1. Rapport
De aanpak van gedragsoverlast
“Heeft de politie een concurrent of een partner?”
Opgesteld door: D.P. van Genderen
Versie: 1.0
Datum: 7 oktober 2010
Referentie: 20101007DG/SH
Contactgegevens: In-pact BV
Groenekanseweg 2,
3732 AG De Bilt
T: 030 - 215 50 70
E: info@in-pact.nl
W: www.in-pact.nl

2. Rapport
De aanpak van gedragsoverlast
Pagina 1 van 15
Versie 1.0
20101007DG/SH
Inhoudsopgave
1
INLEIDING____________________________________________________________ 2
1.1
Achtergrond ____________________________________________________ 2
1.2
Aanleiding ______________________________________________________ 2
1.3
Doel van het onderzoek ___________________________________________ 2
1.4
Werkwijze ______________________________________________________ 2
1.5
Leeswijzer______________________________________________________ 2
2
OVERLASTGEVEND GEDRAG ALS SAMENLEVINGSPROBLEEM ____________________ 3
2.1
Overlast _______________________________________________________ 3
2.2
Overlastgevend gedrag van jongeren_________________________________ 4
2.3
Beleidsinitiatieven om overlast aan te pakken __________________________ 5
2.4
Persoonsgerichte aanpak __________________________________________ 7
3
TOEZICHT EN HANDHAVEN_______________________________________________ 8
3.1
Recente ontwikkelingen ___________________________________________ 8
3.2
Taken _________________________________________________________ 9
3.3
Knelpunten _____________________________________________________ 9
3.4
Verschillen tussen gemeenten en regio’s _____________________________ 10
4
INTERVIEW RESULTATEN _______________________________________________ 11
4.1
Taak invulling __________________________________________________ 11
4.2
Samenwerking tussen gemeente en politie ___________________________ 11
4.3
Samenwerking publiek private organisaties ___________________________ 12
4.4
Samenwerking met de burger _____________________________________ 12
5
CONCLUSIES _________________________________________________________ 13
6
AANBEVELINGEN______________________________________________________ 15
6.1
Informatie gestuurde Toezicht en handhaving _________________________ 15
6.2
Wie doet wat___________________________________________________ 15
6.3
Kwaliteit en resultaatgericht_______________________________________ 15
6.4
Publiek-private samenwerking _____________________________________ 15

3. Rapport
De aanpak van gedragsoverlast
Pagina 2 van 15
Versie 1.0
20101007DG/SH
1 Inleiding
1.1 Achtergrond
In-pact is een adviesorganisatie die zich richt op de (in)richting van organisaties in de sector
Openbare Orde en Veiligheid.
In-pact houdt zich bezig met diverse veiligheidsonderwerpen zoals: veiligheidsregio’s,
burgerparticipatie, wijkveiligheid, stadswachten, Jeugdzorg, ketensamenwerking,
rampenbestrijding en crisisbeheersing. Een van onze bekende landelijke projecten is
Burgernet (met SMS-Alert).
In-pact doet continu onderzoek op actuele ontwikkelingen. Doelstelling van de onderzoeken is
om inzicht te krijgen in de effecten van onze projecten, politieke keuzes en maatschappelijke
ontwikkelingen.
1.2 Aanleiding
Aanleiding voor dit onderzoek is de zorg om de ontwikkelingen rond de afbakening van
politie- en gemeentetaken omtrent overlast en veiligheid.
Gedreven door een sterke sturing op kosten, wordt de politie steeds gedwongen om keuzes te
maken over haar inzet. De capaciteit is niet altijd voldoende om alle vragen uit de
samenleving te beantwoorden.
Bij het maken van de keuzes over inzet zal de politie voorrang geven aan incidenten met een
hoge maatschappelijke impact. In de praktijk betekent dat vaak dat, waar capaciteit een
probleem is, bezuinigd wordt op incidenten met een lage maatschappelijke impact.
Dat de politie niet alle vragen uit de samenleving kan beantwoorden, wil niet zeggen dat deze
vragen en behoeften uit de samenleving wegvallen. De gemeente zal, als verantwoordelijke
voor leefbaarheid en veiligheid in de gemeente, deze taak moeten invullen.
1.3 Doel van het onderzoek
Het doel van het onderzoek is het in kaart brengen van de ontwikkelingen in het domein
Toezicht en handhaving rond (gedrags)overlast. Daarbij wordt ingegaan op de effecten van
deze ontwikkelingen en mogelijke verbeterpunten.
1.4 Werkwijze
De werkwijze heeft bestaat uit:
• Een literatuurstudie om te komen tot een definiëring en afbakening van het
onderwerp.
• Het houden interviews met functionarissen van gemeenten, politie en OM.
1.5 Leeswijzer
Hoofdstuk 2 en 3: Resultaten literatuurstudie
Hoofdstuk 4: Resultaten interviews
Hoofdstuk 5 en 6: Conclusies en aanbevelingen

4. Rapport
De aanpak van gedragsoverlast
Pagina 3 van 15
Versie 1.0
20101007DG/SH
2 Overlastgevend gedrag als
samenlevingsprobleem
De leefomgeving is een plek waar je woont en leeft. Een plek waar je rust vindt en je kunt
ontspannen en ontplooien. Sporten, musiceren, afspreken met vrienden, klussen aan huis of
aan de auto. Maar wat voor de één ontspanning is, kan de ander als overlast ervaren.
2.1 Overlast
Overlast wordt in de Van Dale gedefinieerd als “Geweld, of in verzwakte betekenis, moeite,
hinder, schade die iemand te leiden heeft.”
Overlast is voor iedereen iets anders en hiermee subjectief. Het gaat immers om een
perceptie van de werkelijkheid. Het is de individuele burger die definieert wat overlastgevend
is; wanneer hij iets ervaart als een inbreuk op zijn welbevinden.
In essentie is het overlastprobleem verwoord in het spanningsveld tussen de vrijheid van het
individu en de leefbaarheid van de samenleving. De individuele burger heeft het recht zijn tijd
in te vullen zoals hij dat wil, mits de vrijheden van de andere en de leefbaarheid van de brede
samenleving niet in het gedrang komen.
Problemen van overlast zijn vooral een stedelijk fenomeen. Daarvoor zijn verschillende
verklaringen. Er is de beperkte fysieke en sociale infrastructuur van de stad: de kleine
behuizing, het dicht op elkaar wonen, soms in slecht geïsoleerde appartementen. Bovendien is
er een gebrek aan groen- en speelvoorzieningen. Dat leidt tot uitsluiting van sommige
groepen.
In andere gevallen zijn groen- en speelvoorzieningen weinig toegankelijk of kwaliteitsvol.
Bepaalde groepen zoals ouderen of kansarme gezinnen zijn beperkt mobiel. Ze zijn daarom
sterker aangewezen op de onmiddellijke leefomgeving. Ze brengen er meer tijd door en
hebben zo de meeste kans om hinder te ondervinden.
Ook sociale cohesie speelt een rol: in de stad kennen mensen elkaar minder goed. Door de
beperkte herkenbaarheid durven mensen elkaar niet aan te spreken op storend gedrag.
De stad herbergt ook groepen met verschillende levensstijlen, dat botst wel eens.
Er zijn verschillende vormen van overlast gedefinieerd1
:
• Overlast door dieren
• Drugsoverlast
• Geluidsoverlast
• Graffiti
• Horecaoverlast
• Omgevallen bomen
• Wildplassen
• Zwerfafval
• Gedragsoverlast
o Agressief gedrag
o Pesterijen, Intimidatie
o (winkel) diefstal
o Vandalisme en vernieling
1
www.politie.nl

5. Rapport
De aanpak van gedragsoverlast
Pagina 4 van 15
Versie 1.0
20101007DG/SH
In de grote steden is grofweg 40% van de totale inzet van de gemeentelijke eenheden
Toezicht en handhaving gerelateerd aan vormen van gedragsoverlast in de openbare ruimte.
Het betreft hier gedragsoverlast die met name veroorzaakt wordt door jongeren.
Het overlastgevend gedrag van jongeren drukt een zware stempel op de veiligheid en
leefbaarheid van een gemeenschap en de inzet van de betrokken instanties. De verwachting
is dat in de nabije toekomst het probleem van jeugdoverlast nog groter zal worden.
2.2 Overlastgevend gedrag van jongeren
Trees Pels2
schreef in haar studie over overlastgevend gedrag van Marokkaanse jongens:
“Tussen harde criminaliteit en het normale gedrag van jongeren bevindt zich een
belangrijk overgangsgebied. Het gaat om gedragingen die niet altijd strafbaar hoeven
te zijn, maar wel veel overlast veroorzaken, angst of boosheid kunnen oproepen.
Het gaat met andere woorden om het overgangsgebied op een glijdende schaal van
sociaal gedrag via asociaal gedrag naar agressief gedrag en het plegen van
(geweld)delicten.
Veelal wordt gedrag als overlastgevend gezien wanneer het dermate hinderlijk of
schadelijk is voor anderen, dat normen overtreden worden waarover maatschappelijke
consensus is.”
In de literatuur over jongeren vinden we dus een omschrijving van overlast als gedrag dat
zich bevindt in een zone tussen strafbaar gedrag en normaal gedrag.
2.2.1 Rondhangen
Rondhangen van jongeren wordt al snel geproblematiseerd en geassocieerd met overlast,
vandalisme en druggebruik. Of het roept bij omwonenden of passanten
onveiligheidsgevoelens op.
Met rondhangen is op zich niets mis. Problematisch wordt het pas als er grenzen
overschreden worden, als rondhangen wordt gecombineerd met lawaai, slingervuil,
vandalisme of geweld.
Breeuwsma3
heeft een andere verklaring voor de beleving van overlast; rondhangende
jongeren stellen het heersende onderscheid tussen private en publieke ruimte ter discussie.
Ze gedragen zich alsof de straathoek hun thuis is, hun eigen plek. Veel burgers ergeren zich
daaraan. Ze wensen een naakte, neutrale openbare ruimte, terwijl de jongeren de ruimte als
groep willen gebruiken en invullen. De overlast ligt buiten de privésfeer van mensen maar
wordt toch ervaren als een inbreuk op de privésfeer.
Tenslotte is het goed om te weten dat overlastgevend groepsgedrag van jongeren iets van
alle tijden is. In zekere zin is er niets nieuws onder de zon, al kunnen de verschijningsvorm
en de oorzaken variëren. Het gaat om normafwijkend gedrag dat typisch is voor de
adolescentiefase, en wat met het volwassen worden meestal verdwijnt. Maar helaas niet
altijd.
2
Trees Pels “Respect van twee kanten”
3
Breeuwsma (2001) “Verlos mij van des menschen overlast”

6. Rapport
De aanpak van gedragsoverlast
Pagina 5 van 15
Versie 1.0
20101007DG/SH
2.2.2 Zicht op problemen
Het gedrag van de meeste jongeren ontaardt niet in crimineel gedrag. Over het algemeen is
het een probleem dat zich doorgaand vanzelf oplost. Toch bestaat bij groepsgedrag altijd het
risico van de glijdende schaal. De glijdende schaal is het risico dat sociaalgedrag, via asociaal
gedrag, ontaard in agressief gedrag en uiteindelijk leidt tot het plegen van (geweld)delicten.
Als de afdalende trend is ingezet, dan is deze ontwikkeling moeilijk te stoppen. De
onderstaande matrix schetst hoe 1) de schaal van de groep en 2) de ernst van het gedrag de
complexiteit maakt.
Schaal
Enkelen velen
Ernst
Kleine ergernissen
Blikjes, stoeien in het
openbaar
• Eenvoudig
• Consequent toezicht en
soms handhaving is
voldoende
• Moeilijk
De schaal maakt dat
het gedrag een
kenmerk is van de
hele buurt
Grote ergernissen
Schelden, intimideren
(bang maken)
• Relatief eenvoudig
• Het gaat om enkelen
met ongewenst gedrag.
Optreden is
noodzakelijk
• Zeer moeilijk
• Het gedrag lijkt diep
geworteld in de
groep
Detectie van conflicten en kleine oplopende ergernissen is om verschillende redenen van
belang:
• Oplopende en opstapelende kleine conflicten zijn een indicator dat met een groep (en
groepsleden) meer aan de hand is.
• Vroegtijdige detectie voorkomt dat het conflict escaleert. Een goed zicht op kleine
conflicten levert belangrijke informatie op over de kwaliteit van het samenleven.
2.3 Beleidsinitiatieven om overlast aan te pakken
Als het gaat om leefbaarheid en veiligheid op straat dan is dit volgens de gemeentewet4
een
verantwoordelijkheid van de gemeenten. De gemeenten hebben een palet aan middelen en
voorzieningen om de leefbaarheid en veiligheid te sturen.
Grofweg kunnen 3 typen van interventies worden onderscheiden.
1. Voorkomen
Interventies die problemen omtrent leefbaarheid voorkomen.
2. Repressie
Interventies (optreden) indien regels worden overtreden.
3. Nazorg
Interventies die voorkomen dat problemen opnieuw ontstaan.
4
Artikelen 172 en 180 van de gemeentewet.

7. Rapport
De aanpak van gedragsoverlast
Pagina 6 van 15
Versie 1.0
20101007DG/SH
2.3.1 Voorkomen (Preventie en toezicht)
In het voorkomen van overlast is de gemeente de centrale speler. De gemeenten kunnen een
scala aan maatregelen (interventies) treffen om overlast te voorkomen. Daarbij is te denken
aan de inrichting van stedelijk gebied, de samenstelling en diversiviteit van wijken,
voorzieningen, scholing, sport, recreatie en burgerparticipatie. Ook kunnen locaal bijzondere
afspraken gemaakt worden met de buurt om de leefbaarheid te bevorderen.
Bij het voorkomen van overlast zijn o.a. burgers, gemeentelijke partners als
woningbouwverenigingen, sportverenigingen en projectontwikkelaars betrokken.
Regisseren van ( sociale) ontwikkeling van
stedelijk gebied
Actief strategisch beleid op het leefbaar
maken van het stedelijk gebied middels
scholing, sport, cultuur en stedelijke
vernieuwing.
Burgerparticipatie Stimuleren van sociale cohesie.
Gebruik maken van ogen en oren van
burgers.
Actieve rol burgers; burgers stimuleren om
zelf conflicten op te lossen5
.
Afspraken Afspraken tussen burgers onderling en de
betreffende instanties.
2.3.2 Repressie (Toezicht en handhaving)
Repressie is het terugdringen van overlast door optreden, als de regels die we met elkaar
hebben afgesproken niet gerespecteerd worden.
Het belangrijkste middel dat politie en gemeenten hebben is het actief toezicht houden dat
regels nageleefd worden en het optreden als dit niet zo is (handhaven). De drie speerpunten
ten aanzien van de bestrijding van overlast zijn hinder, verloedering en criminaliteit.
De belangrijkste actoren zijn de dienst Toezicht en handhaving van de gemeente, de politie,
Jeugdzorg, woningbouwcoöperaties en Justitie.
Hinder Brommeren op de stoep, ongewenst gedrag,
geluidhinder, pesten, vechten
Verloedering Graffiti, wildplassen, zwervers, stank, vuil
Criminaliteit Intimidatie, diefstal, vernieling, geweld
2.3.3 Nazorg
Nazorg heeft als functie te controleren of de interventie het juiste effect gehad heeft. Nazorg
richt zich enerzijds op de plegers met als doel om herhaling te voorkomen.
Anderzijds richt nazorg zich op de eventuele slachtoffers van het conflict waarvoor de
interventie is ingezet; is de rust teruggekeerd?
5
Rapport: Actieve wederkerigheid - 2005

8. Rapport
De aanpak van gedragsoverlast
Pagina 7 van 15
Versie 1.0
20101007DG/SH
2.4 Persoonsgerichte aanpak
Voor de optimale aanpak van de veiligheid en leefbaarheid moet de overheid kunnen inspelen
op de ontwikkelingen en ook vooruit kunnen kijken. Hiervoor behoort er continue bekend te
zijn wat er in de samenleving speelt en wat deze van haar verlangt. Voor dit inzicht is
informatie nodig. Daarmee wordt het mogelijk om tijdig en adequaat te reageren op de
signalen uit deze omgeving.
Het zijn de toezichthouders van politie en gemeente die het leeuwendeel van deze informatie
verschaffen. Zij zijn dagelijks op straat en worden met de dagdagelijkse problemen
geconfronteerd. Zij spelen en zeer belangrijke rol in het waarnemen van ontwikkelingen en
het identificeren van potentiële brandhaarden. Zij kennen de historie en context van groepen
en individuen. Zij kunnen vaak direct reageren en deze aanpak is de klassieke vorm van
toezicht en handhaving.
In de grote steden is de overlastproblematiek vaak complex. Het gedrag is vaak ernstig en de
groepen zijn groot. Men is vaak weinig onder de indruk van de toezichthouders en laat zich
daardoor minder snel sturen. Groepsleden wanen zich vaak anoniem en beschermd door de
groep. Reageren op individuele klachten en kleine incidenten leidt vaak tot zoveel ophef en
weerstand in de groep dat de effectiviteit twijfelachtig is.
Een optreden is derhalve niet zonder risico en de groep weet dat het gezag hier mee worstelt.
Groepsleden lijken ongrijpbaar voor politie en justitie, en genieten veel status in hun
omgeving. Bovendien stimuleert het anderen niet om zich wél aan de regels te houden, als
binnen een maatschappij een groep mensen zich kan onttrekken aan de geldende
samenlevingsregels (vrijplaatsen).
Voor een succesvolle aanpak is het nodig de achtergrondkenmerken van groepsleden
en het overlastgevende of criminele gedrag zorgvuldig in kaart te brengen en vervolgens
per individu of jeugdgroep een plan van aanpak op te stellen. Slimme groepen vergen immers
een slimme aanpak.
Deze systematische aanpak waarin voorkomen en repressie wordt gecombineerd, wordt ook
wel de persoonsgerichte aanpak genoemd. De aanpak richt zich hierbij op identificatie,
dossier vorming, analyse en multidisciplinaire aanpak van de veroorzakers van deze overlast.
Bij de aanpak wordt samengewerkt door politie, Openbaar Ministerie, de Raad voor de
Kinderbescherming, Jeugdreclassering en de Reclassering.
De medewerkers van Toezicht en handhaving spelen een zeer belangrijke rol bij het
identificeren van de problemen en het continue verschaffen van informatie ten behoeve van
de dossiers. Daarnaast zijn er nog vele andere informatie bronnen zoals scholen, burgers,
ondernemers en sportverenigingen.

9. Rapport
De aanpak van gedragsoverlast
Pagina 8 van 15
Versie 1.0
20101007DG/SH
3 Toezicht en handhaven
De burgermeester is het bevoegde gezag6
ter zake van de handhaving van de openbare orde
door de politie. Hij legt hierover verantwoording af aan de gemeenteraad.
De taak van de politie is vastgesteld in de Politiewet 1993: “De politie heeft tot taak in
ondergeschiktheid aan het bevoegde gezag en in overeenstemming met de geldende
rechtsregels te zorgen voor de daadwerkelijke handhaving van de rechtsorde en het verlenen
van hulp aan hen die deze behoeven”. Het is dus in eerste instantie de gemeente die het
beleid bepaald en de politie die uitvoert.
Voor de uitvoering van toezicht en handhaving maken gemeenten gebruik van de
zogenaamde “buitengewoon opsporingsambtenaar, veelal afgekort "BOA" genoemd.
“Een Boa is een functionaris die uit hoofde van zijn taak, in ondergeschiktheid aan het
bevoegde gezag, in overeenstemming met de geldende rechtsregels en met behulp
van de hem daartoe beschikbaar gestelde bevoegdheden en middelen, zorg draagt
voor de opsporing van strafbare feiten alsmede met de voorbereiding van de
eventuele vervolgingen van deze feiten”7
.
In het nieuwe beleid wordt een BOA ingedeeld in een domein. In totaal zijn er zes domeinen
namelijk: Openbare Ruimte, Milieu & Welzijn, Onderwijs, Openbaar Vervoer, Werk & Bijstand
en Generieke opsporing.
3.1 Recente ontwikkelingen
Een van deze ontwikkelingen is de steeds belangrijk wordende regierol van de gemeente ten
aan zien van het lokale veiligheidsbeleid. Was de politie tot in het recente verleden de grote
verantwoordelijke voor de lokale veiligheid, tegenwoordig zijn de rollen anders verdeeld en
dient de gemeente deze regierol voor een belangrijk deel op zich te nemen. De gemeenteraad
krijgt daarbij een prominentere rol door (minimaal) eens in de vier jaar een integraal
veiligheidsplan op te stellen.
Daarin staat wat de gemeente zelf doet en wat zij van andere organisaties en instellingen
verwacht. Veiligheid is hiermee een kerntaak geworden voor de gemeenten; zij zijn regisseur
van het lokale veiligheidsbeleid en vanuit die rol verantwoordelijk voor het veiligheidsbeleid.
De afgelopen jaren is de tendens waarneembaar dat de politie zich meer gaat richten op de
kerntaken en de gemeenten steeds meer de mogelijkheid krijgen om de taken die de politie
niet langer als kerntaak ziet, op te pakken. Een van die taken is het aanpakken van de
overlastfeiten.
Bij de bovengenoemde ontwikkeling is een sleutelrol weggelegd voor BOA’s. De rol van BOA’s
bij de (strafrechtelijke) handhaving wordt groter. Zij nemen steeds meer taken van de politie
over, in zowel het stedelijke als het landelijke gebied. Hiervoor is de bestuurlijke
strafbeschikking geïntroduceerd. Een BOA kan hiermee, voor bepaalde overlastfeiten, zonder
tussen komst van een rechter, straf opleggen8
.
6
Gemeentewet Artikelen 172 en 180.
7
Circulatie Buitengewoon Opsporingsambtenaar: Ministerie van Justitie – 1 april 2010
8
Circulatie Buitengewoon Opsporingsambtenaar: Ministerie van Justitie – 1 april 2010

10. Rapport
De aanpak van gedragsoverlast
Pagina 9 van 15
Versie 1.0
20101007DG/SH
3.2 Taken
Stadswachten, stadcoaches, etc, zijn in feite BOA’s werkzaam in het domein “Openbare
Ruimte”. De BOA openbare ruimte werkt in het binnen- en buitengebied ter bestrijding van
overlast, kleine ergernissen en andere feiten die de leefbaarheid aantasten. De “Landelijke
vereniging Belangengroep Stadstoezicht9
” onderscheid de volgende taken binnen dit domein:
• Bevorderen van de objectieve en subjectieve veiligheid
BOA’s surveilleren nadrukkelijk en in uniform op plaatsen en tijden dat toezicht
gewenst is. Door hun aanwezigheid houden zij andere burgers af van sociaal hinderlijk
gedrag: kleine criminaliteit en andere vormen van overlast die nog net buiten het
bereik van de strafwetgeving liggen. BOA’s spreken andere burgers ook expliciet aan.
Met behulp van informeren, uitleggen, waarschuwen en verbaliseren beogen BOA’s
zowel de gevoelens van veiligheid als de veel voorkomende criminaliteit gunstig te
beïnvloeden.
• Vervullen van de oog- en oorfunctie
BOA’s vervullen een signaalfunctie ten behoeve van verschillende gemeentelijke
diensten en instellingen: openbare werken, groenvoorziening, reiniging, etc. Onveilige
situaties, het ontstaan van vuilconcentraties of gebreken aan de openbare verlichting
worden gemeld aan de betrokken instanties. Ook vervullen BOA’s een signaalfunctie
richting de politie en maken zij melding van incidenten.
• Vervullen van de rol van gastheer en gastvrouw
BOA’s zijn een vraagbaak voor mensen met de meest uiteenlopende vragen. Vaak zijn
zij uitgerust met stadsplattegrondjes. Kleine incidenten - schaafwondjes, verdwaalde
kinderen, ongenoegen om een parkeerplaats - lossen ze ter plaatse op.
3.3 Knelpunten
Nu de gemeenten taken zelf gaan invullen, ontstaan jonge organisaties. Deze organisaties zijn
relatief onbekend en onervaren met de operationele uitvoering van de taak en beschikken
vaak (nog) niet over alle vaardigheden. Zij ondervinden daarom allerlei problemen:
• De opleidingen van de BOA’s zijn divers en schieten te kort.
Op 7 mei 2007 heeft de minister van BZK een brief geschreven, mede namens haar
collega van Justitie, aan de voorzitter van de VNG. De minister spreekt hierin haar
zorg uit over het gebrek aan aandacht voor de opleidingseisen die aan de bestuurlijk
toezichthouder gesteld gaan worden. Naast een aantal andere opmerkingen, onder
andere over het tekortschieten van een BOA-certificaat, de ontwikkeling van het
beroepscompetentieprofiel en de daarop gebaseerde opleiding, vraagt zij in het belang
van de openbare orde en veiligheid de aandacht voor adequaat opgeleid en
aantoonbaar gekwalificeerde toezichthouders en verzoekt zij de VNG daar binnen de
organisatie in samenwerking met het regulier beroepsonderwijs eenduidige afspraken
over te maken.
9
De landelijke vereniging Belangengroep Stadstoezicht is recentelijk overgegaan in de Branche
organisatie Publieke Veiligheid - http://www.bopv.nl/

11. Rapport
De aanpak van gedragsoverlast
Pagina 10 van 15
Versie 1.0
20101007DG/SH
• Verwarring omtrent bevoegdheden en gezag bij de burger.
De BOA krijgt steeds meer bevoegdheden. Hiervan is de burger vaak niet op de
hoogte. Als hij overgaat tot het geven van een sanctie, krijgt hij geregeld te maken
met onbegrip en agressieve reacties.
De BOA’s zijn onvoldoende herkenbaar en stralen hierdoor onvoldoende gezag uit.
Als maatregel worden zelfs insignes uitgereikt die de BOA’s meer herkenbaar moeten
maken en gezag geven. Niet elke BOA heeft dezelfde bevoegdheden en dat maakt de
uitvoering van de taak complex.
• Informatievoorziening
Veel gemeentelijke eenheden Toezicht en handhaving beschikken nog niet over een
volwassen informatievoorziening, waardoor veel waardevolle informatie verloren gaat.
Trends en ontwikkelingen zit wel in de hoofden van de toezichthouders maar dat is
onvoldoende voor een systematische aanpak van overlast (zie par 2.4). Bovendien
vereisen ketenpartners, en met name justitie, gestructureerde informatie om een
zaak op te bouwen.
• Ketensamenwerking
De komst van de gemeentelijke eenheden Toezicht en handhaving maakt dat er een
nieuwe prominente speler is in het veiligheidsdomein. De afbakening van taken,
bevoegdheden en verantwoordelijkheden is nog niet even duidelijk. Dat maakt dat
afspraken over samenwerking en gemeenschappelijke processen complex.
Sommige politiekorpsen bestrijken vele gemeenten die allen weer een andere
invulling geven aan de taak. Opvallend is dat op operationeel niveau de
samenwerking beter verloopt dan op bestuurlijk niveau. Er zijn vele voorbeelden
waarin politie en gemeente samen surveilleren, of waar de stadswachten de politie
helpen bij evenementen.
3.4 Verschillen tussen gemeenten en regio’s
Er zijn verschillen te herkennen in de ontwikkeling ten aanzien van deze uitdagingen tussen
grote en kleine gemeenten. In 2009 hebben het dagblad Trouw, onderzoeksbureau UZ3 en
Binnenlands Bestuur een onderzoek10
gedaan naar de toepassing van de wet BIBOB. In dit
onderzoek wordt het toepassen van de wet als maatstaf gebruikt voor het meten van de
kwaliteit van de gemeentelijke Toezicht- en handhavingsorganisaties.
Daarbij blijkt dat de grote gemeenten voorzien in de rol, maar moeite hebben met beleggen
van de taak en verantwoordelijkheid binnen de eigen structuur. De kleine gemeenten hebben
niet de kennis en (financiële) middelen om de taak in te vullen en geven aan dat de noodzaak
er eigenlijk ook niet is.
De randgemeenten en middengrote gemeenten hebben voldoende flexibiliteit en middelen om
de rol in te richten. In deze gemeenten krijgt de gemeentelijke regierol daadwerkelijk
gestalte.
10
Trouw - Kleine gemeenten laten wet Bibob links liggen -28 augustus 2009

12. Rapport
De aanpak van gedragsoverlast
Pagina 11 van 15
Versie 1.0
20101007DG/SH
4 Interview resultaten
In de periode April 2010 tot Juni 2010 heeft In-pact interviews gehouden bij verschillende
gemeenten, politiekorpsen en het OM, om te toetsen hoe in de praktijk wordt opgegaan met
de recente ontwikkelingen en welke maatregelen (interventies) worden/zijn getroffen om de
veiligheid in de wijk de verhogen.
Voor de interviews is gekozen voor een brede diversiteit namelijk: leidinggevenden van grote
gemeenten, randgemeenten en gemeenten in een buitengebied. Daarnaast hebben diverse
gesprekken plaatsgevonden met beslissers en betrokkenen in de politiekorpsen alsmede
beleidsmakers in de landelijke politiestructuren.
Onderstaand een overzicht van de belangrijkste noties uit de interviews.
4.1 Taak invulling
• Tussen de gemeenten bestaat een groot verschil met betrekking tot de invulling van
de toezicht- en handhavingstaak. Waar de taak in de ene gemeente simpelweg niet is
ingevuld, is heeft de andere gemeente een volwassen organisatie met heldere
doelstellingen, kwaliteitsmonitoring, HRM functie etc.
• Er is tussen de gemeenten onderling nauwelijks afstemming met betrekking tot de
invulling van de taken. Er vindt geen uitwisseling van best practices plaats.
• Er zijn gemeenten die de taken uitbesteden aan commerciële beveiligingsbedrijven.
In de gemeenten die de toezicht- en handhavingstaak serieus hebben opgepakt
bestaat toch zorg. Het betreft hier enthousiaste zelflerende organisaties, waar
vastgestelde werkwijzen nog ontbreken en nog weinig structurele sturing en controle
is. Een geweldsprotocol ontbreekt meestal en er is geen klachtenregeling etc.
4.2 Samenwerking tussen gemeente en politie
• Randgemeenten klagen dat de politie wegtrekt naar de grote stad van de regio. De
opkomst van de gemeentelijke Handhavingseenheden in deze randgemeenten is een
gevolg van dit fenomeen.
• De operationele verbinding (oog– en oorfunctie) tussen de gemeente en de politie is
nog niet structureel ingevuld. Wel is er periodieke overleg, maar van structurele
informatie uitwisseling waarin gemeente en politie intensief samenwerken is weinig
sprake. De oorzaak is zeker geen onwil. De organisaties zijn in iedere gemeente (en
soms deelgemeente) anders georganiseerd. Vanuit het perspectief van een
politiekorps is het moeilijk om een keten te vormen als de Toezicht- en
handhavingsorganisatie in iedere gemeente weer anders georganiseerd is. Sommige
politiekorpsen bestrijken wel twintig gemeenten.
• Er zijn gemeenten waar de Toezicht- en handhavingsorganisatie steeds meer als
serieuze partner gezien wordt van de politie. Er wordt hier en daar zelfs samen
gesurveilleerd.

13. Rapport
De aanpak van gedragsoverlast
Pagina 12 van 15
Versie 1.0
20101007DG/SH
4.3 Samenwerking publiek private organisaties
• Sommige politie- en gemeente ambtenaren twijfelen aan het niveau en de
onderliggende overtuiging van de commerciële organisaties. Ze hebben vaak geen
heldere opdracht, hebben geen bevoegdheden en de overtuiging om het beroep op te
pakken is doorgaans “anders” dan van politiemedewerkers.
• Over het algemeen zijn de beoordelingen van de commerciële beveiligingsbureaus
matig tot slecht. Tot ligt er ook een verantwoordelijkheid bij de opdrachtgever, de
gemeente. Vaak worden de taken onderschat en is de opdrachtformulering te dun.
4.4 Samenwerking met de burger
• Het is voor de burger onduidelijk wie-welke taak heeft, wat de bevoegdheden zijn en
hoe je daar terecht kunt. Waar de politie een landelijk telefoonnummer heeft, hebben
de gemeenten vaak geen eigen telefoonnummer voor de Toezicht- en
handhavingsafdeling. Als er al een telefoonnummer is dan geldt dat natuurlijk alleen
voor die ene gemeente.
• Volwassen Toezicht- en handhavingsorganisaties krijgen veel waardering van burgers
en ondernemers. Zij zoeken actief contact met buurtbewoners en
ondernemingsverenigingen. Het blijkt dat de drempel om contact te zoeken laag is.

14. Rapport
De aanpak van gedragsoverlast
Pagina 13 van 15
Versie 1.0
20101007DG/SH
5 Conclusies
Leefbaarheid is iets wat we met elkaar realiseren. Leefbaarheid maakt dat de
omgevingsfactoren zijn ingevuld zodat burgers zich kunnen ontplooien en prettig voelen.
Leefbaarheid is ook broos want er zijn talloze bedreigingen die het verstoren.
Door de tijd hebben we met elkaar ontdekt wat die bedreigingen zijn en hebben we regels
afgesproken om deze te voorkomen. De regels zijn o.a. vastgelegd in het Wetboek van
Strafrecht. Regels zijn zinvol mits er toezicht wordt gehouden op de naleving ervan.
Bovendien moet de mogelijkheid bestaan om te straffen (handhaven) om herhaling te
voorkomen.
1. Voor het opsporen van problemen geldt het eenvoudige principe dat als meerdere
incidenten veroorzaakt worden door de zelfde persoon (of groep), dit wijst op een
mogelijk probleem. De sleutel voor de aanpak van (jeugd)overlast ligt in het
“stapelen” en verbinden van incidenten zodat trends en ontwikkelende patronen tijdig
worden herkend en overlast kan worden voorkomen.
2. Een voorwaarde voor het herkennen van problemen is dat er voldoende gegevens
beschikbaar zijn, om een realistisch beeld te vormen van de werkelijkheid zodat vroeg
en tijdig gereageerd kan worden op signalen vanuit de samenleving.
o De kennis van burgers en toezichthouders blijft veelal tussen de oren en wordt
onvoldoende geregistreerd. Als het mis gaat ligt er vaak alleen een mager
dossier met daarin de strafbare feiten, zonder de klachten en waarschuwingen
etc. Zo geeft een dossier geen realistisch beeld van de volledige historie en
werkelijkheid. Voor het opsporen van problemen moeten dus ALLE incidenten,
hoe klein ogenschijnlijk ook, worden vastgelegd.
o De instanties hebben geen toegang tot elkaars gegevensbronnen. Hierdoor is
minder informatie beschikbaar dan feitelijk aanwezig.
3. Er wordt niet gemeten op het resultaat van de inzet. Weliswaar zijn er externe
monitoren zoals de veiligheidsmonitor, maar deze zijn periodiek en niet geïntegreerd
in de bedrijfsvoering. De sturing op de eenheden is in het algemeen op input,
namelijk de inzet. Wat mist is een continue meting van de klantbeleving en –
tevredenheid als bestuurlijke informatie voor de bedrijfsvoering.
4. Adequate aanpak van problemen op het gebied van veiligheid kan alleen als er op
locaal niveau een goede samenwerking is tussen politie, gemeente, maatschappelijke
organisaties en ook burgers.
De verschillende instanties opereren voornamelijk solistisch en als er sprake is van
een ketenproces doet iedere organisatie alleen het deel waarvoor het verantwoordelijk
is zonder dat er sprake is van afstemming. Van een gezamenlijke beleefde
verantwoordelijkheid voor het gehele proces is geen sprake, vaak door gebrek aan
centrale regie. Het succes is nog te vaak gekoppeld aan het enthousiasme en de inzet
van individuen en hiermee niet het gevolg van de procesinrichting.
5. Er is sprake van een grote diversiteit op het gebied van toezicht en handhaving. Er is
nauwelijks sprake van kennis en ervaringdeling tussen gemeenten waardoor de Best-
Practices niet worden geïmplementeerd. Hierdoor is het lerende vermogen van de
vaak jonge organisaties beperkt.

15. Rapport
De aanpak van gedragsoverlast
Pagina 14 van 15
Versie 1.0
20101007DG/SH
Wel zijn er jonge landelijke initiatieven zoals de “branche organisatie publieke
veiligheid” dat fungeert als platform voor professionele samenwerking en
kennisdeling.
6. Toezicht en handhaving is geen oplossing voor alle maatschappelijke problemen.
Burgers spelen een cruciale rol bij de bestrijding van overlast. Burgers kunnen helpen
bij het voorkomen dat jongeren afglijden van kattenkwaad naar criminaliteit.
Succesvolle initiatieven als buurtvaders, buurtbemiddelaars, het project Bar Veiligheid
etc. laten zien dat de overheid niet altijd het antwoord moet geven. Het stimuleren
van burgers en ondernemers om een bijdrage te leveren aan het tegengaan van
overlast is een wezenlijk onderdeel van de oplossing van het probleem.

16. Rapport
De aanpak van gedragsoverlast
Pagina 15 van 15
Versie 1.0
20101007DG/SH
6 Aanbevelingen
6.1 Informatie gestuurde Toezicht en handhaving
Benut de oog- en oorfunctie van de BOA medewerkers en realiseer dat alle bruikbare
informatie wordt vastgelegd. Zorg ervoor dat de ketenpartners de informatie tot hun
beschikking krijgen zodat deze kunnen inspringen op de ontwikkelingen.
Zet een pragmatisch en accuraat registratie systeem op en deel de gegevens met de
ketenpartners.
6.2 Wie doet wat
Openbare Orde en Veiligheid is een gemeenschappelijke verantwoordelijkheid van gemeente
en politie. Het is zaak dat goede afspraken worden gemaakt over taken, bevoegdheden en
verantwoordelijkheden en dat de informatievoorziening zo is georganiseerd dat zowel politie
als gemeenten optimaal kunnen functioneren.
Beschrijf de processen waardoor de koppelingen zichtbaar worden. Maak met elkaar
afspraken over wie wat doet. Stel bijvoorbeeld met elkaar een kruisjeslijst op met daarin een
verdeling van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden.
De verdeling kan per gemeente of stadsdeel verschillen, als het maar voor iedereen duidelijk
is: met name voor de burger.
6.3 Kwaliteit en resultaatgericht
Voor de optimale aanpak van de veiligheid en leefbaarheid moet ingespeeld worden op de
ontwikkelingen en ook vooruit worden gekeken. Daarvoor is nodig dat de Toezicht- en
handhavingsorganisaties weten wat er in de wijk speelt en wat deze van hen verlangt.
Hiervoor is informatie nodig. Niet alleen over wat er is gebeurd, maar ook wat er nog kan
gebeuren. Zodat tijdig en adequaat gereageerd kan worden op alle mogelijke signalen uit de
wijk.
Gebruik een kwaliteitssysteem zodat de kwaliteit kan worden gemeten en er inzicht ontstaat
over de resultaten: Welke activiteiten hebben nu resultaat en welke niet.
6.4 Publiek-private samenwerking
Veel gemeenten huren particuliere organisaties in. Dit leidt niet altijd tot de gewenste
kwaliteit toezichthouders. Geconstateerd is dat het niet duidelijk is welke competenties
worden gevraagd aan een toezichthouder.
Evalueer het functioneren van de particuliere sector waarbij speciale aandacht voor de
aansturing, terugkoppeling en cultuuraspecten essentieel is.