Dokumen tersebut membahas kebijakan subsidi pupuk di Indonesia. Pemerintah mengalokasikan anggaran besar untuk subsidi pupuk sebagai bagian dari upaya ketahanan pangan. Namun, skema subsidi harga saat ini menimbulkan ketidakefisienan dan masalah penyalahgunaan. Oleh karena itu, dianjurkan perubahan kebijakan menjadi skema kupon subsidi untuk meningkatkan efisiensi dan menargetkan sasaran dengan lebih tep

1. DEAS Institute
Vol 1 (2018) No 1
1 Policy Brief
SUBSIDI PUPUK DI INDONESIA
Latar belakang
Sebagai implementasi Visi Ketahanan Pangan Indonesia tahun 2018 pemerintah
memberikan subsidi pupuk sebesar 9,55 juta ton. Anggaran Ketahanan Pangan yang
dialokasikan pemerintah (triliun rupiah) Subsidi Pangan 19,8, Subsidi Pupuk 31,2, Subsidi
Benih 1,3, Subsidi bunga kredit resi gudang 0 (Nota Keuangan, 2018). Karena jumlah dan
porsi biaya yang dikeluarkan pemerintah untuk subsidi pupuk ini cukup besar maka
pemerintah juga berupaya mendorong penyaluran subsidi pupuk yang lebih tepat sasaran.
Menurut data Kementerian Keuangan 2018 perkembangan realisasi anggaran subsidi
pangan, selama kurun waktu 2013– 2016 mengalami peningkatan rata-rata 2,8 persen per
tahun semula sebesar Rp20,3 triliun pada tahun 2013 menjadi Rp22,1 triliun pada tahun 2016.
Peningkatan ini lebih banyak dialokasikan untuk belanja subsidi pupuk. Namun disisi lain untuk
anggaran subsidi secara keseluruhan mengalami penurunan akibat penghapusan subsidi
energi. Berikut data perkembangan subsidi secara keseluruahn.
Sumber: Kementerian Keuangan 2018
Subsidi pupuk adalah intervensi kebijakan pemerintah yang saat ini menerima banyak
perhatian dan pendanaan. Hal itu ditunjukkan melalui belanja pemerintah tahun ini yang
mengalokasikan 156,2 triliun rupiah untuk kebutuhan subsidi secara keselurahan.

2. DEAS Institute
Vol 1 (2018) No 1
2 Policy Brief
Sumber: Kementerian Keuangan 2018
Sementara itu, dalam kurun waktu 2013– 2016, realisasi subsidi pupuk bagi petani yang
disalurkan melalui BUMN produsen pupuk, menunjukkan kecenderungan yang terus
meningkat. Perkembangan realisasi anggaran subsidi pupuk selama kurun waktu 2013– 2016
mengalami peningkatan rata-rata 15,1 persen per tahun, semula sebesar Rp17,6 triliun pada
tahun 2013 menjadi Rp26,9 triliun pada tahun 2016. Dalam outlook tahun 2017, subsidi pupuk
menjadi Rp31,2 triliun rupiah (Nota Keuangan, 2018).
Perubahan anggaran subsidi pupuk berkaitan dengan: (1) perubahan harga pokok produksi
(HPP); (2) alokasi anggaran untuk kurang bayar subsidi pupuk tahun sebelumnya; (3) semakin
besarnya subsidi harga pupuk (selisih antara HPP dengan harga eceran tertinggi (HET)); dan
(4) volume pupuk bersubsidi.
Berdasarkan masalah tersebut akhirnya pemerintah merencanakan perubahan kebijakan
dari bentuk subsidi pupuk tidak langsung menjadi subsidi pupuk langsung. Maka muncul
pertanyaan bagaimana kebijakan subsidi pupuk yang tepat untuk kasus Indonesia?
Pembahasan
Subsidi pupuk sebagai salah satu bentuk dari fungsi distribusi APBN. Mata pencaharian
keluarga miskin 49,89% adalah petani (BPS, 2016) atau 13,81 juta jiwa petani dan
keluarganya dalam keadaan miskin. Dengan demikian penting bagi pemerintah untuk
mengambil kebijakan terkait dengan fungsi distribusi ini. Melalui kebijakan subsidi maka akan
ada aliran dana dari masyarakat tergolong mampu ke masyarakat yang membutuhkan.
Subsidi pupuk ini membantu petani yang membutuhkan untuk meningkatkan
kesejahteraannya.
Kebijakan subsidi pupuk jugamendorong meningkatnya ketahanan pangan, sehingga dapat
membantu menjaga stabilitas harga (fungsi stabilitas). Hal tersebut disebabkan biaya pupuk
berperan dalam menentukan biaya produksi tanaman. Untuk biaya pupuk mengambil 26% dari
total biaya produksi tanaman pangan (Muslimin dan Sarintang,2015). Penting untuk menjaga
fungsi stabilitas ini sehingga tercipta harga yang relevan di pasar.

3. DEAS Institute
Vol 1 (2018) No 1
3 Policy Brief
Jika kondisi subsidi pupuk merupakan bentuk price distorting subsidy maka pemerintah
memberikan subsidi pupuk kepada petani melalui mekanisme harga. Selama ini subsidi
dilakukan dengan harga pupuk yang diberikan kepada petani penerima subsidi lebih murah
dari harga di pasar. Hal ini menyebabkan adanya dua harga di pasar. Selain itu penggunaan
subsidi harga juga mendorong ketidakefisien seperti dijelaskan kurva berikut.
Tanpa subsidi, keseimbangan terjadi di titik E, dimana marginal benefit sama dengan
marginal cost untuk petani, yaitu di harga 400 dan quantity Q1. Jika pemerintah
memberikan subsidi, sehingga harga menjadi 200, maka jumlah permintaan naik menjadi Q2
di titik keseimbangan E’. Titik itu bukan titik efisien karena marginal cost yang dikeluarkan
lebih besar dibanding marginal benefit yang diperoleh. Subsidi yang harus dikeluarkan sebesar
BAE’C, sedangkan total tambahan benefit yang diperoleh konsumen karena adanya subsidi
adalah BCE’E, dimana BAE’C>BCE’E. Selisih antara BCE’E dengan BCE’E yaitu area AEE’
merupakan excess burden of the subsidy. Jadi subsidi membuat penerima subsidi
mengkonsumsi lebih banyak dibanding titik dimana marginal benefit sama dengan marginal
cost nya. Menurut penelitian penggunaan pupuk tidak memenuhi anjuran pupuk berimbang
(overconsume) (Kudrati dan Kusmiati, 2010). Masalah lain yang muncul yaitu disparitas
harga dengan pupuk non subsidi yang tinggi menimbulkan insentif untuk penyelundupan
(tidak tepat sasaran) dan penjualan di atas HET principal agent problem dalam penentuan HPP
di produsen.
Rekomendasi
Oleh karena itu rekomendasi sebagai alternatif kebijakan yang dapat ditawarkan. Jika
mengacu pada konsep efisiensi, maka pilihan yang akan diambil adalah melakukan realokasi
belanja kepada pos belanja yang dapat menghasilkan output yang lebih besar (misalnya
belanja modal). Tantangan yang harus dihadapi adalah bagaimana menyusun mekanisme
subsidi yang lebih efektif (lebih tepat sasaran) dan efisien (output yang dicapai lebih besar),
artinya trade off yang terjadi minimal. Mekanisme subsidi yang paling efisien adalah individual
cash transfer, dimana penerima akan bebas menentukan kombinasi konsumsinya, sehingga

4. DEAS Institute
Vol 1 (2018) No 1
4 Policy Brief
utilitas yang diperoleh akan maksimal. Namun demikian, akan menimbulkan moral hazard,
dimana tujuan pemberian subsidi pupuk sendiri tidak akan tercapai (digunakan untuk konsumsi
lain). Sehingga konsep kupon bisa menjadi alternatif yaitu memberikan subsidi dalam bentuk
kupon yang bisa digunakan untuk membeli dalam jumlah yang sudah ditentukan, dan tidak
bisa digunakan untuk membeli barang lain. Konsep kupon ini dapat dijelaskan melalui kurva
berikut.
Jika pemerintah memberikan subsidi sebesar F yang dapat digunakan untuk membeli
barang subsidi sebanyak Qf. Dampaknya konsumen akan mengkonsumsi barang subsidi
meningkat menjadi Qf2 dan membelanjakan untuk barang lalin juga meningkat menjadi M2.
Artinya efek subsidi kupon dengan subsidi cash transfer terhadap konsumsi adalah sama yang
meminimalkan resiko pupuk salah sasaran, yaitu pupuk subsidi diserap pihak yang tidak
berhak.
Mekanisme subsidi dalam bentuk kupon subsidi dapat diaplikasikan sebagai alternatif
kebijakan kemudian juga perlu disusun kembali benchmarking penyusunan HPP pupuk sebagai
pedoman bagi produsen untuk menjamin efisiensi dan meminimalkan principal agent problem.
Referensi
Hillman, Arye L. 2009. Public Finance and Public Policy Second Edition. Cambridge.
Kudrati dan Kusmiati. 2010. Faktor-Faktor yang Berperan dalam Kelangkaan Pupuk
Bersubsidi.
Musgrave, Richard A and Musgrave, Peggy B. 1989. Public Finance in Theory and Practice
Fifth Edition. Harvard University.
Muslimin dan Sarintang. 2015. Analisis Struktur Biaya dan Profitabilitas Usahatani
Pengelolaan Tanaman Terpadu Jagung di Sulawesi Selatan.