Управление государственными мегапроектами на примере Особых экономических зон
•
2 likes•1,404 views
Recommended
Recommended
More Related Content
Viewers also liked
Viewers also liked (14)
Similar to Управление государственными мегапроектами на примере Особых экономических зон
Similar to Управление государственными мегапроектами на примере Особых экономических зон (20)
Управление государственными мегапроектами на примере Особых экономических зон
- 1. Максим Захаров Григорий Ципес Вставьте картинку Особенности управления государственными мегапроектами на примере Особых экономических зон России
- 2. Особые экономические зоны РФ как государственные мегапроекты Особая экономическая зона - определяемая Правительством Российской Федерации часть территории Российской Федерации, на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности Особые экономические зоны – это перспективный инструмент для Привлечения инвестиций Диверсификации экономики Преодоления инфраструктурных ограничений Переориентации экономической стратегии на экспортную специализацию 2
- 3. Карта особых экономических зон Калининградская область, «Куршская Коса» Магаданская область Калининградская область Липецкая область, «Липецк» г. Санкт-Петербург Иркутская область Красно- дарский Республика Бурятия край, «Новая Анапа» г. Томск Алтайский край, «Бирюзовая Катунь» Республика Алтай, «Алтайская долина» Республика Татарстан, «Алабуга» г. Москва, Зеленоградский АО Промышленно-производственные ОЭЗ (2) Московская область, г. Дубна Технико-внедренческие ОЭЗ (4) Ставропольский край, «Гранд СПА Юца» Туристско-рекреационные ОЭЗ (7) ОЭЗ в Магаданской области ОЭЗ в Калининградской области 3
- 4. Особенности ОЭЗ, влияющие на процессы управления Ограниченное время функционирования (ППЗ, ТВЗ, ТРЗ – 20 лет, ПЗ – 49 лет) Уникальность: место расположения, инфраструктура, резиденты, производимые товары и услуги Создание и функционирование ОЭЗ – это последовательный процесс, в котором можно выделить отдельные фазы, соответствующие жизненному циклу ОЭЗ 4
- 5. Цели создания ОЭЗ и основные заинтересованные стороны ОЭЗ создаются в целях* Заинтересованные стороны проекта ● Развития инфраструктуры и ● Население РФ обрабатывающих отраслей ● Правительство РФ экономики ● Минэкономразвития РФ ● Развитие высокотехнологичных ● Минфин РФ отраслей ● РосОЭЗ ● Производство новых видов ● Резиденты ОЭЗ продукции ● Субъекты РФ и МО, на ● Развитие туризма и территории которых санитарно-курортной сфер расположена ОЭЗ ● ОАО «ОЭЗ» ● ФТС РФ *Ст.3 ФЗ №116 от 22.06.2005 5
- 6. Инструменты управления ОЭЗ Можно назвать следующие виды инструментов управления ОЭЗ: ●Институциональные; ●Технические; ●Организационные. 6
- 7. Институциональные инструменты управления ОЭЗ 1. Льготная ставка налога на прибыль, ЕСН; 2. Налоговые льготы на имущество организаций- Налоги резидентов ОЭЗ; 3. Предоставление гарантий от неблагоприятных изменений законодательства о налогах и сборах. Ст. 37 ФЗ №116 устанавливает в ОЭЗ таможенный режим Таможенный свободной таможенной зоны, предусматривающий беспошлинное обращение иностранных и вывоз режим российских товаров 1. Освобождение от земельного налога на 5 лет; 2. Аренда земельных участков организацией- Земля резидентом; 3. Выкуп земельного участка при условии создания собственных объектов недвижимости на участке. 7
- 8. Технические инструменты. Ключевые показатели деятельности ОЭЗ* Количественный (по типам ОЭЗ) ППЗ Количество резидентов, объем произведенных товаров, индекс промышленного производства, рентабельность ТВЗ Количество научных публикаций, патентов, созданных и использованных передовых технологий, инновационных товаров ТРЗ Количество посетителей и туристов, мест размещения, заполняемость гостиничного фонда ПЗ Грузооборот, индекс промышленного производства, рентабельность Экономические • Объем бюджетных и частных инвестиций; • Объем производства товаров и услуг; • Производительность труда; • Доля ОЭЗ в валовом региональном продукте; • Объем налоговых поступлений в консолидированных бюджет РФ. Социальные • Количество созданных рабочих мест; • Средняя зарплата в ОЭЗ; • Количество подготовленных кадров; • Количество построенного жилья. * Из доклада Алпатова А.А. от 11.06.2008 г. 8
- 9. Организационные инструменты. Система управления ОЭЗ Минэкономразвития России (разработка единой государственной политики в сфере создания и функционирования ОЭЗ) ОАО «ОЭЗ» (реализация соглашений, создание и РосОЭЗ Наблюдательный совет управление объектами (управление ОЭЗ) (координация и контроль) инфраструктуры) Территориальные Дочерние обществ или управления филиалы ОАО «ОЭЗ» РосОЭЗ Уполномоченный орган Уполномоченный заместитель местного самоуправления руководителя субъекта РФ (ОМС) Уполномоченное структурное Уполномоченное структурное подразделение субъекта РФ подразделение ОМС 9
- 10. Российское агентство по ОЭЗ (1) Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами осуществляет функции по оказанию государственных услуг и правоприменительные функции в сфере управления особыми экономическими зонами, а также по контролю за выполнением соглашений о ведении промышленно производственной или технико-внедренческой деятельности. Нормативные документы Федеральный закон от 22 июля 2005 г. N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" Постановление Правительства Российской Федерации от 19 августа 2005 г. № 530 «Положение о Федеральном агентстве по управлению особыми экономическими зонами» Приказ РосОЭЗ от 27 марта 2008 г. N П/0037 «Об утверждении основных целевых показателей эффективности деятельности РосОЭЗ» 10
- 11. Российское агентство по ОЭЗ (2) МИССИЯ РосОЭЗ ● реализация государственной политики по созданию условий для перехода Российской Федерации на инновационную экономику в целях повышения конкурентоспособности страны на мировых рынках. ЦЕЛЬ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ● содействие диверсификации экономики и преодоление инфраструктурных ограничений ЗАДАЧИ ● Повышение эффективности ОЭЗ; ● Создание благоприятных условий для осуществления промышленно- производственной, технико-внедренческой и туристско-рекреационной и портовой деятельности; ● Создание благоприятных условий для инвесторов. * ДРОНД РосОЭЗ на 2009-2011 гг. 11
- 12. Российское агентство по ОЭЗ (3) Процессы сопровождения жизненного цикла ОЭЗ и резидента Управление и Контроль Контроль Оказание распоряжение Реализация Привлечение и исполнения ОАО деятельности государствен- земельными мероприятий по регистрация «ОЭЗ» функций резидентов ОЭЗ ных услуг участками и созданию ОЭЗ резидентов ОЭЗ государственног и ОЭЗ в целом резидентам объектами о заказчика недвижимости Вывод: РосОЭЗ – традиционная госструктура, слабо приспосо- бленная для управления проектами и не обладающая необходимыми инструментами 12
- 13. Пять ловушек мониторинга 1. Видим не то, что Исторически сложившаяся система отчетности не важно, а то, что умеем соответствует изменившимся целям и задачам компании, измерять условиям ведения бизнеса, применяемым технологиям, организационной структуре, требованиям к управленческим и технологическим процессам 2. Видим не то, что В условиях отсутствия четкой концепции мониторинга нужно, а то, что менеджеры среднего звена имеют возможность подавать показывают наверх информацию, представляющую их в выгодном свете, и скрывать негативные стороны деятельности подчиненные подразделения 3. Видим слишком Одни и те же отчеты используются на всех уровнях много, не можем управления, в результате их содержание оказывается выделить главное максимально ориентированным на задачи оперативного управления, а топ-менеджер тонет в ненужных ему деталях 4. Видим обобщения, Укрупненные и/или усредненные показатели (по объектам, по теряем принципиальные подразделениям и т.д.) смазывают картину, дают «среднюю детали температуру по больнице» 5. Видим следствия, не Отсутствие четких и понятных взаимосвязей между понимаем причин различными показателями не позволяет выявлять и анализировать факторы рисков и механизмы влияния, принимать обоснованные решения по выбору «направлений главного удара» 13
- 14. Методика мониторинга развития ОЭЗ Методика мониторинга реализации проекта основа на двух взаимодополняющих подходах: Бюджетирование, ориентированное Сбалансированная Система на результат (БОР) Показателей (ССП) ● Определение взаимосвязи между ● Комплексная оценка деятельности по понесенными затратами и управлению ОЭЗ; ожидаемыми социально- экономическими результатами ● Оценка процессов деятельности ● Рассмотрение данной деятельности РосОЭЗ с точки зрения достижения с позиций перспектив социально значимых результатов сбалансированной системы показателей ● Набор показателей социальной и экономической эффективности государственных расходов 14
- 15. Общий подход к мониторингу проекта Математические модели оценки влияния Цель непосредственных создания результатов на достижение ОЭЗ конечных результатов Конечные результаты на уровне региона Показатели конечных результатов Цель деятельности РосОЭЗ Конечные результаты уровня функционирования ОЭЗ Показатели конечных результатов Процессы, основанные на полномочиях РосОЭЗ Непосредственные результаты процессов Показатели непосредственных результатов 15
- 16. Социально значимые цели и результаты деятельности РосОЭЗ Миссия РосОЭЗ Реализация государственной политики по созданию условий для перехода РФ на инновационную экономику в целях повышения конкурентоспособности страны на мировых рынках Цель деятельности Цель создания ОЭЗ РосОЭЗ Содействие инновационному развитию экономики, ее диверсификации и преодолению инфраструктурных ограничений путем развития обрабатывающих отраслей Обеспечение эффективного функционирования экономики, высокотехнологичных отраслей, производства особых экономических зон новых видов продукции, транспортной инфраструктуры, а также туризма и санаторно-курортной сферы Социально значимые результаты уровня региона Социально значимые результаты уровня ОЭЗ Рост объемов производства продукции и услуг Рост инвестиционной привлекательности региона резидентов ОЭЗ Рост производства товаров и услуг в регионе Развитие технико-внедренческих ОЭЗ Развитие инфраструктуры региона Развитие производственно-промышленных ОЭЗ Рост доходов консолидированного бюджета за счет ОЭЗ Развитие туристско-рекреационных ОЭЗ Повышение качества жизни населения региона Развитие портовых ОЭЗ Каждому социально значимому результату соответствует один или несколько составных индексов 16
- 17. Процессы и непосредственные результаты деятельности РосОЭЗ Процессы сопровождения жизненного цикла ОЭЗ и резидента Контроль Управление и Контроль Оказание исполнения распоряжение Реализация Привлечение и деятельности ОАО «ОЭЗ» земельными государственных мероприятий по регистрация резидентов ОЭЗ и функций участками и услуг созданию ОЭЗ резидентов ОЭЗ ОЭЗ в целом государственного объектами резидентам заказчика недвижимости ● Быстрое ● Формирование ● Высокий уровень ● Адекватность ● Введенные в ● Оперативная прохождение перечня соблюдения законодательной, действие объекты передача процедур потенциальных резидентами регламентирующей инженерной, земельных участков создания ОЭЗ резидентов ОЭЗ соглашений о и нормативно- транспортной и и объектов ведении методической базы инновационной недвижимости в ● Быстрое и деятельности на инфраструктуры аренду резидентам результативное ● Оперативное территории ОЭЗ прохождение прохождение ● Объекты процедур получения ● Низкий уровень таможенных социального статуса резидента нарушений в работе процедур назначения и ОЭЗ Территориальных жилье, введенные в органов РосОЭЗ действие в ОЭЗ и на прилегающих ● Выполнение территориях требований экологического законодательства Непосредственные результаты деятельности РосОЭЗ (всего – 11 результатов) Каждому непосредственному результату соответствует один составной индекс 17
- 18. Интегральные индексы достижения социально-значимых результатов уровня региона Результат Индекс Рост инвестиционной привлекательности Индекс физического объема инвестиций в региона основной капитал Индекс физического объема платных услуг населению по услугам гостиниц и аналогичных средств размещения, туристским и санаторно- Рост производства товаров и услуг в оздоровительным услугам регионе Индекс промышленного производства по обрабатывающим производствам Протяженность автомобильных дорог Развитие инфраструктуры региона регионального, межмуниципального и местного значения Объем налоговых поступлений в консолидированный бюджет от резидентов ОЭЗ и хозяйствующих субъектов, Рост доходов консолидированного бюджета функционирующих в ОЭЗ за счет ОЭЗ Эффективность бюджетных инвестиций в ОЭЗ (отношение объема налоговых поступлений в консолидированный бюджет к объему бюджетных инвестиций) Повышение качества жизни населения Индекс качества жизни региона 18
- 19. Интегральные индексы достижения социально-значимых результатов уровня ОЭЗ Общий индекс развития ОЭЗ Количество зарегистрированных резидентов ОЭЗ Объем производства товаров и услуг резидентами ОЭЗ и хозяйствующими субъектами, не являющимися резидентами ОЭЗ Объем инвестиций резидентов ОЭЗ и хозяйствующих субъектов Количество рабочих мест, созданных в ОЭЗ резидентами и хозяйствующими субъектами Выручка на одного сотрудника предприятий-резидентов и хозяйствующих субъектов Индекс развития технико-внедренческих ОЭЗ Индекс развития туристско-рекреационных ОЭЗ Средняя продолжительность пребывания туристов в Доля экспорта в общем объеме продаж гостиницах и аналогичных средствах размещения ОЭЗ Количество патентов, полученных резидентами Количество мест размещения в гостиницах и аналогичных Коэффициент коммерциализации патентов средствах размещения ОЭЗ одновременно Численность персонала, занятого в НИР Среднегодовая заполняемость гостиниц и аналогичных средств размещения ОЭЗ Количество туристов и посетителей ОЭЗ Индекс развития Индекс развития портовых ОЭЗ промышленно-производственных ОЭЗ Доля экспорта в общем объеме продаж Пропускная способность ОЭЗ Фактический грузооборот ОЭЗ Индекс промышленного производства резидентов ОЭЗ Объем переработки водных биоресурсов в ОЭЗ Объем продаж в ОЭЗ Индекс промышленного производства резидентов ОЭЗ 19
- 20. Интегральные индексы достижения непосредственных результатов Индекс экологической нагрузки на территорию Индекс ввода объектов Индекс нарушений, допущенных в работе социального назначения Территориальных органов РосОЭЗ Индекс передачи земельных участков и объектов недвижимости в аренду Индекс соблюдения резидентами соглашений о резидентам ведении деятельности Индекс ввода объектов производственно- Индекс эффективности поддержки Результаты технологической инфраструктуры потенциальных резидентов Индекс оперативности прохождения Индекс интереса к ОЭЗ таможенных процедур Индекс качества оказания государственных Индекс оперативности создания ОЭЗ услуг ОЭЗ Управление и Контроль Контроль исполнения Реализация Привлечение и Оказание распоряжение деятельности ОАО «ОЭЗ» функций мероприятий по регистрация государственных услуг земельными резидентов ОЭЗ и ОЭЗ государственного созданию ОЭЗ резидентов ОЭЗ резидентам участками и объектами в целом заказчика недвижимости Процессы сопровождения жизненного цикла ОЭЗ и резидента 20
- 21. Интегральные индексы достижения непосредственных результатов Индекс оперативности создания ОЭЗ Индекс интереса к ОЭЗ Количество ОЭЗ, по которым время от выпуска Уровень осведомленности целевых групп приказа МЭРТ о подготовке конкурса до бизнес-сообщества о существовании и подписания Соглашения о создании ОЭЗ возможностях ОЭЗ превышает 8 месяцев Количество участников мероприятий РосОЭЗ Количество ОЭЗ, по которым время от подписания Соглашения о создании ОЭЗ до разработки ПСД на инфраструктуру ОЭЗ Количество организаций-участников превышает 8 месяцев мероприятий РосОЭЗ, вышедших на контакт с РосОЭЗ Индекс эффективности поддержки Индекс соблюдения резидентами соглашений потенциальных резидентов о ведении деятельности Доля потенциальных резидентов, выбывших из Доля резидентов, имеющих предписания контрольных «короткого списка» после рассмотрения заявки органов от общего количества резидентов Экспертным / Консультационным советом Своевременность устранения резидентами нарушений в Доля потенциальных резидентов ОЭЗ из «короткого соответствии с предписаниями контрольных органов списка», прошедших регистрацию за время, не превышающее 4 месяца с момента внесения в список Уровень исполнения резидентами обязательств по инвестициям 21
- 22. Интегральные индексы достижения непосредственных результатов Индекс нарушений, допущенных в работе Индекс экологической нагрузки на территорию территориальных органов РосОЭЗ Количество жалоб от резидентов на работу Инвестиции в основной капитал, Территориальных органов РосОЭЗ направленные на охрану окружающей среды и рациональное использование природных Количество нарушений, выявленных в ходе проверок ресурсов работы Территориальных органов РосОЭЗ Выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух от стационарных источников, млн. т Сброс загрязненных сточных вод, млрд. м3 Забор воды из природных водных объектов для использования, млрд. м3 Индекс оперативности прохождения таможенных процедур Время от завершения ВТТ до выпуска в соответствии с заявленным таможенным режимом Время проверки таможенной декларации 22
- 23. Интегральные индексы достижения непосредственных результатов Индекс ввода объектов социального Индекс передачи земельных участков и назначения объектов недвижимости в аренду резидентам Выполнение плана по вводу жилья (фактическая Площадь земельных участков / объектов площадь построенных квартир к плановому числу) недвижимости, предоставленных в аренду резидентам, от площадей, выделенных под размещение резидентов Выполнение плана по вводу объектов социального назначения (фактическая мощность – тыс. мест - Количество резидентов, заключивших договор введенных объектов к плановой мощности в отчетном аренды не позднее трех месяцев после регистрации периоде) заявления Индекс качества оказания государственных услуг Время оказания государственных услуг (по результатам опросов резидентов) Культура поведения государственных служащих (по результатам опросов резидентов) Удобство процедуры оказания государственных услуг (по результатам опросов резидентов) Количество подготовленных проектов нормативных актов о внесении изменений на основе обращений резидентов ОЭЗ Фактическое время ожидания в очереди (по результатам измерений) Количество обращений резидентов по вопросам практического применения нормативно-правовой базы 23
- 24. Методики расчета интегральных индексов и частных показателей Пусть достижение i-го результата (непосредственного или конечного) оценивается Ni показателями. Тогда Σ Kj × Pj [Интегральный индекс достижения результата, Ri] = ___________ , i = 1, .. , Nj Σ Kj где Pj – Pj, min [Частный показатель достижения результата, Pj] = ________________ Pj,max – Pj,min или [Частный показатель достижения результата, Pj] оценивается по некоторой шкале, например ● Используется пятибалльная шкала, по которой частные показатели могут быть оценены от 1 (наихудшее значение) до 5 (наилучшее значение) баллов ● Для нормировки значения показателя в формулу вводится деление на 5 или [Оценка частного показателя, полученная с помощью сравнения с эталоном] ● Используется пятибалльная шкала, по которой частные показатели могут быть оценены от 1 (намного хуже эталона) до 5 (намного лучше эталона) баллов 24
- 25. Методика анализа взаимовлияния показателей Оценка влияния непосредственных Метод парных результатов на достижение конечных сравнений результатов в отсутствии достаточного массива данных Получение уточненной оценки Интервально- взаимовлияния непосредственных и корреляционный конечных результатов, используя метод накопленную статистику значений показателей 25
- 26. Метод парных сравнений Шаг 1. Для каждого индекса R формируем набор P показателей {P1, P2, …, PK}, которые предположительно влияют на него Шаг 2. Формируем матрицу сравнения M (таблицу размера KxK), i-тая строка и i-тый столбец, которой соответствуют показателю P i Индекс экологической нагрузки на территорию Затраты Сброс Выбросы на охрану Забор загрязне в атмо- окруж. воды, P2 G C нных вод, среды, P1 P3 сферу, P4 P1 1 3 1 /3 1 /2 G1 = 0,84 C1 = 0,45 P2 1 /3 1 1 /2 1 /3 G2 = 0,48 C2 = 0,26 P3 3 2 1 ½ G3 = 1,36 C3 = 0,73 P4 2 3 2 1 G4 = 1,86 C4 = 1,00 Шаг 3. С использованием полученной матрицы M производится оценка относительного влияния показателей P на индекс R. Для этого вычисляется вектор собственных значений G матрицы M Шаг 4. Для получения итоговой оценки проводим нормировку коэффициентов влияния по максимальному значению 26
- 27. Интервально-корреляционный метод Шаг 1. Построим последовательности относительных изменений фактических значений показателей непосредственного X и конечного Y результатов: dyi = wy×(yi-yi-1)/yi-1 Шаг 2. Вычислим медиану последовательностей dx2, dx3, …, dxn и dy2, dy3, …, dyn Шаг 3. Построим последовательность z2, z3, …, zn, полагая значение zi равным весу интервала, в который попадает значение dxi z=-2 z=-1 z=1 z=2 - + Med- 0 Med+ X Шаг 4. Вычислим коэффициент согласованности последовательностей dx2, dx3, …, dxn и dy2, dy3, …, dyn Если коэффициент согласованности близок к 1, то это указывает на «синхронность» приращений показателя конечного результата Y и показателя непосредственного результата X и характеризует сильную зависимость между ними. 27
- 28. Методика оценки влияния ОЭЗ на развитие региона Для оценки используются индексы и показатели конечных результатов уровня регионов. Производится сравнение динамики изменения этих индексов в «прилегающем» к ОЭЗ и «контрольном» для ОЭЗ муниципальных образованиях Σ Ki × Еi [Индекс влияния ОЭЗ] = ___________ , i = 1, .. , Ni Σ Ki где [Частная оценка влияния, Ei] = [Изменение за год значения индекса (показателя) Pi для «прилегающего» МО] / [Изменение за год значения индекса (показателя) Pi для «контрольного» МО] Ki коэффициент значимости i-го индекса или показателя m количество индексов и показателей, по которым производится сравнение 28
- 29. Принципиальные схемы сбора данных для формирования показателей и индексов 1. Индексы и показатели уровня региона 2. Индексы и показатели уровня Территориальные ОЭЗ Территориальный Управление орган Росстата управления государственного РосОЭЗ администрирования РосОЭЗ 3. Индексы и показатели уровня Резиденты процессов ОЭЗ Территориальные Отраслевые управления РосОЭЗ управления РосОЭЗ Территориальные управления РосОЭЗ Хозяйствующие Резиденты субъекты ОАО «ОЭЗ» Управления РосОЭЗ ФТС РФ 29
- 30. Пример регламента сбора данных по показателю уровня процессов ОЭЗ Наступление срока Индекс ввода сбора данных объектов производственно- технологической Этап 1. Сбор оперативных данных инфраструктуры по строительству ОАО "ОЭЗ" объектов инфраструктуры Замечания по Консолидированные данные консолидмрованным данным по строительству объектов строительства объектов инфраструктуры инфраструктуры Этап 2. Сбор и Управление консолидация данных по планирования и строительству объектов строительства объектов инфраструктуры в ОЭЗ инфраструктуры Индекс ввода объектов производственно - технологической инфраструктуры Окончание регламента 30
- 31. Выводы Создание особых экономических зон может быть представлено как мегапроект и, соответственно, требует специальных инструментов управления Особое место среди таких инструментов занимают системы мониторинга выполнения проекта Построенная система мониторинга позволяет получить оценку достижения как непосредственных результатов деятельности государственного органа управления (РосОЭЗ), так и конечных результатов функционирования ОЭЗ 31
Editor's Notes
- Коллеги, добрый день! Мы собрались здесь, чтобы говорить об управлении проектами применительно к госсектору. Хотелось бы отметить, что системы управления проектами для государственных организаций имеют ряд специальных черт и особенностей, отличающих их от аналогичных систем в коммерческих организациях. От государственных проектов ожидают не столько экономических (прибыль), сколько социальных эффектов при приемлемых затратах. Дополнительная особенность в управлении связана с масштабом проекта, чем крупнее и распределеннее проект, тем сложнее механизмы управления. В докладе речь пойдет об управлении крупномасштабными распределенными государственными проектами, примером которых является создание ОЭЗ.
- ОЭЗ не являются новым механизмом стимулирования роста экономики, так как уже давно применяются во многих странах мира и стали катализатором роста национальных экономик США, Китая, Кореи и ряда других государств. Идея создания ОЭЗ в России была реанимирована в 2005 году с принятием ФЗ №116 «Об особых эконом. Зонах в РФ». В соответствии с законом ОЭЗ – определяемая Правительством Российской Федерации часть территории Российской Федерации, на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности. Создатели ОЭЗ считают, что ОЭЗ – это перспективный инструмент для Привлечения инвестиций, Диверсификации экономики, Преодоления инфраструктурных ограничений, который со временем должен способствовать переориентации экономической стратегии на экспортную специализацию.
- В законе прописаны 4 типа ОЭЗ: промышленно-производственный зоны (ППЗ) должны стать очагами промышленного роста технико-внедренческие (ТВЗ) – интеллектуальными лабораториями туристско-рекреационные (ТРЗ) выведут Россию на мировой туристический рынок Портовые же зоны призваны “стимулировать развитие портового хозяйства и развитие портовых услуг, конкурентоспособных по отношению к зарубежным аналогам”. В настоящее время в России созданы 13 ОЭЗ (+2 действующие в Магаданской и Калининградской областях) трех типов из них 4 технико-внедренческие особые экономические зоны (ТВЗ), 2 промышленно-производственные особые экономические зоны (ППЗ) и 7 туристско-рекреационных особых экономических зон (ТРЗ). В ближайшее время будет принято решение Правительства РФ о создании трех ОЭЗ портового типа.
- Особенности ОЭЗ и следствия: рассматривать как мегапроект, требующий специальных инструментов управления Если внимательно проанализировать деятельность по созданию ОЭЗ, то становится очевидно, что её можно рассматривать как проектную. Вспомним классическое определение проекта - это временное предприятие, предназначенное для создания уникальных продуктов, услуг или результатов. Кроме того важной чертой проекта является последовательность протекания. Все эти черты можно обнаружить при создании ОЭЗ.
- Как и любой проект, ОЭЗ создаются для достижения определенных целей, а именно: Развития инфраструктуры и обрабатывающих отраслей экономики Развитие высокотехнологичных отраслей Производство новых видов продукции Развитие туризма и санитарно-курортной сфер Масштабность проекта влечет за собой вовлеченность большого числа заинтересованных сторон, главной из которых является граждане РФ. Кроме того в проект вовлечены: Правительство РФ Минэкономразвития РФ Минфин РФ РосОЭЗ Резиденты ОЭЗ Субъекты РФ и МО, на территории которых расположена ОЭЗ ОАО «ОЭЗ» ФТС РФ Таким образом, деятельность по созданию ОЭЗ обладает всеми чертами проектной деятельности и можно с уверенностью сказать, что каждая ОЭЗ – это государственный мегапроект.
- Как же сегодня управляется эта деятельность ? Можно назвать следующие виды инструментов управления ОЭЗ: Институциональные Организационные технические
- К институциональным инструментам относятся предоставление налоговых и таможенных преференций, льготного режима землепользования, а также гарантии от возможных неблагоприятных изменений в законодательстве Российской Федерации о налогах и сборах.
- Техническим инструментом управления ОЭЗ – являются Ключевые показатели деятельности, которые можно разделить на Количественные Экономические Социальные Доклад руководителя РосОЭЗ А.А. Алпатова на расширенном совещании Федерального агентства по управлению особыми экономическими зонами 11.06.2008 Действующая в настоящее время система показателей РосОЭЗ хотя и позволяет получить достоверную оценку отдельных аспектов деятельности Агентства, в целом отличается неполнотой и недостаточной обоснованностью выбора некоторых показателей. Кроме того, в действующей системе не проводится анализ причинно-следственных связей, отражающих влияние деятельности РосОЭЗ на эффективность функционирования зон и их влияние на развитие прилегающих территорий
- 5 октября 2009 (указ №1107) Дмитрий Медведев упразднил Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами. Тем же Указом функции упраздняемого Федерального агентства по управлению особыми экономическими зонами переданы Министерству экономического развития. Организационная структура, управляющая деятельностью ОЭЗ, выглядит следующим образом. РосОЭЗ находится в ведении Министерства экономического развития Российской Федерации и осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы и подведомственные организации во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями. Для координации деятельности органов власти, контроля за расходованием бюджетных средств и рассмотрения и утверждения перспективных планов развития особой экономической зоны создается наблюдательный совет особой экономической зоны. Важным позитивным фактором для резидентов является режим дружественного администрирования, то есть, реальное снижение административных барьеров, количества контрольных мероприятий, предоставление услуг в режиме «одного окна».
- Согласно ДОКЛАДУ О РЕЗУЛЬТАТАХ И ОСНОВНЫХ НАПРАВЛЕНИЯХ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РосОЭЗ на 2009-2011 гг. миссия агентства заключается в «реализации государственной политики по созданию условий для перехода Российской Федерации на инновационную экономику в целях повышения конкурентоспособности страны на мировых рынках. » Цель деятельности РосОЭЗ состоит в содействии диверсификации экономики и преодоление инфраструктурных ограничений Для достижения поставленной цели агентству необходимо решить следующие задачи: Повышение эффективности ОЭЗ; Создание благоприятных условий для осуществления промышленно- производственной, технико-внедренческой и туристско-рекреационной деятельности; Создание благоприятных условий для инвесторов.
- Внимательное изучение полномочий РосОЭЗ позволило выделить процессы, соответствующие основным этапам жизненного цикла ОЭЗ. Все полномочие агентства укладываются в этих процессах. Анализ процессов сопровождения ЖЦ ОЭЗ позволяет увидеть, что часть процессов таких как создание ОЭЗ, привлечение резидентов, может быть представлена в форме проектов, тогда как деятельность по оказанию гос. услуг так и останется процессом поскольку является решением повторяющихся задач. И если существующие в РосОЭЗ инструменты вполне подходят для управления процессами, то для проектной деятельности необходимо внедрить специфические инструменты управления. Особое место среди них занимают инструменты мониторинга выполнения проекта. Желтые – проекты Зеленые - процессы
- Сразу хотелось бы предостеречь от возможных ловушек, подстерегающих нас на пути внедрения средств мониторинга проекта. Они перечислены на слайде, кратко о них 1, 2, 3, 4, 5. Следовательно нам нужна такая методика мониторинга, которая позволила бы избежать этих ловушек и адекватно отражать реальность. Для выработки такой методики предлагается использовать 2 взаимодополняющие подхода: бюджетирование, ориентированное на результат и ССП.
- Суть подхода БОР [2] состоит в определении явной взаимосвязи между затратами, понесенными бюджетом, и ожидаемыми социально значимыми результатами от функционирования зон. Сделать это предлагается, используя показатели социальной и экономической эффективности государственных расходов, которые бы оценивали достижение конечных и непосредственных результатов функционирования ОЭЗ. И, если с конечными результатами деятельности гос. органов все более или менее ясно, то непосредственные результаты явно неоднородны и нуждаются в систематизации. Чтобы оценка непосредственных результатов носила комплексный характер и охватывала все аспекты деятельности РосОЭЗ, предлагается рассмотреть деятельность по управлению зонами с позиций перспектив сбалансированной системы показателей - финансовой, клиентской, процессной и перспективы персонала.
- В результате совместного применения описанных подходов удалось выстроить систему мониторинга (ключевых показателей для оценки функционирования) развития особой экономической зоны. Она состоит из трех уровней: На нижнем уровне представлены процессы Агентства, соответствующие его полномочиям, определенным Положением о РосОЭЗ. Здесь мы можем говорить о непосредственных результатах процессов РосОЭЗ (всего в Модели определено 11 результатов) и измерять их достижение (см. Рис. 2). На среднем уровне представлена цель деятельности РосОЭЗ - Обеспечение эффективного функционирования ОЭЗ. Результатом, оцениваемым на данном уровне, является Рост объемов производства продукции и услуг резидентов ОЭЗ. Наконец, на верхнем уровне представлена стратегическая цель создания ОЭЗ - Содействие инновационному развитию экономики. Поскольку влияние ОЭЗ, прежде всего, сказывается на темпах развития прилегающих территорий и регионов, в которых расположены зоны, то и ожидаемые социальные результаты рассматриваются на уровне региона.
- На слайде представлена Система мониторинга в развернутом виде. Перед вами верхний и средний уровень Системы.
- Нижний уровень Системы с процессами РосОЭЗ. Теперь, когда четко сформулированы цели и конечные и непосредственные результаты, необходимо спроектировать показатели, которые бы оценивали степень их достижения. Реализация мероприятий по созданию ОЭЗ, включая: Подготовку и проведение конкурса; Подготовку Соглашения о создании ОЭЗ; Создание структуры управления ОЭЗ; Установление границ ОЭЗ; Разработку концепции ОЭЗ и проекта планировки территории ОЭЗ; Разработку и согласование проектной документации по строительству инфраструктуры ОЭЗ;
- Показатели для верхнего уровня Системы были выбраны из перечня показателей социально-экономического развития субъектов РФ, по которым собирает статистику Росстат, как наиболее релевантные конечным результатам, сформулированным для данного уровня.
- Для среднего и нижнего уровня системы мониторинга используются показатели двух типов - интегральные индексы и частные показатели. Интегральный индекс характеризует степень достижения непосредственного или конечного результата в целом, то есть, каждому результату ставится в соответствие свой интегральный индекс. Интегральный индекс рассчитывается как свертка нескольких частных показателей, соответствующих отдельным наиболее важным аспектам соответствующего результата.
- После того, как были спроектированы показатели, необходимо вывести формулы для вычисления их значений. В общем виде формулу для расчета интегрального индекса можно представить в виде средневзвешенной суммы: При вычислении значения интегрального индекса частные показатели учитываются с различными весами, соответствующими относительной значимости этого показателя среди других показателей, входящих в интегральный индекс. Значения частных показателей можно получить либо путем экспертной оценки с использованием пятибалльной шкалы, либо сравнивая полученное значение показателя с некоторым эталонным значением (в этом случае шкалы для сравнений строятся на основе оценки отклонений фактических значений показателей от нормативов, лучших практик, средних значений по региону и т.д.). Если для частного показателя известен (или можно предположить) интервал возможных значений, то значение такого показателя может быть получено так: Таким образом, получившаяся система мониторинга позволяет РосОЭЗ контролировать исполнение своих полномочий, функционирование ОЭЗ и оценивать влияние зон на регионы и территории, в которых они расположены.
- Теперь переходим к формализованным методам управления по КПД. В качестве таких методов был предложен метод парных сравнений, использующийся для первоначальной оценки влияния непосредственных результатов выполнения процессов РосОЭЗ на конечные результаты функционирования зон и интервально-корреляционный метод, который позволят получить уточненную оценку влияния путем анализа статистики значений показателей за определенный промежуток времени. Остановимся на каждом из методов подробнее.
- Степень превосходства влияния на конечный результат R Определение 1 Равное влияние 2 Умеренное превосходство 3 Существенное или сильное превосходство 4 Значительное превосходство 5 Очень сильное превосходство
- 5. Источники информации и регламенты Расчет интегральных индексов и показателей уровня региона осуществляется один раз в год. Для расчета могут быть использованы данные, собираемые Территориальными органами Федеральной службы государственной статистики. Учитывая уровень целей и результатов, достижение которых отражают эти индексы и показатели, повышение частоты их расчета не является целесообразным. Расчет интегральных индексов и показателей уровня ОЭЗ осуществляется один раз в квартал. Информация по некоторым показателям собирается Территориальными управлениями РосОЭЗ непосредственно в ОЭЗ - у резидентов и хозяйствующих субъектов ОЭЗ. Расчет индексов и показателей чаще, чем раз в квартал, является нецелесообразным, поскольку создает при сборе исходной информации значительную нагрузку на резидентов и хозяйствующих субъектов. Исключение составляют показатели, приведенные в Приложении к Приказу РосОЭЗ от 28 марта 2008 г. N П/0037 «Об утверждении основных целевых показателей эффективности деятельности РосОЭЗ». Эти показатели входят в состав Общего индекса развития ОЭЗ и рассчитываются ежемесячно. К ним относятся: Количество зарегистрированных резидентов ОЭЗ; Количество созданных рабочих мест в ОЭЗ; Объем частных инвестиций (объем инвестиций резидентов и хозяйствующих субъектов, не являющихся резидентами ОЭЗ); Объем производства товаров и услуг. Расчет интегральных индексов и показателей уровня процессов РосОЭЗ производится один раз в квартал. Исключение составляет Индекс оперативности создания ОЭЗ , для которого в силу его специфики достаточно производить расчет один раз в год.