3. 3
Veranderende Verdichting
Een onderzoek naar de verdichting in de vier grote steden van Nederland in
de periode 2000 tot en met 2009
Joeri Nortier (3115801)
2 juli 2010
Begeleider: dr. Friedel Filius
Foto Omslag: Montevideo Woontoren in Rotterdam (Bron:
http://www.flickr.com/photos/microdesign/3620961169 -
Foto gemaakt door Kay in 't Veen).
5. 5
Voorwoord
Na vier jaar lang de bachelorstudie Sociale Geografie en Planologie te hebben gevolgd aan de
Universiteit Utrecht, wordt het tijd om deze studie af te ronden. Voordat er echter naar huis mag
worden gegaan met een mooi diploma, moet er echter nog wel één belangrijke opdracht worden
gemaakt: de Bachelorthesis. Bij deze opdracht dienen alle opgestoken vaardigheden van de studie
gecombineerd te worden om tot een groot onderzoeksrapport te komen. Een waardige afsluiter van
de studie.
De afgelopen maanden heb ik mij gericht op het uitvoeren van 'mijn eerste echte onderzoek', dat nu
voor u ligt. Een onderzoek dat de twee vakgebieden waar ik het meest voor voel, de planologie en de
stadsgeografie, met elkaar probeert te combineren. Met plezier, heb ik dan ook de afgelopen
maanden gewerkt aan dit onderzoek, al liep niet alles altijd zo vlot als ik had gehoopt. Vooral het
moment waarop de eerste resultaten op het scherm van mijn PC verschenen zal mij nog lang heugen.
Uiteindelijk hoop ik met dit onderzoek een leuke en leerzame periode aan de Universiteit Utrecht af
te sluiten.
Ik had dit onderzoek echter nooit en te nimmer in mijn eentje kunnen uitvoeren. Allereerst wil ik
mijn begeleider aan de Universiteit, Friedel Filius, hartelijk bedanken voor het advies en de
begeleiding in de afgelopen maanden. Daarnaast wil ik ook de gemeenten en de contactpersonen
van wie ik de data voor dit onderzoek heb mogen ontvangen, hartelijk danken voor hun hulp en het
uitzoekwerk wat ze soms voor mij hebben gedaan. Bij de Gemeente Amsterdam wil ik daarom Peter
van Hinte, Chris Beijer en Hester Booij bedanken. Bij de Gemeente Rotterdam Dave Schiffman, bij de
Gemeente Utrecht Rita van Sabben en Ad van den Dijssel en bij ABF Research Anne Gjaltema.
Tenslotte wil ik ook nog Carla Epskamp bedanken voor de hulp bij het nakijken van de spel- en
typefoutjes die ik zelf weer eens over het hoofd heb gezien.
6. 6
Samenvatting
Al sinds het einde van de jaren '80 is het concept van verdichting een belangrijk begrip binnen de
Nederlandse planologie. Vanaf die periode werden lege of vervallen gebieden binnen de steden
omgevormd tot compleet nieuwe woonwijken en nam de bouw binnen de steden snel toe. Ook in de
afgelopen 10 jaar is verdichting een belangrijk punt binnen de planologie gebleven.
Dit betekend echter niet dat verdichting in deze jaren veel onderzocht is. Vooral over de
afgelopen 10 jaar is, op enkele onderzoeken naar de verhouding in nieuwbouw tussen binnen- en
buitenstedelijk gebied, is weinig bekend. Dit is opmerkelijk te noemen, omdat ook in de toekomst
verdichting nog steeds door de overheid toegejuicht wordt.
Dit onderzoek heeft daarom tot doel om de verdichting in de vier grote Nederlandse steden
in de afgelopen 10 jaar te analyseren. De hoofdvraag luidt daarom: 'In hoeverre is er in de afgelopen
10 jaar sprake geweest van verdichting in de 4 grootste Nederlandse steden?' Doel is om erachter
te komen of er sprake is geweest van verdichting, maar ook om erachter te komen waar de
verdichting heeft plaatsgevonden, hoe deze ruimtelijk over de steden is verspreid en hoe deze zich in
de afgelopen 10 jaar heeft ontwikkeld. Ook zal er gezocht worden naar mogelijke verklaringen voor
de gevonden resultaten.
Verdichting wordt in dit onderzoek gezien als 'het compacter maken van bestaand stedelijk
gebied door middel van een vermeerdering van het aantal woningen, kantoren en overige functies
teneinde de ruimtelijke en sociale structuur alsmede de duurzaamheid van steden te verbeteren'.
Hierbij zal alleen onderzoek worden gedaan naar de woningen, aangezien deze het best
gedocumenteerd zijn en ook het meest zeggen over de verdichting.
De literatuur en ook de praktijk in Nederland laat zien dat verdichting er vooral op gericht is
om de schadelijke effecten van de suburbanisatie, ook wel bekend als de 'urban sprawl' tegen te
gaan. Verdichting dient zo het verlies van land te tegen te gaan, de milieuvervuiling te verminderen,
de economie van steden te stimuleren en de steden socialer en leefbaarder te maken. De vermeende
voordelen worden staan echter veel ter discussie en vallen volgens critici tegen.
In Nederland begon de verdichting pas aan het eind van de jaren '80, toen de gedachte van
de Compacte Stad op de beleidsagenda verscheen. In de jaren daarvoor waren er wel plannen
gemaakt om ongeremde suburbanisatie tegen te gaan (gebundelde deconcentratie) en om de steden
economisch te ondersteunen (stadsvernieuwing), maar deze bleken vaak nieuwe problemen te
veroorzaken of weinig effectief te zijn.
Het compacte stad beleid uit de Vierde Nota zorgde er in de jaren '90 voor dat er weer volop
binnen de steden werd gebouwd. De Nota Stedelijke vernieuwing, die het beleid van Stedelijke
Herstructurering' introduceerde, gaf aan de bouwactiviteiten nog een extra impuls. Niet alleen de
lege en vervallen stukken van de steden werden opgevuld door nieuwbouw, ook in de
achterstandswijken werd volop gesloopt en gebouwd. Dit beleid zet zich tot aan de dag van vandaag
voort.
Het onderzoek naar deze recente periode werd uitgevoerd met gemeentelijke data over het
aantal nieuwgebouwde en gesloopte woningen. Gemeenten is gevraagd om deze data, opgesplitst
naar buurt en jaar aan te leveren. Vooral de opsplitsing naar buurt is belangrijk, omdat op deze
manier een onderscheid gemaakt kan worden tussen stedelijke en niet-stedelijke buurten, waarbij de
laatste natuurlijk niet meetelt bij het berekenen van de uiteindelijke verdichting. Van de stedelijke
buurten is per jaar berekend of er een netto toe- of afname is geweest in de woningvoorraad. De
uitkomsten hiervan zijn gewogen aan de grootte van de buurt, zodat een verdichtingsgetal ontstaat
dat met andere buurten vergeleken kan worden en dat gebruikt kan worden bij het beantwoorden
van de hoofdvraag.
Dit verdichtingsgetal laat zien dat er in de afgelopen 10 jaar een lichte verdichting heeft
plaatsgevonden (verdichtingsgetal 1.1). Er zijn echter opmerkelijke verschillen tussen de
verschillende steden; Amsterdam scoort zeer goed met een verdichtingsgetal van 3.3, terwijl
7. 7
Rotterdam het met 0.1 moet doen. Utrecht en Den Haag zitten hier tussenin en scoren
respectievelijk 1.3 en 0.6.
Ook tussen de verschillende typen buurten zit verschil. Centraal gelegen en vooroorlogse
buurten scoren het beste, terwijl de naoorlogse herstructureringswijken het vaak met een zeer klein
of zelfs negatief verdichtingsgetal moeten doen. Vooral de grootschalige sloop lijkt hier de oorzaak
van te zijn. Daarnaast blijkt dat het verschil in nieuwbouw tussen stedelijke en niet-stedelijke buurten
ook groot is; in niet-stedelijke buurten vindt bijna twee keer zoveel netto nieuwbouw plaats dan in
stedelijke buurten.
De afgelopen 10 jaar is de verdichting bewegelijk geweest; het ene jaar blijkt er gemiddeld
sprake te zijn van een negatieve verdichting, het andere jaar van een redelijk positieve. Per stad zijn
grote verschillen te zien. Steden als Utrecht en Den Haag kennen een relatief stabiel
verdichtingsgetal, Amsterdam en Rotterdam laten grote golfbewegingen zien. Dezelfde verschillen
zijn ook te zien tussen buurttypen; centraal gelegen en vooroorlogse buurten zijn relatief stabiel,
naoorlogse buurten kennen zeer sterke golfbewegingen, veroorzaakt door grootschalige sloop in het
ene jaar en vervangende nieuwbouw enkele jaren later. Over het algemeen lijkt er de laatste jaren
echter een opgaande trend in de verdichting te zijn.
Het beleid, de economie en de consumentenvraag zouden belangrijke factoren kunnen zijn,
die de in dit onderzoek gevonden resultaten kunnen verklaren. Het beleid verklaart de verschillen
tussen buurten, tussen steden en het feit dat er maar een lichte verdichting heeft plaatsgevonden.
De economie verklaart voor een deel de golfbeweging die de verdichting doormaakt en ook de
recente positieve verdichtingsgetallen. De consumentenvraag de verschillen tussen stedelijke en
niet-stedelijke nieuwbouw en de positieve verdichtingsgetallen in centrale en vooroorlogse buurten.
Er is echter meer onderzoek nodig om vast te kunnen stellen dat deze factoren ook echt de
resultaten kunnen verklaren.
8. 8
Inhoudsopgave
Voorwoord .............................................................................................................................................. 5
Samenvatting........................................................................................................................................... 6
Inhoudsopgave........................................................................................................................................ 8
Inleiding................................................................................................................................................. 11
Deel I - De Wetenschap Achter Verdichting.......................................................................................... 13
1. Het concept verdichting ............................................................................................................ 13
2. Discussies over verdichten ........................................................................................................ 14
3. Verdichting in Nederland .......................................................................................................... 19
3.1 Het controleren van de suburbanisatie............................................................................. 19
3.2 Aandacht voor de stad ...................................................................................................... 21
3.3 De compacte stad.............................................................................................................. 22
3.4 De gemengde stad............................................................................................................. 24
3.5 Een nieuw rol voor verdichting ......................................................................................... 26
3.6 Veranderende verdichting................................................................................................. 28
Deel II - De Aanpak van het Onderzoek................................................................................................. 29
1 Vragen over verdichting ............................................................................................................ 29
1.1 Conceptueel Model ........................................................................................................... 30
1.2 Deelvragen & Hypothesen................................................................................................. 31
2. Meten van verdichting .............................................................................................................. 32
2.1 Verschillende methoden ................................................................................................... 32
2.2 Het verdichtingsgetal ........................................................................................................ 33
2.3 Data op buurtniveau.......................................................................................................... 34
2.4 Weging van de resultaten ................................................................................................. 35
2.5 Dataverzameling................................................................................................................ 35
2.6 Uitwerking deelvragen ...................................................................................................... 37
Deel III - De Verdichting in de Vier Grote Steden.................................................................................. 39
1. Verdichting per stad.................................................................................................................. 39
2. Verdichting in de buurt ............................................................................................................. 41
3. Trends in verdichting................................................................................................................. 43
4. De oorzaken van verdichting..................................................................................................... 48
11. 11
Inleiding
Het CRA [College van Rijksadviseurs] ziet een omslag ontstaan in het denken over de inrichting van
Nederland, zowel binnen bestuur, politiek als vakgemeenschap. Tegen de achtergrond van recente
prognoses van het Planbureau voor de Leefomgeving, die een verdere groei van onze steden laten
zien, wordt door provincies en gemeenten steeds vaker binnenstedelijk bouwen geïnitieerd en
ondersteund. Kenmerkend is het initiatief van de provincie Overijssel om een deel van haar
bouwproductie in te zetten voor binnenstedelijke verdichting en de studies van de gemeente
Groningen naar het intelligent intensiveren van de bestaande stad (CRA, 2010, p. 7).
Op deze wijze opent het College van Rijksadviseurs een advies aan het Ministerie van
Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening (VROM). Het advies is opgesteld naar aanleiding van de
Structuurvisie Randstad 2040, waarin de wens wordt geuit om 40% van alle nieuwbouw binnen het
stedelijke gebied plaats te laten vinden. Het advies, waarin duidelijk wordt gemaakt dat verdichting
positieve effecten heeft op steden en waarin ook adviezen worden gegeven hoe dit uit te voeren,
lijkt hiermee tekenend voor de afgelopen jaren. Een periode waarin verdichting en binnenstedelijke
bouwen steeds meer aandacht krijgen van de overheid.
De verdichting in steden is echter niet iets van de laatste tijd; al langer leeft het idee van
binnenstedelijk bouwen in de politiek en in de verschillende partijen die zich met stadsontwikkeling
bezighouden. Na het groeikernenbeleid uit de jaren '60 en '70 van de 20ste eeuw, bedoeld om de
sterke suburbanisatie te accommoderen, tekende er zich aan het eind van de jaren '70 een scherpe
verandering af in de planologie en stedenbouwkunde. De Nederlandse steden zagen een belangrijk
deel van hun bevolking wegtrekken naar suburbane gemeenten en hun binnensteden steeds verder
verloederen. Actie was nodig om de centra van de grote steden er niet verder op achteruit te laten
gaan. Dit leidde al gauw tot het beleid van stedelijke vernieuwing, waarbij slecht onderhouden en
verloederde delen van de steden werden afgebroken en plaats maakten voor nieuwe woningen.
Bouwactiviteiten vonden niet langer alleen buiten de stad plaats, maar ook weer in de steden zelf.
Eind jaren tachtig kreeg binnenstedelijk bouwen een solide basis in de Nederlandse
planologie met het compacte stad beleid dat in de Vier Nota Ruimtelijke Ordening was geformuleerd.
Stedelijke ontwikkelingen zouden niet langer meer buiten de stad plaats moeten vinden, maar steeds
meer in de steden zelf. In de jaren daarna werd in de Nederlandse steden op vele plekken gebouwd
en werden in onbruik geraakte gebieden omgevormd tot stedelijke buurten. De steden bleven zich
echter ook naar buiten uitbreiden, wat duidelijk terugkwam in de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening
Extra (VINEX), waarmee de realisatie van grootschalige nieuwbouwwijken aan de rand van steden
mogelijk werd gemaakt.
De aandacht voor verdichting in de jaren daarna bleef sterk, met name door de Nota
Stedelijke Vernieuwing (1997), waarin stedelijke herstructurering onder de aandacht werd gebracht,
en de Nota Ruimte (2004), waarin bundeling van verstedelijking en verdichting in steden zelf
aangekaart werden. De laatste jaren zijn dan ook gekenmerkt door een hoge bouwactiviteit in de
steden zelf, waarbij gebieden zijn geherstructureerd maar waarbij ook hele gebieden zijn
herontwikkeld. Echter, ook de bouw buiten steden is onverminderd door blijven gaan.
Nu verdichting en binnenstedelijk bouwen al een tijd lang de aandacht van planologen en
politici hebben en het er door enkele nieuwe rapporten op lijkt dat ook in de toekomst verdichting
een belangrijke rol zal spelen in de Nederlandse steden, lijkt het tijd voor een evaluatie van het
verdichtingsbeleid. Is er de afgelopen jaren, waarin het bouwen binnen steden steeds belangrijker
werd, eigenlijk wel sprake geweest van verdichting? Hoe verhouden de bouwactiviteiten buiten de
bestaande stedelijke bebouwing zich tot de bouwactiviteiten binnen stad? En welk effect heeft het
stedelijke herstructureringsbeleid, waarbij vele huizen gesloopt zijn, gehad op de verdichting in
steden? Vragen die tot nu toe nog niet zijn beantwoord, maar die met het oog op een verdere
voortzettingen en wellicht zelfs een verheviging van verdichting wel beantwoord dienen te worden.
12. 12
Het doel van dit onderzoek is om op bovenstaande vragen een antwoord te vinden en om een
evaluatie te geven van de verdichting in recente jaren. De probleemstelling luidt daarom als volgt:
In hoeverre is er in de afgelopen 10 jaar sprake geweest van verdichting in de vier grootste
Nederlandse steden?
Om deze probleemstelling te kunnen antwoorden zal een studie worden verricht naar het aantal
opgeleverde, gesloopte en verbouwde woningen in de vier grote steden van Nederland. Er is gekozen
voor een onderzoek naar woningen, omdat deze een goede indicator zijn voor verdichting in een stad
en de sloop en bouw hiervan vaak goed gedocumenteerd is. Omdat een groot deel van de
bouwactiviteiten vaak in en rond de vier grote steden heeft plaatsgevonden en het beleid van
verdichting zich vaak op de grote steden richt, is er voor gekozen om de vier grootste steden van
Nederland (Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht) te behandelen.
Door middel van een analyse van het aantal gesloopte en opgeleverde woningen in de
afgelopen 10 jaar, zal een antwoord worden gegeven op de hoofdvraag van dit onderzoek. Deze data
zal opgesplitst worden naar stad, jaar en buurt. Vooral de laatste factor is hierbij van belang , omdat
hiermee kan worden bepaald of er wel of geen sprake is geweest van verdichting of niet. Heeft
bijvoorbeeld het grootste deel van alle nieuwbouw plaatsgevonden op plekken buiten de bebouwde
kom, dan is er geen sprake van verdichting. Door deze data te analyseren, kan dus een duidelijk
beeld worden verkregen van de verdichting in Nederland in de afgelopen 10 jaar. Daarnaast zal aan
de hand van de geanalyseerde data en de behandelde literatuur ook worden gekeken naar mogelijke
oorzaken van de gevonden conclusies.
In dit onderzoek zal in het eerste deel ingegaan worden op het concept van verdichting zelf. In het
eerste hoofdstuk van deel zal daarom worden bekeken wat er wordt verstaan onder verdichting.
Uiteindelijke doel is om te komen tot een werkbare definitie van verdichting. Deze theoretische
verdieping zal verder gaan met een kort overzicht van de redenen waarom er wel of waarom er niet
verdicht zou moeten worden. Verschillende argumenten, vaak gebaseerd op studies over 'urban
sprawl' en de 'compact cities', zullen hierbij aan bod komen, zonder dat hierbij een waardeoordeel
wordt uitgesproken. Het eerste deel zal eindigen met een overzicht van de geschiedenis en de
huidige stand van zaken qua verdichten en binnenstedelijk bouwen in Nederland. Hierbij zal vooral
ingegaan worden op de institutionele kant van verdichting en haar plaats in de Nederlandse
planologie.
Het tweede deel van dit onderzoek zal de opzet en uitvoering van het onderzoek zelf
beantwoorden. De probleemstelling zal hierbij verder worden uitgediept aan de hand van deelvragen
en hypothesen. Verder zal er aan de hand van in hoofdstuk 1 beschreven theorie een conceptueel
model worden gegeven. Als laatste zal in dit hoofdstuk ook de dataverzameling en databewerking
worden uitgelegd.
Het derde deel bevat in feite de beantwoording van de probleemstelling. De verzamelde data
zal worden beschreven en aan de hand van beschrijvende statistiek zal worden uitgelegd waarom er
wel of geen sprake is geweest van verdichting in de vier grote steden in de afgelopen 10 jaar en hoe
en waar deze verdichting zich heeft ontwikkeld. Daarnaast zal een uitleg worden gegeven over
mogelijke oorzaken van het wel of niet plaatsvinden van verdichting.
Het rapport zal worden afgesloten met een conclusie, waarin de belangrijkste zaken en
bevindingen uit het onderzoek samengevat worden, en een discussie, waarin de resultaten zullen
worden besproken en in een breder maatschappelijk perspectief worden gezet.
13. 13
Deel I - De Wetenschap Achter Verdichting
Voordat in de hierop volgende delen verder zal worden ingegaan op het wel of niet voorkomen van
verdichting in Nederland, zal eerst een wetenschappelijk kader van het concept verdichting (of
binnenstedelijk bouwen) worden geschetst. Een duidelijke definitie en een goed begrip van
verdichting is essentieel voor een onderzoek naar dit fenomeen. In dit hoofdstuk zal daarom
allereerst worden beschreven wat verdichting volgens verschillende bronnen is en zal een
uiteindelijke definitie van verdichting worden gegeven die in dit onderzoek leidend zal zijn.
Vervolgens zal aan de hand van verschillende wetenschappelijke bronnen en verschillende
opvattingen, worden beschreven waarom planologen en stedenbouwkundigen wel of niet zouden
moeten verdichten en welke effecten verdichting volgens verschillende auteurs op steden en haar
inwoners kan hebben. In het laatste deel van dit hoofdstuk zal worden ingegaan op de praktische
kant van verdichting in Nederland; hoe heeft het beleid omtrent verdichting zich in Nederland
ontwikkeld en hoe komt verdichting terug in het huidige beleid?
1. Het concept verdichting
Een belangrijke vraag die gesteld dient te worden bij dit onderzoek is wat er onder 'verdichting'
wordt verstaan. Een eerste stap naar het opstellen van een werkbare definitie, is het raadplegen van
het woordenboek. Van Dale's Handwoordenboek Hedendaags Nederlands geeft bij het woord
'verdichten' verschillende betekenissen (Van Dale, 1996, p. 1076):
1. (van dampen en gassen) dichter worden, dichter maken => indampen, condenseren
2. door verbeeldingskracht op een kunstzinnige wijze uitdenken => verzinnen
De laatste betekenis heeft geen betrekking op het type verdichting waar dit onderzoek zich mee
bezig houdt. De eerste betekenis, ook al is deze vooral op de natuurwetenschappelijke betekenis van
verdichting gericht, sluit hier veel beter bij aan. Deze betekenis geeft echter nog geen duidelijke
omschrijving van waar verdichting uit bestaat en doet geen recht aan het ruimtelijke aspect van
verdichting. Zij laat echter wel zien dat bij verdichting gedacht moet worden aan het dichter maken
of compacter maken van een object of een verzameling van objecten.
Recente nota's en beleidsstukken kunnen ook een bron zijn voor het verkrijgen van een
werkbare definitie en zullen eerder gericht zijn op de ruimtelijke vorm van verdichting. Nader
onderzoek toont echter aan dat ook de verschillende nota's en beleidsstukken geen eenduidige
definitie geven van het begrip verdichting. De Nota Ruimte (2004) geeft bijvoorbeeld nergens aan
wat er onder 'verdichting' wordt verstaan. Er wordt wel gesproken over 'verdichting' en
'verdichtingsmogelijkheden' in bestaand bebouwd gebied en verdichting tot hoogstedelijke milieus
(VROM, 2004a, p. 62, 84 & 87), maar er wordt niet uitgelegd wat hier exact mee bedoeld wordt. Ook
in de Structuurvisie Randstad 2040 (2008) wordt verdichting nergens gedefinieerd, maar het begrip
wordt op vele plekken genoemd. Wel wordt uit de context duidelijk dat men in dit rapport onder
verdichting verstaat het realiseren van woningen, kantoren en overige functies in 'het bestaande
bebouwde gebied van steden' (VROM, 2008, p. 67). Daarnaast wordt verdichting in dit rapport
gekoppeld aan hoogbouw (VROM, 2008, p. 96) en aan herstructurering (VROM, 2008, p.98),
begrippen die elders in dit onderzoek ook genoemd zullen worden. Ook de studie Prachtig Compact
NL (2010) komt niet met een definitie van verdichting, maar ook hier is uit de context af te leiden dat
eenzelfde betekenis aan het begrip wordt gegeven als in de Structuurvisie Randstad 2040 is gedaan.
Tezamen met de definitie uit het woordenboek, zou verdichting kunnen worden uitgelegd als
'het compacter maken van bestaand stedelijk gebied d.m.v. het vermeerderen van het aantal
woningen, kantoren en overige functies'. Op zich een werkbare definitie, maar uit de
wetenschappelijke literatuur blijkt dat deze definitie een aspect achterwege laat, namelijk het doel
van verdichting.
De wetenschappelijke literatuur geeft niet alleen een duidelijker beeld van wat er onder
verdichting kan worden verstaan, maar ook wat beleidsmakers voor ogen hebben met verdichting.
14. 14
Zo onderscheidt Burton (2002) in haar studie naar verdichting in steden in het Verenigd Koninkrijk
drie soorten verdichting. Allereerst bestaat er verdichting om een hoge dichtheid van inwoners,
gebouwen en functies te creëren (Burton, 2002, p. 221). Daarnaast bestaat er ook nog verdichting
om een 'mixed-use city' te creëren; een stad waarbij verschillende functies, zoals werk, wonen en
recreatie door elkaar gemengd zijn(Burton, 2002, pp. 223). Als laatste onderscheidt zij verdichting
met als doel een stad te creëren waarbij intensiever gebruik wordt gemaakt van de aanwezige grond,
bijvoorbeeld door stapeling van functies in de vorm van hoogbouw (Burton, 2002, pp. 224 - 227).
Burgess (2000) geeft als definitie van verdichtingstrategiën (contempary compact city
approaches) dat deze als doel hebben 'to increase built area and residential population densities, to
intensify urban economic, social and cultural activities and to manipulate urban size, form and
structure and settlement systems in pursuit of the environmental, social and global sustainability
benefits derived from the concentration of urban functions (Burgess, 2000, p. 9). Deze definitie laat
zien dat het bij verdichten niet alleen om het bouwen van huizen en andere functies gaat, maar dat
verdichting een veel breder effect heeft op de stad en de mensen die er in wonen. Daarnaast blijkt
dat de recente wens om te verdichten veelal voortkomt uit een duurzaamheidgedachte, al spelen
ook andere motieven een rol (Burgess, 2000, p. 23).
Met de uitgebreide definitie van Burgess als leidraad en de andere hierboven genoemde
gedeeltelijke definities als ondersteuning, is de volgende beschrijving van verdichting voor dit
onderzoek opgesteld. Verdichting wordt hierbij gekenmerkt door:
het compacter maken van bestaand stedelijk gebied door middel van een vermeerdering van het
aantal woningen, kantoren en overige functies teneinde de ruimtelijke en sociale structuur alsmede
de duurzaamheid van steden te verbeteren.
Een operationalisatie van deze definitie zal worden gegeven in Deel III. Dit hoofdstuk zal, met de
gegeven definitie van verdichting in het achterhoofd, verder gaan met een kort overzicht van de
verschillende beweegredenen om wel of niet tot verdichting over te gaan.
2. Discussies over verdichten
Een belangrijke vraag die bij een onderzoek over verdichting gesteld dient te worden, is waarom een
overheid zich eigenlijk op verdichting zou moeten richten. Dit verklaart namelijk voor een groot deel
de gemaakte keuzes en uiteindelijk ook de resultaten die later in dit onderzoek aan bod zullen
komen. Vragen zoals 'welke verbetering zou er plaats moeten vinden door verdichting?' en 'welke
effecten zijn hierbij te verwachten?' zijn voorbeelden van vragen die een belangrijke rol hebben
gespeeld bij de ontwikkeling van het verdichtingsbeleid in binnen- en buitenland. Een eenduidig
antwoord zal hier niet op te geven zijn, omdat, zoals in dit hoofdstuk zal blijken, de meningen
hierover veelal verschillen. Dit hoofdstuk zal echter een kort overzicht schetsen van de voor- en
nadelen van verdichting en de discussies die hierover spelen in de wetenschappelijke literatuur.
Hierbij zullen vooral de ideeën over de 'compact city' aan bod komen, aangezien dit de meeste
verwachtschap heeft met het Nederlandse stedelijke beleid en de daarbij horende verdichting. Met
deze informatie kan vervolgens in het volgende hoofdstuk ingegaan worden op de ontwikkeling en
uitvoering van verdichting in de Nederlandse context.
Het streven naar verdichting is sinds de jaren '70 van de vorige eeuw meer en meer op de politieke
en wetenschappelijke agenda gekomen. Dit heeft twee belangrijke oorzaken. Allereerst kan
verdichten gezien worden als een reactie op suburbanisatie ('urban sprawl') van de jaren daarvoor.
Vooral in de VS, maar in mindere mate ook in Europese landen, werden de nadelen van de
grootschalige stadsuitbreidingen uit de voorgaande jaren (zie figuur 1) steeds duidelijker en ook
steeds vaker door de verschillende overheden erkend (Arbury, 2005, p. 15). Niet alleen de
leefbaarheid van steden werd door de suburbanisatie aangetast, ook het milieu en de stedelijke
economie ondervonden hier steeds meer hinder van. Een tweede belangrijke oorzaak, de
15. 15
zogenaamde duurzaamheidgedachte, kwam in de jaren '70 van de vorige eeuw op met het groeiende
bewustzijn voor het milieu, al speelde dit facet van verdichting in de eerste jaren nog een
ondergeschikte rol . Het Brundtland-rapport uit 1987 zorgde er echter voor dat duurzaamheid al snel
tot een belangrijk doel van verdichting werd gemaakt. Nieuwe stedelijke ontwikkelingen zouden
moeten voldoen aan de huidige wensen maar daarbij ook rekening houden met de wensen en
kwaliteit van leven van toekomstige generaties (WCED, 1987, p. 43).
De heersende gedachte in de jaren '90 van de vorige eeuw was dat een compacte stad de
negatieve effecten van de suburbanisatie zou verminderen en de duurzaamheid van een stad zou
verhogen. Dit leidde er toe dat dit nu populaire gedachtegoed op vele plekken in de wereld werd
gebruikt in de planning van steden, al blijft de bouw van uitgebreide wijken aan de rand van steden
Figuur 1: De tegenhanger van verdichting: Urban Sprawl (geel) in Las Vegas, VS (USGS, 2003).
16. 16
gewoon doorgaan (Arbury, 2005, p. 16, Breheny, 1995, p. 81). De vele positieve rapporten en
onderzoeken over verdichting, samen met het wijdverspreide gebruik van dit gedachtegoed hebben
echter ook de nodige kritiek opgeroepen. Allereerst zullen echter de vermeende voordelen worden
besproken.
Een eerste belangrijke reden waarom verdichting nagestreefd zou moeten worden, is het
verminderen van het grondgebruik door stedelijke functies. Met de komst van nieuwe technologieën
sinds het begin van de Industriële Revolutie, waarvan de auto één van de belangrijkste was, werd het
voor stadsbewoners mogelijk en vaak ook aantrekkelijk om buiten de stad te wonen (Arbury, 2005, p.
20). Buiten de bestaande, vaak overvolle en vervuilde stadskernen ontstonden uitgebreide
netwerken van voorsteden en woonwijken met een lage dichtheid en relatief veel
groenvoorzieningen (de zogenaamde 'urban sprawl'). Deze uitbreidingen, samen met het inefficiënte
ruimtegebruik in de surburbane gebieden, hebben ertoe geleid dat grote gebieden met bijvoorbeeld
vruchtbare landbouwgrond, kwetsbare natuur of open ruimte zijn verdwenen of op het punt staan te
verdwijnen (Gillham & MacLean, 2002, p. 75, Brueckner, 2000, p. 164) (zie ook figuur 1). Critici
menen echter dat land dat verloren gaat aan suburbanisatie haar waarde als landbouwland al
verloren heeft (Brueckner, 2000, p. 162) en dat er genoeg landbouwgrond is om aan de vraag naar
voedsel te voldoen (Gordon & Richardson, 1997, p. 96). Ook wordt aangehaald dat verdichting op
haar beurt door het efficiënte grondgebruik er weer toe leidt dat het areaal aan groenvoorzieningen
en open ruimte binnen de steden zelf door bouwactiviteiten afneemt (Burton, 2000, p. 1981).
Suburbanisatie zou er in dit geval toe leiden dat meer mensen de mogelijkheid hebben om te wonen
in een open een groene omgeving dan wanneer er gekozen zou worden voor een verdichtingsbeleid.
Een tweede belangrijke reden die voor een groot gedeelte met de vorige reden samenhangt, is het
verminderen van het aantal verkeersbewegingen. Kenmerkend voor de suburbane wijken is de
monofunctionaliteit; wonen, werken en winkelen zijn van elkaar gescheiden, waarbij de buitenwijken
bestemd zijn voor de woningen en de werkgelegenheid of winkelgelegenheden vaak zijn
geconcentreerd in aparte gebieden of in de stedelijke centra. De afstanden tussen de woning en de
werkvloer of winkel nemen hierdoor toe, zodat uitgestrekte stedelijke gebieden het aantal
vervoersbewegingen die nodig zijn voor bijvoorbeeld werk of winkelen bevorderen (Meurs & Haaijer,
2001, p. 445, Cervero & Kockelman, 1997, p. 216). Het resultaat hiervan is een toenemende
luchtvervuiling in de vorm van NO2
(stikstofdioxide), SO2
(zwaveldioxide) en fijn stof(Frumkin, 2002, p.
201) en congestie (Brueckner, 2000, p. 160). In beide gevallen dient ook meegenomen te worden dat
er door deze vervuiling tevens economische schade geleden wordt. Daarnaast speelt door het
recente klimaatdebat ook de uitstoot van CO2
door autoverkeer een belangrijke rol bij de discussie
over verdichting.
Verschillende studies naar de relatie tussen de stedelijke vorm en het aantal
vervoersbewegingen (Meurs & Haaijer, 2001, Cervero & Kockelman, 1997, Bannister, 1997)
concluderen dat een compacte stad voor minder vervoersbewegingen zorgt. Waar economische en
technologische maatregelen vaak nauwelijks effect hebben op het gebruik van de auto, zou een
compacte en verdichte stad het aantal vervoersbewegingen met de auto wel omlaag kunnen
brengen (Bannister, 1997, p 443). Een compactere stad zorgt er daarnaast ook voor dat verschillende
functies dichter bij elkaar liggen en dat de drempelwaarde voor openbaar vervoer eerder wordt
gehaald, wat autogebruik kan remmen (Burton, 2000, p. 1969). Over de mate van afname bestaat
echter nog geen consensus. Breheny (1995) meldt bijvoorbeeld dat het slechts om een beperkte
afname gaat en dat een combinatie van verschillende maatregelen veel effectiever is (Breheny, 1995,
p. 99). Daarnaast leidt een compacte stad er niet automatisch toe dat de vraag naar transport minder
wordt (Bannister, 1997, p. 443) en is het volgens Gordon & Richardson (1997) 'onbegonnen' werk om
het autogebruik nog verder terug te dringen dan dat het nu al is gedaan (Gordon & Richardson, 1997,
p. 98). Bouwman (2000) gaat nog verder en concludeert in zijn onderzoek naar de situatie in
Nederlandse steden dat een positief effect van compacte steden op de mobiliteit niet in zijn
empirische data is terug te zien (Bouwman, 2000, p. 235).
17. 17
Een derde punt, de economische kosten van suburbanisatie, hiervoor al genoemd als resultaat van
luchtvervuiling en congestie, kunnen door verdichting ook verminderd worden. Suburbanisatie is
voor de ontwikkelaar en de individuele koper van een huis vaak voordelig, gezien de lage
ontwikkelingskosten en de daaruit resulterende lage huizenprijzen, maar dit voordeel gaat vaak ten
koste van de gemeenschap in zijn geheel (Deal & Schunk, 2004, p. 81). De maatschappelijke kosten
zouden dus hoger zijn dan de individuele voordelen die uit suburbanisatie gehaald kunnen worden.
Maatschappelijke kosten die door 'uban sprawl' vaak groter worden, zijn bijvoorbeeld de kosten voor
de infrastructuur in brede zin die nodig is voor de uitgestrekte wijken en die vaak door gemeenten
betaald dienen te worden. Ook kan hierbij gedacht worden aan de achteruitgang van de stedelijke
centra door het wegtrekken van bedrijven en vermogende inwoners naar de buitenwijken
(Brueckner, 2000, p. 166). Maar ook de hogere kosten voor openbare voorzieningen, zoals
bibliotheken en brandweer dienen meegenomen te worden. Een belangrijke regel hierbij is dat de
kosten per hoofd van de bevolking voor publieke diensten afnemen naarmate de dichtheid toeneemt
(Carruthers & Ulfarsson, 2003, p. 518). Gordon & Richardson (1997) voegen hier echter aan toe dat
verdichting alleen winstgevend kan zijn als de kosten voor transport en communicatie hoog zijn. Nu
deze in de afgelopen jaren echter door technologische ontwikkelingen zijn afgenomen, lijkt de
'noodzaak' voor concentratie verder afgenomen te zijn (Gordon & Richardson, 1997, p. 100).
Een laatste economische kostenpost die onderwerp is geweest van aparte studies is die van
de gezondheidsrisico's die 'urban sprawl' met zich meebrengt. De grote suburbane wijken zorgen niet
alleen, zoals hierboven al vermeld, voor meer gezondheidsproblemen door toegenomen
luchtvervuiling, maar voor andere gezondheidsproblemen (Frumkin, 2002, p. 203). Zo zouden
uitgestrekte suburbane gebieden door hun autoafhankelijkheid leiden tot minder beweging en meer
obesitas (Kelly-Schwartz et al., 2004, p. 193) en tot meer verkeersongelukken (Frumkin, 2002, p.
204). Verdichting zou een deel van deze problemen verhelpen, maar hierbij dient wel vermeld te
worden dat hoge stedelijke dichtheden zelf ook weer voor problemen zorgen, zoals toenemende
luchtvervuiling en het ontstaan van een zogenaamde hitte-eiland, een probleem dat vooral tijdens
hittegolven leidt tot zeer hoge temperaturen in dichtbebouwde steden (Kelly-Schwartz et al, 2004, p.
193, Frumkin, 2002, p. 206).
Een laatste belangrijke reden voor verdichting richt zich op de sociale verschillen in steden. Het gaat
hier om een moeilijk meetbaar concept, maar desondanks hebben een aantal onderzoekers naar de
negatieve sociale gevolgen van 'urban sprawl' gekeken. Eén van de negatieve gevolgen van de
uitgestrekte suburbane gebieden die met verdichting verholpen zouden kunnen worden, is sociale
polarisatie. Hierbij moet niet alleen gedacht worden aan de verschillen tussen sociale klassen die
apart van elkaar leven in de buitenwijken en binnensteden, maar ook aan verschillen binnen de
wijken, bijvoorbeeld tussen de man die wel de wijk uit kan en de vrouw en kinderen die een groot
deel van de tijd thuis blijven (Hillman, 1996, p. 37). De sociale polarisatie komt in zijn meest extreme
vorm terug in de 'gated communities' die in vele buitenwijken in bijvoorbeeld de VS te vinden zijn
(Goix & Webster, 2008, p. 15). Deze polarisatie leidt er vervolgens weer toe dat de betrokkenheid
met en het begrip voor 'anderen' lager ligt (Arbury, 2005, p. 38). Verdichting, maar ook vooral
menging, van woningen zou deze polarisatie tegen moeten gaan, doordat interactie tussen
verschillende groepen mensen weer mogelijk wordt (Burton, 2000, p. 1986).
Burton (2000) noemt in een studie naar de sociale gelijkheid in compacte steden nog een
aantal andere voordelen van verdichting. Compacte steden zouden allereerst een hoger aanbod van
voorzieningen hebben, ook voor de armere bevolkingsgroepen (Burton, 2000, p. 1981). Daarnaast
zouden armere bevolkingsgroepen beter toegang krijgen tot banen en openbaar vervoer (Burton,
2001, p. 11). Hierbij moet wel vermeld worden dat verdichting ook een aantal negatieve sociale
effecten kan hebben, bijvoorbeeld een kleinere woonruimte, een verhoogde kans op criminaliteit en
een hogere huizenprijs (Burton, 2000, p. 1984). De uiteindelijke conclusie is dat '… when looked at its
entirety - that is, as a combination of all the different indicators, social equity has a limited relation
with compactness' (Burton, 2000, p. 1987).
18. 18
Een belangrijke kritische noot die veel gehoord wordt maar losstaat van bovenstaande punten, is de
relatie tussen verdichting en de vraag naar woningen van consumenten. Een verdichte stad zou
volgens critici namelijk niet aansluiten bij de wensen van de consument (Dieleman & Wegener, 2004,
p. 313). Onderzoek wijst uit dat inwoners van nieuwe, verdichte buurten op den duur in een
suburbane omgeving willen wonen (Howley, 2009, p. 797). De consument wil graag wonen in een
vrijstaand huis met een tuin, dat gelegen is in een groene en kindvriendelijke omgeving en waar de
stad nauwelijks merkbaar is maar wel in de buurt ligt (Filion et al., 2005, p. 1330). Dit staat haaks op
de veelal dicht op elkaar gepakte woningen die in een verdichte stad worden gerealiseerd.
Verdichting zou in dit geval een strijd tegen de markt, tegen de wensen van de consument en dus
ook de projectontwikkelaars worden, een strijd die volgens Breheny (1997) niet gewonnen kan
worden (Breheny, 1997, p. 211). Dit gegeven leidt tot een zekere paradox; aan de ene kant is
verdichting nodig om een stad duurzaam te maken, maar aan de andere kant zijn lagere dichtheden
weer nodig om een stad leefbaar en aantrekkelijk voor een groot deel van haar inwoners te houden
(Neuman, 2005, p 16).
Als laatste dient meegenomen te worden dat het realiseren van verdichting en de voordelen
die hieruit moeten komen vaak een langlopend project is. Daarbij is het door de complexiteit moeilijk
om goed te voorspellen wat de lange termijn effecten van verdichting op steden zijn en of
verdichting ook in alle gevallen een positief effect zal hebben op de verschillende aspecten van een
stad (Williams, 1999, p. 175). Gerichte effecten op de korte termijn zullen dan ook minimaal zijn en in
de plannen vaak overschat worden (Van der Waals, 1999, p. 119).
Bovenstaande discussies geven aan dat verdichting en de compacte stad die hieruit voort moet
vloeien aan de ene kant een reactie zijn op de nadelen van de suburbanisatie en aan de andere kant
een reactie op de toenemende aandacht voor duurzaamheid. De voordelen van verdichting staan
echter niet buiten kijf. Niet iedereen is het er mee eens dat een stad er door verdichting ook echt
beter van wordt, een sentiment dat door Thomas & Cousins (1996) goed wordt samengevat: de
voordelen van verdichting '… are at the very least romantic and dangerous, and do not reflect the
hard reality of economic demands, enviromental sustainability and social expectations' (Thomas &
Cousins, 1996, p. 56).
De discussies over de voor- en nadelige effecten van verdichting richten zich daarbij in feite
op vier belangrijke aspecten:
de fysieke ruimte
het milieu
de economische kosten en baten
de sociale voor- en nadelen
Ook in Nederland komen deze aspecten vaak duidelijk naar voren in de ruimtelijke ordening. Het
volgende hoofdstuk zal hier dieper op in gaan met een beschrijving van verdichting en
binnenstedelijk bouwen in Nederland vanaf de eerste plannen voor compacte steden in de vorige
eeuw tot aan de meest recente beleidsdocumenten.
19. 19
3. Verdichting in Nederland
In dit hoofdstuk zal de ontwikkeling van het Nederlandse verdichtingsbeleid en de huidige stand van
zaken worden omschreven. Samen met hoofdstuk 2 wordt hiermee een theoretische basis gelegd
voor het empirische onderzoek naar verdichting in Nederland.
Uit de vorige paragraaf is gebleken dat verdichting en het streven naar compacte steden
vooral een reactie is op de nadelen van het bouwen van uitgebreide woonwijken buiten de
bestaande bebouwde kom (de zogenaamde suburbs). Het eerste deel van deze paragraaf zal daarom
eerst ingaan op de situatie in de Nederlandse planologie in de jaren '50 tot en met 70' van de vorige
eeuw, waarin de nieuwbouw grotendeels buiten de bebouwde kom plaatsvond. Vervolgens zal in
worden gegaan op de effecten van dit beleid en de eerste plannen om ook in de centra van steden
nieuwe woningen te realiseren. De ontwikkelingen op het gebied van verdichting in de jaren '90 van
de vorige eeuw en het begin van de 21ste eeuw zullen hierna behandeld worden. Deze paragraaf zal
afgesloten worden met een overzicht van de huidige stand van zaken in het verdichtingsbeleid.
3.1 Het controleren van de suburbanisatie
Na de Tweede Wereldoorlog stond Nederland voor een grote ruimtelijke uitdaging. De schade na vijf
jaar oorlog diende binnen afzienbare tijd te worden hersteld. Samen met de sterke bevolkingsgroei in
de naoorlogse jaren, leidde dit al snel tot een groot tekort aan woningen. Er heerste echter een
'doemscenario' onder de ruimtelijke planners, waarbij de bevolking naar verwachting zou stijgen tot
20 miljoen inwoners in het jaar 2000. Dit 'doemscenario' schatte ook in dat als al deze mensen de
suburbane woning die zij wensten zouden krijgen, alle stedelijke gebieden in het westen van het land
aan elkaar zouden groeien tot één grote stad waar de kwaliteit van leven in zou dalen (Ostendorf &
Musterd, 1996, p. 93). Al snel na de Tweede Wereldoorlog werd daarom een commissie in het leven
geroepen die met een strategisch plan moest komen om deze 'urban sprawl' tegen te gaan.
Het resultaat van deze commissie was de in 1958 verschenen 'Nota Westen des Lands', in
1960 gevolgd door de (Eerste) Nota Ruimtelijke Ordening. Deze eerste plannen hadden als belangrijk
doel om de ringvormige structuur van de Randstad te behouden, waarbij de grote steden door
groene buffers van elkaar werden gescheiden om aaneengroeien te voorkomen. Binnen deze ring
diende een groot gebied haar open, agrarische karakter te behouden, het Groene Hart (zie figuur 2).
Grootschalige woningbouw zou vooral buiten deze ring plaats moeten vinden, aan de rand van de
grote steden of in nieuwe kernen die maximaal 30 kilometer van de grote steden lagen (Mastop,
2001, p. 225).
Door het strategische karakter van de eerste plannen, vond de nieuwbouw van woningen in
de jaren '50 en de eerste helft van de jaren '60 toch vooral plaats in de kleinere plaatsen in de
Randstad en in het Groene Hart zelf, waar de vraag naar woningen het grootst was (Mastop, 2001, p.
226). Daarnaast bleef de vraag naar woningen onveranderd groot. Om de gevreesde suburbanisatie
te kunnen controleren, werd in 1966 de Tweede Nota Ruimtelijke Ordening gepresenteerd. Kernpunt
van dit plan was de zogenaamde 'gebundelde deconcentratie'; verstedelijking diende plaats te
vinden rond de grote steden en in nieuwe steden in de buurt van de grote steden, de 'groeikernen'
(Van der Burg & Dieleman, 2004, p. 110) (zie figuur 2). Uitbreiding buiten deze gebieden,
bijvoorbeeld in het Groene Hart, werd hiermee aan banden gelegd. Dit beleid werd gezien als een
goed compromis tussen concentratie en de bouw van woonwijken met een lage dichtheid, waarin
ook de arbeiders- en middenklasse de mogelijkheid kregen om suburbaan te wonen (Guers & Van
Wee, 2006, p. 141, Ostendorf & Musterd, 1996, p. 94).
In de jaren dat de Derde Nota Ruimtelijke Ordening tot stand kwam (1973 - 1983) zorgde de
economische malaise voor onzekerheid op de woningmarkt, met als gevolg verstarring en leegstand
in vooral het koopsegment (Ostendorf & Musterd, 1996, p.94). Daarnaast werd ook duidelijk dat het
groeikernenbeleid ervoor had gezorgd dat mensen niet meer in de buurt van hun werk woonden en
door het forensisme het autoverkeer sterk was toegenomen. Dit leidde niet alleen tot zorgen over de
toenemende congestie, maar door het groeiende milieubewustzijn in de jaren '70, ook tot zorgen
20. 20
over de hieruit voortkomende milieuvervuiling (Guers & Van Wee, 2006, p. 141). De reactie van de
regering op deze nieuwe ontwikkeling was om de nieuwbouw nog verder te concentreren in een
klein aantal 'groeisteden', om zo verdere verspreiding van bebouwing te voorkomen, wat slechts een
miniem effect had op de nog altijd toenemende congestie. Ten tijde van de uitvoering van dit beleid
werd echter steeds meer duidelijk wat het effect van de gebundelde deconcentratie was op de oude,
vaak vooroorlogse delen van de grote steden.
Over het algemeen wordt het beleid van gebundelde deconcentratie als (meer dan)
succesvol gezien, zeker gezien het beoogde aantal woningen dat gebouwd is en het voorkomen van
ongecontroleerde suburbanisatie (Dieleman et al., 1999, p. 609, Ostendorf & Musterd, 1996, pp. 94-
95, Van der Valk, 2002, p. 206). Zo'n 225.000 woningen werden gerealiseerd in de aangewezen
groeikernen waarin meer dan een half miljoen mensen kwamen te wonen (Van der Valk, 2002, pp.
206-207). Het Groene Hart en andere vergelijkbare gebieden behielden hiermee hun open karakter;
in de landelijke gemeenten in het Groene Hart was de bevolkingsgroei minimaal (Dieleman et al.,
1999, p. 609).
De hierboven beschreven ontwikkelingen van het beleid voor gebundelde deconcentratie
laten enkele punten zien die ook in de literatuur uit de vorige paragraaf te vinden zijn. In beide
gevallen wordt verregaande suburbanisatie en 'urban sprawl' als schrikbeeld gezien en ontstaat er
onder planners een tegenbeweging. Deze tegenbeweging, in de literatuur 'compact city' of
verdichting genoemd, in het geval van Nederland, gebundelde deconcentratie, heeft als doel om de
(verwachte) nadelen van suburbanisatie tegen te gaan en gebruik te maken van de (verwachte)
voordelen van (relatief) hoge dichtheden. De voordelen van het concentreren van woningen en
andere functies in het beleid tot gebundelde deconcentratie laten dezelfde voordelen zien die ook in
Figuur 2: Het resultaat van de eerste twee Nota's: Het Groene Hart en groeikernen in de Randstad (Ostendorf &
Musterd, 1996, p. 93)
21. 21
de literatuur genoemd worden; het behouden van land en natuur, het gelijk spreiden van
verschillende sociale groepen en later in de jaren '70 van de vorige eeuw ook het terugdringen van
het aantal verkeersbewegingen en de bijbehorende luchtvervuiling.
Er is echter ook een opmerkelijk verschil zichtbaar; waar in de literatuur vooral wordt
teruggegrepen op de steden zelf als antwoord op de suburbanisatie, blijkt dit in het geval van
gebundelde deconcentratie niet te gebeuren. In vrijwel alle gevallen vond nieuwbouw van grote
woonwijken in de jaren '60 tot en met '80 plaats buiten de bebouwde kom (de zogenaamde
'greenfield' ontwikkelingen) (Geurs & Van Wee, 2006, p 141). De in de literatuur behandelde
'compact city' richt zich daarentegen vooral op ontwikkelingen in de bebouwde kom zelf, veelal in
gebieden die al een stedelijke functie hebben (de zogenaamde 'brownfield' ontwikkelingen). Als
wordt gekeken naar de definitie van verdichting in hoofdstuk 1, dan blijkt vooral het laatste hieraan
te voldoen. Het beleid van gebundelde deconcentratie mag dan wel gezien worden als een
belangrijke en zeer succesvolle reactie op de groeiende suburbanisatie in de eerste decaden na de
Tweede Wereldoorlog, als verdichting kan het echter niet worden gezien. Hiervoor dient de aandacht
van beleidsmakers en planologen meer te verschuiven naar de al bestaande steden.
3.2 Aandacht voor de stad
Het beleid van gebundelde deconcentratie richtte zich, zoals uit de vorige paragraaf is gebleken,
vooral op de gebieden die (net) buiten de bestaande bebouwing lagen. Dit betekende echter niet dat
in de begindagen van de groeikernen, er in de steden niets werd gebouwd. Met de klassieke
economische geografie in het achterhoofd werden de centra van de grote steden als zeer belangrijke
gebieden gezien, die zoveel mogelijk gestimuleerd moesten worden en goed bereikbaar zouden
moeten worden met zowel het openbaar vervoer als met de auto (Musterd & Ostendorf, 2008, p.
80). In de centra van de grote steden werden hele buurten gesloopt om plaats te maken voor
kantoren, winkels en woningen, een ontwikkeling waarvan Hoog Catharijne in Utrecht een goed
voorbeeld is. Of er in deze periode sprake is geweest van verdichting, wordt uit de literatuur niet
duidelijk. Wel kan worden aangenomen dat gezien de grootschalige ontwikkelingen in de stadscentra
er een zekere mate van verdichting zal hebben plaatsgevonden, al zal dit door het hoge aandeel van
kantoren en winkels in de ontwikkelingen niet altijd goed naar voren komen in het aantal woningen.
De grootschalige bouw van huizen die in de jaren '60 en '70 plaatsvond in de groeikernen,
zorgde echter voor een snelle toenemende suburbanisatie. Een deel van de stadsbewoners, veelal de
meer welgestelde stedelingen, vertrok uit de stad en vestigde zich in de nieuwe groeikernen, waar de
huizenprijzen lager waren en de woonomgeving meer aansloot bij de wensen van de bewoners. Dit
leidde in de steden tot een vertrek van bedrijven naar de groeikernen, een afnemend niveau van
voorzieningen, een verlies aan koopkracht en een lager gemiddeld inkomen (Ostendorf & Musterd,
1996, p. 96). Samen met de economische crisis van de jaren '70 leidde dit in veel steden uiteindelijk
tot achteruitgang en verloedering van de veelal vooroorlogse wijken (Dieleman et al. , 1999, p. 609).
Het antwoord op de achteruitgang van de oude stedelijke kernen kwam halverwege de jaren
'70 in de vorm van 'stadsvernieuwing'. Met dit programma trachtte de overheid de woonsituatie van
stadsbewoners met een laag inkomen te verbeteren door in eerste instantie oude, vervallen huizen
te slopen en deze te vervangen door nieuwe en in tweede instantie bestaande huizen te renoveren
(Musterd & Ostendorf, 2008, p. 80). Het beleid richtte zich dus alleen op de woningen in steden en
was ook alleen gericht op het verzorgen van nieuwe, moderne woningen voor de arme bewoners om
zo hun sociaaleconomische positie te verbeteren. Of er in deze periode sprake is geweest van
verdichting is daarom moeilijk vast te stellen. Aannemelijk is dit niet, aangezien sloop en nieuwbouw
er vooral op was gericht om de huidige inwoners te voorzien van nieuwe, vervangende woningen en
niet op een groei van de stedelijke bevolking.
22. 22
De stadsvernieuwingen van de
jaren '70 en begin jaren '80
hebben ertoe geleid dat vele
huizen in de centra van steden
zijn gesloopt en vervangen
door nieuwe, vaak betere
woningen (zie figuur 3). Een
effect op de
sociaaleconomische positie
van de armere bewoners en op
de economische achteruitgang
van de steden ten opzicht van
de omliggende groeikernen,
was echter niet merkbaar
(Musterd & Ostendorf, 2008,
p. 82). De gentrification die in
wijken waar stadsvernieuwing
niet van de grond was
gekomen, plaatsvond, had hier
veel meer effect op, al bleek
hier de overheid door het
private karakter nauwelijks
grip op te krijgen. Al met al
bleven de problemen in de
steden bestaan, zeker omdat
de grootschalige nieuwbouw in
de groeikernen en groeisteden
nog steeds doorging. Pas in de
jaren '80 volgde een omslag in
het landelijke beleid die voor
verandering in deze positie
zou zorgen.
3.3 De compacte stad
De problemen in de steden, aan de ene kant veroorzaakt door de suburbanisatie naar de groeikernen
en aan de andere kant verhevigd door de economisch moeilijke tijden, bleven echter aanhouden,
ondanks de ingezette stadsvernieuwing. De stedelijke economie verzwakte nog verder, de
werkloosheid nam toe en de baten van het voorzichtige economische herstel in de jaren '80 kwamen
vooral in de suburbane gemeenten terecht (Ostendorf & Musterd, 1996, p. 95). Nieuw beleid was
nodig, dat zich vooral op de economische positie van steden moest richten.
In de tweede helft van de jaren '80 verscheen het principe van 'compacte stad' (of 'compact
city') steeds meer op het toneel als alternatief voor de gebundelde deconcentratie en de
stadsvernieuwing van de voorgaande jaren. Dit gedachtegoed, waarvan de belangrijkste argumenten
voor en tegen in het vorige hoofdstuk zijn genoemd, legde de nadruk van stedelijke ontwikkelingen
op de bestaande stedelijke gebieden. De Vierde Nota Ruimtelijke Ordening (VINO) uit 1988 legde
deze compacte stad gedachte vervolgens vast voor de daaropvolgende jaren. Een uitbreiding uit
1994 op deze nota, de Vierde Nota Ruimte Ordening Extra (Vinex), gaf voor de periode vanaf 1995
locaties aan voor de realisatie van nieuwe woningen, kantoren en overige voorzieningen en zou de
rest van de jaren '90 leidend zijn bij de nieuwbouw van woningen in Nederland.
Figuur 3: Het resultaat van Stadsvernieuwing: nieuwbouw in het historische
centrum van Utrecht (Het Utrechts Archief, 2010).
23. 23
Het compacte stad beleid kan aan de ene kant, net als de stedelijke vernieuwing, worden
gezien als een reactie op de effecten van gebundelde deconcentratie, met name de achteruitgang in
de steden door suburbanisatie en een toenemende automobiliteit als gevolg van forensisme. Aan de
andere kant was het ook een reactie op de groeiende internationale concurrentie tussen steden als
gevolg van de Europese eenwording en de mondialisering (Ostendorf & Musterd, 1996, pp. 95-96).
De doelen van het compacte stad beleid, zoals dit in de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening aan
bod kwam, kwamen daarbij veelal overeen met de 'compact city' gedachte, zoals beschreven in het
vorige hoofdstuk. Allereerst had het beleid tot doel om bestaande open gebieden zoveel mogelijk te
sparen bij nieuwe stedelijke ontwikkelingen. Het Groene Hart en de groene buffers tussen de
verschillende steden in de Randstad, voor het eerst vastgelegd in de Nota Westen des Lands eind
jaren '50, dienden beschermd te worden door zoveel mogelijk op 'brownfield' locaties te bouwen en
de bouwactiviteiten op 'greenfield' locaties zo dicht en bereikbaar mogelijk bij de bestaande grote
steden te laten plaatsvinden (Geurs & Van Wee, 2006, p 141). Verder diende de stedelijke economie
versterkt te worden; de grote steden werden als 'motor van de Nederlandse economie' of
'mainports' aangeduid. Steden werden hierbij niet meer als aparte entiteiten gezien, maar als
onderdeel van stedelijke netwerken, zoals de Randstad of de Brabantse stedenrij. Door
bouwactiviteiten, zowel woningen, kantoren en commerciële voorzieningen, allereerst binnen de
steden zelf en in tweede instantie in goed bereikbare wijken aan de randen plaats te laten vinden,
moest het inwoner- en bedrijvenaantal van steden en zo ook de economische positie, weer
toenemen (Van der Burg & Dieleman, 2004, p. 110). Als laatste diende het compacte stad beleid,
geheel in lijn met de verwachtingen zoals beschreven in het vorige hoofdstuk, ook het milieu te
verbeteren. Het compacter maken van steden zou het autogebruik verminderen en de
luchtvervuiling en CO2
-uitstoot tegengaan (Dieleman et al. , 1999, p. 609). Vooral in de Vierde Nota
Extra nam het beschermen van een milieu een belangrijke plek in.
Figuur 4: Het resultaat van 20 jaar lang compacte stad beleid: Oostelijk Havengebied in Amsterdam (Volkskrant, 2010)
24. 24
De uitvoering van het beleid lag in handen van de lagere overheden en private actoren. Met deze
partijen werden convenanten gesloten, om zo de uitvoering en financiering, met zowel publiek als
privaat geld, vast te leggen. Veelal hielden deze convenanten in dat een ontwikkelaar een bepaald
aantal woningen zou realiseren in ruil voor subsidies voor onder andere de aankoop van land en de
aanleg van infrastructuur. Maar ook restricties om verstedelijking buiten steden tegen te gaan
werden in deze convenanten vastgelegd; 75% van de nieuwbouwhuizen moest in de aangewezen
stedelijke regio's worden gerealiseerd en 40% binnen de steden zelf (Van der Burg & Dieleman, 2004,
p. 111). Naast de grote nieuwbouwprojecten moest het beleid van 'stedelijke vernieuwing' met
vooral economisch georiënteerde maatregelen, zoals 'city marketing' en publiek-private
samenwerkingen de economie van steden nog verder verbeteren (Musterd & Ostendorf, 2008, p.
80).
De meningen over de effecten van het compacte stad beleid lopen uiteen. Dieleman &
Wegener (2004) en Geurs & Van Wee (2006) zien het als een succes, omdat het leeuwendeel van de
groei aan woningen en kantoren plaats heeft gevonden in de Randstad, 'urban sprawl' is
tegengegaan en autogebruik deels is verminderd (Dieleman & Wegener, 2004, p. 320, Geurs & Van
Wee, 2006, p. 156). Zij zetten echter ook hun kanttekeningen bij het beleid, aangezien veel
voordelen van compacte steden nog hevig bediscussieerd worden, bijvoorbeeld de milieueffecten
(Van der Waals, 1999, p. 119). Daarnaast menen zij, samen met Van den Burg & Dieleman (2004) dat
het wel gelukt is om het inwoneraantal van de steden toe te laten nemen, maar dat het nog steeds
niet is gelukt om het woningtekort op te lossen (Dieleman & Wegener, 2004, p. 320, Van den Burg &
Dieleman, 2004, pp. 111-113). In een andere studie is Dieleman minder positief over de compacte
stad; aan de ene kant is het gelukt om 'urban sprawl' en verdere achteruitgang in steden tegen te
gaan, maar aan de andere kant vindt er ook weer een deconcentratie van inwoners en bedrijven
plaats door de nieuwe Vinex-wijken (Dieleman et al., 1999, p. 614). In een studie naar de eerste
effecten van het compacte stad beleid van Ostendorf & Musterd (1996) menen zij dat
binnenstedelijk bouwen achterblijft bij het bouwen buiten de stad, omdat projectontwikkelaars, die
na de Vierde Nota een belangrijke rol kregen, geen interesse hebben in het bouwen binnen de
steden (Ostendorf & Musterd, 1996, p. 99). Bontje (2003) voegt hier aan toe dat met de komst van
de Vinex-wijken, de toenemende vraag naar suburbane woningen en de groeiende invloed van
projectontwikkelaars, woningbouw overwegend aan de rand van de steden plaatsvond (Bontje,
2003, p. 147).
Wat betreft verdichting kan worden aangenomen dat na het verschijnen van de Vierde Nota
Ruimtelijke Ordening dit in de vier grote steden voor is gekomen. Het compacte stad beleid en de
convenanten die hierdoor werden gesloten, zorgden ervoor dat vervallen industriegebieden en
andere lege plekken in de centra van steden werden omgevormd tot woonwijken met een vaak hoge
dichtheid. In alle vier de grote steden zijn hier voorbeelden van de vinden, waarbij de ontwikkeling
op het Java-eiland en in het Oostelijk Havengebied in Amsterdam tot de prominentste behoren (zie
figuur 4). Een verdere aanwijzing voor verdichting in de jaren '90 komt voort uit de toename van de
inwoners in de steden. De mate van verdichting en het aantal woningen dat binnen de steden is
gerealiseerd, lijkt echter minder groots als de grootschalige woningbouw in de Vinex-wijken buiten
de steden wordt meegenomen.
Het compacte stad beleid en de bouw van Vinex-wijken blijft echter tot op de dag van
vandaag een belangrijke factor in de Nederlands ruimtelijke ordening. De Vinex-wijken worden nu
langzamerhand afgerond en de aandacht lijkt steeds meer uit te gaan naar de steden. De volgende
paragrafen lichten deze recente ontwikkelen nader toe, waarbij paragraaf 3.4 de stedelijke
herstructurering zal behandelen en paragraaf 3.5 de status van verdichting in het nieuwe millennium.
3.4 De gemengde stad
Het compacte stad beleid dat vanaf het eind van de jaren '80 leidend werd in de Nederlandse
planologie, richtte zich vooral op het verbeteren van de economische positie van steden. Door
bedrijvigheid te concentreren in de stedelijke netwerken en het inwoneraantal toe te laten nemen,
25. 25
zou de stedelijke economie krachtiger worden en beter kunnen concurreren met stedelijke
netwerken in het buitenland. Al snel werd echter duidelijk dat een puur economisch beleid de sociale
cohesie in buurten schade berokkende; de problemen in de stedelijke buurten, zoals spanningen
tussen verschillende (etnische) bevolkingsgroepen, concentratie van werkloosheid en verloedering,
namen toe nu de aandacht alleen ging naar de economische aspecten van een stad (Musterd &
Ostendorf, 2008, p. 80, Priemus et al., 1997, p. 677). De angst bestond wederom, dat steden hun
aantrekkelijkheid zouden verliezen en dat nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen zich zouden verplaatsen
naar randgemeenten. Omdat de buurten werden gezien als oorzaak van en als middel om de
problemen op te lossen, werden in de jaren '90 verschillende buurtgerichte projecten opgezet om de
sociale problemen te verminderen. Deze puur op het sociale aspect van de wijk gerichte projecten
waren echter weinig succesvol (Musterd & Ostendorf, 2008, p. 82).
Om toch tot een succesvolle aanpak van de problemen in de steden te komen, besloten de
vier grote steden in 1994 om samen met de regering een nieuw beleid te formuleren. Het resultaat
hiervan was het in 1995 vastgelegde convenant voor het Grotestedenbeleid(GSB I). het doel hiervan
was om aan de ene kant de economische activiteit in steden te laten groeien, geheel in lijn met het
compacte stad beleid, maar aan de andere kant om te voorkomen dat steden opgedeeld zouden
worden in verschillende sociaaleconomische en etnische groepen (Priemus et al., 1997, p. 680). Om
dit te bereiken richtte het beleid zich op meerdere aspecten, waaronder het creëren van
werkgelegenheid, het verbeteren van de leefbaarheid en verminderen van de criminaliteit en het
onveiligheidsgevoel.
Een belangrijk onderdeel van het GSB I, zeker met het oog op verdichting, was het
huisvestingsbeleid. Door in buurten met een hoog percentage van mensen met een laag inkomen,
veelal vooroorlogse arbeidsbuurten of naoorlogse flatwijken, relatief dure huizen te bouwen, zouden
hogere inkomens in deze buurten komen te wonen. Dit zou leiden tot een sociaaleconomische
mengeling van inkomensgroepen, wat de sociale cohesie weer zou moeten verbeteren (Van Kempen
& Bolt, 2009, p. 460). Goedkope woningen zouden dus plaats moeten maken voor nieuwe, duurdere
woningen. In tegenstelling tot de stadsvernieuwing in de jaren '70, nam de overheid hier geen
actieve rol in aan. De marktpartijen moesten het huisvestingsbeleid uitvoeren, waarbij de overheid
als toezichthouder fungeerde, en slechts in belangrijke projecten zou de overheid in de vorm van
een publiek-private samenwerking deel nemen aan de uitvoering van het beleid (Vermeijden, 2001,
p. 225).
Deze ideeën van sociale mix door sloop en nieuwbouw in achterstandswijken werd verder
uitgewerkt in de Nota Stedelijke Vernieuwing (1997). In deze nota werd nogmaals benadrukt dat de
economische positie van steden moest worden verbeterd en dat daarvoor nieuwe ontwikkelingen
zoveel mogelijk in de steden plaats zou moeten plaatsvinden (VROM, 1997, pp. 42-43). Stedelijke
herstructurering, zoals het huisvestingsbeleid uit het GSB nu werd genoemd, zou een belangrijke
manier zijn om dit te bereiken. De nota legt uit dat 'meer menging van wonen, werken en recreëren
binnen stedelijke gebieden nodig is voor een veelzijdige economie' (VROM, 1997, p. 49). De nota legt
ook uit hoe dit bereikt moet worden: 'Waar in bepaalde wijken eenzijdigheid domineert of dreigt, kan
door het vergroten van de gevarieerdheid van het woningbestand worden aangestuurd op
kwaliteitsverhoging van het woon- en werkmilieu. Dat kan bijvoorbeeld door op strategische plekken
nieuw te bouwen, huurwoningen te verkopen en bestaande woningen en complexen aan te passen'
(VROM, 1997, p. 47). Net als bij het GSB lag de uitvoering in handen van marktpartijen, al werden er
wel subsidies vrijgemaakt uit het Innovatieprogramma Stedelijke Vernieuwing (IPSV) (Priemus, 2002,
p. 8)
Na het verschijnen van de Nota Stedelijke Vernieuwing startten veel gemeenten met
initiatieven om deze ideeën ten uitvoer te brengen, waarbij vooral de vroegnaoorlogse wijken aan
bod kwamen (Van Kempen & Bolt, 2009, p. 463). Het beleid van stedelijke herstructurering werd ook
in de nieuwe versies van het Grotestedenbeleid meegenomen (GSB II, GSB III & GSB III+) en is tot op
de dag van vandaag een belangrijk beleid voor de achterstandswijken, ook nadat de aanpak van
dergelijke wijken de verantwoordelijkheid werd van een apart ministerie (Wonen, Wijken &
Integratie). Een belangrijke verandering in het beleid richtte zich vanaf 2005 ook op het voorkomen
26. 26
van concentraties van etnische minderheden, waarbij het eerdere beleid zich vooral op
sociaaleconomische factoren richtte (BZK, 2004, p. 19).
Het effect van de stedelijke herstructurering is in veel gevallen nog onduidelijk, mede dankzij
het feit dat het beleid nog grotendeels in uitvoering is. Wel zijn er tussentijdse onderzoeken geweest
naar de effecten van het GSB en stedelijke herstructurering tot nu toe op de inwoners van steden.
Een belangrijk punt van kritiek op de stedelijke herstructurering, is dat het niet onomwonden vast
staat dat het realiseren van een sociale mix ook werkelijk goed is voor een wijk en de inwoners
(Musterd & Ostendorf, 2008, p. 82, Van Kempen & Bolt, 2009, p. 472). Van Kempen & Bolt (2009)
voegen hier zelfs aan toe dat stedelijke herstructurering in sommige gevallen op de korte termijn
leidt tot een lagere sociale cohesie in wijken (Van Kempen & Bolt, 2009, p. 472). Andere
onderzoekers melden dat het uitvoeren van stedelijke herstructurering steeds moeilijker zal worden
naarmate de overheid zich steeds meer terugtrekt en steeds meer bezuinigd op subsidies (Priemus et
al., 1997, p. 688). Een laatste belangrijk kritiekpunt is dat de overheid het probleem van segregatie
overdrijft; in de periode 1998-2004 nam de segregatie in de grote steden af en in vergelijking met
andere Europese landen is deze zeer gemiddeld (Musterd & Ostendorf, 2008, pp. 87-88).
Wat het effect van de stedelijke herstructurering is op de verdichting in steden, is niet
duidelijk. Hier is nog geen onderzoek naar gedaan. Een belangrijke reden hiervoor is dat de plannen
voor stedelijke herstructurering vaak een lange doorlooptijd hebben, soms zelfs 8-10 jaar (Van
Kempen & Bolt, 2009, p. 464). Plannen uit de begindagen van het GSB en de stedelijke
herstructurering zijn dus in sommige gevallen pas in de afgelopen 5 jaar afgerond. Verdichting heeft
echter wel een hoge prioriteit heeft: 'Van belang is dat bestaand bebouwd gebied optimaal wordt
benut, waarbij per saldo een toename van het aantal woningen nodig is' (BZK, 2004, p. 69). In Deel III
zal echter geanalyseerd worden of de stedelijke herstructurering ook werkelijk een effect op de
verdichting in de vier grote steden heeft gehad.
3.5 Een nieuw rol voor verdichting
Het ingaan van het nieuwe millennium luidde een aantal veranderingen in op planologisch gebied.
Gedurende de jaren '90 was het beleid van de Vierde Nota (Extra), met het compacte stad beleid en
de Vinex-wijken, later aangevuld met de stedelijke herstructurering, leidend. Maar aan het einde van
de jaren '90 bleken enkele doelstellingen uit de Vierde Nota niet, zoals het gelijktijdig verbeteren van
het milieu en de economie en een goede centrumontwikkeling in de steden, niet haalbaar te zijn
(VROM, 2001, p. 10). Een nieuw beleid, in de vorm van de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening, werd in
2001 vastgesteld.
Het hoofddoel van deze nota was om aan de ene kant te voldoen aan de grote vraag naar
ruimte, maar aan de andere kant ook de verrommeling en versnippering van het Nederlandse
landschap tegen te gaan. Voor de grote steden betekende dit dat er verschillende stedelijke
netwerken werden aangewezen waar een groot deel van de ontwikkeling plaats zou moeten vinden
en dat er gebruik gemaakt zou gaan worden van rode en groene contouren waarbinnen gebouwd
kon worden of de natuur beschermt moest worden (VROM, 2001, pp 26-34). Voor verdichting en
binnenstedelijk bouwen betekende dit 'een optimaal gebruik van bestaand stedelijk gebied' en in
stedelijke centra een 'verdere verdichting door intensivering, herstructurering en stedelijke
vernieuwing' (VROM, 2001, p. 54). De overheid leek hiermee duidelijk op een verdichting van de
steden te willen inzetten, al bleef de uitvoering hiervan volgens de nota vooral bij het 'stimuleren'
van binnenstedelijk bouwen (VROM, 2001, p. 46).
De Vijfde Nota werd echter in 2004 al opgevolgd door de Nota Ruimte, dat tot heden het
overkoepelende document is voor de ruimtelijke ordening in Nederland. Veel punten zijn uit de
Vijfde Nota overgenomen en slechts op enkele punten aangevuld. Wat wel is veranderd is, is de
uitvoering van de doelstellingen. Zo moet de uiteindelijke uitvoering van het ruimtelijk beleid zoveel
mogelijk op decentraal gebied plaatsvinden, onder het mom van 'decentraal wat kan, centraal wat
moet' (VROM, 2004a, p. 9). De overheid gaat hiermee veel meer over ontwikkeling in plaats van
ordening en naar 'sturing op hoofdlijnen' (VROM, 2004a, p. 10).
27. 27
Net als in de Vijfde Nota krijgen steden in de Nota Ruimte veel aandacht. Onder het mom van
'Krachtige Steden en een Vitaal Platteland' dienen steden weer veilige, economisch vitale en voor
iedereen prettig leefbare steden worden (VROM, 2004a, p. 8). Verdichting neemt hierbij een
belangrijke plaats in en wordt verder uitgewerkt dan in de Vijfde Nota. Maar ook nieuwe
uitleggebieden zijn weer mogelijk om zo aan de grote vraag naar groene woonomgevingen te
voldoen (VROM, 2004a, p. 12). Wat betreft verdichting wordt echter gemeld dat in de periode 1997-
2000 slechts 25% van de nieuwbouw binnen bestaand gebied heeft plaatsgevonden en dat de angst
bestaat dat dit in de komende jaren alleen maar minder wordt (VROM, 2004a, p. 32). Daarom meldt
de Nota Ruimte als het om verdichting gaat: 'Verdichtingsmogelijkheden in het bestaand bebouwd
gebied moeten in elk geval in de steden van de verschillende nationale stedelijke netwerken, zo
optimaal mogelijk worden benut. Nieuwe woonwijken en bedrijventerreinen buiten het bestaande
bebouwde gebied van steden en dorpen in 2000 worden gezien als nieuwe uitleglocaties' (VROM,
2004a, p. 32). Het streven is hierbij om 40% van het totale uitbreidingsprogramma in bestaand
bebouwd gebied te realiseren. De uitvoering van de verdichting ligt, geheel in lijn met de
decentraliseringgedachte, bij de gemeente en marktpartijen; het rijk stimuleert en ondersteund waar
nodig de projecten met financiële middelen (VROM, 2004a, p. 33).
De stimulerende en in enkele gevallen subsidiërende rol van het rijk wat betreft verdichting
werd benadrukt door enkele adviezen en onderzoeken die in de afgelopen jaren zijn gepubliceerd.
Doel hiervan is om betrokkenen te informeren over de voordelen van verdichting en ze te helpen bij
het realiseren van verdichting. Een goed voorbeeld hiervan is de 'Handreiking Ruimtewinst in
Bebouwd Gebied' (2004), waarin een stappenplan wordt gegeven om zo 'de zoektocht naar
ruimtewinst op te zetten' (VROM, 2004b, p. 6). Een ander advies richt zich bijvoorbeeld op het
voorkomen van verlies aan groene ruimte door verdichting, aangezien 'het verleidelijk is om die te
gebruiken' (VROM, 2006a, p. 5). Naast verschillende adviezen, zijn ook enkele onderzoeken naar
binnenstedelijk bouwen en verdichting uitgevoerd, sommigen met gemengde conclusies over de
voordelen. Een dergelijk onderzoek in opdracht van het rijk werd in 2005 gepubliceerd en trok harde
conclusies over verdichten. Zo was het 'saldo van de welvaartseffecten van meer of minder
woningbouw in bestaand bebouwd gebied versus uitleglocaties beperkt afgezet tegen de totale
investeringskosten van verstedelijking' en bleek het positieve effect van verdichting op de mobiliteit
minder dan verwacht (ECORYS, 2005, pp. 117-119). Een recenter onderzoek naar de ruimte voor
verdichting in steden meldt dat er sinds 2000 47% van de bruto nieuwbouw plaatsvond binnen de
steden zelf (RIGO, 2008, p. 9). Daarnaast wordt ook geconcludeerd dat er nog veel ruimte binnen
steden is voor verdichting, maar dat het onzeker is dat het grootse deel daarvan zal worden
uitgevoerd (RIGO, 2008, p. 10).
in 2008 lijkt verdichting opnieuw een belangrijke plaats in de planologie in te nemen na het
verschijnen van de Structuurvisie Randstad 2040. Deze structuurvisie heeft, in samenwerking met het
kabinetsprogramma Randstad Urgent, tot doel om van de Randstad in 2040 in op internationaal
gebied concurrerende regio te maken. Net als in vorige plannen dient hiervoor wel een goed
evenwicht gevonden te worden tussen de vraag naar ruimte en het beschermen van open ruimte.
Om dit te kunnen bereiken en de 500.000 verwachte woningen zonder verlies van waardevol
landschap te kunnen bouwen, wordt, in overeenstemming met het beleid uit de Nota Ruimte,
ingezet op binnenstedelijk bouwen (VROM, 2008, p. 8).
Verdichting wordt hierbij als strategie genoemd en de verdichtinsgopgave van 40% uit de
Nota Ruimte wordt dan ook onderbouwd. Belangrijk hierbij is dat eerst woningbouw door
verdichting of herstructurering aan bod komt en pas daarna gedacht kan worden aan verstedelijking
van gebieden buiten de bestaande bebouwing (VROM, 2008, p. 96). De structuurvisie voegt hieraan
toe: 'Bundeling en verdichting zijn nodig voor het kunnen aanbieden van een concurrerend
voorzieningenniveau (op alle schaalniveaus), om een extra impuls te kunnen geven aan de
bereikbaarheid per OV en voor de bescherming van (inter) nationale natuur- en landschapswaarden
van de Randstad. Ook kunnen bundeling en verdichting bijdragen aan de reductie van energieverbruik
en CO2-uitstoot' (VROM, 2008, p. 96). De rijksoverheid lijkt echter ook een zekere slag om de arm te
houden. In de structuurvisie wordt gemeld dat het verwachte verdichtingspercentage in de periode
28. 28
2010-2020 slechts 12% zal bedragen (tegenover 24% in de periode 2004-2006) (VROM, 2008, p. 68).
Daarnaast lijkt ook bouwen buiten de bebouwde kom geen groot probleem te zijn, aangezien grote
vraag is naar groene woon- en werkmilieus en het van belang is dat ook in de toekomst aan een
veranderende woonvraag wordt voldaan (VROM, 2008, p. 96).
De opgestelde verdichtingsopgave was voor de minister van VROM aanleiding om het College
van Rijksadviseurs (CRA) opdracht te geven om een studie uit te voeren naar de voordelen en
mogelijkheden tot verdichting in Nederland. Dit leidde in 2010 tot het rapport PrachtigCompactNL,
waarin de 'mogelijkheden voor het beleid om binnenstedelijk bouwen te implementeren' en
'voorbeelden die aangeven wat mogelijk is in de praktijk' worden beschreven (CRA, 2010, p. 5). Naast
de in hoofdstuk 2 beschreven voordelen, wordt ook een ander voordeel besproken. Verdichting zou
ook de verrommeling van het landschap, een veelbesproken probleem in de afgelopen jaren,
tegengaan (CRA, 2010, p. 19). Naast de voor- en nadelen wordt in het rapport ook aangegeven hoe
verdichting gerealiseerd kan worden en geeft het tweede deel van het rapport een groot aantal
voorbeelden van succesvolle verdichting.
3.6 Veranderende verdichting
Bovenstaande paragrafen laten zien dat verdichting door de jaren heen verschillende vormen heeft
aangenomen. Het laat daarnaast ook zien dat verdichting onderhevig is aan de kijk op ruimtelijke
ordening die in die tijd geldend is en dat de wetenschappelijke aspecten uit hoofdstuk 2 in veel
gevallen duidelijk zijn terug te zien in het stedelijke verdichtingsbeleid.
Voor de jaren '70 was er in Nederland eigenlijk nauwelijks sprake van verdichting. Het beleid
van gebundelde deconcentratie mag dan wel gezien worden als antwoord op de angst dat urban
sprawl alle open gebieden zou laten verdwijnen, het leidde er ook toe dat een groot deel van de
nieuwbouw buiten de bestaande bebouwing plaatsvond. Pas in de jaren '70 werd er met het beleid
tot stadsvernieuwing weer aandacht geschonken aan de stad, maar ook hier vond waarschijnlijk geen
verdichting plaats.
Dit alles veranderde met de komst van de compacte stad gedachte. Niet alleen de fysieke
ruimte, ook het milieu en de economische kosten, door achteruitgang van de steden, werden
belangrijk. Vanaf eind jaren '80 werd verdichting pas echt aangemoedigd; er moest zoveel mogelijk in
de steden zelf gebouwd worden. Grote uitzondering hierop waren de Vinex-wijken, waar de
afgelopen 15 jaar grote aantallen woningen buiten het bebouwde gebied zijn gerealiseerd. De kern
van compacte stad beleid blijft echter tot op de dag van vandaag leidend. Zelfs in de meest recente
plannen dient de stedelijke economie gestimuleerd te worden en dient zoveel mogelijk binnen de
steden zelf gebouwd te worden. Alleen de toevoeging van het sociale aspect met de opkomst van de
stedelijk herstructurering heeft hier verandering in gebracht.
De vraag is nu echter of al het hierboven beschreven beleid er ook werkelijk voor heeft
gezorgd dat verdichting heeft plaatsgevonden in de Nederlandse steden. Zoals in de inleiding al
duidelijk is geworden, is het beantwoorden van die vraag een van de belangrijkste onderdelen van
dit onderzoek. In het volgende deel zal dan ook verder worden ingegaan op de aanpak van dit
onderzoek.
29. 29
Deel II - De Aanpak van het Onderzoek
Nu in het vorige deel duidelijk is gemaakt wat verdichting is, welke aspecten hierbij een rol spelen en
hoe de verdichting zich in Nederland heeft ontwikkeld, kan over worden gegaan op de uitvoering van
het onderzoek. In dit deel zal worden beschreven hoe het onderzoek is uitgevoerd, welke keuzes
daarbij zijn gemaakt en hoe de data is geanalyseerd. Allereerst zal worden ingegaan op de
hoofdvraag, de keuzes die hierbij zijn gemaakt en het conceptueel model, alvorens de deelvragen en
de daarbij horende hypothesen worden behandeld. Bij de laatste hypothese zal ook een conceptueel
model worden gegeven, dat naar aanleiding van de in het vorige deel behandelde literatuur kan
worden opgesteld. Vervolgens zal worden ingegaan op de operationalisatie van het begrip
verdichting en de dataverzameling. Als laatste zullen de uitwerkingen van de verschillende
hypothesen aan bod komen. Met deze informatie kan vervolgens in Deel III over worden gegaan op
het beantwoorden van de deelvragen en uiteindelijk de hoofdvraag.
1 Vragen over verdichting
Zoals uit de inleiding en Deel I, hoofdstuk 3 is gebleken, is er nog nauwelijks onderzoek gedaan naar
verdichting in Nederland in de afgelopen 10 jaar. Wel is al enkele malen een algemeen cijfer gegeven
over het percentage nieuwbouw dat plaats heeft gevonden binnen het bebouwde gebied, maar
verder diepgaand onderzoek naar verdichting heeft nog niet plaats gevonden. Dit terwijl verdichting
nog steeds een belangrijk onderdeel is van de Nederlandse ruimtelijke ordening en stedenbouw en
het een groot effect kan hebben op de fysieke structuur en leefbaarheid van steden. Doel van dit
onderzoek is om dit hiaat in de kennis over verdichting weg te werken en te achterhalen hoe de
verdichting zich in Nederland heeft ontwikkeld in de afgelopen 10 jaar. Hiervoor is de volgende
hoofdvraag opgesteld:
In hoeverre is er in de afgelopen 10 jaar sprake geweest van verdichting in de 4 grootste
Nederlandse steden?
In deze vraag zitten echter 2 belangrijke keuzes verborgen. Allereerst is er voor gekozen om alleen de
afgelopen 10 jaar te onderzoeken. De belangrijkste reden hiervoor is het ontbreken van uitgebreid
onderzoek naar verdichting in deze periode, waardoor dit onderzoek niet slechts een
herhaaloefening wordt van al eerder uitgevoerd onderzoek, maar zich ook begeeft op nieuw terrein.
Daarnaast speelt ook mee dat data uit deze periode gemakkelijker te verkrijgen is dan data uit
eerdere perioden, aangezien de ontwikkelingen in de informatietechnologie er voor hebben gezorgd
dat data nu in makkelijk toegankelijke databases is opgeslagen en in sommige gevallen zelfs op
internet beschikbaar is.
Een tweede keuze is om het onderzoek alleen op de vier grote steden (Amsterdam,
Rotterdam, Den Haag en Utrecht) toe te spitsen. De belangrijkste reden hiervoor is dat het ruimtelijk
beleid dat verdichting ziet als een oplossing voor veel ruimtelijke problemen, in veel gevallen
(specifiek) gericht is op deze steden. Hierbij kan gedacht worden aan het GSB, de stedelijke
herstructurering, de stedelijke netwerken en recentelijk ook de Structuurvisie Randstad 2040. Door
het kleine aantal behandelde steden en het unieke karakter van deze steden is het echter niet
mogelijk om algemene uitspraken te doen over verdichting in heel Nederland. Aan de andere kant
kunnen er wel conclusies worden getrokken over de effectiviteit van het beleid ten opzichte van
verdichting, aangezien dit beleid veel aandacht schenkt aan deze steden.
30. 30
1.1 Conceptueel Model
Voordat de deelvragen en de hypothesen worden behandeld, zal echter eerst het conceptueel model
worden toegelicht. Hierbij dient wel te worden vermeld dat door de aard van dit onderzoek geen
uitgebreid model nodig is. In hoofdstuk 2 zal duidelijk worden dat operationalisatie van de
onderzoekvraag relatief simpel is. Het model zal dan ook vooral gebruikt worden bij de
beantwoording van de vierde deelvraag (zie ook Deel III, hoofdstuk 4).
Figuur 5: Conceptueel model van verdichting
In de figuur 5 staan de belangrijkste begrippen en hun onderlinge relaties weergegeven, gebaseerd
op de eerder behandelde literatuur. Centraal in dit figuur is het hoofdonderwerp van dit onderzoek:
verdichting. Verdichting wordt hierbij door verschillende aspecten beïnvloed.
Eén van de belangrijkste aspecten dat verdichting beïnvloedt is het beleid van de
verschillende overheden in Nederland. Zoals uit de historie van verdichting in Nederland blijkt, is er
pas sprake van verdichting sinds dit in de jaren '80 op de beleidsagenda kwam. Een beleid zoals dat
bijvoorbeeld in de jaren '90 is gevoerd, zal dan een positieve invloed hebben op de mate van
verdichting, terwijl een beleid gericht op suburbanisatie, zoals uit de jaren '60 hier juist een
negatieve invloed op zal hebben. Voorbeelden van beleid dat grote invloed heeft gehad op de
verdichting zijn de stedelijke herstructurering, de VINEX en de Nota Ruimte.
Het beleid wordt op haar beurt weer beïnvloed door maatschappelijke discussies
Voorbeelden hiervan zijn de groeiende vraag naar duurzaam en milieuvriendelijk beleid in de jaren
'90 en de zorg om de 'verommeling' van Nederland van de afgelopen jaren.
Een ander belangrijk overkoepelend aspect waarmee rekening gehouden moet worden is de
economische situatie in een land. Een slechte economische situatie heeft een negatief effect op de
verdichting, omdat ontwikkelaars eerder geneigd zullen zijn te kiezen voor een goedkope locatie met
weinig bestaande bebouwing. Daarnaast bestaat er tussen het beleid en de economische situatie een
wisselwerking; als de één veranderd, zal de ander uiteindelijk ook veranderen. Hierbij kunnen beide
aspecten een dempend/versterkend effect op elkaar hebben.
Verdichting
EconomieBeleid
Type Buurt
Vraag
consument
Maatschap
pelijke
Discussies
Projectont
wikkelaars
31. 31
Een aspect dat vooral met de praktische kant van verdichting te maken heeft, zijn de
projectontwikkelaars. Zij zijn de uiteindelijke uitvoerders van het verdichtingsbeleid. Aangezien het
hier om commerciële bedrijven gaat, zullen zij rekening houden met de vraag van consumenten naar
een bepaald type woningen. Mocht de vraag naar woningen buiten de stad, in surburbane gebieden,
bijvoorbeeld zeer groot zijn en de vraag naar woningen in de stad zeer laag, dan zullen
projectontwikkelaars eerder geneigd zijn buiten de stad woningen te realiseren. Van verdichting zal
in dit geval nauwelijks sprake zijn.
Een ander belangrijk aspect is het type buurt of wijk. De fysieke structuur van een deel van
een stad heeft een belangrijke invloed op de mate van verdichting. Zo is te verwachten dat
verdichtingstrategieën van de overheid in 19de
eeuwse buurten anders zullen zijn dan in naoorlogse
flatwijken. Hoe dit er in de vier grote steden van Nederland precies in elkaar steekt is nog niet
duidelijk en zal in dit onderzoek worden behandeld.
1.2 Deelvragen & Hypothesen
Het hierboven behandelde model dient als verduidelijking van de factoren die verdichting
beïnvloeden en helpt bij het opstellen van de deelvragen en hypothesen. De hoofdvraag staat
namelijk niet op zichzelf. Om deze vraag beter te kunnen beantwoorden en om tot een beter begrip
te kunnen komen van de ontwikkeling van verdichting in de afgelopen 10 jaar, zijn deelvragen
opgesteld. Onder elke deelvraag staan weer enkele hypothesen, opgesteld met kennis die afkomstig
is uit de literatuur over verdichting, die aan de hand van de verzamelde data zullen worden getest.
Dee deelvragen zijn met uitleg en hypothesen zijn:
1. Welke verschillen bestaan er in verdichting tussen die vier grote steden in Nederland?
Het doel van deze eerste deelvraag is om een algemeen beeld te geven van verdichting en
bouwactiviteiten in de vier grote steden van Nederland. De hypothese is dat er geen verschil
zal zijn in verdichting tussen de vier grote steden. De verschillen tussen de steden in grootte
en opbouw zijn namelijk niet van dien aard, dat ze ook tot grote verschillen in verdichting
zullen leiden.
2. Welke verschillen bestaan er in verdichting tussen de verschillende soorten woonmilieus?
De tweede deelvraag gaat dieper in op de plekken waar bouwactiviteiten en dus soms ook
verdichting plaats heeft gevonden. Doel is om een overzicht te krijgen van waar verdichting
plaats vindt en of hier overeenkomsten in de steden en/of buurt tussen zitten. De eerste
hypothese van deze deelvraag is nieuwbouw vooral plaats hebben gevonden op locaties
buiten de bestaande bebouwde kom. Uit de literatuur is gebleken dat ook de laatste 10
jaar nog veel nieuwe woningen in Vinex-wijken zijn gerealiseerd en projectontwikkelaars
liever eerst de goedkope plekken (greenfield) gebruiken voor nieuwbouw. De tweede
hypothese is dat verdichting vooral plaatsvindt in na-oorlogse wijken uit de jaren '50, '60 en
'70. De stedelijke herstructurering heeft vooral in deze wijkengezorgd voor veel sloop en
nieuwbouw om ze weer aantrekkelijker te maken. De verwachting is dan ook dat, in lijn met
de verwachtingen van het beleid zelf, dit heeft gezorgd voor verdichting.
3. Welke veranderingen in de mate van verdichting hebben zich in de afgelopen 10 jaar in de
vier grote steden afgetekend?
Met deze vraag zal een overzicht worden gegeven van de ontwikkeling van verdichting in de
afgelopen 10 jaar. De hypothese hierbij is dat de verdichting in de afgelopen jaren is
toegenomen. Nieuwbouw op locaties binnen de stad (brownfield) kost veel tijd en projecten
die in de jaren '90 zijn opgestart, kunnen in sommige gevallen pas in de afgelopen 10 jaar zijn
opgeleverd (Van Kempen & Bolt, 2009, p. 464). Daarnaast telt mee dat de stedelijke
herstructurering pas in de afgelopen 10 jaar voor de eerste opgeleverde nieuwbouw heeft
gezorgd.
32. 32
4. Hoe kunnen de voorgaande resultaten verklaard worden?
Deze laatste deelvraag heeft tot doel om tot mogelijke verklaringen te komen voor de
conclusies uit de voorgaande deelvragen. De behandelde literatuur zal geraadpleegd worden
om tot verklaringen te komen, maar wellicht vormen de conclusies ook aanvullingen op de
bestaande literatuur. Van belang hierbij is het conceptueel model, dat kan helpen bij de
verklaringen van de conclusies, maar wellicht ook kan worden aangevuld door de resultaten.
2. Meten van verdichting
De in Deel I, hoofdstuk 1 opgestelde definitie van verdichting laat zien dat verdichting aan twee
belangrijke punten moet voldoen:
er moest sprake zijn van een vermeerdering van het aantal woningen in een gebied
de vermeerdering moet plaats vinden binnen het bestaande stedelijke gebied
In dit hoofdstuk zullen bovenstaande punten verder worden uitgewerkt. Allereerst zal worden
beschreven hoe verdichting wordt berekend en welke methode hiervoor wordt gebruikt, vervolgens
hoe het onderscheid wordt gemaakt tussen binnen en buiten het stedelijk gebied.
2.1 Verschillende methoden
Om verdichting te meten zijn verschillende methoden beschikbaar. Een belangrijke en veelgebruikte
manier om verdichting te meten is door gebruik te maken van de Floor Space Index (FSI), ook wel
bekend als de Floor Area Ratio (FAR) (Arbury, 2005, p. 26). Dit verhoudingsgetal geeft aan de hand
van het bebouwingspercentage en de stapelingsfactor aan wat de gerealiseerde hoeveelheid
vloeroppervlakte is in verhouding tot het totale grondoppervlak (Uytenhaak, 2008, p. 21). De formule
voor het bereken van de FSI luidt: (De Wilde & Van den Dobbelsteen, 2004, p.
94). De FSI brengt in feite in beeld hoe efficiënt er met de beschikbare ruimte wordt omgegaan
(Uytenhaak, 2008, p. 21). Daarnaast is het een goede manier om de ontwikkeling van dichtheid te
meten; een hogere FSI-waarde betekend namelijk altijd dat er sprake is van verdichting.
De FSI is echter in dit onderzoek niet bruikbaar. Op het niveau van steden is de FSI niet betrouwbaar,
omdat het van belang is op dit niveau niet alleen de verschillende kavels mee te tellen, maar ook de
voorzieningen die voor een buurt nodig zijn of hier aanwezig zijn, zoals infrastructuur, groen en
water. De FSI-waarde van een buurt of stad is dus niet simpelweg het gemiddelde van alle FSI-
waarden van alle kavels, maar omvat veel meer en zal daarom ook lager uitvallen. Algemeen kan hier
worden aangenomen dat hoe hoger het niveau ligt, hoe meer aspecten die hun eigen ruimtebeslag
Figuur 6: FSI = Floor Space Index = Totaal gerealiseerd vloeroppervlak in verhouding tot grondoppervlak. In al deze
voorbeelden geldt: FSI = 1. GSI = Ground Space Index = Verhouding tussen de footprint van het gebouw en het
beschikbare terrein. L = aantal bouwlagen (Uytenhaak, 2008, p. 21).
33. 33
hebben, meegenomen dienen te worden en hoe lager de FSI-waarde zal zijn (Uytenhaak, 2008, p.
23). De FSI richt zich in feite alleen op het aantal vierkante meters dat bebouwd wordt, waardoor op
hogere niveaus de FSI laag uitvalt (Pont & Haubt, 2007, p. 62). Dit maakt de FSI een zeer complexe
methode om uit te voeren en zou in dit onderzoek teveel tijd innemen.
Naast de FSI worden echter ook andere maten gebruikt om dichtheid te meten, bijvoorbeeld
de Ground Space Index (verhouding tussen bebouwde en onbebouwde grond), de Useful Public
Space Index (verhouding tussen de openbare ruimte en het vloeroppervlak) en de Open Space Ratio
(open ruimte in verhouding tot het vloeroppervlak) (De Wilde & Van den Dobbelsteen, 2004, p. 94).
Deze hebben echter ook hun nadeel; ze zijn moeilijk uit te rekenen, aangezien moeilijk te
achterhalen data nodig is, zoals de hoeveelheid bebouwde grond en het vloeroppervlak van
gebouwen. Daarnaast houden de maten, net als de FSI, alleen rekening met het aantal vierkante
meters, terwijl het bij verdichting eerder gaat om een toename van het aantal eenheden (woningen,
kantoren, winkels). Ook deze maten zijn daarom niet bruikbaar voor dit onderzoek.
Een minder complexe maar toch effectieve manier om verdichting te meten is om alleen te
kijken naar het aantal toegevoegde en ontrokken woningen in een gebied. Op deze manier kan met
relatief simpel te verkrijgen data toch een beeld worden verkregen van verdichting in steden. De
volgende paragraaf zal uitleggen hoe deze manier werkt.
2.2 Het verdichtingsgetal
Verdichting is in feite vermeerdering van bebouwing binnen de stad; een netto toename van het
aantal vierkante meters aan bebouwing. Deze bebouwing bestaat uit verschillende soorten, zowel
woningen en kantoren alsook winkels en openbare gebouwen. Om een compleet beeld te krijgen van
verdichting zouden al deze soorten bebouwing mee moeten worden genomen in berekening van een
netto toename.
Een totale analyse gaat voor dit onderzoek echter te ver. Omdat niet alle data zomaar binnen
een relatief korte tijd beschikbaar is, bijvoorbeeld specifieke data over toevoegingen en
onttrekkingen van kantoren en winkels, dient er voor dit onderzoek een keuze voor één type
bebouwing gemaakt te worden. In dit onderzoek zal daarom alleen gebruik worden gemaakt van
data over woningen in de vier grote steden. Data over de sloop en nieuwbouw van woningen wordt
uitgebreid bijgehouden en is daarom makkelijk op te vragen en te gebruiken. Daarnaast is
woningbouw al jarenlang een belangrijk, misschien wel het belangrijkste, deel van het Nederlandse
verdichtingsbeleid en kunnen resultaten van onderzoek met deze data ook voorzichtig gebruikt
worden om verdichting in het algemeen te typeren.
Dit onderzoek heeft dus als doel om de vermeerdering van het aantal woningen in steden te
onderzoeken om zo te kunnen concluderen of er wel of geen sprake is geweest van verdichting. De
eenvoudigste manier om tot een dergelijke conclusie te komen zou het verminderen van het totaal
aantal nieuwbouwwoningen met het totaal aantal gesloopte woningen per stad zijn. Als hieruit een
positief getal komt, zou dit duiden op verdichting. Er heeft immers een netto toevoeging van het
aantal woningen plaatsgevonden. Aan deze wijze van berekenen zitten echter enkele nadelen:
De groei en afname van het aantal woningen in een stad komt niet alleen door nieuwbouw
en sloop. Ook verbouw en woningsplitsing hebben een aandeel in verdichting.
Niet alle gebieden in een stad 'tellen mee'. Nieuwbouw in gebieden buiten de bebouwde
kom mag niet mee worden geteld in de uiteindelijke berekening van verdichting.
Er kunnen geen conclusies worden getrokken over de aard en de locaties van de verdichting
in steden.
Onderzoek naar verdichting dient dus ook de verbouw en woningsplitsing mee te nemen om valide
te zijn en dient deze data op en lager niveau te verzamelen dan de stad zelf (hierover meer in
paragraaf 2.3).
34. 34
De formule voor het berekenen van verdichting in jaar X wordt dan:
.
De parameters in de formule zijn:
A: het resultaat van de toevoegingen en onttrekkingen. Bij een positief getal is er sprake van
verdichting, bij een negatief getal is er sprake van verdunning.
N: aantal nieuwbouwwoningen
X: aantal woningen dat op andere manieren aan de woningvoorraad is toegevoegd,
bijvoorbeeld door verbouw tot woning of woningsplitsing
S: aantal gesloopte woningen
Y: aantal woningen dat op een andere manier uit de woningvoorraad is gehaald, bijvoorbeeld
door verbouw tot een andere functie, samentrekking of door brand.
Met deze formule kan de absolute toe- of afname van het aantal woningen in een ruimtelijke
eenheid worden vastgesteld. Deze formule is toepasbaar op de toe- en afname van de
woningvoorraad in steden, maar in dit onderzoek zal deze formule alleen gebruikt worden om de
toe- en afname van de woningvoorraad op buurtniveau te berekenen.
2.3 Data op buurtniveau
Zoals eerder vermeld, telt niet alle nieuwbouw en sloop meer in de uiteindelijke cijfers over
verdichting. Nieuwbouw die bijvoorbeeld plaatsvindt in Vinex-wijken buiten de stad kan namelijk niet
als verdichting worden gezien. Het is daarom zaak om data op een lager niveau te verzamelen dan
het stadsniveau en per ruimtelijke eenheid te bepalen of bouwactiviteiten hier wel of niet meegeteld
mogen worden in de uiteindelijke cijfers over verdichting.
Het buurtniveau is hier een geschikte ruimtelijke eenheid voor. Allereerst gaat het hier om
relatief kleine ruimtelijke eenheden, waardoor een goede indeling gemaakt kan worden tussen
stedelijke en niet-stedelijke gebieden. Grotere ruimtelijke eenheden, zoals wijken en stadsdelen, zijn
hier weer te grof voor en omvatten vaak zowel stedelijke als niet-stedelijke gebieden. Kleinere
ruimtelijke eenheden zijn of niet beschikbaar of bieden geen extra nauwkeurigheid bij het bepalen
van de stedelijkheid van het gebied. Daarnaast is het buurtniveau een veelgebuikte ruimtelijke
eenheid, waardoor het verzamelen van data minder moeite zal kosten dan bij een nauwelijks
gebruikt of een zelf bedacht niveau. De gemeente Amsterdam wijkt hier echter in af. Deze gemeente
beschikt over twee relatief kleine ruimtelijke eenheden; buurten en buurtcombinaties. Er is in dit
onderzoek voor gekozen om in het geval van Amsterdam het niveau van buurtcombinatie aan te
houden, omdat dit beter overeenkomt met het niveau van buurten in andere steden dan de kleinere
Amsterdamse buurten.
Om te bepalen welke buurten wel meegenomen mogen worden in het bepalen van de
verdichting, dienen deze vervolgens ingedeeld te worden in typen. Een handige manier om dit te
doen is door gebruik te maken van de woonmilieutypologie die ontwikkeld is door ABF Research en
gebruikt wordt door VROM in bijvoorbeeld haar woningmarktverkenningen. Met deze goed
beschreven en door velen gebruikte typologie is het mogelijk om ruimtelijke eenheden (in dit
onderzoek buurten) in te delen in verschillende soorten woonmilieus (zie bijlage I voor een
overzicht). Nadat alle buurten in een bepaald woonmilieu zijn ingedeeld, kunnen vervolgens de niet-
stedelijke woonmilieus eruit worden gefilterd. Een simpele, maar objectieve methode om te bepalen
welke buurten stedelijk en welke niet-stedelijk zijn.