Recommended
More Related Content
Similar to דו"ח גריד פאריטי של פרופ' ירון זליכה
Similar to דו"ח גריד פאריטי של פרופ' ירון זליכה (20)
More from Tashtiot media
More from Tashtiot media (20)
דו"ח גריד פאריטי של פרופ' ירון זליכה
- 1. המחיר המשקי האופטימאלי למערכת פוטו וולטאי המותקנת על גגות ניתוח כדאיות כלכלית משקית על בסיס GRID PARITY פרופ' רו"ח ירון זליכה
- 2. פרופ' )רו"ח( ירון זליכה, כלכלן תוכן העניינים עמוד 3 1. פרק א' – מבוא עמוד 11 2. פרק ב' – הרגולציה הנהוגה במערב למתקני גגות פוטו וולטאיים 3. פרק ג' – החיסכון הכלכלי בעלויות זיהום האוויר של מתקני גגות פוטו עמוד 02 וולטאיים 4. פרק ד' – החיסכון הכלכלי במוצרים ציבוריים נוספים הגלום במתקנים עמוד 82 פוטו וולטאיים 5. פרק ה' – העלות הכלכלית הנקייה של מתקני גגות פוטו וולטאיים עמוד 93 במסגרת GRID PARITY עמוד 54 6. פרק ו' – סיכום והמלצות עמוד 94 7. ביבליוגרפיה עמוד 94 8. נספחים 2
- 3. פרופ' )רו"ח( ירון זליכה, כלכלן פרק א' - מבוא 1. התבקשתי לתת את חוות דעתי המקצועית על ידי חברת ,SBYהעוסקת בהתקנת מתקנים פוטו וולטאיים על גגות, באשר למחיר המשקי האופטימאלי במונחי תעריף קילו ואט לשעה )קוו"ש( למתקני גגות. תעריף שישיג נקודת איזון תיאורטית בין כל יצרני האנרגיה השונים במשק הישראלי, המכונה .GRID PARITY 2. יוזכר, כי מדינת ישראל נכנסה לעידן האנרגיות, הלכה למעשה, רק במהלך שנת 9002. זאת, בעקבות החלטת הממשלה מינואר 9002 להקצות %01 מייצור החשמל בישראל עד שנת 0202 לייצור באמצעות אנרגיות מתחדשות. להלכה, נכנסה ישראל לתחום עוד במחצית שנות התשעים של המאה הקודמת בעקבות החלטות ממשלה להאריך את זיכיון חברת החשמל לישראל אך ורק בכפוף להקצאת %01 מייצור החשמל באמצעים תחרותיים לייצור החשמל בחברת החשמל. במסגרת המדיניות דאז הוחלט להקצות חלק ממכסת %01 לטובת ייצור באמצעות אנרגיות מתחדשות אולם בפועל לא נעשה דבר. 3. מנגד, מדינות העולם המפותח )ובשנים האחרונות מדינות לא מפותחות לעשרות( נכנסו למעשה ולא רק להלכה לייצור חשמל באמצעות אנרגיות מתחדשות בכלל ובאמצעות התעשייה הפוטו וולטאית בפרט והכול בשיעורים הולכים וגדלים. במסדרת זו הוכפל כושר הייצור העולמי של התעשייה הפוטו וולטאית פי 02 בשבע השנים האחרונות והיא ממשיכה לצמוח בקצב מרשים של %02 בשנה. כיום מפגרת ישראל אחר מרבית מדינות המערב אם לא כולן ועל פערים אלה הצביעו גם ארגונים בין לאומיים ובהם ארגון ה- .OECDיתר מזו, ישראל אף התחייבה בפורומים שונים לתרום למאמץ העולמי להסיט חלקים נכבדים מייצור החשמל לאמצעים מתחדשים. 4. על רקע זה התפתח פער כפול בין ישראל לבין מדינות העולם האמורות, הן בכושר הייצור הנוכחי של אנרגיות מתחדשות והן ביעדים שהציבו המדינות ביחס לשנת 0202. למעשה, יקשה למצוא מדינות נאורות שיעדן לייצור חשמל מאנרגיות מתחדשות לשנת 0202 קטן מכפול מיעדה הצנוע של ישראל. 5. בתוך כך, יש להדגיש, כי החלטתן של מדינות מערביות רבות להשקיע באמצעי ייצור חשמל מתחדשים היא אמנם גם חלק ממאמץ גלובלי להפחית את עלויות זיהום האוויר בעולם כחלק 3
- 4. פרופ' )רו"ח( ירון זליכה, כלכלן מתהליך קיוטו ולא רק נובע משיקולים כלכליים נקיים. במילים אחרות, הרצון לפתח מקורות אנרגיה נקיים שאינם פולטים מזהמים ובפרט פחמן, אף מעבר לנקודת שיווי המשקל התיאורטית בין מקורות הייצור השונים הנובעים ממחיר אמיתי ומלא של כלל העלויות בין היצרנים השונים. ברם, מדינות מתפתחות רבות פטורות או זוכות להקלות משמעותיות ממאמץ זה ולפיכך אין להסביר את מאמציהן המרשימים להגדיל את היצע ייצור האנרגיה המתחדשת בשיקולים שאינם כלכליים אלא ההיפך מכך. מדינות אלה מטיבות להבין כי לזיהום אויר, לעצמאות אנרגתית ולתועלות נוספות קיים ערך כלכלי מוחשי אמיתי הקיים בין אם נמדוד אותו ובין אם נתעלם ממנו או נמעיט מערכו. 6. יתירה מכך, הפיגור היחסי של ישראל בהשוואה לעשרות מדינות מתפתחות )ובוודאי ביחס למדינות המפותחות( בהתפתחותם של אמצעי אנרגיה מתחדשים בכלל ואמצעים פוטו וולטאיים בפרט אינו מתיישב עם שלוש עובדות יסוד שאין מחלוקת לגביהן. ראשית, עוצמת קרינת השמש בישראל גבוהה ביחס למרבית המדינות המובילות בתחום הפוטו וולטאי ולפיכך הכדאיות הכלכלית של ייצור חשמל באמצעי זה בישראל עדיפה. שנית, המשמעות הכלכלית של חוסר עצמאותה האנרגתית של ישראל ותלותה בתנודות במחירי חומרי הגלם לייצור חשמל גבוהה במיוחד. שלישית, אי ההתאמה הברורה של ישראל לייצור אנרגיה מחלק חשוב של אמצעי האנרגיה המתחדשים המקובלים בעולם ובכלל זה אנרגיה הידרו אלקטרית, אנרגיה גיאו תרמית, אנרגיית רוח )למעט באופן שולי(, ביו מסה וכמובן אנרגיה גרעינית. מכאן, עולה תלותה של ישראל באנרגיה ממקורות פוטו וולטאיים. 7. למען הסר ספק, אין בכוונתי לעסוק במסגרת חוות הדעת אלא בעלויות הניתנות לזיהוי ולייחוס כלכלי ובאופן קונקרטי בניתוח הפערים הקיימים בעלויות אלה בין היצרנים השונים. אני נמנה על אלה הסבורים, כי כל הקצאת מקורות שומה שתתבצע ביעילות וכי אין תחליף למנגנון המחירים בכדי לקיים הקצאה יעילה. לפיכך, לא בתעריף מסובסד אעסוק אלא בתעריף המגלם עלויות )וכמובן רווח סביר הנמנה על פי התיאוריה הכלכלית כחלק מעלויות הייצור( ובעלויות בלבד. עם זאת, מאחר וייצור חשמל נושא עימו שלל של מוצרים ציבוריים הכרוכים בייצורו אין אפשרות לקביעת המחיר על ידי מנגנון השוק אלא נדרש אומדן באשר למחיר האופטימום. 8. העדרו של מנגנון השוק מחייב אפוא התערבות רגולטורית שתאמוד את מחיר האופטימום ותחיל אותו על כלל השחקנים בשוק. עם זאת, להתערבות רגלוטורית יש מחיר. מחד גיסא, ההתערבות עלולה להיות שגויה, לכאן או לכאן. שנית, ההתערבות מחייבת יציבות לאורך זמן שמשמעותו כי הרגולטור יתקשה לתקן את שגיאותיו ככל שיתבררו כאלה. מנגד, על הרגולטור 4
- 5. פרופ' )רו"ח( ירון זליכה, כלכלן להישמר משתי טעויות נפוצות. האחת, בדמות ניסיון חסר שחר לרדוף אחר זנבו במאמץ לתקן טעויות שנדמה לו כי עשה. השנייה, ניסיון לדחות את הכרעתו עד אין קץ בתקווה כי התנאים בשוק יהיו ברורים יותר או נוחים יותר להחלטה. 9. ביחס לשגיאות הכרוכות ברגולציה )שהרי כידוע מי שלא שוגה הוא רק מי שלא עושה(, הרי מדיניות של תיקונים לאחור של מדיניות שנקבעה סופה כי גם ישגה הרגולטור וגם ישלם את מחירה של חוסר יציבות רגולטורית המייצרת סביבת אי וודאות עסקית, כר נוח להשפעות שלא מן העניין והשלכות שליליות על היכולת של עסקים לפעול במדינה. לא מיותר לציין, כי ישראל נמנית בין המדינות המערביות שהרגולציה שלה מקשה מאוד על עשיית עסקים לאור שינויי מדיניות תכופים ובלתי שקופים. ביחס לטעות הכרוכה בישיבה עד אין קץ על הגדר, הרי זו נעוצה בחוסר ההבנה כי 01. לעיתים קרובות )אך לא תמיד( ההחלטה לדחות ביצועם של פרויקטים חיוניים משולה להחלטה לבצע פרויקטים חליפיים. כך, במקום, ליהנות מהתועלות הקיימות )ככל שהן אכן עודפות על הפרויקטים החליפיים ובכך כמובן נעסוק בהרחבה בהמשך( בפרויקטים החליפיים מוצא עצמו המשק מפסיד בהמתינו לרווח על העץ עתידי שיהיה אולי גבוה יותר ואולי גם לא. חוסר יכולתה של הממשלה לאמוד את מחיר הזמן ולשקללו בחישוביה הוא מן המפורסמות והוא אחת הסיבות לעיכוב הגדול במשק בשיעורי ההשקעה הפרטית )%91-81 תוצר לעומת %52-02 במדינות מערביות רבות, ראה בהרחבה, זליכה, 1102, פרק 2(. אולם, אף מבלי להיכנס לויכוח תיאורטי שאינו רלוונטי לסוגיה הקונקרטית הנוכחית 11. על הרווח וההפסד מישיבה על הגדר יש להבין עובדה אחת. חוק התפוקה שולית הפוחתת פועל גם על הזמן. התועלת הטמונה מישיבה על הגדר והמשך העיכובים בהשלמת הפערים בין ישראל לעולם בהיקף הייצור של חשמל מאמצעים מתחדשים הולכת ופוחתת. באופן ספציפי, לאחר ירידה של עשרות אחוזים במחירם של פאנלים סולאריים אין עוד צפי לירידות משמעותיות נוספות, בפרט לאחר שחלק מהיצרנים נקלעו להפסדים ואחרים פועלים להתמזג. התעשייה הבשילה והשינויים בה הולכים ונדמים לתעשיות בשלות אחרות תוך צפי לירידות מחירים קטנות בהרבה בעתיד. כך או כך, כפי שציינתי, המתודולוגיה שתנחה אותי תהיה קביעת המחיר שיהווה נקודת 21. איזון לתעריפי ייצור החשמל ולא מתודולוגיית חישוב הסובסידיה המינימאלית הדרושה לשם ייצור חשמל באמצעים פוטו וולטאיים. במילים אחרות, תהיינה אשר תהיינה עלויות ייצור החשמל הפוטו וולטאי )הנשענות באופן משמעותי על עלויות הפאנלים הסולאריים(, לא תהיינה 5
- 6. פרופ' )רו"ח( ירון זליכה, כלכלן לעלויות אלה השלכה ישירה על חוות הדעת אלא דווקא לעלויות האמיתיות של האמצעים המתחרים. ברקע לבקשה להכנת חוות דעתי כאמור עומדים שני מניעים עיקריים: ראשית, מינויה 31. של וועדה ממשלתית בין משרדית, בראשות יו"ר המועצה הלאומית לכלכלה, פרופ' יוג'ין קנדל, שתבחן את אופן הקצאת המכסות למקורות ייצור אנרגיה שונים במשק הישראלי, על עלויותיהם. שנית, נטייתם של חישובים שונים שהוצגו בשנים האחרונות להתעלם מחלק ממרכיבי העלות הטמונים במקורות אנרגיה מתחרים למתקני גגות פוטו וולטאיים, או להמעיט בערכם. יצוין, בהקשר זה, כי נטייה זו להתעלם מחלק ממרכיבי העלות, ובפרט עלויות עקיפות 41. ו/או עלויות הנפרסות בטווח הבינוני והארוך )בהשוואה לעלויות ישירות ו/או עלויות הנפרסות בטווח הקצר( היא טבעית בעת חישוב התועלות/העלויות הגלומות במוצרים ציבוריים והיא מקובלת מאוד, למרבה הצער, במסגרת חישובי אגפי תקציבים ממשלתיים בעולם לרבות במסגרת חישובי אגף התקציבים במשרד האוצר בישראל . אלה מבקרים לשים משקל עודף לעלויות בטווח הקצר )כלומר שיעור היוון סובייקטיבי גבוה( ומייחסים משקל נמוך לעלויות בטווח הבינוני והארוך. זאת ועוד, אגפי התקציבים נוטים לייחס שיעור היוון לא אחיד ונמוך לעלויות ציבוריות הממומנות על ידי הציבור באמצעות תקציב המדינה )הנתון לאחריותם( או מיסים והיטלים )שהטלתם נתונה אף היא לאחריותם( ואילו לעלויות ציבוריות הממומנות או נישאות ישירות על הציבור )מבלי לעבור בתקציב המדינה( הם נוטים לייחס שיעור היוון גבוה. ההסבר להטיה זו כפול ונובע משילוב מסוכן של בעיית הסוכן ) (Agency Problemעם 51. אי הוודאות הגדולה יותר הכרוכה בזיהוי עלויות )ובוודאי עלויות עקיפות ו/או עלויות לטווח הבינוני והארוך( אל מול זיהוי תועלות. בנוגע לבעיית הסוכן, אותה זיהה לראשונה אדם סמית בספרו עושר העמים ) ,Smith 61. 6771(, הרי זו מתארת את רצונו של הסוכן, המופקד של המשאבים, לנהלם בהתאם לאינטרס שלו, לעיתים על חשבון האינטרס של שולחיו. במקרה זה, תעריף חשמל גבוה לכיסוי מלוא העלויות למשק של יצרני החשמל השונים יפנה אצבע ביקורתית כלפי אלו שקבעו את המחיר ולכן יפגע באינטרסים שלהם. מנגד, תעריף חשמל נמוך, שלא יכסה את מלוא העלויות )לדוגמא את עלויות זיהום האוויר והנזקים הבריאותיים לציבור( יחזק את מעמד קובעי התעריף )הן בכך שאצבע ביקורתית לא תופנה כלפיהם והן מכיוון שיכולתם להטיל מסים והיטלים אחרים 6
- 7. פרופ' )רו"ח( ירון זליכה, כלכלן על הציבור לא תקטן(, ברם, ייצור עדיפות מלאכותית ושגויה לטובת יצרני חשמל המזהמים את הסביבה ופוגעים בבריאות הציבור. המשמעות הכלכלית של הפגיעה בבריאות הציבור )שלא לומר הסבל שיושת על הציבור( תגבר על ה"חסכון" הפיקטיבי בעלות החשמל הישירה אולם האצבע הביקורתית לא תושת על קובעי המחיר אלא תתפזר בין יצרני חשמל שונים לבין ציבור המשתמשים בחשמל. לא בכדי קובעת הספרות כי הממשלה היא הסוכן הגדול מכולם. בנוגע לבעיית אי הוודאות הרי זו נובעת מהקושי היחסי לזהות עלויות של פרויקט אל מול 71. היכולת הטובה יותר לזהות את הכנסותיו. למעשה, הספרות המקצועית במנהל עסקים ובכלכלה מזהירה מפני חישובי כדאיות כלכליים מוטעים המייחסים משקל נמוך מידי לעלויות של פרויקטים. ברם, כל העוסקים בעלויות של פרויקטים ממשלתיים ובפרט בתחום התשתיות )כבמקרה שלפנינו( אינם זקוקים באמת לגשת לספרות המקצועית או המחקרית בכדי לדעת כי מרבית הפרויקטים הממשלתיים בתחום התשתיות חרגו במציאות משמעותית בעלויותיהם, פועל יוצא מאומדן חסר של הבלתי צפוי מראש. המשמעות הנובעת מדברים אלה היא כי הכדאיות הכלכלית מנקודת ראותו של אגף 81. התקציבים במשרד האוצר היא שונה מהכדאיות הכלכלית מנקודת ראותו של המשרד להגנת הסביבה ושתי אלה שונות מהכדאיות מנקודת ראותו של משרד התשתיות הלאומיות. כל אחד אמון על אינטרס אחר ולפיכך מייחס שיעורי היוון שונים ביחס לאינטרסים השונים. עם זאת, הכדאיות הכלכלית למשק היא אחת ואינה יכולה לנבוע מפערים בשיעורי ההיוון של המקורות הכלכליים השונים, יהיו אלא מקורות ישירים או עקיפים, מקורות לטווח קצר או ארוך, מקורות שתקציב המדינה נושא או הצרכן נושא. אין תמה אפוא, כי המחלוקות והפערים בחישובים שהוצגו בשנים האחרונות טמונים 91. בעיקר בעלויות העקיפות ובאלה הנפרסות בטווח הבינוני והארוך ואילו הגורמים השונים שערכו את החישובים התייצבו משני צידי המתרס הדמיוני שגזר האינטרס שהופקד לאחריותם )יהיו אלה משרד האוצר, המשרד להגנת הסביבה, משרד התשתיות הלאומיות וכמובן יצרני החשמל השונים. בחוות דעת זו, אבחר אפוא במתודולוגיה שונה מהמתודולוגיה המקובלת. תחת אשר לערוך חישוב נוסף המתבסס על החלטותיי הסובייקטיביות בחרתי לערוך ניתוח השוואתי של החישובים השונים, מקור הפערים השונים ומידת התבססותם על אומדן מקצועי ואובייקטיבי בכדי לנסות ולאמוד מהם את טווח האפשרויות. מטבע הדברים, חוות דעתי תתייחס למשמעות הכלכלית – עסקית - רגולטורית של 02. החישובים השונים ושל טווח האפשרויות הסביר לתעריף שיאפשר קיומו של GRID PARITY 7
- 8. פרופ' )רו"ח( ירון זליכה, כלכלן והיא לא תעסוק בהיבטים משפטיים או מוסריים או חינוכיים הגלומים בסוגיה. כמו כן, חוות הדעת, לא תסקור את תמונת המצב העולמית של התעשייה הפוטו וולטאית בעולם מאחר וסקירות כאלה מצויות למכביר, ראה לדוגמא בהרחבה אריאב ומאיר )1102(. בתוך כך, אציין, כי מומחיותי בנושא חוות הדעת נובעת, בין היתר: 12. הנני בעל תואר דוקטור לכלכלה; א. הנני מכהן כפרופסור, כדיקן הפקולטה למנהל עסקים וכראש ההתמחות בחשבונאות ב. בקריה האקדמית אונו. תחת אחריותי הישירה מצויה גם ההתמחות בניהול איכות סביבה הפועלת במסגרת הפקולטה למנהל עסקים בקריה האקדמית; כיהנתי בין השנים 3002 – 7002 כחשב הכללי של מדינת ישראל אשר בין תפקידיו ג. האחריות על כלל התקשרויות המדינה בכלל ועל תחום הפרויקטים הגדולים של תשתית בפרט. בתוך כך, החלטתי על הקמתה של וועדת מכרזים בין משרדית שתוציא למכרז את פרויקט תחנות הכוח התרמו סולאריות באשלים, הייתי שותף מרכזי בהוצאתו אל הפועל של פרויקט תחת הכוח דוראד ופיקחתי על מכרזי תחנות הכוח ברמת חובב )שהבאתי לביטולו עקב הפרת חוזה וחריגה מהעלויות המקוריות( ובמישור רותם. הייתי חבר בוועדות מקצועיות וציבוריות רבות כמפורט בנספח א; ד. מניסיוני כרואה חשבון וכיועץ כלכלי ומידיעותיי בתחום; ה. מניסיוני כמנהל בכיר וכסמנכ"ל כספים בחברות שונות תוך שימת דגש על חברות ו. הפועלות בתחום התשתיות )תחבורה ותקשורת(; מרשימת הפרסומים, המצ"ב בנספח ב, שפרסמתי בכתבי עת שונים בארץ ובחו"ל. ז. 22. לצורך הכנת חוות דעתי בחנתי, בין היתר, את המסמכים הבאים: א. ניתוח כלכלי שערך אגף התקציבים של משרד האוצר )1102(. ב. חוות דעת כלכלית של מר ירום אריאב וד"ר מאיר אמיר )1102(. ג. חוות דעת כלכלית מעודכנת של מר ירום אריאב וד"ר מאיר אמיר )2102(. ד. דו"ח אדם טבע ודין בנושא השפעות סביבתיות של קידוחי גז שהכינו פרופ' ניר בקר וחבריו )1102(. ה. דו"ח מדיניות משרד התשתיות הלאומיות )כיום משרד האנרגיה והמים( לשילוב אנרגיות מתחדשות במערך ייצור החשמל בישראל )0102(. 8
- 9. פרופ' )רו"ח( ירון זליכה, כלכלן ו. דו"ח המכללה האקדמית תל חי וחברת כיוון לחישוב העלויות החיצוניות של זיהום אוויר מתחבורה, תעשייה ומייצור חשמל בישראל שהכינו פרופ' ניר בקר וחבריו )1102(. ז. דו"ח 1102 , RENEWABLES GLOBAL STATUS REPORTשהוכן על ידי ארגון 12 .REN ח. דו"ח המשרד להגנת הסביבה בנושא העלויות החיצוניות של זיהום אוויר מייצור אנרגיה )חשמל( בישראל )8002(. ט. דו"ח חברת מקנזי בנושא פוטנציאל הפחתת פליטות גזי חממה בישראל שהוכן לבקשת המשרד להגנת הסביבה )9002(. י. מחקרים אנליסטים מעודכנים שנערכו לטובת משקיעים בשוק ההון העולמי. יא. הנחיות רגולציה ונוסחי חוק שונים במדינות מובילות. 32. מבנה חוות הדעת הוא כדלהלן. פרק ב' יעסוק ברגולציה המקובלת בעולם, תוך שימת דגש על המדינות המפותחות, ביחס לפריסת מתקני גגות פוטו וולטאיים. ברקע לכך, היתרונות הייחודיים של מתקני גגות אל מול מתקנים קרקעיים הנובעים מאופי השחקנים והמשאבים השונים שהם צורכים המשפיעים על חישוב העלות הנקייה שלהם. פרק ג' יעסוק בעלויות איכות הסביבה כפי שנבחנו בהרחבה בעבודות שונות שבוצעו במשק הישראלי. מטרתו של פרק זה אינה להחליף עבודות מחקר המתמחות בניתוחי זיהום ובריאות אלא לנתח את המשמעויות הכלכליות הנובעות מהם תוך ניתוח השוואתי של מקורות שונים. פרק ד' ידון בתועלות נוספות, החורגות מעבר לחסכון בעלויות הנובעות מזיהום הסביבה, של מתקנים פוטו וולטאיים אל מול מקורות ייצור חשמל אחרים. במסגרת זו תיערך הבחנה בין תועלות המיוחסות לכלל המתקנים הפוטו וולטאיים לבין התועלות הייחודיות המאפיינות את מתקני הגגות. פרק ה' יפרוס את מתודולוגיית האמידה של העלויות הנקיות של מקורות שונים לייצור החשמל ויבחן קונקרטית את תעריף החשמל שיביא את המערכת לנקודת איזון תיאורטית, היא ,GRID PARITYמנקודת ראותו של המשק הלאומי )להבדיל מנקודות ראות חלקיות של תקציב המדינה או של מימון לטווח קצר(. פרק ו' יערוך סיכום של הממצאים וידון בהמלצות המדיניות הנובעות מכך. בתוך כך אקדים ואומר, כי החישוב המצרפי של תעריף ייצור חשמל המהווה נקודת 42. איזון בין כל יצרני האנרגיה השונים במשק הישראלי, ,GRID PARITYכפי שעולה מעבודתי, הוא: 9
- 10. פרופ' )רו"ח( ירון זליכה, כלכלן א. עלות ייצור חשמל שולי בחברת החשמל – 39.64 אגורות ב. עלות זיהום האוויר מייצור חשמל שולי בחברת החשמל – 73.14 אגורות ג. ביטחון אנרגטי – 28.2 אגורות )%6 מסעיף א'( ד. ביטוח מחיר החשמל לטווח ארוך – 53.71 אגורות )%89.63 מסעיף א'( סה"כ למתקן קרקעי פוטו וולטאי – 74.801 אגורות אם נוסיף כעת את מרכיבי התועלות הייחודיים למתקני גגות פוטו וולטאיים נקבל: ה. רגרסיביות מחיר החשמל – 35.3 אגורות )%25.7 מסעיף א'( ו. קרקעות וניצול תשתית קיימת 35.3 אגורות )%25.7 מסעיף א'( סה"כ למתקן גגות פוטו וולטאי – 35.511 אגורות 01
- 11. פרופ' )רו"ח( ירון זליכה, כלכלן פרק ב' - הרגולציה הנהוגה במערב למתקני גגות פוטו וולטאיים 52. בבואנו לבחון את הרגולציה הנהוגה במערב ביחס למתקנים פוטו וולטאיים בכלל ולמתקני גגות בפרט יש להניח תחילה תשתית ייחוס הולמת באשר להיקף הפריסה של מקורות ייצור אנרגיה מתחדשת. אין דין מדינה שהיקף הייצור של אנרגיה מתחדשת בה שולי כדין מדינה שהיקף הייצור של אנרגיה מתחדשת בה משמעותי. מן הסתם, ככל שהיקף הייצור משמעותי יותר כך יש לצפות לרגולציה קשיחה יותר. ברם, כפי שנראה להלן, לא זו בלבד שהרגולציה בישראל נוכח אנרגיה מתחדשת )וכאמור בפרק א' עיקר פוטנציאל האנרגיה המתחדשת בישראל טמון באנרגיה פוטו וולטאית( אינה הולמת מדינות שהיקף הייצור בהן מועט אלא שהרגולציה הישראלית אף נחותה ביחס למדינות שהגיעו להיקף ייצור משמעותי. פערים אלה משמעותיים במיוחד בכל הנוגע למתקני גגות פוטו וולטאיים. 62. יצוין, בהקשר זה, כי (2011) Renewables: Global Status Reportמראה כי מקורות הייצור של אנרגיה מתחדשת ספקו בשנת 0102 שיעור של %61 מסך הביקוש העולמי לאנרגיה ולקראת שנת 1102 צמח שיעור זה עד ל- %52. מתוך סך זה מקורות אנרגיה מתחדשת ספקו %02 מההיצע של אנרגיה ואילו היתרה ספקה צרכים עצמיים של היצרנים. עיקר הצמיחה התמקדה במתקנים פוטו וולטאיים שהכפילו את כוח הייצור המצרפי שלהם. 72. נכון לראשית שנת 1102 מקיימות 811 מדינות, לפחות מחצית מהן מדינות עולם שלישי, רגולציה תומכת ו/או יעדי ייצור למקורות אנרגיה מתחדשת. כתוצאה מכך, מחצית מכוח הייצור האנרגתי שנוסף בשנת 0102 בעולם כולו מקורו באנרגיה מתחדשת. במסגרת זו רשמה ארה"ב שיעור ייצור ממקורות אנרגיה מתחדשת של %9.01 מתוך סך כול ייצור האנרגיה במדינה, סין רשמה שיעור של %62 מתוך סך המקורות המותקנים, גרמניה רשמה %11 )ומתוך צריכת החשמל בלבד אף %8.61 וכן הלאה. 82. בנוגע לאנרגיה פוטו וולטאית באופן ספציפי הרי למעלה מ-001 מדינות רשמו בשנת 0102 יכולת ייצור חשמל מאנרגיה פוטו וולטאית. יתר על כן, יכולת הייצור החדשה שנוספה בשנת 0102 הגיעה ל- ,17 GWבהשוואה ליכולת חדשה בסך 7.3 GWבשנת 9002 ול- 23 GW בראשית שנת 0102. עיקר הגידול בעולם נרשם דווקא במדינות שכבר רשמות היקפי ייצור מרשימים ובפרט מדינות האיחוד האירופי ובמיוחד גרמניה ואיטליה. 11
- 12. פרופ' )רו"ח( ירון זליכה, כלכלן 21
- 13. פרופ' )רו"ח( ירון זליכה, כלכלן 92. הספרות מראה, כי תנאי הכרחי )הגם שלא מספיק( לצמיחת השיעור של אנרגיה מתחדשת הוא רגולציה נאותה )לא בהכרח סבסוד אלא תנאים שקופים וברורים שיאפשרו למקורות ייצור האנרגיה השונים להתחרות ביעילות בינם לבין עצמם(. בתוך כך, עד סוף שנת 0102 )ומן הסתם מספר זה רק עלה( 69 מדינות קבעו יעדי ייצור אנרגיה ממקורות מתחדשים, לרוב בטווח שבין 01 – 03 אחוזים לשנים 0102 – 0202. בתוך כך, בולטת במיוחד גרמניה אשר קבעה יעד של %53 לשנת 0202, יעד של %05 לשנת 0302, יעד של %56 לשנת 0402 ויעד של %08 לשנת 0502. זאת ועוד, במדינות רבות קבעו רשויות מקומיות, חבלים ומחוזות יעדים פנימיים. זאת, מתוך הבנה כי לעיתים קרובות מעוכבת ואף נחסמת מדיניות ממשלתית אם היא אינה נתמכת ביעדים של רשויות מקומיות. 03. על אף היעדים השאפתניים, מרבית המדינות עברו את היעדים לשנת 0102 וחלקן כבר עבר את היעד שנקבע לשנת 0202. 31
- 14. פרופ' )רו"ח( ירון זליכה, כלכלן 13. השוואה פשוטה מראה כי ישראל נמצאת בתחתית ההשוואה הן ביעדים לשנת 0202, הן ביעדים הלא קיימים לשנים הקרובות, הן בביצוע בפועל והן בתמיכה הרגולטורית של רשויות מקומיות. 23. שיטות הפעולה שנקטו רגולטורים בעולם מגוונות אולם בולטת במסגרת זו שיטת תעריף הייחוס ) .(Feed in Tariff, FITשיטה שננקטה בלפחות 16 מדינות ובעיקר למתקנים פוטו וולטאיים ועיקרה קביעת תעריף בהתבסס על עלות הייצור של כל מקור ומקור ובתוספת רווח סביר. במסגרת זו, נוהגות מדינות רבות לעדכן את תעריף הייחוס ) (FITמידי שנה )ראה לדוגמא גרמניה ואיטליה( ככלי שמתאים את ההיצע לביקוש במקום קביעת מכסות. במילים אחרות, המדינות קובעות תעריף התקף לכל המתקנים שיוקמו מנקודה זו ועד להודעה חדשה ועבורם יהיה התעריף תקף למלוא תקופת הייצור )במקרים רבים 02 שנה(. לאחר שנה בוחנות המדינות אם ההיצע החדש שנוצר למקורות אנרגיה עולה על קצב גידול הביקושים, כמו גם האם עלויות הייצור של כל מקור הזכאי לתעריף השתנו )לדוגמא, ירידת עלויות הפאנלים הסולאריים( והכול בהתייחס ליעדים והמחליטים האם לעדכן את התעריף בעבור מתקנים שיקומו לאחר מועד העדכון. 41
- 15. פרופ' )רו"ח( ירון זליכה, כלכלן 33. בה בעת, חיוב נטו בקיזוז ייצור לשימוש עצמי הוא כלי רגולציה מקובל וחשוב לעידוד הקמתם של מתקני גגות פוטו וולטאיים. במסגרת זו, לפחות 41 מדינות שונות וכן כמעט כל מדינות ארה"ב מאפשרות ייצור לשימוש עצמי שמקזז בתעריף זה או אחר את חיוב החשמל הנרכש מהרשת הכללית. 43. נוסף על כך, ועל מנת לאזן בין עלויות מרכיבי המוצר הציבורי המאפיינות ייצור חשמל קונבנציונאלי )פחם, גז וכיוצ"ב( בוחרות מדינות רבות גם להעניק סובסידיות הוניות, מענקים, הלוואות מסובסדות, תמריצי מס, קיזוזי חיוב בגין ייצור עצמי ועוד. 53. עם זאת, ככלל, אני מסתייג משיטות אלה ומעדיף שלא לשבש את מנגנון המחירים שהוא המנגנון היעיל ביותר להקצאה יעילה. במילים אחרות, את מרכיבי המוצר הציבורי יש לכמת ולשקלל בתעריף לייחוס ולא לפצל אותם למנגנוני העברה שונים שרק יאפשרו סבסוד צולב ולא שקוף. לפיכך, חוות דעת זו תגלם את מלוא העלויות/התועלות הכלכליות הגלומות באמצעי הייצור השונים, מהזול ביותר ועד היקר ביותר, תוך אמידת התעריף הראוי ליצירת נקודת איזון בין היצע לביקוש. 63. כפי שנראה להלן, רגולטורים מעודדים פריסה של מתקני ייצור בכלל ומתקני גגות פוטו וולטאיים בפרט על גגות בתים פרטיים )לרבות בתים משותפים(, בתי ספר, בתי חולים, מבנים חקלאיים ומבני תעשייה קטנים על שום יכולתם העודפת לשלב עסקים קטנים ואף משקי בית וכך להשיב חלק מעלויות החשמל לציבור רחב ככל האפשר. הרחבה על התועלות הכלכליות הגלומות במתקני גגות ראה בפרק ד'. 51
- 16. פרופ' )רו"ח( ירון זליכה, כלכלן 61
- 17. פרופ' )רו"ח( ירון זליכה, כלכלן 73. עידוד פריסתם של מתקני גגות פוטו וולטאיים נעשה לרוב בשני נדבכים מצרפיים. ראשית, מדינות בולטות הנוקטות בשיטה של מכסות כלל אינן מגבילות במכסות אלה את מתקני הגגות. שנית, עידוד תעריפי שיביא לידי ביטוי את התועלות העודפות של מתקני גגות על פני מתקני קרקעות ואמצעי ייצור מתחדשים אחרים. 83. להלן יפורטו דוגמאות ליישום אמצעים אלה בקרב המדינות המובילות בתחום: א. באוסטרליה, נקבעה מדיניות עידוד ייחודית למתקני גגות פוטו וולטאיים. במדינות המחוז ניו סאות' וולס, ויקטוריה, דרום אוסטרליה וכן במדינות מחוז נוספות נקבעה תוכנית קרדיט נטו המוצעת לבעלי בתים המפעילים מתקנים קטנים. במילים אחרות, ההכנסה למס לבעל המתקן היא מחושבת כהכנסה נטו בקיזוז הצריכה העצמית שלו ומכאן עולה הטבת מס השקולה לתשלום בעבור חשבון החשמל האישי מההכנסה ברוטו ולא מההכנסה נטו )או לחילופין הכרה בהוצאות החשמל כהוצאה מוכרת לקיזוז גם לפרטיים ולא רק לחברות(. יתירה מזו, הטבה זו מוכרת גם על ידי הביטוח הלאומי ולפיכך ההכנסה כנגד הצריכה העצמית לא תחויב בתשלומי ביטוח לאומי. הטבות מס אלה יוצרות עדיפות משמעותית למתקני גגות ביתיים על פני חוות פוטו וולטאיות מסחריות. נוסף על כך, במדינת המחוז דרום אוסטרליה העניקו תעריף FITאך ורק למתקנים קטנים של עד 45 KWוכן, אך ורק למתקנים אשר ייעוד עיקרי שלהם יהיה שימוש עצמי. במדינת המחוז ויקטוריה הוענק תעריף FITגבוה יותר לבעלי בתים המעבירים, לאחר שימוש העצמי, עד 5 KWלרשת ובמידה פחותה יותר גם עד .100 KWבמדינות המחוז קווינסלנד וטסמניה וכן בטריטוריית הבירה יושמה שיטה דומה. ב. בגרמניה, המדינה המובילה בעולם בתחום האנרגיה המתחדשת בכלל והאנרגיה הפוטו וולטאית בפרט, שמה דגש מיוחד עוד מראשית הפרויקט הפוטו וולטאי במדינה על מתקני גגות בכלל ומתקני גגות ביתיים בפרט. דגש זה מצא ביטויו הן בתעריף גבוה יותר מלכתחילה ביחס לתעריף פוטו וולטאי אחר, הן במבנה תעריפים הולך ופוחת ככל שהספק המתקן הולך וגדל והן בהפחתות הולכות וגדלות מתעריפי הבסיס ככל ששיעור הצריכה 71
- 18. פרופ' )רו"ח( ירון זליכה, כלכלן העצמית מתוך המתקן הולך ופוחת. ואכן, . ,(2011) Claudy et alמדווח כי מרבית ההתקנות של מתקנים פוטו וולטאים הם מתקני גגות )%38 מכלל ההתקנות במדינה הם במתקנים הקטנים מ- 1 MWואילו %66 במתקנים הקטנים מ- ,(100 KWתוך מאמץ מיוחד לשלב את המגזר הביתי הן בצד היצרני והן בצד ההשקעות. ג. באיטליה, אחת המדינות המובילות באירופה לאחר גרמניה, קבעה המדיניות כי מתקנים פוטו וולטאיים שלובי מבנה זכאים הן לתעריף גבוה יותר, ההולך ופוחת ככל שהספק המתקן גדל )וכך יוצר עדיפות לפריסת מתקני גגות קטנים ורבים על פני מתקני קרקעות גדולים ומעטים( והן לאי מגבלת מכסות. זאת, בניגוד למתקני קרקעות פוטו וולטאיים המוגבלים במכסות ואף חשופים בפני שינויי מדיניות פתאומיים. ד. בספרד, אף היא אחת המדינות המובילות באירופה לאחר גרמניה, התמקדה המדיניות בהעדפה תעריפית של ה- FITוקבעה, כי מתקנים פוטו וולטאיים זכאים לתעריף גבוה משמעותית למתקנים של 100 KW ומטה, הפוחת משמעותית אם הספק המתקן גדול יותר, באופן היוצר עדיפות מובנית לפריסת מתקני גגות קטנים ורבים על פני מתקני קרקעות גדולים ומעטים. ה. בסין, התמקדה המדיניות במתן עדיפות לצריכה עצמית ובפרט של אנרגיה לחימום מים. במסגרת זו, תומרצו מוסדות ועסקים להשקיע במתקני גגות פוטו וולטאיים המיועדים לחימום מים )לרבות בתי חולים, בתי ספר, מסעדות ובריכות(. ו. בבריטניה, מתמקדת המדיניות בקביעת תעריף FITנפרד למתקנים פוטו וולטאיים מחוברים למבנים )כלומר מתקני גגות( וגבוה ותעריף FITנמוך יותר למתקנים העומדים בפני עצמם. במסגרת זו, נבחן תעריף ה-FIT לגגות כך שיעניק לבעלי הבתים שיעור תשואה מינימאלי של כ-%5.4 על השקעתם במתקן זעיר )עד (4 KWוכ- %5 למתקן קטן לכל הפחות ובלבד שמחירי האנרגיה לא ישתנו. בה בעת, ככל שתעריף האנרגיה יתייקר אזי 81
- 19. פרופ' )רו"ח( ירון זליכה, כלכלן שיעור התשואה יעלה. יודגש, כי שיעורי תשואה אלה תוכננו כך שיעלו באופן מובהק ומשמעותי על השקעות אלטרנטיביות של משקי בית. נוסף על כך, קובעת המדיניות הבריטית כי מתקני גגות קטנים לא יוגבלו בקביעת מכסות. המשמעות של קביעת שיעורי תשואה מינימאליים הוא הכרה בתועלות הגלומות במתקני גגות על מבנים קיימים, מעבר לעלות הישירה העודפת מבנייתו של מתקן גגות קטן בהשוואה לאלטרנטיבות אחרות. 93. ואכן, אף בעת שינויי מדיניות או בעת משבר ממשיכות מדינות בולטות רבות להעדיף את מתקני הגגות הפוטו וולטאיים. דוגמאות ראויות לציון, בהקשר זה, הן צ'כיה ואיטליה. צ'כיה, רשמה גידול עצום שהפתיע אותה בהקמת מתקני ייצור פוטו וולטאיים בשנת 0102, ולפיכך החליטה להקפיא לחלוטין עד להודעה חדשה את כלל הקמתם של מתקנים פוטו וולטאיים קרקעיים , מבלי לסייג את המשך הקמתם של מתקני גגות. בדומה, גם איטליה רשמה גידול מפתיע שחרג מיעדיה ולפיכך החליטה להגביל משמעותית את הקמתם של מתקנים חדשים תוך קביעת תקרה נמוכה למתקן קרקעי בסך 0.2 MWבעוד שנקבעה תקרה גבוהה ולא מאוד אפקטיבית של 1 MWלמתקני גגות. 91
- 20. פרופ' )רו"ח( ירון זליכה, כלכלן פרק ג' – החיסכון הכלכלי בעלויות זיהום האוויר של מתקנים פוטו וולטאיים 04. מטרתו של פרק ג' אינה להחליף עבודות מחקר המתמחות בניתוחי זיהום ובריאות, אלה מצויות למכביר. עם זאת, העבודות השונות מציגות הערכות מגוונות, לעיתים סותרות ולעיתים חופפות, באופן שמקשה על כימות הפרמטרים הכלכליים שיש לגזור מהן לצורך חישוב נקודת האיזון התיאורטית בין כל יצרני האנרגיה השונים במשק הישראלי. יתר על כן, גיוון העבודות גם מאפשר לבעלי אינטרסים סותרים )לדוגמא המשרד להגנת הסביבה מחד גיסא ומשרד האנרגיה והמים מאידך גיסא( לבחור מספרים שונים המשרתים את המטרה העומדת לנגד עיניהם, כאשר המספרים השונים לא בהכרח מייצגים את אותם מרכיבי עלות. לפיכך, מטרתו של פרק זה תהיה לנתח את המשמעויות הכלכליות הנובעות מהעבודות השונות, תוך ניתוח השוואתי של המקורות השונים, בכשדי לאמוד את טווח ההערכות הרלוונטי לענייננו. 14. בתוך כך, יצוין, כי זיהום אוויר וסביבה מהווה עדיין את הבעיה הסביבתית החמורה ביותר העומדת בפני המין האנושי. מטבע הדברים, ישראל אינה שונה בהיבט זה, למעט אופני ההתנהלות של המדינה עם התופעה. בעוד שמדינות המערב מעדיפות לאחוז את השור בקרניו, קרי – לתמחר היטב את עלויותיו של הזיהום ולשקלל את העלויות בתהליכי קבלת ההחלטות של פרויקטים ותהליכים מזהמים – מעדיפים מקבלי ההחלטות בישראל לעצום את עיניהם. כביכול אם לא יראו את מכלול הנזקים נגרמים מהזיהום, לא יצטרכו לכמתם ואם לא יצטרכו לכמתם לא יצטרכו לשנות את החלטותיהם ההיסטוריות להעדיף תזרים מזומנים קצר טווח על ההשלכות ארוכות הטווח. 24. לפיכך, חשוב להדגיש, כי למרות ההתקדמות הרבה שנעשתה וצפויה להיעשות בניטור פליטות וצמצומן במהלך 03 השנים האחרונות, נותר הנזק הכלכלי אשר נגרם בעטיה של פעילות תעשייתית משמעותי ביותר. מחקרים אפידמיולוגים עדכניים מראים כי החשיפות למזהמים נמנים על גורמי הסיכון המובילים הקובעים את רמות התחלואה של מחלות שונות במערב, כמו גם בישראל. 34. גורם נוסף המקשה על קבלת החלטות על בסיס כלכלי מלא הוא עובדת השוני הניכר בין עלות ההתערבות למניעת זיהום לבין התועלות הצומחות מהמניעה. לא זו בלבד שהתועלות 02
- 21. פרופ' )רו"ח( ירון זליכה, כלכלן מהמניעה יצמחו כאמור לאורך זמן ומרביתן בטווח הזמן הבינוני והארוך )בעוד שעלות המניעה היא תמיד בטווח הקצר ואילו מקבלי ההחלטות הם בעיקר אגף התקציבים במשרד האוצר המופקד בראש ובראשונה על תזרים המזומנים הממשלתי בטווח הקצר(, אלא שעלויות המניעה קלות לכימות כלכלי בעוד שלתועלות אין מחיר שוק ואף אין מודלים כלכליים חד משמעיים ומובהקים. למעשה, מודלים שונים מצביעים על תועלות שונות. 44. עם זאת, לכל הפחות מרבית המודלים מדברים בשפה זהה ומכמתים את התועלות במונחים של שקלים )או כל מטבע אחר( לטון פליטה. יחידות גנריות אלה של תועלת ניתנות מאוחר יותר לתרגום פשוט לשקלים לקוט"ש או שקלים לק"מ נסועה ועוד. 54. ברם, חשוב גם להדגיש, כי מרבית המודלים מציגים חסמים תחתונים לערכי הזיהום, שכן המודלים מסתמכים לרוב אך ורק על השפעת הזיהום הידוע על בריאות הציבור. מכאן, לא משקללים המודלים השונים הן את ההשפעות הלא ידועות כיום של המזהמים על בריאות הציבור )תחום שבאפידמיולוגיה רב מאוד עדיין הנסתר על הנגלה ולפיכך האפידמיולוגים לא יכולים אף להעריך אם רוב ההשפעות ידועות כיום או שמא הבלתי ידוע מייצר סך השפעה משמעותית העומדת בפני עצמה(, הן את ההשפעות הידועות על סביבת החי והצומח )לרבות הנזקים הקשורים לפגיעה ביבולים חקלאיים, בחומרים או במבנים( והן את צרכיהם השונים, ככל שיהיו שונים, של הדורות הבאים. 64. כמו כן, אין המודלים לוקחים בחשבון את הזיהום הנגרם לסביבת הקרקע ולמאגרי המים פועל יוצא משינוע הדלקים ואחסונם, אלא את הזיהום הנגרם בתהליך הייצור והפליטה לאוויר בלבד. שוגרמן )0002( מציין, בהקשר זה, כי מים הבאים במגע עם פחם )לדוגמא בערמות פחם( גורמים להמסה של מרכיבים רבים מהפחם אל המים. תשטיפים אלה גורמים נזק אקולוגי רב בסביבתם. 74. ברצוני לציין, בהקשר זה, כי מקבלי ההחלטות במשרד האוצר לאורך השורות נטו להמעיט בחשיבותם של משתנים אלה. כך, לדוגמא, הוענק זיכיון ייצור המלחים לכי"ל העושה שימוש בטכנולוגיה המייבשת את ים המלח ומחוללת נזקים עצומים לסביבה. כביכול, המשמעות של נזקים אלה שייך למדיניות ממשלתית כוללת ואינו נוגע לשאלת הכדאיות הכלכלית של הפרויקט. במילים אחרות, כביכול פרויקט כי"ל הוא בעל כדאיות כלכלית מסוימת, ואילו הנזקים הסביבתיים אינם ניתנים או ראוי שיינתנו לחישוב כלכלי. על כן, על הממשלה לבחון האם התועלת הכלכלית שווה את הפגיעה הסביבתית "המוראלית" לעתיד הדורות הבאים. 12
- 22. פרופ' )רו"ח( ירון זליכה, כלכלן 84. ברם, השוואה זו טועה ומטעה. ראשית, לנזקים הסביבתיים יש מחיר כלכלי וכל מי שחי במדינת ישראל של שנת 2102 ורואה את הצורך לממן את שיקום ים המלח בסכומי עתק מבין זאת היטב. שנית, הנזקים הם כה אדירים עד כי הממשלה כלל אינה יכולה לשאת בהם. לפיכך, היא מתעלת חלק משיקום הנזק לחברה פרטית, היא כי"ל המופרטת, כאשר בתמורה היא אינה מעבירה חוק המגדיל את התמלוגים המוטלים על כי"ל )כפי שנעשה בתחום הגז הטבעי(. במילים אחרות, הממשלה מקטינה במודע את פוטנציאל ההכנסות שלה כבר כיום )ולא רק בטווח הארוך( על מנת שלא לשאת בעלות הנזק בצד ההוצאה התקציבית. ברם, כידוע, לכסף אין צבע ואין זה משנה כלל אם מוותרים על הכנסה או צוברים הוצאה נוספת. העלות היא אותה עלות בין אם נכיר בה ובין אם לא. שלישית, חלק משמעותי מהנזק כלל אינו ניתן לשיקום. 94. דוגמת ים המלח יפה מאוד לענייננו. ראשית, עלויות מערכת הבריאות על טיפול במחלות המושפעות מזיהום הולכות ומאמירות. שנית, הממשלה כלל אינה מסוגלת לעמוד במימונן ולפיכך היא הולכת ומגדילה את חלקם של הציבור הפרטי ושל חברות פרטיות במימון ההוצאה הלאומית על בריאות. ברם, כאמור לכסף אין צבע ואין זה משנה האם אתה מטיל מס נוסף על הציבור או מוותר על הטלתו ומטיל על הציבור את מימון ההוצאה באופן ישיר. שלישית, חלק משמעותי מהנזק כלל אינו ניתן לשיקום. 05. יצוין, כי הפרקטיקה המטעה של הכללת העלויות הישירות לטווח קצר בלבד לעומת מלוא העלויות לטווח ארוך מביאה לשימוש בטרמינולוגיה מטעה המשווה בין תפוחים לתפוזים. כך, מסמך המדיניות של משרד התשתיות הלאומיות )0102( מתאר את העלויות העודפות הצפויות למשק כתוצאה משילוב האנרגיות המתחדשות בתהליך ייצור החשמל ומראה כיצד "עלות" זו תביא לייקור תעריף החשמל. ברם, מה"עלות" העודפת כביכול לא קיזז משרד התשתיות הלאומיות את העלויות לטווח ארוך )לדוגמא עלויות זיהום האוויר( ואילו הקביעה שה"עלות" העודפת כביכול תייקר את תעריף החשמל, מבלי לציין כי היא תוזיל את ההוצאה הלאומית )והפרטית כמובן( על בריאות, היא פשוט הטעיה לשמה. 15. מכל מקום, שני המודלים העיקריים המקובלים במחקרים שנעשו בעולם הן מודל העברת התועלות ומודל הקשר האפידמיולוגי )מודל תגובה מינון( המוכח שבין זיהום לנזק. 25. מודל העברת התועלות שואף לקחת בחשבון את מרבית הנתונים המאפיינים המהותיים המבדילים בין מדינות, שיש בכוחם להסביר את השונות בין ערכי הזיהום, תוך ניסיון לאמוד את תרומתו של כל מאפיין לערך הזיהום. במסגרת זו, בין היתר, תוצר לנפש, צפיפות 22
- 23. פרופ' )רו"ח( ירון זליכה, כלכלן אוכלוסייה ממוצעת, שיעור האוכלוסייה המתגוררת במרחב עירוני, שיעור המנוע במדינה, מקורות הזיהום וגובהם מעל פני השטח, שיעור האוכלוסייה הרגיש במיוחד לזיהום )ילדים, קשישים( וכדומה. זאת, תוך התאמה למאפייני המדינה שבה נערך האומדן ביחס למאפייני מדינות הייחוס וכן למאפייני המשתנים בתוך אזורי המדינה השונים. 35. מודל הקשר האפידמיולוגי )מודל תגובה מינון( מתבסס על פונקציות שזוהו במחקר האפידמיולוגי המקשרות בין תגובה למינון )כלומר בין זיהום לבין תחלואה ותמותה(, תוך ניסיון לכמת את ערכי הסימפטומים המחלתיים ויותר מכך את הערך הכלכלי של חיי אדם. מטבע הדברים, שיטה זו מקשה מאוד על כימות מלא של הנזקים לאור בעיית הידע החסר, שלא לומר מקשה מאוד על חישוב הערכים שאינם כלכליים לחיי אדם. 45. יודגש, כי המודלים השונים מביאים לעיתים קרובות לתוצאות שונות ולפיכך מקובל היום לקחת ממוצע כלשהוא של שני המודלים. בכך, דומה המתודולוגיה לחישוב עלות הנזקים למתודולוגיה המקובלת בהערכות שווי של חברות: ממוצע בין שיטת היוון תזרימי המזומנים )או הרווחים הנקיים( לבין שיטת העלות. על כן, כל חישוב הלוקח בחשבון רק אחת מהשיטות יהיה אפוא חלקי ומטעה. 55. להלן נשווה את המקורות השונים שבחנו את הנזקים ואת דרכי ההתמודדות המומלצות עימם, על פי מאפייני עבודתם: בקר חברת מקנזי המשרד להגנת אג התקציבי אריאב ואמיר וחבריו )9002( הסביבה )8002( באוצר )1102( )1102( )2102( )1102( מקור עיבוד של המשרד עיבוד של המשרד לא בוצע מחקר להגנת להגנת להגנת להגנת העברת נזקי העברת תועלות הסביבה )8002( הסביבה )8002( תועלות שיטה תגובה מינו ע התאמות ע התאמות ע התאמות תקופת מדג אי מדג 0002 - 7002 0002 – 7002 0002 - 7002 0102 הנתוני מובהקות לא בוצעה בדיקת לא בוצעה בדיקת לא בוצעה בדיקת האמידה מובהקות גבוהה מובהקות מובהקות גבוהה הסטטיסטית 65. כפי שניתן לראות מהטבלה לעיל, קיימים רק שני מחקרים בישראל, בקר וחבריו )1102( והמשרד להגנת הסביבה )8002(. ברם, רק בקר וחבריו בחנו הן את מודל העברת התועלות והן את מודל תגובה מינון. ולבסוף, רק בקר וחבריו בצעו מחקר על בסיס מדגם נתונים מעודכן, 32
- 24. פרופ' )רו"ח( ירון זליכה, כלכלן שנת 0102. ואילו, המחקר של המשרד להגנת הסביבה בוצע על בסיס מדגם נתונים מהתקופה 0002 – 7002 שרובה ככולה כבר אינה רלוונטית בשנת 2102. 75. בה בעת, אגף התקציבים באוצר בחר להתבסס על עבודת המשרד להגנת הסביבה, בעיבודים חופשיים שלו וכפי שנראה גם שגויים, תוך שהוא מתעלם הן מהאנכרוניסטיות של הממצאים והן מהעובדה כי הניתוח הוא חלקי בלבד ומסתמך על אחד משני המודלים המקובלים ודווקא על המודל החשוף יותר להתיישנות בסיס הנתונים. 85. אגף התקציבים במשרד האוצר אף הגדיל לעשות, כאשר הוא כולל בעבודתו תחזית על הפחתת נזקי הפליטות כפועל יוצא מהתקנת סולקנים בתחנות הכוח הפחמיות, תוך שהוא אינו משקלל על עלות הסולקנים או משמעויות התחזוקה שלהם ועל אף שברור כי מדובר בעלויות כבדות ביותר )מיליארדי ₪(. 95. יתר על כן, אגף התקציבים במשרד האוצר מטיל את רוב יהבו על מעבר מואץ לייצרו באמצעות גז, על פני ייצור באמצעות פחם, תוך שהוא מתעלם משתי נקודות משמעותיות. ראשית, הגם ששיעור ייצור החשמל באמצעות גז צפוי לעלות מרמתו הנוכחית )%73 בשנת 0102 אך פחות מכך בשנת 1102( ואילו שיעור הייצור באמצעות פחם צפוי לרדת אין ירידת שיעור השימוש בפחם משפיעה באופן מלא על שיעור הפליטות. ברקע לכך, הגידול המשמעותי הצפוי בייצור החשמל כולו העלול להגיע עד לכדי הכפלת הביקוש לחשמל עד שנת 0302. במילים אחרות, פרוסות קטנות יותר של ייצור חשמל באמצעות פחם מתוך עוגה ההולכת וגדלה מייצרים עדיין פרוסות משמעותיות שהן גדולות יותר מאותן פרוסות שהיו מתקבלות לו העוגה הייתה נותרת על כנה. שנית, ואכן דוח מקנזי )9002(, מראה, כי בהיעדר פעולות נוספות להפחתה צפויה מדינת ישראל להכפיל את כמות פליטות גזי החממה עד לשנת 0302. זאת, לאחר שהדוח מתחשב במעבר ההולך ומתגבר מייצור חשמל באמצעות פחם לייצור באמצעות גז. לפיכך, בשום תרחיש אין זה סביר כי כמות הפליטות תפחת אך ורק במעבר מייצור חשמל באמצעות פחם לייצור חשמל באמצעות גז. 06. למעשה, דוח מקנזי מונה עשרה מנופים בעלי פוטנציאל ההפחתה הגדול ביותר, היכולים לממש %56 מפוטנציאל ההפחתה של כמות הפליטות מעבר לתרחיש העסקים כרגיל, ובהם כמעט בראש הרשימה מעבר לשימוש נרחב של טכנולוגיה פוטו וולטאית. 16. להלן נשווה את תוצאות עבודתם של המקורות השונים שאמדו את עלויות הנזק, על פי המזהמים השונים: 42
- 25. פרופ' )רו"ח( ירון זליכה, כלכלן מחיר לטו מזה בשקלי המשרד להגנת אג התקציבי באוצר אריאב ואמיר הסביבה )8002( )1102( )1102( בקר וחבריו )1102( מזה /מקור 53742 53742 8.62452 638,14 2SO 52341 52341 8.44641 637,92 NOX 50353 50353 6.39063 172,69 PM 51.47 51.47 29.421 301 2CO לפי שע"ח יורו שקל לפי שע"ח דולר שקל ממוצע משוקלל בי לפי שע"ח יורו שקל 5 שנגזר מעבודת שנגזר מעבודת 01PM2.5/PM הערות 26. כתוצאה מכך, הביאו העיבודים השונים את עלויות הפליטה העולות מהמקורות לרמות שונות משמעותית: המשרד להגנת אג התקציבי אריאב ואמיר בקר וחבריו מחיר באגורות הסביבה )8002( באוצר )1102( )1102( )1102( לקוט"ש כיו לא בוצע 2.4 23.4 37747301.7 2SO לא בוצע 6.2 46.2 59901793.5 NOX לא בוצע 2.0 22.0 14663545.0 01PM לא בוצע 5.5 68.6 46.7 2CO לא בוצע 5.21 40.41 96.02 משוקלל לאחר עיבוד לאחר עיבוד נוס 39.11 שלי – י.ז. הערות 36. יצוין, כי בעבודתם האחרונה, אריאב ואמיר )2102(, מעדכני השניים מעט את חישובים וקובעים את העלות המשוקללת על 79.41 אגורות. 46. יודגש, כי ממצאי בקר וחבריו מתבססים על ממוצע של שני המודלים, כאשר מודל המינון תגובה מציג אף ערכי נזק גבוהים יותר. בה בעת, בקר וחבריו השתמשו בנתוני הפליטות בפועל בשנת 0102, שהן פועל יוצא גם של הרכב הדלקים המעודכן לשנה זו שהכיל שיעור שיא של גז טבעי, %6.63, לעומת שיעור שפל של פחם, %16. בשנים הקרובות, לאור הבעיות במצרים, ההתכלות של מאגר הגז ים תטיס והעיכובים של פיתוח מאגרי הגז החדשים, צפוי שיעור הפחם וכן שיעורי הסולר )המזהם בהרבה( לגדול. זאת, באופן שיקשה על הגעה קרובה לשיעורים שנקבעו בתוכנית האב של חברת החשמל, %05 פחם ו-%05 גז. 56. עוד יצוין, כי הערכים שמצאו אריאב ואמיר ל-2 COמתבססים על הערכות של אחד מהבנקים להשקעות המובילים לגבי המחיר הצפוי בשנים הקרובות, אולם, מטעמי אחידות אעדיף את הערכות בקר וחבריו. 52
- 26. פרופ' )רו"ח( ירון זליכה, כלכלן 66. מעבר לכימות במונחים של אגורות לקוט"ש ערכו בקר וחבריו ניתוח של העלות הכוללת למשק מנזקי המזהמים בייצור החשמל )שקלי 1102( ומצאו כי היא מגיעה ל-682.01 מיליארד ₪. 76. יצוין, בהקשר זה, כי בקר וחבריו מעריכים כי סך כמות הפליטות בייצור אנרגיה במשק בשנת 0102 הגיעה לכ- 482,482 טון בשנה, המהווים %94 מסך פליטות המזהמים בישראל. %56 מהפליטות נפלטות במרכז הארץ, %33 בדרומה ואילו %52 בצפון הארץ. %65 מעלות הנזק הכוללת למשק בגין מזהמים נגרמת כתוצאה מייצור החשמל. 86. עוד קובעים בקר וחבריו, על בסיס רגרסיות מפורטות שערכו )מוצגות בהרחבה בעבודתם ואשר, כאמור, הגיעו לרמת מובהקות גבוהה(, כי בין המשתנים העיקריים המשפיעים על ערך הנזק לטון פליטה הם התוצר לנפש, צפיפות האוכלוסייה, התחבורה, שיעור הילדים והקשישים באוכלוסיה והעיור. 96. הבנת הגורמים המשפיעים חשובה במיוחד לענייננו מאחר ולשם כימות נקודת האיזון התיאורטית בין כל יצרני האנרגיה השונים יש לנתח את שיעור ההשתנות של ערכי הזיהום לאורך תקופה של 02 השנים הקרובות )אורך חיי המתקנים הפוטו וולטאיים שלענייננו הם מתקני מניעת הזיהום(. והנה, כל המשתנים המרכזיים המשפיעים על ערכי הזיהום צפויי בתקופת זמן זו לצמוח בשיעורים גבוהים. 07. התוצר לנפש נאמד בשנת 1102 בכ-%26 מרמתו בארה"ב ולפיכך על פי תיאורית הצמיחה הניאו קלאסית הוא צפוי לצמוח בשיעור גבוה מהשיעורים המערביים בכדי לצמצם את פער התוצר )תיאורית ההתלכדות(. גם שיעורי הצמיחה בעשור האחרון תומכים בהערכה זו. 17. צפיפות האוכלוסייה בישראל רק צפויה ללכת ולגדול לאור מצוקת השטחים הפתוחים בישראל והתרכזות מוקדי התעסוקה במרכזי האוכלוסין הגדולים. 27. רמת המינוע בישראל היא נמוכה דרמטית מהשיעורים המקובלים במערב ולכן הולכת וגדלה. לכאורה, השפעת המינוע אינה קשורה במישרין עם ייצור חשמל אולם המגמה בעולם והעידוד המאסיבי של ממשלת ישראל הוא לעבור לרכבים חשמליים שיגדילו הביקושים לחשמל. 37. ולבסוף, שיעורי הילודה הגבוהים בישראל והזדקנותה מנגד של האוכלוסייה במערב כולו ובוודאי בישראל שנהנית עדיין משיעורים נמוכים של קשישים באוכלוסיה, צפויים להדגיש את משקלם של שני מגזרי אוכלוסיה אלה בעתיד הדמוגראפי של ישראל. 62
- 27. פרופ' )רו"ח( ירון זליכה, כלכלן 47. מכאן נובע, כי חישוב נכון צריך לשקלל את הגידול הצפוי בערכים אלה לאורך 02 השנים הבאות ולהוונם לתוך התעריף הנוכחי. לשם השמרנות, אניח קצב גידול של %5.2 בלבד, כאשר רק אופק הצמיחה של התוצר לנפש בישראל גבוה יותר והוא נאמד להערכתי ב-%3 לפחות. זאת ועוד, בקר וחבריו ממליצים להניח קצב גידול של %5.3 ביחס ל- 2 .COיצוין, כי גם עבודתם של אריאב ואמיר בחרה בשיעור גידול של %5.2 וכך גם אגף התקציבים במשרד האוצר. בה בעת, המשרד להגנת הסביבה המליץ על שיעור הגידול בתוצר לנפש אשר כאמור צפוי להיות גבוה יותר. מכל אלה עולה, כי שיעור הגידול המינימאלי הוא %5.2 ויתכן שיש להניח %3. 57. מודל היוון מקובל המשווה בין ערכים קבועים לאורך זמן לבין ערכים הצומחים מראה, תחת הנחה של שיעור היוון ריאלי בסך %5 )הגבוהה מעלות הכסף הממשלתי לתקופה מקבילה( ושל גידול ערכי הנזק בשיעור של %5.2 בלבד, כי שקלול קצב הגידול מביא להכפלה של הערך הקבוע לתקופה. 67. על בסיס זה, עומד ערך הנזק המינימאלי במונחים קבועים למשק הנובע מזיהום האוויר על 73.14 אגורות לקוט"ש. זאת, בניגוד מוחלט לחישובים השגויים, הלא מעודכנים, והאופטימיים במידה חסרת סבירות של אגף התקציבים במשרד האוצר. יתר על כן, בהתחשב בכלל הגורמים שכלל לא נלקחו בחשבון, אזי תעריף חשמל הכולל עלות זו מייצר העדפה שלא על בסיס כלכלי לייצור חשמל מאנרגיה מזהמת. 72
- 28. פרופ' )רו"ח( ירון זליכה, כלכלן פרק ד' – החיסכון הכלכלי במוצרים ציבוריים נוספים הגלום במתקני גגות פוטו וולטאיים כללי 77. עלות הנזקים הנגרמים למשק הלאומי, פועל יוצא מזיהום האוויר, הסביבה ומקורות המים הנובעים מייצור אנרגיה באמצעות דלקים, תוארה בחלקה )בכל הנוגע לזיהום האוויר( בפרק ג'. עם זאת, קיומו בישראל של מונופול לייצור חשמל, חברת החשמל לישראל, המייצר את החשמל במספר מצומצם של מתקנים, מייצר נזקים נוספים למשק הלאומי שיש להכלילם במסגרת השוואה כלכלית של תועלות ונזקים בין מקורות ייצור האנרגיה השונים. 87. יצוין, בהקשר זה, כי משרד האוצר נוטה להתעלם לרוב מאופן הקצאת העלויות של פרויקטים ומבחין רק בעלות עצמה. במילים אחרות, בבואו להשוות בין שני פרויקטים בוחן האוצר את עלות הפרויקט ומתעלם מהשאלה לאן הולך הכסף. אמנם, בחינה חלקית זו של משרד האוצר היא תפקידו ולכן הדברים האמורים אינם מהווים ביקורת עליו. אולם, מבחינת המשק הלאומי בחינה חלקית זו היא שגויה והאחראים על המשק בכללותו )ולא רק על תקציב הממשלה( אינם רשאים להסתפק בה. 97. כך לדוגמא, אם העלות נגבית מציבור רחב מאוד אולם היא מוקצית למספר מצומצם של חברות גדולות אזי ההשפעה של העלות היא רגרסיבית. מנגד, אם העלות מוקצית למספר רב של עסקים קטנים ואף למשקי בית אזי הנזק שנגרם מהמיסוי הרגרסיבי מצטמצם. לכך, יש השפעה ישירה על הצמיחה והרווחה במשק. 08. בפרק זה נעמוד על התועלות הכלכליות העודפות הצומחות למשק מייצור אנרגיה באמצעות מתקני גגות פוטו וולטאיים, על פני התועלות הצומחות ממתקני קרקעות פוטו וולטאיים ועל פני מצב המוצא של ייצור אנרגיה באמצעות חברת החשמל לישראל. 18. יוזכר, כי בעוד שחישובי עלויות ישירים ניתנים לאמידה במודלים מקובלים ופשוטים יחסית לאמידה אזי תועלות עקיפות קשות יותר לבחינה. לפיכך, ניתן יהיה בהחלט להתווכח על אופן החישוב ועל תוצאותיו אולם הקושי בחישוב אינו מייצר היתר להתעלם מהתועלות או להניח כי הן זניחות. 82
- 29. פרופ' )רו"ח( ירון זליכה, כלכלן ביטחון אנרגטי 28. ישראל מהווה למרבה הצער אי של ייצור חשמל. במילים אחרות, אין לישראל כיום יכולת להתחבר לשכונותינו על מנת לצמצם את החשיפה כי מקורות ייצור החשמל יחוו תקלה או חלילה יקרסו. ברם, בניגוד לאיים גיאוגראפיים אמיתיים )אוסטרליה, בריטניה וכדומה( ישראל גם חשופה לסיכוני מלחמה וטרור. מסמך המדיניות של משרד התשתיות הלאומיות )0102( מדגיש זאת וקובע כי על מדינת ישראל לשמור על אמינות ועל זמינות אנרגטיות גבוהות, בהשוואה למדינות אחרות )ראה עמוד 7(. כמו כן, מדגיש זאת גם דוח חברת מקנזי )9002( )ראה עמוד 5(. 38. סיכוני המלחמה והטרור אינם מתמקדים רק במתקני הייצור אלא גם במערכות ההולכה של הדלקים הדרושים לייצור. דוגמאות מובהקות לכך חווה ישראל בשנה האחרונה במסגרת התקפות הטרור על צינור הגז המוליך גז ממצרים, דרך סיני, לישראל. זאת ועוד, פרסומים גלויים שלא הוכחשו בתקשורת מעלים כי מחצית מסדר הכוחות של חיל הים הישראלי יהיו מיועדים לשמירה על מתקני הגז הימיים. 48. בה בעת, החליטה הממשלה לבחון את הכדאיות הכלכלית וההיתכנות הפיזית של הקמת מתקני אגירה וניזול של גז, שיאפשרו בין היתר הקטנת החשיפה של ישראל למעשה חבלה מכוון, או חלילה רעידת אדמה. מיותר לציין, כי מתקנים אלה יקרים ומחייבים הכללה של עלותם במסגרת השוואה כלכלית נכונה של עלויות ייצור האנרגיה ממקורות שונים. 58. ברצוני להדגיש, כי החתום מטה, במסגרת כהונתי כחשב הכללי של מדינת ישראל, סרב לאשר הענקת ביטוח סיכוני סחר חוץ ממשלתי לעסקת רכישת חברת EMGעל ידי קבוצת משקיעים ישראליים. זאת, על שום החשיפה הקשה של המשק הישראלי למקורות אנרגיה מיובאים ובפרט מיובאים ממדינה ערבית לא דמוקרטית החשופה לסיכון של שינויי משטר. יתר על כן, גם אם יטען כי מאז התגלו מקורות גז ישראליים ולכן אין צורך להחשיב את הגז המצרי )כמובן משעה שמאגרי הגז הישראליים יפותחו( אזי יש להקדים ולומר כי טענה זו אינה רלוונטית, אינה פותרת את הבעיה אלא רק מחליפה אותה בבעיה אחרת חמורה אולי יותר. קרי, הפסקת הזרמת הגז המצרי רק מחזקת את היותם של מאגרי הגז המקומיים שהתגלו בים מול חופי ישראל מונופסוניים בעלי כוח עודף. כך, מחד גיסא הגז המצרי נתון לסיכונים מדיניים, כמו גם לסיכוני טרור, ומאידך גיסא הגז הישראלי נתון ללחצים מונופסוניים. לפיכך, הממשלה בקובעה כאחראית על ביטוח סיכוני סחר חוץ הכירה בסיכון הגבוה וסירבה לבטח אף תמורת עמלת ביטוח גבוהה יותר. 92
- 30. פרופ' )רו"ח( ירון זליכה, כלכלן 68. מנגד, מתקני הייצור הגגות הפוטו וולטאיים )בניגוד אגב למתקני הקרקע הפוטו וולטאיים שהם בעיקרם מתקנים גדולים החשופים במידה דומה לחשיפתם של המחזמ"ים של חברת החשמל( מייצרים הגנה טבעית משולשת. ראשית, בהיותם נשענים על אנרגית שמש שלא ניתנת לחבלה. שנית, בהיותם מתקנים קטנים או בינוניים לכל היותר, הנפרסים על פני מספר גדול מאוד של אתרים. הסיכון בחבלה שלהם הוא כמובן הולך וקטן ככל שמספרם הולך וגדל. שלישית, הסיכון הכרוך בנזקי טבע נמוך בהם באופן משמעותי הן מאחר והם פרוסים על מספר רב של אתרים גיאוגראפיים והן מאחר באין צורך לאחסן את חומרי הגלם שלהם )אתרים החשופים לשל עצמם הן לחבלה והן לתקלה בטיחותית בשינוע אל אתר האחסון, באתר עצמו וכמובן בשינוע אל מתקן הייצור(. בה בעת, שינויים בעוצמת הקרינה לאורך השנים הינם זניחים לעניין זה. 78. מיותר לציין, כפי שראינו בהרחבה בפרק ב', כי מדיניות של ביזור מקורות ייצור של אנרגיה בכלל וביזור באמצעות מתקני גגות פוטו וולטאיים בפרט, היא עקרון מדיניות שכל מדינות העולם המערבי אמצו. 88. מסקירה של מסמכים שונים שעסקו בהערת אגב בסוגיה זו עולה, כי הם התקשו לבחור במתודולוגיה הולמת לאמידת המשמעות הכלכלית של סוגיה זו. אולם, למיטב הבנתי כבעל ניסיון לא מבוטל בביטוח מתקני תשתית ובכלל זה סיכוני מלחמה וטרור, על רקע הדרישה החד משמעית של בנקים זרים שמימנו את פרויקט כביש חוצה ישראל )אשר בו כיהנתי בתקופה הרלוונטית כסמנכ"ל הכספים של חברת דרך ארץ הייווייז(, אני סבור, כי יש לאמוד את עלויות הביטוח של המערכות כאומד בסיס למשמעות הכלכלית )בשעה שהאחריות לביטוח מתקני הגגות הפוטו וולטאיים היא על יזמי המתקנים ולכן משמעותה הכלכלית תהיה מגולמת כבר בתעריף(. אמנם, חברת החשמל לישראל אינה מבטחת את מתקניה אלא בביטוחים חלקיים בלבד. זאת, הן על שום העלות העצומה של ביטוח כזה והן על שום העובדה כי אף מבטח לא היה מוכן לכסות מן הסתם סיכון כה רב. אולם, בדרך ארץ לא היה מנוס ומאחר ואף פה מדובר במתקן תשתית בהיקף נרחב )עלות הסלילה בזמנו הייתה כ- 008 מיליון דולר( אזי עלויות הביטוח במקרה זה יכולות לשמש בסיס לאומדן. 98. מכל מקום, בדרך ארץ הביטוח מלחמה וטרור כיסה אך ורק מקרים שאינם מוגדרים ככוח עליון, אך ורק אובדן הכנסות למשך עד 9 חודשים וכן הוא בחפיפה מסוימת עם ערבות המדינה שקיבל הפרויקט למינימום הכנסות בפרויקט )בחלוקה של %27 על חשבון המדינה 03
- 31. פרופ' )רו"ח( ירון זליכה, כלכלן במקרים של נסיגה אל מתחת לקו הפדיון המובטח(. וגם, ביטוח מוגבל זה הגיע לכרבע אחוז מההכנסות המלאות, או קרוב לאחוז למיטב הבנתי אם נשקלל את המגבלות שתוארו לעיל. 09. זאת ועוד, הביטוח לא כלל את כיסוי הנזקים לתשתית עצמה מאחר ואף חברת ביטוח לא ניאותה לבטחה )לפחות לא בעלויות הגיוניות(. אלה מכוסים על ידי מס רכוש אשר לא מנהל את התחייבויותיו על בסיס אקטוארי. עם זאת, אני מעריך כמינימום את ביטוח התשתית בכפול מביטוח אובדן ההכנסות, כלומר %2. 19. ולבסוף, ביטוח לא יכול אם חברת החשמל, או מי מטעם המדינה )כאמור חיל הים( לא ישמור תחילה. כידוע, אין ביטוח חל אלא אם כן חבילת הביטחון ההתחלתית מאושרת על ידו. קשה להניח כי עלויות אלה, אם מבוצעות כיאות, לא יגיעו ל-%2 נוספים. 29. במקביל, יש להוסיף את עלות הביטוח מפני נזקי טבע, לרבות כאמור למערכות ההולכה של חומרי הגל ולאתרי האחסון. מן הסתם אלה יכולים להגיע אף הם ל-%1 נוספים. 39. יוצא אפוא, כי המשמעות הכלכלית המינימאלית למיטב הבנתי, הכרוכה בביטחון האנרגטי היא %6 מעלות ייצור החשמל על ידי חברת החשמל. על מנת לאשש הערכה זו מומלץ, כי וועדת קנדל תבקש מחברת הביטוח הממשלתית ענבל לבקש ציטוט מחיר לביטוח הולם )ולו חלקי בלבד(, מלחמה, טרור ונזקי טבע, בקרב מבטחי משנה רלוונטיים. 49. יובהר, בהקשר זה, כי דו"ח אדם טבע ודין )1102( שבחן את ההשפעות הסביבתיות של קידוחי הגז על בסיס עבודת מחקר רחבת היקף של צוות מחקר בראשות פרופ' ניר בקר, קבע, כי הפנמת נזקים פוטנציאליים הכרוכים בנזקי דליפה ותאונה בלבד בצד מאגרי הגז בלבד, שקולה למיסוי סביבתי בשיעור של %3 ממחיר החשמל )ראה עמוד 8(, או ששקולה ל- %5 ממחיר החשמל מגז )ראה עמוד 43(. אמידה זו נעשתה במתודולוגיה שונה וכוללת כאמור רק חלק קטן מהעלויות שאמדתי לעיל. אמידה זו מספקת אפוא תמיכה חשובה בסבירות הערכותיי ולשמרנות הגלומה בהן. ביטוח מחיר החשמל לטווח ארוך 59. ההישענות של ישראל על מאגרי דלק שמחירם העולמי נתון לשינויים מתמידים מייצרת אי וודאות במחירי החשמל. יתר על כן, מאחר והייצור נתון בידי מונופול בלתי יעיל בעליל מחד גיסא ואילו מקורות הגז נמצאים בידי גורמים עסקיים מונופסוניים, או דומיננטיים לכל הפחות, אזי נוספת אי וודאות גם כאשר אספקת חלק מהדלקים נמצאת במסגרת של הסכמים ארוכי טווח. ראשית, הסכמים אלה כרוכים על פי רוב במנגנוני עדכון מחירים. 13