenten met systemen van borging door
private partijen in een aantal milieucomponenten (bodem, geluid,
natuurbescherming) mogelijk, precedentwerking (vergunning, algemene regels?)
• Voordelen: besparingen (toezicht komt voor rekening ontwikkelaar/aannemer),
kan leiden tot Europees uniform systeem voor specificatie en erkenning privaat
bouwtoezicht
• Nadelen en risico’s: calculerende bedrijven, controle certificerende bedrijven op
gecertificeerde bedrijven, verhouding privaat toezicht en publieke sanctie, risico
op kwijtraken expertise bij toezichthouders (‘minister moet info opvragen’)
• Aanbevelingen: terughoudendheid betrachten met privaat toezicht; eisen stellen
aan onafhankelijkheid t.o.v. te controleren bedrijven
18

19. Wijze van toezicht houden VII
Europese eisen aan toezicht en handhaving:
• Europese richtlijnen (IPPC/RIE, Seveso II/III) stellen de lidstaat verantwoordelijk
voor de zorg voor de leefomgeving, bevatten uitgewerkte verplichtingen tot het
uitvoeren van inspecties en verplichten de lidstaten de bevoegde autoriteiten te
voorzien van een doeltreffend, evenredig en afschrikkend sanctiearsenaal
• Richtlijn 2006/22/EG inzake de naleving van de rij- en rusttijden; noemt concrete
maatregelen die door de lidstaten moeten worden genomen: o.a. een systeem van
adequate en regelmatige controles, langs de weg en bij transporteurs, op de rij- en
rusttijden en de aanwezigheid en juiste werking tachograaf; de richtlijn schrijft een
effectieve handhaving voor en verplicht ertoe dat ten minste 3% (op termijn 4%)
van de door een chauffeur gewerkte dagen worden gecontroleerd, waarvan ten
minste 30% door middel van wegcontroles; controles dienen op verschillende
plaatsen, op wisselende tijdstippen en met voldoende spreiding over het
wegennet te worden uitgevoerd
• Aanbeveling: zorg dat NL voldoet aan de Europese verplichtingen
19

20. Wijze van toezicht houden VIII
Aansprakelijkheid toezichthouders
• Öneryildiz/Turkije (EHRM 18 juni 2002/30 november 2004): lidstaat is ex artikel 2
EVRM verplicht zijn burgers te beschermen tegen gedragingen van derden die een
gevaar voor het leven of welzijn kunnen vormen; toezichthouders hebben de
plicht (met inachtneming belangenafweging) preventief op te treden indien zij op
de hoogte (hadden kunnen) zijn van een daadwerkelijk en onmiddellijk risico voor
het leven of de gezondheid van personen; bovendien dienen omwonenden te
worden geïnformeerd over deze risico’s
• Hof Den Haag 22 maart 2011 (LJN: BP8578): ‘In het licht van die acute en ernstige
gevaren en de aanmerkelijke kans op ernstige schade die, gelet op de aard en de
hoeveelheid van de bij CMI opgeslagen gevaarlijke stoffen, zou ontstaan indien
deze gevaren zich zouden verwezenlijken, mocht in beginsel een voortvarend en
dwingend optreden van de Gemeente en de DCMR verwacht worden […]’
• Belangrijke details: periode 9 maanden tussen constatering overtredingen en start
handhavingstraject en ‘brandbrief’/vooraankondiging last onder dwangsom; B&W
bevoegd gezag voor vergunningverlening en handhaving, DCMR ‘slechts’ adviseur
en niet bevoegd om sancties op te leggen, niettemin eveneens aansprakelijk
20

21. Wijze van toezicht houden IX
Punitieve sancties
• Bestuurlijke boete: is in milieurecht tot op heden niet algemeen ingevoerd
• Bestuurlijke strafbeschikking (Wet OM-afdoening, Stb. 2006, 330):
bevoegdheid strafbeschikking en transactiebevoegdheid kan aan
bestuursorganen worden verleend (artikel 257ba Sv)
• M.i.v. 1 mei 2012 zijn o.a. directeuren RUD’s (niet: B&W) bevoegd tot het
nemen van een bestuurlijke strafbeschikking milieu (‘bsb’)
• Voor feiten van geringe ernst of eenvoudige aard, doorgaans eenvoudig
vast te stellen door boa’s
• Aanwijzing handhaving milieurecht (Stcrt. 2010, 2953): strafrechtelijke
handhaving wordt vooral ingezet bij overtreding van kernbepalingen
• Concept Omgevingswet: bestuurlijke boete voor bij AMvB aan te wijzen
overtredingen; per deelterrein omgevingsrecht wordt bezien of de
bestuurlijke strafbeschikking of de bestuurlijke boete wordt ingezet
21

22. Einde
Vragen of opmerkingen?
• b.kocken@blumstone.nl
• +31 (0)6 45 20 41 85
22