1. Анализ действующего законодательства и разработка
предложений по корректировке нормативных правовых актов,
необходимых для формирования в Российской Федерации единой
системы ведения нормативно-справочной информации в целях
оказания государственных и муниципальных услуг в
электронном виде
2. 2
ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение.............................................................................................................................................3
1. Анализ действующего законодательства.....................................................................................5
2. Зарубежный опыт по стандартизации и применению единой архитектуры
информационных технологий на государственном, муниципальном и ведомственном
уровнях..............................................................................................................................................18
2.1. Опыт Великобритании: среда межведомственного взаимодействия в
Правительстве (e-GIF)................................................................................................19
2.2. Опыт Дании: инфраструктура Infostructurebase................................................22
2.3. Опыт США: концепция Федеральной архитектуры информационных
технологий госорганизаций как подход к интеграции межведомственных проектов
24
2.4. Опыт Австралии: правительственный шлюз и защищенный правительственный
интранет.......................................................................................................................29
3. Предложения по корректировке действующего законодательства.......................................32
3.1. Совершенствование действующего законодательства.....................................32
3.2. Дополнение действующего законодательства...................................................35
Заключение......................................................................................................................................38
Приложение 1..................................................................................................................................39
Приложение 2..................................................................................................................................48
Приложение 3..................................................................................................................................49
3. 3
Введение
Данный документ разработан во исполнение пункта поручения
Правительственной комиссии по внедрению информационных технологий в
деятельность государственных органов и органов местного самоуправления (далее -
Комиссия) в адрес Министерства экономического развития Российской Федерации
(от 29 июня 2010 года), предполагающего проведение комплексного анализа
действующего законодательства и предоставления на рассмотрение Комиссии
предложений по корректировке нормативных правовых актов, необходимых для
формирования в Российской Федерации единой системы ведения нормативно-
справочной информации в целях оказания государственных и муниципальных услуг в
электронном виде.
Под «базовыми классификаторами, справочниками и реестрами» предлагается
понимать широко используемые информационные ресурсы, необходимые для
идентификации субъектов и объектов отношений в целях предоставления
государственных и муниципальных услуг в электронной форме. Под единой системой
ведения нормативно-справочной информации в целях оказания государственных и
муниципальных услуг в электронном виде будет пониматься совокупность
взаимодействующих между собой информационных ресурсов, отнесенных к базовым,
с помощью определенного интеграционного решения, формирующая возможность
получения справочной информации из первоисточника и устраняющая
необходимость в сборе аналогичной информации различными органами власти.
Документ состоит из введения, 3 разделов, заключения и оглавления.
Раздел 1 содержит результаты проведённого анализа нормативных правовых
актов, определяющих внедрение информационно-коммуникационных технологий
(далее - ИКТ) в органах государственной власти, а также документов стратегического
планирования действий государства в области развития информационного общества в
Российской Федерации на федеральном и региональном уровнях.
Раздел 2 содержит обзор зарубежного опыта в области стандартизации и
применения единой архитектуры информационных технологий на государственном,
муниципальном и ведомственном уровнях, а также подробный анализ данного опыта,
реализованного в отдельных странах.
4. 4
Раздел 3 содержит предложения по корректировке действующего
законодательства, призванного обеспечивать в Российской Федерации деятельность
по предоставлению информации об электронных услугах, предоставляемых на
федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
5. 5
1. Анализ действующего законодательства
По результатам изучения действующего законодательства, определяющего
внедрение ИКТ в органах государственной власти, были выделены следующие
федеральные нормативные правовые документы, определяющие деятельность по
предоставлению информации о государственных и муниципальных услугах и
государственных и муниципальных услуг в электронном виде федеральными
органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов
Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями,
участвующими в предоставлении государственных и муниципальных услуг:
– Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации
предоставления государственных и муниципальных услуг»;
– «Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации»
(утв. Президентом Российской Федерации 07 февраля 2008 г. № Пр-212);
– Постановление Правительства Российской Федерации от 28 января 2002 г.
№ 65 (в редакции Постановления Правительства Российской Федерации от
9 июня 2010 г. № 403) «О федеральной целевой программе "Электронная
Россия (2002 - 2010 годы)»;
– Постановление Правительства Российской Федерации от 10 ноября 2003 г.
№ 677 (в редакции Постановления Правительства Российской Федерации от
08 декабря 2008 г. № 917) «Об общероссийских классификаторах технико-
экономической и социальной информации в социально-экономической
области»;
– Постановление Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г.
№ 679 (в редакции Постановления Правительства Российской Федерации от
2 октября 2009 г. № 779) «О Порядке разработки и утверждения
административных регламентов исполнения государственных функций
(предоставления государственных услуг)»;
– Постановление Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2007 г.
№ 931 (в редакции Постановления Правительства Российской Федерации от
10 марта 2009 г. № 219) «О некоторых мерах по обеспечению
6. 6
информационного взаимодействия государственных органов и органов
местного самоуправления при оказании государственных услуг гражданам и
организациям»;
– Постановление Правительства Российской Федерации от 15 июня 2009 г. №
478 «О единой системе информационно-справочной поддержки граждан и
организаций по вопросам взаимодействия с органами исполнительной
власти и органами местного самоуправления с использованием
информационно-телекоммуникационной сети Интернет» (с «Концепцией
единой системы информационно-справочной поддержки граждан и
организаций по вопросам взаимодействия с органами исполнительной
власти и органами местного самоуправления с использованием
информационно-телекоммуникационной сети Интернет», «Правилами
размещения в федеральных государственных информационных системах
«Сводный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)» и
«Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)»
сведений о государственных и муниципальных услугах (функциях);
– Постановление Правительства Российской Федерации от 03 октября 2009 г.
№ 796 «О некоторых мерах по повышению качества предоставления
государственных (муниципальных) услуг на базе многофункциональных
центров предоставления государственных (муниципальных) услуг» (с
«Правилами организации деятельности многофункциональных центров
предоставления государственных (муниципальных) услуг»);
– Постановление Правительства Российской Федерации от 02 декабря 2009 г.
№ 984 «О перечне платных услуг, оказываемых организациями в целях
предоставления федеральными органами исполнительной власти
государственных услуг»;
– Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г.
№ 1789-р (в редакции от 10 марта 2009 г. № 219) «О Концепции
административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах»;
– Распоряжение Правительства Российской Федерации от 06 мая 2008
г.06.05.2008 № 632-р (в редакции Постановления Правительства Российской
7. 7
Федерации от 10 марта 2009 г. № 219) «О Концепции формирования в
Российской Федерации электронного правительства до 2010 года»;
– Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 октября 2009 г.
№ 1555-р «О плане перехода на предоставление государственных услуг и
исполнение государственных функций в электронном виде федеральными
органами исполнительной власти»;
– Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2009 г.
№ 1993-р «Об утверждении сводного перечня первоочередных
государственных и муниципальных услуг, предоставляемых в электронном
виде»;
– Приказ Мининформсвязи Российской Федерации от 11 марта 2008 г. № 32
"Об утверждении Положения об общероссийском государственном
информационном центре" (Зарегистрировано в Минюсте Российской
Федерации 21 марта 2008 г. № 11394);
– Приказ Минкомсвязи Российской Федерации от 23 марта 2009 г. № 41 «Об
утверждении Требований к технологиям, форматам, протоколам
информационного взаимодействия, унифицированным программно-
техническим средствам подсистемы удостоверяющих центров
общероссийского государственного информационного центра».
Основную часть перечисленных документов составляют документы
стратегического планирования действий государства в области развития
информационного общества в Российской Федерации на федеральном и
региональном уровнях («Стратегия развития информационного общества в
Российской Федерации» (утв. Президентом Российской Федерации 07 февраля 2008 г.
№ Пр-212), Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005
г. № 1789-р (в редакции от 10 марта 2009 г. № 219) «О Концепции административной
реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах», Распоряжение Правительства
Российской Федерации от 06 мая 2008 г.06.05.2008 № 632-р (в редакции
Постановления Правительства Российской Федерации от 10 марта 2009 г. № 219) «О
Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до
2010 года»).
8. 8
Стратегии выступают основой для подготовки и уточнения доктринальных,
концептуальных, программных и иных документов, определяющих цели и
направления деятельности органов государственной власти, а также принципы и
механизмы их взаимодействия с организациями и гражданами в области развития
информационного общества в Российской Федерации.
Наиболее значимым документом с точки зрения обеспечения стратегического
планирования действий государства в области развития информационного общества в
Российской Федерации на федеральном и региональном уровнях является
Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р
(в редакции от 10 марта 2009 г. № 219) «О Концепции административной реформы в
Российской Федерации в 2006 - 2010 годах», в котором утвержден план мероприятий
по организации деятельности органов государственной власти с применением ИКТ, в
том числе по предоставлению информации о государственных услугах и
государственных услуг в электронной форме, по предоставлению государственных и
муниципальных услуг на базе многофункциональных центров и переходу к
межведомственному информационному взаимодействию органов исполнительной
власти с использованием общероссийского государственного информационного
центра.
В нормативных правовых актах (из приведённого выше списка), разработанных
с целью обеспечения реализации стратегических мероприятий, определены
механизмы по организации предоставления информации о государственных и
муниципальных услугах и государственных и муниципальных услуг в электронном
виде, а также механизмы по организации информационного взаимодействия при
предоставлении государственных и муниципальных услуг, в том числе:
– определены общие требования к использованию информационно-
телекоммуникационных технологий при предоставлении государственных и
муниципальных услуг (Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ
«Об организации предоставления государственных и муниципальных
услуг»);
– определены правила организации информационного взаимодействия при
предоставлении государственных услуг с использованием ресурсов
общероссийского государственного информационного центра через единый
9. 9
сайт государственных услуг в сети Интернет (Портал государственных
услуг) (Постановление Правительства Российской Федерации от 25 декабря
2007 г. № 931 (в редакции Постановления Правительства Российской
Федерации от 10 марта 2009 г. № 219) «О некоторых мерах по обеспечению
информационного взаимодействия государственных органов и органов
местного самоуправления при оказании государственных услуг гражданам и
организациям»);
– утверждены правила размещения в федеральных государственных
информационных системах "Сводный реестр государственных и
муниципальных услуг (функций)" и "Единый портал государственных и
муниципальных услуг (функций)" сведений о государственных и
муниципальных услугах (функциях) (Постановление Правительства
Российской Федерации от 15 июня 2009 г. № 478 «О единой системе
информационно-справочной поддержки граждан и организаций по вопросам
взаимодействия с органами исполнительной власти и органами местного
самоуправления с использованием информационно-телекоммуникационной
сети Интернет»);
– определены структура единой системы информационно-справочной
поддержки граждан и организаций по вопросам взаимодействия с органами
исполнительной власти и органами местного самоуправления с
использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет,
принципы и порядок ее построения и функционирования (Постановление
Правительства Российской Федерации от 15 июня 2009 г. № 478 «О единой
системе информационно-справочной поддержки граждан и организаций по
вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти и органами
местного самоуправления с использованием информационно-
телекоммуникационной сети Интернет»);
– определены правила организации деятельности многофункциональных
центров предоставления государственных (муниципальных) услуг, в том
числе по организации межведомственного взаимодействия на
государственном и муниципальном уровнях при оказании электронных
государственных услуг (Постановление Правительства Российской
10. 10
Федерации от 03 октября 2009 г. № 796 «О некоторых мерах по повышению
качества предоставления государственных (муниципальных) услуг на базе
многофункциональных центров предоставления государственных
(муниципальных) услуг» (с «Правилами организации деятельности
многофункциональных центров предоставления государственных
(муниципальных) услуг»));
– утвержден перечень платных услуг, оказываемых организациями в целях
предоставления федеральными органами исполнительной власти
государственных услуг (Постановление Правительства Российской
Федерации от 02 декабря 2009 г. № 984 «О перечне платных услуг,
оказываемых организациями в целях предоставления федеральными
органами исполнительной власти государственных услуг»»);
– утвержден план перехода на предоставление государственных услуг и
исполнение государственных функций в электронном виде федеральными
органами исполнительной власти (Распоряжение Правительства Российской
Федерации от 17 октября 2009 г. № 1555-р «О плане перехода на
предоставление государственных услуг и исполнение государственных
функций в электронном виде федеральными органами исполнительной
власти»);
– утвержден перечень первоочередных государственных и муниципальных
услуг, предоставляемых органами исполнительной власти субъектов
Российской Федерации и органами местного самоуправления в электронном
виде, а также услуг, предоставляемых в электронном виде учреждениями
субъектов Российской Федерации и муниципальными учреждениями и
определен план перехода на предоставление первоочередных
государственных и муниципальных услуг в электронном виде
(Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2009 г.
№ 1993-р «Об утверждении сводного перечня первоочередных
государственных и муниципальных услуг, предоставляемых в электронном
виде»);
– определен порядок организации функционирования общероссийского
государственного информационного центра, в том числе состав, принципы и
11. 11
основные функциональные возможности центра (Приказ Мининформсвязи
Российской Федерации от 11 марта 2008 г. № 32 "Об утверждении
Положения об общероссийском государственном информационном центре"
(Зарегистрировано в Минюсте Российской Федерации 21 марта 2008 г. №
11394));
– утверждены требования к технологиям, форматам, протоколам
информационного взаимодействия, унифицированным программно-
техническим средствам подсистемы удостоверяющих центров
общероссийского государственного информационного центра, которые
устанавливают принципы и необходимые условия функционирования
подсистемы удостоверяющих центров общероссийского государственного
информационного центра (Приказ Минкомсвязи Российской Федерации от
23 марта 2009 г. № 41 "Об утверждении Требований к технологиям,
форматам, протоколам информационного взаимодействия,
унифицированным программно-техническим средствам подсистемы
удостоверяющих центров общероссийского государственного
информационного центра" (Зарегистрировано в Минюсте Российской
Федерации 24 апреля 2009 г. № 13831)).
Наиболее значимым нормативным правовым актом в рассматриваемой области
является федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации
предоставления государственных и муниципальных услуг», в котором определены
общие требования к использованию информационно-телекоммуникационных
технологий при предоставлении государственных и муниципальных услуг.
Данным федеральным законом определено следующее:
– требования к организации предоставления государственных и
муниципальных услуг в электронной форме;
– право органов государственной власти субъектов Российской Федерации на
создание региональных и муниципальных информационных систем в целях
ведения соответственно реестра государственных услуг субъекта
Российской Федерации и реестра муниципальных услуг в электронной
форме;
– назначение порталов государственных и муниципальных услуг;
12. 12
– требования к функциональным возможностям единого портала
государственных и муниципальных услуг;
– право органов государственной власти субъектов Российской Федерации на
создание региональных порталов государственных и муниципальных услуг,
являющихся государственными информационными системами субъектов
Российской Федерации, обеспечивающими предоставление
государственных услуг субъектов Российской Федерации и муниципальных
услуг.
В том же законе устанавливаются:
– полномочия Правительства Российской Федерации на определение правил и
порядка информационно-технологического взаимодействия
информационных систем, используемых для предоставления
государственных и муниципальных услуг в электронной форме, а также
требований к инфраструктуре, обеспечивающей их взаимодействие;
– полномочия Правительства Российской Федерации на установление
требований к единому порталу государственных и муниципальных услуг,
региональным порталам государственных и муниципальных услуг, порядку
их функционирования и размещения на них сведений о государственных и
муниципальных услугах, а также к перечню указанных сведений;
– полномочия федеральных органов исполнительной власти,
осуществляющих функции по выработке и реализации государственной
политики и нормативному правовому регулированию в сфере
информационных технологий на определение технических стандартов и
требований, включая требований к технологической совместимости
информационных систем, требований к стандартам и протоколам обмена
данными в электронной форме при информационно-технологическом
взаимодействии информационных систем.
Федеральным законодательством в сфере обеспечения организации
предоставления государственных и муниципальных электронных услуг не
сформулированы единые правила обеспечения информационного взаимодействия
федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти
субъектов Российской Федерации, других государственных органов и органов
13. 13
местного самоуправления при предоставлении гражданам и организациям
государственных услуг, а также правила использования ресурсов общероссийского
государственного информационного центра для обмена сведениями между
информационными системами в целях оказания государственных и муниципальных
услуг. Однако таковые правила в общем виде отражены в постановлении
Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2007 г. № 931 (в редакции
Постановления Правительства Российской Федерации от 10 марта 2009 г. № 219) «О
некоторых мерах по обеспечению информационного взаимодействия
государственных органов и органов местного самоуправления при оказании
государственных услуг гражданам и организациям»): федеральные органы
исполнительной власти должны оказывать гражданам и организациям
государственные услуги с использованием ресурсов центра через единый сайт
государственных услуг в сети Интернет (портал государственных услуг).
Анализ действующего законодательства в сфере обеспечения организации
предоставления государственных и муниципальных электронных услуг позволил
выявить отсутствие принятых единых требований и подходов к созданию
информационных систем, используемых для ведения реестров и предоставления
государственных и муниципальных услуг в электронной форме. При этом
необходимо учитывать, что отсутствие обязательных для выполнения требований к
стандартизации информационных технологий и программного обеспечения,
используемого в государственных информационных системах является
непосредственной причиной несовместимости программно-технических решений и
невозможности обмена данными между различными государственными
информационными системами.
Анализ действующего законодательства также позволил выявить отсутствие
единых требований к справочникам, классификаторам и схемам данных
государственных информационных систем. В постановлении Правительства
Российской Федерации от 10 ноября 2003 г. № 677 (в редакции Постановления
Правительства Российской Федерации от 08 декабря 2008 г. № 917) «Об
общероссийских классификаторах технико-экономической и социальной информации
в социально-экономической области» определен порядок разработки, принятия,
ведения и общие правила применения общероссийских классификаторов технико-
14. 14
экономической и социальной информации в социально-экономической области. В
Постановлении утвержден перечень общероссийских классификаторов, являющихся
обязательными для применения при межведомственном информационном обмене,
создании информационных систем и информационных ресурсов. В то же время ни в
рассматриваемом Постановлении, ни в других нормативных правовых актах
федерального законодательства не определены правила по стандартизации перевода
общероссийских классификаторов в электронный вид при использовании их в
государственных информационных системах, а также при межведомственном обмене
информацией.
Обзор и анализ нормативных правовых актов в сфере организации
деятельности по предоставлению информации о государственных и муниципальных
услугах и государственных и муниципальных услуг в электронном виде, показал, что
единый и обязательный характер носит организация указанной деятельности для
федеральных органов исполнительной власти. При этом организация аналогичной
деятельности для органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и
органов местного самоуправления носит рекомендательный характер.
В постановлении Правительства Российской Федерации от 15 июня 2009 г. №
478 «О единой системе информационно-справочной поддержки граждан и
организаций по вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти и
органами местного самоуправления с использованием информационно-
телекоммуникационной сети Интернет» органам государственной власти субъектов
Российской Федерации и органам местного самоуправления рекомендуется принять
решение о размещении в сводном реестре сведений о государственных и
муниципальных услугах (функциях), создавать свои реестры государственных услуг
(функций) и региональные порталы государственных и муниципальных услуг
(функций). При этом в соответствии с Постановлением порядок формирования и
ведения реестра государственных услуг (функций) субъекта Российской Федерации
определяется органами государственной власти субъекта Российской Федерации
самостоятельно; аналогичным образом определяется и порядок формирования и
ведения реестра муниципальных услуг (функций) - органом местного самоуправления
муниципального образования самостоятельно. Состав и порядок размещения на
региональных порталах государственных и муниципальных услуг (функций)
15. 15
сведений об услугах (функциях) в соответствии с Постановлением определяются так
же на региональном уровне, а именно в порядке, установленном высшим
исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
Обзор нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность
многофункциональных центров предоставления государственных (муниципальных)
услуг, в том числе определяющей взаимодействие органов, предоставляющих
государственные и муниципальные услуги с использованием ИКТ, выявил отсутствие
в ней документально закреплённых требований, обеспечивающих информационное
взаимодействие с другими информационными системами, используемыми в
деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной
власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления и (или)
организаций, участвующих в предоставлении государственных (муниципальных)
услуг. Так в постановлении Правительства Российской Федерации от 03 октября 2009
г. № 796 «О некоторых мерах по повышению качества предоставления
государственных (муниципальных) услуг на базе многофункциональных центров
предоставления государственных (муниципальных) услуг» (с «Правилами
организации деятельности многофункциональных центров предоставления
государственных (муниципальных) услуг») определена лишь допустимая
возможность обеспечения взаимодействия информационной системы центра с
другими информационными системами. В рамках тематики данного Постановления,
очевидно, что не достаёт утвержденного регламента, устанавливающего правила
информационного обмена, определяющего участников обмена, состав данных,
форматы данных обмена, правила доступа и использования данных, требования к
совместимости информационных систем и пр.
Обзор нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность по
организации информационного межведомственного взаимодействия на
государственном и муниципальном уровнях при оказании электронных
государственных услуг, показал, что обязательный порядок организации определен
для обеспечения информационного взаимодействия только для федеральных органов
исполнительной власти. В постановлении Правительства Российской Федерации от
25 декабря 2007 г. № 931 (в редакции Постановления Правительства Российской
Федерации от 10 марта 2009 г. № 219) «О некоторых мерах по обеспечению
16. 16
информационного взаимодействия государственных органов и органов местного
самоуправления при оказании государственных услуг гражданам и организациям»
говорится, что порядок взаимодействия органов государственной власти при
оказании публичных государственных услуг должен быть урегулирован регламентом,
утверждаемым совместно Министерством связи и массовых коммуникаций
Российской Федерации и соответствующим федеральным органом исполнительной
власти.
Наряду с упомянутым выше регламентом, также должны быть разработаны
регламенты с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и
органами местного самоуправления, в то время как на сегодняшний день отсутствуют
даже минимальные требования к содержанию подобных регламентов.
В постановлении Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2007 г.
№ 931 отсутствует чёткое утверждение перечня государственных услуг, оказываемых
на основе информационного взаимодействия с использованием ресурсов
общероссийского государственного информационного центра через единый сайт
государственных услуг в сети Интернет (портал государственных услуг). В адрес
органов государственной власти субъектов Российской Федерации в Постановлении
рекомендуется создание региональных информационных центров, в то время как
требования к созданию таких центров в документе не конкретизированы. Не
определены в рамках данного постановления также и параметры, необходимые для
обеспечения взаимодействия многочисленных многоуровневых информационных
центров между собой и с общероссийским центром, правила по оказанию
государственных и муниципальных услуг соответственно субъектами Российской
Федерации и органами местного самоуправления.
Подводя итог анализа действующей законодательства, направленного на
регулирование вопросов оказания государственных и муниципальных услуг в
электронном виде и организацию межведомственного информационного
взаимодействия на государственном и муниципальном уровнях при оказании
электронных государственных и муниципальных услуг, было выявлено:
1) фактическое отсутствие в нормативных правовых актах обязательных для
выполнения требований к стандартизации информационных технологий и
программного обеспечения, используемого в государственных
17. 17
информационных системах, необходимых для обеспечения
межведомственного обмена информацией1;
2) отсутствие в нормативных правовых актах единых чётких требований к
справочникам, классификаторам и схемам данных информационных систем,
используемых в межведомственном информационном обмене2;
3) отсутствие в нормативных правовых актах единых и обязательных для
реализации всеми федеральными, региональными и муниципальными
органами власти механизмов предоставления информации и оказания
государственных услуг в электронном виде3.
1
Примером последствий данного замечания в адрес нормативных правовых актов является невозможность
информационного взаимодействия с целью обмена данными между электронными регистрами
Минздравсоцразвития России и информационными системами ГИБДД МВД России, содержащими
пересекающуюся информацию о пострадавших в ДТП и оказанной им медицинской помощи.
2
Примером последствий данного замечания в адрес нормативных правовых актов является различное
трактование Общероссийского классификатора объектов административно-территориального деления (сокращ.
ОКАТО) в Минфине России и в Росстате: в первом случае информация по субъектам Российской Федерации, в
составе которых находятся автономные округа, предоставляется без учёта автономных округов, во втором
случае – с учётом автономных округов.
3
Примеры последствий данного замечания в адрес нормативных правовых актов встречаются в следующих
федеральных органах исполнительной власти:
1) ГИБДД МВД России:
В информационной системе ГИБДД МВД России сбор и передача информации о дорожно-
транспортных происшествиях (далее - ДТП) на региональном на федеральном уровнях осуществляется
ежемесячно в соответствии с внутренними регламентами. При этом в каждом субъекте РФ разработаны
собственные средства сбора данных о ДТП со строевых подразделений, используется различное
программное обеспечение и форматы обмена информацией. На федеральный уровень в
регламентированном виде передаются только общие показатели, характеризующие аварийность. Таким
образом, основной массив информации, включая персональные данные об участниках ДТП, остается на
уровне региональных управлений ГИБДД и оказывается недоступен для анализа в Департаменте
обеспечения безопасности дорожного движения МВД России.
2) Федеральное дорожное агентство (Росавтодор):
В настоящее время система сбора и хранения информации в Росавтодоре юридически
регламентирована по отдельным направлениям их деятельности, в связи с чем на практике не имеет единой
консолидированной структуры. В процессе сбора информации в Центральный аппарате Росавтодора (далее
- ЦА) было выявлено, что предоставляемая из региональных органов управления дорожного хозяйства на
местах (далее - ОУДХ) отчётность, формируется на основе устоявшихся особенностей их деятельности. В
итоге в ЦА формируется объёмный массив различным образом структурированных данных, не
позволяющий без тщательной обработки включать их в единую систему хранения и анализа данных.
Процесс консолидации данных в ЦА также осложняется отсутствием программного обеспечения
автоматизации их сбора и обработки данных по ряду направлений деятельности Росавтодора.
18. 18
2. Зарубежный опыт по стандартизации и применению единой архитектуры
информационных технологий на государственном, муниципальном и
ведомственном уровнях
На сегодняшний день, как в Российской Федерации, так и за рубежом, основная
сложность реализации проектов в области оказания электронных услуг на
государственном и муниципальном уровнях, а также аналогичных
межведомственных проектов, в условиях, когда требуются существенные усилия по
интеграции данных и приложений, заключается не в применении тех или иных
конкретных технологий, а в организации процесса принятия соответствующих
стандартов и согласования архитектур информационных технологий различных
организаций и ведомств.
Проекты в области оказания электронных услуг на государственном,
муниципальном и ведомственном уровнях, которые осуществляются
правительствами разных стран, предусматривают следующие основные типы
стандартов:
– стандарты данных;
– стандарты межведомственного обмена информацией;
– стандарты метаданных (и поиска информации);
– стандарты безопасности.
Список стран, разработавших и продолжающих работу над стандартами
данных и межведомственного взаимодействия, достаточно обширен, и практически
все они имеют в своей архитектуре аналог правительственного шлюза. Ниже
приведены примеры стран, в которых процесс стандартизации и внедрения единой
архитектуры информационных технологий на государственном, муниципальном и
ведомственном уровнях был реализован наиболее комплексно, позволив тем самым
полностью оптимизировать деятельность по оказанию электронных услуг на
государственном и муниципальном уровне.
– Великобритания: правительственный шлюз, правительственный интранет и
стандарт e-GIF;
– Дания: инфраструктура Infostructurebase;
19. 19
– Швеция: Government Elink (GeL);
– Австралия: FedLink — правительственный шлюз и защищенный
правительственный интранет;
– Гонконг: Government System Architecture (GSA) и Electronic Service Delivery
(ESD) Scheme;
– США: Федеральная корпоративная архитектура информационных
технологий государственных организаций.
Из приведенного выше списка стран Великобритания, Дания, США и
Австралия были первыми, кто уделили внимание проблемам стандартизации и
применению единой архитектуры информационных технологий на государственном,
муниципальном и ведомственном уровнях. Вероятно, поэтому к настоящему времени
рассматриваемая проблема в этих странах решена наиболее основательно, а их опыта
представляется возможным изложить более подробно, ёмко и чётко, нежели опыт
остальных стран. Всё вышесказанное позволило определить Великобританию,
Данию, США и Австралию в качестве стран, чей опыт представляет наибольший
интерес с точки зрения возможности заимствования и дальнейшего применения его в
Российской Федерации, в условиях сложившейся здесь информационной среды по
оказанию государственных и муниципальных услуг.
2.1. Опыт Великобритании: среда межведомственного взаимодействия в
Правительстве (e-GIF)
В Великобритании большое внимание уделяется стандартам и протоколам,
которые должны гарантировать совместимость государственных систем и
технологий. Ключевые стандарты обеспечения совместимости и единства
государственных систем определены в документе «Среда межведомственного
взаимодействия в Правительстве» (Government Interoperability Framework, e-GIF) и
задают основные требования для предоставления интегрированных онлайновых
государственных услуг. Следование этим стандартам является обязательным для всех
государственных систем.
Ключевые политики, которые устанавливаются стандартом e-GIF, состоят в
следующем:
20. 20
– согласование с Интернетом: универсальное использование общих
спецификаций, используемых в Интернете для всех информационных
систем государственного сектора (HTML, IP, SMTP и др.);
– использование языка XML в качестве основного стандарта для
инструментальных средств интеграции и представления данных в
Интернете для всех систем государственного сектора:
XML и XML-схемы4;
UML, RDF и XML — для интеграции данных;
XSL — для преобразования данных;
– применение веб-обозревателей в качестве основного интерфейса; все
информационные системы государственного сектора должны быть
доступны с помощью данной технологии; другие интерфейсы разрешаются
к использованию, но только в качестве дополнения к технологиям,
основанным на веб-обозревателях;
– снабжение метаданными всех правительственных информационных
ресурсов, представляемых в Интернете;
– развитие и принятие стандарта метаданных (Government Metadata Standard,
e-GMS), облегчающего публикацию и поиск информации;
– развитие и сопровождение перечня правительственных категорий
(Government Category List);
– обязательность выполнения требований стандарта e-GIF для всех
организаций государственного сектора.
Выбор спецификаций e-GIF обусловлен следующими факторами:
– функциональная совместимость - используются только спецификации,
обеспечивающие системное взаимодействие (interconnectivity), интеграцию
данных, доступ к информации и управление контентом;
– наличие рыночной поддержки: спецификации должны широко
поддерживаться рынком, способствовать уменьшению затрат и рисков при
создании государственных информационных систем;
4
XML-схема - описание на языке XML Schema, в котором задается допустимое содержимое XML-документа.
Если разработать стандартную XML-схему для XML-документов определенного рода, это сделает возможными
их обработку и интерпретацию и позволит обмениваться такими документами любым заинтересованным
сторонам.
21. 21
– масштабируемость - выбранные спецификации должны поддерживать
модификацию требований к используемой системе, например, изменение
объемов данных, количества транзакций или числа пользователей;
– открытость - спецификации должны быть задокументированы и легко
доступны публике.
Основным инструментом обсуждения и разработки стандарта e-GIF является
веб-узел www.govtalk.gov.uk, на котором разработчики могут получить доступ к
утвержденным XML-схемам, а также к необходимым средствам разработки и
документам с описанием «лучших практик». Здесь же они могут задать вопросы
экспертам и принять участие в обсуждении XML-схем документов. Данный веб-узел
поддержки государственных стандартов создан с использованием технологии
Microsoft SharePoint Portal Server.
Центральный правительственный портал www.ukonline.gov.uk и
Правительственный шлюз Government Gateway разработаны в соответствии со
спецификациями стандарта e-GIF. То есть при условии, что какие-либо порталы
должны любым возможным образом взаимодействовать с государственными
системами, то они также должны следовать этим стандартам.
2.1.1.Стандарты метаданных5
Задача интеграции государственных информационных систем настолько
сложна, что помимо стандартизации документов на основе XML и инфраструктуры
интеграции в виде программного обеспечения маршрутизации XML-документов,
нужны усилия государства в области стандартизации описания данных.
Примером инициативы в этой области является стандарт e-GMS (UK
Government Metadata Standard), принятый в Великобритании.
Метаданные имеют важное значение для обеспечения эффективности поиска
информации (на портале), описания слабоструктурированной информации
(документов), создания архивов с записями электронных документов. Как показывает
практика, вопрос создания архива записей электронных документов по мере
движения в сторону все более широкого внедрения систем электронного
5
Метаданные – структурированное описание содержимого информации (данные о данных), включая описание
каталогов, сведения о составе данных, содержании, статусе, происхождении, местонахождении, качестве,
форматах и формах представления, условиях доступа и использования, ответственной организации, авторских,
имущественных и смежных с ними правах на данные и др.
22. 22
документооборота и информационных технологий вообще представляет собой такую
проблему, которая еще до конца не осознана в России. Многие страны взяли за
основу так называемое «Дублинское ядро», включающее 15 элементов описания
информации, например:
– заголовок;
– автор или создатель;
– тема и ключевые слова;
– описание;
– публикатор;
– другие контрибуторы;
– дата;
– тип ресурса;
– формат;
– идентификатор ресурса;
– источник;
– язык;
– связи;
– область (coverage);
– управление правами.
Помимо самих элементов в «Дублинском ядре» имеются так называемые
уточнения элементов, например: «Дата создания», «Дата публикации», «Дата
окончания действия» и пр.
Страны могут не только использовать это ядро, но и добавлять к нему любые
дополнительные элементы, которые они считают необходимыми. Кроме того, первым
инструментом при поиске информации, как правило, является просмотр категорий.
Поэтому в рамках инициатив разработки стандартов на государственные метаданные
определяются стандарты на список категорий (инструмент первичного поиска без
использования ключевых слов).
2.2.Опыт Дании: инфраструктура Infostructurebase
База XML-Infostructurebase была создана Министерством науки, техники и
инноваций в сотрудничестве с компаниями Microsoft и Accenture. Проект проводился
23. 23
с целью сделать государственные службы более эффективными, доступными и
быстро реагирующими на нужды граждан.
XML-Infostructurebase выступает в качестве центрального хранилища веб-
служб XML, которые помогают государству, организациям и отдельным гражданам
совместно использовать различные данные, например почтовые индексы, номера
социального страхования и медицинские сведения. Связывая между собой
внутриведомственные подразделения и различные государственные структуры, XML-
Infostructurebase позволяет предоставлять более оперативные и комплексные
государственные услуги, существенно сокращая количество форм и дублирование
данных, а также устраняя ручные процедуры, требующие больших затрат времени.
XML-схемы являются общедоступными и многократно используемыми, что дает
возможность связывать государственные услуги не только друг с другом, но и с
услугами частных компаний.
XML-Infostructurebase включает следующие основные возможности:
– единое и централизованное хранилище XML-схем, представляющее собой
всеобщий «электронный словарь»6, который может многократно
использоваться всеми желающими;
– виртуальные рабочие области, где частные и государственные организации
смогут вести постоянную совместную работу по созданию и расширению
электронного словаря в онлайновом режиме;
– место для публикаций расширений электронного словаря и веб-служб на
базе XML. Там же Датский комитет по использованию XML (Danish XML
Committee) осуществляет стандартизацию этих ресурсов с целью облегчить
их использование и обеспечить тесную интеграцию государственных и
частных организаций;
– место, где разработчики легко смогут найти электронный словарь и
спецификации веб-служб на базе XML и использовать их для создания веб-
служб и интеграции государственных и частных организаций;
6
Электронный словарь - совокупность заданных в XML-схемах описаний XML-тегов, которые могут быть
использованы в XML-документах того или иного рода.
24. 24
– централизованное уведомление обо всех изменениях в стандартизованных
схемах, обеспечивающее, что все пользователи будут заранее поставлены в
известность о готовящихся модификациях;
– новости о веб-службах на базе XML и ряд общих норм по созданию XML-
схем и веб-служб на базе XML в Дании.
При отсутствии базы XML-Infostructurebase каждому государственному
ведомству и частной компании при попытке осуществить интеграцию с какой-либо
другой стороной пришлось бы начинать работу с нуля. Наличие же такой базы
позволяет повторно использовать уже существующие XML-схемы (XSD7), описания
интерфейсов (WSDL8) и другие технические спецификации (например, по
безопасности, порядку работы и т.п.). Кроме того, готовые XML веб-службы можно
сделать общедоступными, чтобы их можно было подбирать и использовать в
соответствии со спецификацией, заданной для данной службы.
2.3. Опыт США: концепция Федеральной архитектуры информационных
технологий госорганизаций как подход к интеграции межведомственных
проектов
Особый интерес представляют подходы США к стандартизации в области
использования информационных технологий в государственных организациях. По
мнению Федерального правительства США критически важную роль в области
инициатив по реформированию и повышению эффективности работы
государственных организаций за счет внедрения информационных технологий
играют две составляющие:
– реализация принципов электронного правительства;
– концепция корпоративной архитектуры государственной организации.
Без наличия корпоративной ИТ-архитектуры невозможно осуществлять
руководство развитием информационных технологий в государственных органах,
управлять ИТ-инвестициями. Результатом отсутствия такой корпоративной
архитектуры может стать то, что инициативы в области электронного правительства9
7
XSD (XML Schema Defi№itio№) - другое название для языка XML Schema и документов на этом языке.
8
WSDL (Web Services Descriptio№ La№guage) - язык описания веб-служб.
9
Электронное правительство подразумевает внедрение новых методов работы государственных учреждений
(людей, процессов и технологий и особенно - Интернет-технологий), которые ведут к улучшению доступа и
доставки информации и услуг от государства к гражданам, бизнесу, сотрудникам и другим государственным
25. 25
приведут к созданию изолированных, разобщенных операций и систем, что в свою
очередь, станет причиной бессмысленного дублирования и несовместимости
информации и дополнительного финансирования.
Электронное правительство и федеральная корпоративная ИТ-архитектура
предоставляют необходимые составляющие для достижения желаемой цели,
состоящей в успешном внедрении прикладных информационных систем для
электронного правительства, которые, в свою очередь, обеспечат требуемую
эффективность и ответственность в выполнении функций государственного
управления.
В США ответственность за разработку Федеральной ИТ-архитектуры10
возложена на Совет управляющих информационными технологиями (CIO Council).
Эта организация объединяет около тридцати ИТ-директоров крупнейших
федеральных и ряда региональных органов власти.
Отдельные государственные ведомства должны использовать эту общую
модель для описания своих собственных архитектур.
Основной целью Федеральной ИТ-архитектуры госорганизаций является
обеспечение условий для совместной разработки процессов, стандартов
совместимости и обмена информацией между государственными органами и
организациями.
Федеральная ИТ-архитектура госорганизаций включает в себя четыре
архитектурные области:
– Бизнес-архитектура. Основой бизнес-архитектуры является описание
бизнес-процессов. Это определяет основные функциональные области
деятельности организации (для министерства — это функции,
перечисленные в Положении о министерстве, для коммерческой
организации — процессы разработки, продажи товаров, услуг и пр.). Она
также описывает специфические процессы внутри каждой функциональной
институтам, а также на другие уровни в иерархии государственной власти. Реализация инициатив в области
электронного правительства позволит обеспечить лучшие связи между государственными органами и их
клиентами за счет более четкого, простого и эффективного их взаимодействия.
10
Федеральная ИТ-архитектура госорганизаций - это концептуальная модель описания в координированной,
структурированной форме деятельности федерального правительства и государственных организаций с
функциональной точки зрения вне зависимости от организационных структур, реализующих соответствующие
функции, с целью улучшения их деятельности за счет использования информационных технологий . По сути
дела, это новый способ описания, анализа и улучшения деятельности государства и госорганизаций, а также
расширения их возможностей по обслуживанию граждан.
26. 26
области и их операционные параметры (например, объемы операций, роли,
централизованная/децентрализованная модель операций и пр.). Эта часть
архитектуры является точкой соприкосновения между бизнес-архитектурой
и архитектурой приложений, и она обеспечивает такой взгляд на бизнес и
функции организации, который достаточно детализирован для того, чтобы
его можно было использовать при выработке стратегии и планов создания
приложений;
– Архитектура данных, определяющая, какие данные необходимы для
поддержания бизнес-процессов (например, модель данных);
– Архитектура приложений, определяющая, какие приложения используются
и должны использоваться для управления данными и поддержки бизнес-
функций (например, модели приложений);
– Технологическая архитектура, определяющая, какие технологии могут
обеспечить создание среды работы приложений, которые, в свою очередь,
управляют данными и реализуют бизнес-функции.
В соответствии с этим в настоящее время в США ведется разработка
взаимосвязанных так называемых справочных моделей (Reference Models) для каждой
из перечисленных областей.
Иерархия справочных моделей в рамках Федеральной ИТ-архитектуры
госорганизаций включает в себя:
– справочную модель показателей эффективности (Performance Reference
Model, PRM);
– справочную модель описания бизнеса федеральной организации (Business
Reference Model, BRM);
– справочную модель сервисных компонентов (Service Component Reference
Model, SRM);
– справочную модель описания данных (Data Reference Model, DRM);
– технологическую справочную модель (Technology Reference Model, TRM).
Иерархия справочных моделей в рамках Федеральной ИТ-архитектуры
представлена на рисунке ниже (Рисунок 1)
В 2003 году была опубликована вторая версия справочной модели описания
бизнеса федеральной организации (Business Reference Model, BRM), первые версии
27. 27
справочной модели сервисных компонентов (Service Component Reference Model,
SRM), технологической справочной модели (Technology Reference Model, TRM) и
шла активная работа над остальными справочными моделями.
Рисунок 1. Справочные модели Федеральной ИТ-инфраструктуры
госорганизаций
В частности, справочная модель описания бизнеса показывает деятельность
федеральных государственных организаций с функциональной точки зрения
независимо от того, какое государственное учреждение выполняет ту или иную
функцию. Она представляет собой организованную, иерархическую конструкцию,
описывающую повседневные бизнес-операции федеральных органов власти.
В совокупности эти справочные модели являются, по сути дела,
определенными руководствами, которые могут помочь государственным
организациям при разработке собственной корпоративной архитектуры.
Важной особенностью является то, что подход к описанию деятельности
государственных организаций с точки зрения их бизнес-функций и процессов
28. 28
пересекается с развитием технологических стандартов интеграции, например UDDI,
когда имеется возможность создания регистров организаций и их услуг также с
учетом их бизнес-функций.
Пять справочных моделей, отображенных в верхней части приведённого ниже
рисунка (Рисунок 2. Справочные модели Федеральной ИТ-инфраструктуры
госорганизаций) обеспечивают общую для всего федерального правительства
методологическую основу.
Рисунок 2. Справочные модели Федеральной ИТ-инфраструктуры госорганизаций
Ниже располагается набор межведомственных инициатив в области
электронного правительства на федеральном уровне. Примерами таких инициатив в
США являются проект создания портала поддержки международной торговли,
национальная система принятия заявок на получение государственных грантов,
портал для управления в условиях кризисных ситуаций и пр. Для каждой из таких
инициатив используются общие подходы, которые заданы Федеральной ИТ-
архитектурой госорганизаций.
