3. 3. oldal
Tartalomjegyzék
1 Verziókövetés.............................................................................................. 7
2 Vezetői összefoglaló.................................................................................... 8
2.1 Problémák elemzése – első szakasz ............................................................. 9
2.2 Alap módszertan összeállítása – második szakasz.........................................10
2.3 Problémák, kockázatok megoldási javaslatai – harmadik szakasz ...................14
2.4 Módszertan bevezetéséhez szükséges fejlesztések – negyedik szakasz ...........17
3 Bevezető ................................................................................................... 18
4 Rövidítések, kifejezések ............................................................................ 20
5 Alkalmazott módszertan............................................................................ 21
5.1 A feladat áttekintése, szinopszis.................................................................21
5.1.1 Első szakasz - problémaelemzés .............................................................23
5.1.2 Másodi szakasz – módszertan összeállítása...............................................25
5.1.3 Harmadik szakasz – kockázati mátrix összeállítása ....................................26
5.1.4 Negyedik szakasz – javaslatok összeállítása a bevezetéshez .......................27
5.2 A módszertani ajánlás összeállításának lépései ............................................27
5.2.1 Indító jelentés összeállítása ....................................................................27
5.2.2 Adatgyűjtés..........................................................................................27
5.2.3 Módszertani ajánlás 0. verzió..................................................................28
5.2.4 Módszertani ajánlás 1. verzió..................................................................28
5.2.5 Módszertani ajánlás végleges verzió ........................................................28
6 Azonosított problémák és a problémákra adott megoldások feldolgozása. 29
6.1 Problémák és megoldások szegmentálása ...................................................29
6.2 Problémák csoportosítása..........................................................................29
6.2.1 Feladat ................................................................................................30
6.2.1.1 Stratégia, programtervezés ..............................................................30
6.2.1.2 Konstrukciólehatárolás, projektlehatárolás .........................................31
6.2.1.3 Konstrukciótervezés, projekttervezés.................................................33
6.2.1.4 Projektkiválasztás, projektfinanszírozás .............................................36
6.2.1.5 Programmenedzsment, projektmenedzsment .....................................39
6.2.1.6 Értékelés........................................................................................41
6.2.1.7 Fenntartási időszak .........................................................................42
6.2.2 Szervezet.............................................................................................43
6.2.2.1 Központi szint.................................................................................43
6.2.2.2 Megyei szint ...................................................................................45
6.2.2.3 Önkormányzati szint........................................................................45
6.2.2.4 Partneri szint ..................................................................................49
6.2.2.5 Szállítói..........................................................................................50
6.2.3 Személyzet...........................................................................................51
6.2.3.1 Ismerethiány ..................................................................................51
6.2.3.2 Motiváció .......................................................................................52
6.2.3.3 Információhiány..............................................................................53
6.2.3.4 Készség, kompetencia hiány.............................................................54
6.2.4 Eljárás .................................................................................................55
6.2.4.1 Központi tervezés............................................................................55
6.2.4.2 Regionális, megyei koordináció .........................................................59
6.2.4.3 Helyi tervezés.................................................................................59
6.2.4.4 Projekt, program árazása .................................................................61
6.2.4.5 Programmenedzsment .....................................................................62
6.2.4.6 Projektmenedzsment .......................................................................63
6.2.4.7 Változáskezelés ..............................................................................65
6.2.4.8 Szabályozás ...................................................................................66
6.2.4.9 Finanszírozás..................................................................................66
6.2.4.10 Közbeszerzés...............................................................................67
4. 4. oldal
6.2.4.11 Engedélyezés...............................................................................68
6.2.4.12 Működtetés, fenntartás .................................................................69
6.2.4.13 Információ menedzsment..............................................................70
6.2.4.14 Tudásmenedzsment .....................................................................71
6.2.4.15 Kapacitás menedzsment ...............................................................71
6.2.4.16 Bevonás, kommunikáció ...............................................................71
6.3 Bekövetkezett kockázatok csoportosítása ....................................................72
7 Több szintű és több szereplős fejlesztési módszertan ............................... 74
7.1 Módszertan megalapozás, alapvetések........................................................75
7.1.1 Jogszabályi környezet ............................................................................75
7.1.2 Módszertani környezet ...........................................................................77
7.2 A központi szint fejlesztési módszertana a projekt ciklus lépései szerint ..........80
7.2.1 Stratégia-, programtervezés ...................................................................82
7.2.2 Konstrukciólehatárolás...........................................................................83
7.2.3 Konstrukciótervezés ..............................................................................84
7.2.4 Projektkiválasztás .................................................................................86
7.2.4.1 Pályázattal történő kiválasztás..........................................................86
7.2.4.2 Közös projektfejlesztéssel történő kiválasztás .....................................86
7.2.5 Programmenedzsment ...........................................................................87
7.2.5.1 Finanszírozási feladatok ...................................................................87
7.2.5.2 Projekt megvalósításának nyomonkövetése........................................89
7.2.6 Értékelés..............................................................................................90
7.2.7 Fenntartás............................................................................................90
7.3 Helyi szint fejlesztési módszertana a projekt ciklus lépései szerint ..................91
7.3.1 Stratégia-, programtervezés ...................................................................91
7.3.2 Projektlehatárolás .................................................................................92
7.3.3 Projekttervezés.....................................................................................93
7.3.4 Projektfinanszírozás...............................................................................95
7.3.4.1 Pályázati projektfinanszírozás ...........................................................95
7.3.4.2 Közös projektfejlesztéssel történő projektfinanszírozás ........................95
7.3.5 Projektmenedzsment .............................................................................95
7.3.5.1 Projektmenedzsment keretei ............................................................95
7.3.5.2 Projektmenedzsment területei ..........................................................97
7.3.6 Értékelés..............................................................................................98
7.3.7 Fenntartás............................................................................................98
7.4 A központi és a helyi szint főbb kapcsolódási pontjai.....................................98
7.4.1 Kapcsolódási összefoglaló.......................................................................98
7.4.1.1 Stratégia és programtervezés ...........................................................99
7.4.1.2 Konstrukciólehatárolás és projektlehatárolás ......................................99
7.4.1.3 Konstrukciótervezés, projekttervezés...............................................100
7.4.1.4 Projektkiválasztás, projektfinanszírozás ...........................................100
7.4.1.5 Programmenedzsment, projektmenedzsment ...................................101
7.4.1.6 Monitoring, értékelés .....................................................................101
7.4.1.7 Fenntartási időszak .......................................................................101
7.4.2 A vázolt alapelvek és feladatok folyamatközpontú bemutatása..................102
7.4.3 Egy jó gyakorlat bemutatása: az LHH tervezési módszertan .....................105
7.4.3.1 Eljárásrendi kérdések: az egyedi eljárás indokoltsága kiemelt fejlesztési
területeknél megjelent a módszertanban ........................................................106
7.4.3.2 Adatokra épülő, egységes sablon szerinti tervezés a módszertanban ...107
7.4.3.3 Partnerség és érintettek bevonása...................................................107
7.4.3.4 Módszertani felkészítések szükségessége .........................................108
7.4.3.5 Nyomonkövetés ............................................................................108
7.4.3.6 Menedzserek képzése, támogatása..................................................108
7.4.3.7 Fenntarthatóság............................................................................109
7.4.4 Az elemzés alapján előre jelezhető fókuszok, várható fő kockázatok és
kezelésük .....................................................................................................109
5. 5. oldal
7.4.4.1 Reális, a valós igényekre és a fenntartási képességre alapozott tervezés
110
7.4.4.2 Együttműködés.............................................................................110
7.4.4.3 Érintettek, érdekeltek bevonása......................................................111
7.4.4.4 A kivitelezési, megvalósítási képesség biztosítása, fejlesztése.............111
7.4.4.5 Szakértői, szakmai kompetenciák bevonása és fejlesztése..................112
7.4.4.6 Kockázat- és változáskezelés..........................................................112
8 Megvalósítás kapcsán felmerülő kockázatok kezelése............................. 114
8.1 Kockázatok azonosítása a folyamat lépései alapján.....................................114
8.1.1 Kockázatelemzési módszertan...............................................................114
8.1.1.1 Kockázatmenedzsment folyamat tervezése.......................................114
8.1.1.2 Kockázatkezelés tervezése .............................................................115
8.1.1.3 Kockázatfelügyelet ........................................................................116
8.1.2 Problémaelemzés által azonosított kockázatok ........................................116
8.1.2.1 Stratégia, programtervezés ............................................................117
8.1.2.2 Konstrukciólehatárolás, projektlehatárolás .......................................117
8.1.2.3 Konstrukciótervezés, projekttervezés...............................................117
8.1.2.4 Projektkiválasztás, projektfinanszírozás ...........................................118
8.1.2.5 Programmenedzsment, projektmenedzsment ...................................118
8.1.2.6 Értékelés......................................................................................119
8.1.2.7 Fenntartási időszak .......................................................................119
8.2 Kockázat kezelési mátrix .........................................................................120
9 Javaslatok a módszertani ajánlás bevezetésére ...................................... 133
9.1 Fejlesztendő funkcionális területek ...........................................................133
9.1.1 Önkormányzati fejlesztések központi operatív támogatása, koordinációja...133
9.1.2 Helyi projektmenedzsment ...................................................................134
9.1.3 Helyi (területi) koordináció ...................................................................135
9.2 Szervezeti és humán javaslatok ...............................................................135
9.3 Informatikai javaslatok ...........................................................................136
9.4 Szabályozási javaslatok...........................................................................136
1. Melléklet - Ábrajegyzék ........................................................................... 138
2. Melléklet – Táblázatok jegyzéke.............................................................. 138
3. Melléklet – Dokumentumok jegyzéke ...................................................... 139
4. Melléklet – Probléma elemzési mátrix ..................................................... 140
5. melléklet – LHH eljárásrend .................................................................... 150
1. Jogszabályi keretek ......................................................................................150
2. Részletek ....................................................................................................150
2.1. A projekt-csomag összeállítása .................................................................151
2.2. A projekt-csomag értékelése és bírálata, jóváhagyása .................................152
Formai ellenőrzés, tartalmi értékelés .............................................................152
Bírálat, jóváhagyás......................................................................................153
2.3. Tervezési útmutató közzététele.................................................................154
2.4. A részletes projekt javaslat összeállítása ....................................................155
2.5. A részletes projekt javaslat értékelése, jóváhagyása (kötelezettségvállalás), a
támogatási szerződés megkötése.....................................................................155
1. sz. melléklet: A projekt-csomag értékelésének szempontjai...............................156
Program (projekt-csomag) szint ......................................................................156
a) Formai ellenőrzés ....................................................................................156
b) Tartalmi értékelés ...................................................................................156
Projekt szint..................................................................................................157
2. sz. melléklet: A kistérségi tervdokumentum sablonja........................................157
I. Helyzetelemzés ..........................................................................................157
Gazdasági helyzet .......................................................................................157
Infrastrukturális helyzet ...............................................................................158
Társadalmi helyzet ......................................................................................159
6. 6. oldal
Szociális helyzet..........................................................................................159
Foglalkoztatási helyzet .................................................................................160
II. SWOT elemzés ..........................................................................................160
III. Fejlesztési irányok....................................................................................161
IV. Projektek összegző bemutatása..................................................................162
Típusprojektek ............................................................................................162
Ütemezés ...................................................................................................163
V. Projektek egyenkénti bemutatása, fejlesztési irányonként csoportosítva ...........163
7. 7. oldal
1 Verziókövetés
1. táblázat – Dokumentum verziói
Verzió Dátum Módosítás rövid leírása Módosítás végrehajtója
1.0 2014.06.08 Eredeti dokumentum Millefolium Stratégia Kft.
2.0 2014.06.30 A BM munkacsoport észrevételei és
javaslatai által módosított verzió
Millefolium Stratégia Kft.
8. 8. oldal
2 Vezetői összefoglaló
Jelen dokumentum az ÁROP-1.1.202012-2012-0001 kódszámú „Önkormányzati
fejlesztések figyelemmel kísérése” című kiemelt projekt (Kiemelt Projekt)
keretében készült módszertani ajánlás.
A módszertani ajánlás célja, hogy segítse a több szintű és sokszereplős
fejlesztések tervezését, végrehajtását, felkészítse a résztvevőket a kockázatokra
és megoldásokat adjon azok elhárítására, kezelésére. Az ajánlás a BM ÖKI által
megvalósított Kiemelt Projekt eredménytermékeire építve, általános jelleggel
kíván megoldásokat adni az ott azonosított problémákra, felhasználva a BM ÖKI
Kiemelt Projekt kapcsán szerzett tapasztalatait.
A módszertani ajánlás az önkormányzati szinten jelentkező problémák
elkerüléséhez, megoldásához nyújt javaslatokat. A módszertan alapoz az EU-s
kötelezettségek teljesülését vizsgáló, a Kiemelt Projektben elkészült
Hatásvizsgálati tanulmány eredményeire, valamint a többszereplős és többszintű
fejlesztések koordinációjára létrehozott intézményrendszer működésének
tapasztalataira.
A módszertani ajánlás a teljes programozási ciklusra készül, így tartalmazza a
projekt ciklus menedzsment folyamatának minden lépését, központi és helyi
szinten. Valamint kiemelten foglalkozik a két projekt ciklus
kapcsolatrendszerével, amely a központi stratégiák helyi szintű megvalósítását
teszi lehetővé. A központi és helyi folyamatok jelenleg két ponton kapcsolódnak
egymáshoz a forráskihelyezésnél, valamint a projekt megvalósításnál. A
módszertani ajánlás célja, hogy a fejlesztéspolitikai folyamatokat, valamint az
önkormányzat oldali folyamatot minél több ponton összekapcsolja.
A többszintű és többszereplős fejlesztési folyamatok a bevont résztvevők
meglévő erőforrásaira támaszkodva jelentős eredményeket érhetnek el, ha
minden szinten és szereplőnél rendelkezésre állnak az oda dedikált feladatok
megoldásához szükséges erőforrások és kompetenciák.
A módszertan kialakításához az ivóvíz, szennyvíz és hulladék programok eddigi
tapasztalatait, eredményeit, problémáit és megoldásait vettük alapul. Mindhárom
program egy nemzeti szintű célkitűzést, és hozzá kapcsolódó
kötelezettségvállalást támogat, önkormányzati erőforrások bevonásával készülő
fejlesztések megvalósításával és üzemeltetésével. A három program eltérő
szervezeti struktúrában valósult meg, így jó alapot biztosít a vizsgálat számára
és a készülő módszertanban adott megoldásokhoz.
A módszertan összeállítását négy szakaszban végeztük el:
• Első szakasz: az ivóvíz, szennyvíz és hulladék kezelési programok során
felmerült problémák elemzése, kockázatok azonosítása.
• Második szakasz: a besorolást és a csoportosítást követőn összeállítjuk a
többszereplős és többszintű fejlesztési folyamat egyes lépéseihez tartozó
alap módszertant.
• Harmadik szakasz: megoldási javaslatokat állítunk össze a folyamat
egyes lépéseinél és a feladatoknál azonosított problémák, mint kockázatok
elkerülésére és kezelésére.
• Negyedik szakasz: javaslatokat állítunk össze a bevezetés és alkalmazás
megkönnyítése érdekében.
9. 9. oldal
2.1 Problémák elemzése – első szakasz
A probléma csoportok meghatározás a Magyary Terv beavatkozási területei
alapján történt, a módszertannak megfelelően. A feladat, szervezet, személyzet
és eljárás területeken a további csoportosítást a módszertanban szereplő
alcsoportok szerint történt. A csoportok pontosítását a dokumentumok és
interjúk alapján azonosított problémák besorolása alapján végeztük el. Az
azonosított problémákat besoroltuk az egyes csoportokba és alcsoportokba.
A problémákat a módszertan alapján a BM ÖKI által készítette
dokumentumokból, valamint interjúk alapján gyűjtöttük össze. A problémák az
ivóvíz, a szennyvíz és a hulladék fejlesztési programok megvalósítása során
„keletkeztek”.
A szegmentálás kapcsán több fontos megállapítást is tettünk, amelyek az
ajánlott módszertan és kockázat kezelés szempontjából is relevánsak:
• A problémák többsége több csoportot is érintett. Ennek egyrészt
módszertani oka van, mert például a feladatok között szereplő
csoportosítás és az eljárások között vannak átfedések. Másrészt az egyes
csoportokon belül is előforduló a többes bejelölés, ami a problémák
összetettségét jelöli.
• Az összetett problémák nehezítik a kockázatkezelést, mert nem biztosított
a kockázat létrejöttének konkrét feltárása.
• Az összetett problémák jelzik, hogy sem a program, sem a projekt szinten
nincs folyamatos és tudatos kockázat menedzsment, így a kialakuló
problémák hosszú életszakasszal rendelkeznek.
• A problémák megfogalmazása sokszor nem a programra, vagy projektre
vonatkozik, hanem az adott érintett által érzékelt tényeket, hatásokat írja
le.
• A projektek többségében kockázatelemzési dokumentum nem készül,
illetve kockázatmenedzsment nem történik.
• A programok és projektek tervezés és menedzsmentje nem egységes
módszertan alapján történik, így az adatok keletkezési helyén nem
egységes szempontrendszer alapján fogalmazzák meg a problémákat.
• A projektekben nem készül valódi projektterv, ami felhasználható lenne a
kockázatmenedzsmenthez.
A problémák csoportosítását követően a relevanciák alapján elemeztük a
leggyakoribb kockázati okokat és a leggyakrabban bekövetkezett kockázatokat.
A leggyakoribb kockázati okok:
• az önkormányzati fejlesztések központi operatív támogatásának,
koordinációjának hiánya;
• az egységes projektmenedzsment módszertan hiánya;
• a nem megfelelően összeállított projektterv;
• helyi koordináció hiánya.
Az önkormányzati fejlesztések központi operatív támogatásának,
koordinációjának hiánya szinte minden probléma csoportban jelentkezett,
mind a központi, mind a helyi feladatok esetében is. Az egységes
projektmenedzsment módszertan hiánya hasonlóan, sok számban és több
összefüggésben került megnevezésre. A projektterv hiánya is számos esetben,
10. 10. oldal
így a pályázat, a közbeszerzés, a feladatok, ütemezés és költségek tervezése,
valamint a kockázatok elemzése kapcsán jelentette a fő okot.
A továbbiakban kiemelkedett még a helyi koordináció hiánya, amely a több
szereplős projektek tervezés, megvalósítása és üzemeltetése kapcsán is valós
kockázati tényezőként került azonosításra.
A bekövetkezett kockázatok közül legtöbbször a pótlólagos erőforrás szükségelte,
költség és időszükséglet növekedés került azonosításra. A kockázat
egyértelműen a tervezésre, illetve a körülmények előre fel nem mért és
központilag nem kezelt változására, illetve a kockázatelemzés elhanyagolására
vezethető vissza.
A második helyen, a részben átfedésben lévő feladat bővülés és változás került
megnevezésre. A feladat bővülés természetesen kihat a projekt költségvetésére
és ütemezésére is.
A harmadik helyen a többszereplős projektben szükséges együttműködés
kockázatai jelennek meg, amelyek a helyi koordináció hiányából fakadnak.
Az azonosított kockázatok mindegyike kihatással van a projektek, sőt a
stratégiák terv szerinti megvalósítására.
2.2 Alap módszertan összeállítása – második szakasz
A többszereplős és több szintű önkormányzati fejlesztési program kulcskérdése,
hogy hogyan kezelik a helyi és a központi szint kapcsolatát, és hogyan biztosít
párhuzamosan, egy időben kereteket a helyi közösségek igényeinek megfelelő
projektek megvalósulásához, valamint a nemzeti stratégiai szint érdekeinek és
elvárásainak teljesítéséhez.
E központi kérdés kezelése érdekében a kifejtésre kerülő módszertan
legfontosabb jellemzője a háromszintű struktúra bevezetése.
A korábbi fejlesztéspolitikai ciklusokban is jellemző volt, hogy működött a
nemzeti stratégiai szint, és a helyi (önkormányzati) szint, és a két szint között az
önkormányzatokért felelős tárca véleményező, szakértői szerepet látott el
elsősorban (pl. önkormányzatoknak szóló pályázati felhívások kidolgozásában
való részvétel). A végrehajtás nyomon követése már ismét a központi stratégiai
szint (IH, KSZ) feladata volt, és az ágazat szerepe másodlagossá vált.
A módszertani ajánlás a jelenleg működő szintek feladatait
átstrukturálja, részben eltérő működést ajánl:
1.) Központi stratégiai szint: ez a szint a létező klasszikus stratégiai szint,
ahol az ágazati stratégiák összehangolása, a nemzeti stratégiai tervezés történik.
Ennek a szintnek tehát része a központi fejlesztéspolitikai koordináció, valamint
az egyes ágazatok.
2.) Központi operatív szint: az önkormányzati fejlesztések központi operatív
támogatásáért, koordinációjáért felelős, szakmai-módszertani szint, ami
közvetítő, összehangoló, szakértői támogató feladatokat lát el a központi
stratégiai szint és a helyi szint között. Segíti a helyi tervezést, támogatja és
ellenőrzi a megvalósítást, kezeli a felmerülő problémákat. önkormányzati
fejlesztések központi operatív támogatásának, koordinációjának
11. 11. oldal
3.) Helyi szint: ez maga az önkormányzati szint, beleértve a megyei
önkormányzatokat, és az önkéntes társulásokat is. Itt történik a projektek
részletes tervezése a feltárt igények alapján, és a megvalósítás.
A központi operatív szint bevezetése megteremti annak a lehetőségét, hogy a
felelős tárca (valamely szervezeti egysége vagy háttérszervezete által) az
önkormányzati fejlesztéseket egységes elvek és módszertan szerint támogassa
és ellenőrizze azok teljes időtartama alatt, a tervezéstől a megvalósulásig, és
egyben biztosítsa azok összhangját a stratégiai szinttel, és nyomon követhesse a
stratégia megvalósításának teljes körűségét.
A problémák azonosítása alapján kitűnt továbbá, hogy jelenleg a
fejlesztéspolitika és az önkormányzatok nem rendelkeznek egységes program és
projekttervezési és menedzsment módszertannal.
A módszertan kulcskérdése, hogy a projektek tervezéséhez és megvalósításához
szükséges személyi és szervezeti kondíciók objektív meghatározása és
biztosítása a módszertannak része legyen, és olyan szemléletre épüljön,
amelynek lényegi eleme, hogy megalapozza olyan önfenntartó struktúrák helyi
kialakítását, és a helyi kapacitások olyan fejlesztését, amelyekre építve a
települések a jövőben bármely fejlesztési projektjüket sikeresen és
eredményesen valósíthatják meg.
A projektek legfontosabb sikerkritériumaiként általában az alábbi
követelményeket határoztuk meg:
• A szakmai, tartalmi elvárásoknak való megfelelés;
• Ütemezési céloknak való megfelelés;
• Költségterven belül maradás;
• Használhatóság;
• Fenntarthatóság;
A projekt ciklus menedzsment mellett, ami a központi és helyi folyamatot
határozza meg, figyelemmel voltunk a projektmenedzsment szakma fontos
„szabványára”, a PMI (Project Management Institute) által kifejlesztett PMBOK®
GUIDE (Project Management Body of Knowledge) alapelveire és tartalmaira is.
A PMI PMBOK®
GUIDE módszertan szerint a beruházások gyenge teljesítménye
alapvetően hét sikertelenségi tényezőre vezethető vissza:
1. A projekt terjedelem (scope) változása
2. A költségek/határidők alultervezése
3. Elégtelen támogatás a felső vezetés részéről
4. Félreértés a projekt végterméke tekintetében
5. Körülmények megváltozása
6. Erőforrások/erőforrás koordináció elégtelensége
7. Személyi ellenállás a projekt csapaton kívül
A fenti tényezők projektmenedzsmenttel csak részben korrigálhatók, nagy részük
hatékony kezelése a tervezés során valósulhat csak meg. A projektek
sajátossága továbbá az is, hogy az érintettek befolyása a projekt előkészítési
szakaszában a legnagyobb a változtatások költsége pedig akkor a legkisebb.
A módszertanban általunk meghatározott feladatok és eljárások ezen általánosan
jellemző sikertelenségi okokra, valamint az általunk végzett kockázatelemzés
során feltárt specifikus kockázatokra is reflektálnak.
12. 12. oldal
A sikeres projekttervezés és végrehajtás érdekében kiemelten fontos a szakszerű
menedzsment eljárások alkalmazása, a megfelelő kapacitások kiépítése a
központi operatív és helyi szinten, vagy akár településközi együttműködés
keretében.
A módszertan kialakítását három fejezetben foglaltuk össze. A központi stratégiai
és operatív szint, valamint a helyi, önkormányzati szint folyamat elemeire
vonatkozó módszertani javaslatok szerepelnek az első két fejezetben. A
harmadik fejezet célja a két szint összekapcsolódásához szükséges módszertani
elemek ismertetése. Ebben a fejezetben a módszertan mellett konkrét,
megvalósult példákat is bemutatunk.
A fejlesztési módszertani alapelveket az alábbiak szerint foglaltuk össze, kitérve
a központi stratégiai szintre, a helyi szintre, és a kettő közötti szakmai
közvetítést, kommunikációt, támogatást és ellenőrzést végző központi operatív
szint feladataira is:
1. Helyi fejlesztési igények felmérése a helyi közösség és az érintett (akár
településen kívüli) érdekcsoportok bevonásával. A folyamatban részt vesz
a módszertani felkészítést kapott helyi munkatárs, aki a folyamatokért,
eljárásokért felelős. A folyamatba be kell vonni a kistérségi, megyei szintet
is; ebben a szakaszban szükséges ugyanis tisztázni pl. a társulásban
ellátott feladatokat, a megyei fenntartású intézményekkel való
kapcsolódásokat és egyéb területi összefüggéseket, érdekeket,
érdekcsoportokat is.
2. Helyi szinten az előzetes tervezés elvégzése: a kapcsolódások, a tényleges
és a lehető legteljesebb mértékben feltárt projektkörnyezet ismeretében
az indítani tervezett projektek meghatározása, azok megközelítő
költségtervezése és fenntartási koncepciója, valamint az eredményesség
mérésére tervezett indikátorok meghatározása. Annak rögzítése, hogy az
egyes tervezett projektek a helyi stratégia mely elemeinek
megvalósításához járulnak hozzá, és milyen mértékben: mely stratégiában
meghatározott célkitűzéseket teljesíti, illetve járul hozzá azok
teljesítéséhez.
3. A munkában támogatást nyújt a központi operatív szint; ebben a fázisban
már bekapcsolódik a tervezett fejlesztési projektek definiálásába és
előkészítésébe annak érdekében, hogy megfelelő információval
rendelkezzen a döntés-előkészítéshez, valamint biztosítsa a megfelelő
összehangolás előkészítését, és az egységes indikátorrendszer
érvényesítését. Ebben a szakaszban történik a koherenciavizsgálat, az
illeszkedések, a párhuzamos finanszírozások, a korábbi fejlesztésekkel
való kapcsolódások, valamint a reális fenntartási esélyek vizsgálata,
mindhárom szint részvételével (kötelezettség- és projektkataszterrel való
összevetés). Ebben a szakaszban már a központi stratégiai és operatív
szint is részt vesz.
4. Központi szinten a helyi fejlesztési elképzelések összegyűjtése,
összesítése, prioritások kijelölése, és az előzetes forrásallokáció elvégzése.
Fontos, hogy a forráskihelyezés ne matematikai arányosításokkal történjen
(pl. lélekszám, terület, stb.), hanem a már lezárt fejlesztések és a még
hiányzó fejlesztések elismert és elfogadott forrásszükségletei alapján,
figyelembe véve az egyes települések teherbírását és fenntartási
képességét. Mindehhez egyedi, az önkormányzati fejlesztésekre vonatkozó
eljárásrend szükséges (pl. annak biztosítása, hogy az egyes projektek
eltérő támogatási intenzitással indulhassanak akár egy-egy konstrukción
13. 13. oldal
belül is, vagy pl. az előlegek rugalmas biztosítása). Jelenleg számos
település esetében az egyik legnagyobb probléma az önrész biztosítása, és
van lehetőség pályázni az önrész központi támogatására is. A példaként
említett eltérő támogatási intenzitás biztosítása pl. ezt terelheti egy
eljárásba (a konstrukcióhoz rendelt általános intenzitástól eltérő,
magasabb támogatási arányról is lehessen döntést hozni); ezen kívül a
másik gyakran kiemelt kockázat a támogatási előleg (annak mértéke és
elszámolása, azaz a likviditási kockázat; erre vonatkozóan is eljárásrendi
módisítások szükségesek).
5. Előzetes projektjavaslatok befogadására vonatkozó javaslat megtárgyalása
a forrásigényt bejelentő önkormányzatokkal; konstrukciók és projektek
lehatárolásának véglegesítése mindhárom szint részvételével;
megállapodások, döntések (ez az eljárásrend elsősorban a kiemelt
projektek eljárásrendjére hasonlít; a végleges formája a központi
stratégiai szint szabályozóiban fog megjelenni). Ennél a pontnál
gyakorlatilag már a kialakítani szükséges sajátos támogatáspolitikai
szabályozás érvényesítése történik meg. Amennyiben cél az
önkormányzati fejlesztési projektek generálása és eredményes
megvalósítása, úgy lényeges, hogy ennek keretéül olyan szabályozást
alakítson ki a központi szint, ami közelebb áll a kiemelt projektek
eljárásrendjéhez, mint a pályázati eljárásokhoz. Ennek a jelentőségét az
adja, hogy nagyobb mértékű tevékenység-elakadás esetén az államnak
joga van egyes önkormányzati fejlesztéseket magához vonni. Az, hogy
ezen fejlesztésekről központi szinten, kiemelt eljárás során születik
döntés, és a központi szint a tervezéstől végigkíséri a folyamatokat,
valamint megfelelő központi módszertanokat ad, és egységes nyomon
követést biztosít, együttesen csökkenti annak kockázatát, hogy a
projektekbe külső szereplőként, magas kockázat esetén avatkozzon be a
központi szint. Mindez segít megelőzni azt, hogy az addigra bekövetkezett
csúszások és egyéb végrehajtási hibák miatt bekövetkezett
költségnövekedések jelentős többletforrások bevonását igényeljék, adott
esetben a hazai források terhére.
6. A helyi szinten a részletes projekttervezés elvégzése a felkészítésen részt
vett menedzser részvételével, valamint a központi operatív szint szakértői
támogatásával, részvételével. A projekttervezés során érvényesíteni kell a
PCM és a PMBOK alapelveket, eljárásokat, valamint mindazokat a központi
módszertanokat, amelyek az önkormányzati fejlesztésekre vonatkoznak.
Ennek biztosítása érdekében a központi operatív szint támogató tanácsadó
tevékenységet végez, de fontos, hogy a tervezés irányítását és
felelősségét nem veszi át az önkormányzattól; egyértelmű felelősségi
viszonyok mentén vesz részt a szakértői munkában, és nem von magához
döntési jogköröket. Ehhez kapcsolódóan fontos az eljárásrendeknek az a
része, amely a különböző felelősségeket és mandátumokat rögzíti. AZ
önkormányzatoknak a megfelelő eljárásokkal, és a helyi testületek
jóváhagyásával kell végigvinni a projektek tervezését és végrehajtását.
7. A projektjavaslatok ellenőrzésre és jóváhagyásra való benyújtása. Fontos,
hogy a projektek indítását ebben a folyamatban nem előzi meg újabb
pályázati kör; a támogatási döntés már az 5. lépésnél megtörtént. Az
ellenőrzés, hiánypótlás után a támogatási szerződések megkötése. A
bírálatban a központi operatív szint szakértői részt vesznek, és az
önkormányzati testületek által is jóváhagyott javaslatokról döntenek
formális keretek között is. A támogatási döntések, szerződések
14. 14. oldal
dokumentumait, sablonjait is szükséges az új eljárásrendhez igazítani, és
azokban pl. rögzíteni, hogy milyen esetekben veszi át az állam a helyi
fejlesztéseket, illetve ezt a lépést milyen egyeztető eljárásoknak kell
megelőznie; ez az önkormányzatok számára világosan lehatárolja
felelősségeiket.
8. A projektek végrehajtása. Ez elsősorban a helyi szint feladata, de ebben a
központi operatív szint mindvégig támogatja, szakértői és módszertani
segítséget biztosít, továbbá elvégzi a meghatározott adatgyűjtési,
ellenőrzési feladatokat, figyelemmel kíséri a szakmai kockázatokat, és
szükség esetén él különleges jogosítványaival (szakigazgatási eljárások
központi kezelése, javaslattétel a projekt állami megvalósításba vételére,
stb.). A központi operatív szint elsődleges feladata a változások és a
kockázatok kezelésének támogatása; ennek érdekében jogosítványokat
kell kapnia pl. arra, hogy eljárjon a kedvezményezettek nevében (pl.
késedelmes szakigazgatási eljárások esetében). A különleges eljárási
jogosítványok megállapítását és gyakorlását megalapozhatja a
nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű beruházások
megvalósításának gyorsításáról és egyszerűsítéséről szóló 2006. évi LIII.
törvény, valamint a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános
szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény lehűtőséget ad arra, hogy a
Kormány rendeletében az általánostól eltérő, kedvezőbb eljárási
szabályokat állapítson meg.
Mindezen folyamat során a szereplők mindvégig a kiadott módszertan és
szabályozók szerint járnak el, és közösen kezelik a rendszeres monitoring
tevékenység során azonosított kockázatokat.
2.3 Problémák, kockázatok megoldási javaslatai – harmadik szakasz
A kockázatmenedzsment folyamata a kockázatmenedzsment tervezését, a
kockázatok azonosítását, elemzését, a kockázatkezelés tervezését, valamint a
projektkockázatok felügyeletét foglalja magába. A kockázatmenedzsment célja a
pozitív események bekövetkezési valószínűségének és a hatásának növelése, és
a projektre negatív hatást kiváltó események valószínűségének és hatásának
csökkentése. A kockázatmenedzsment folyamatának elemei és azok tartalma:
1. Kockázatmenedzsment tervezés
2. Kockázat azonosítás
3. Kvantitatív és kvalitatív kockázatelemzés
4. Kockázat kezelés tervezése
5. Kockázatfelügyelet
A kockázatelemzés a projekttervezés és projektmenedzsment folyamat fókuszált
ellenőrzését és „gyenge pontok” azonosítását tartalmazza.
A kockázatkezelésre különböző stratégiák állnak rendelkezésre. Az egyes
kockázatokhoz a legnagyobb hatékonyságú stratégiát, vagy stratégia
kombinációt kell kiválasztani. A negatív hatással bíró kockázatok kezelésére négy
alapvető stratégia áll rendelkezésre:
1. Elkerülés
2. Áthárítás
3. Csökkentés
4. Elfogadás
15. 15. oldal
A projektem elemzett dokumentumok és interjú alapján azonosított problémák a
projekt a feladatok, szervezet, személyzet és az eljárások alapján kerültek
csoportosításra. A csoportosított problémák elemzése kapcsán több kockázatot
azonosítottunk. A kockázatokat a fejezetben a projekt ciklus lépései szerint
csoportosítottuk. A kockázati mátrixban a következő főbb kockázati elemek
szerepelnek:
Stratégia, programtervezés
A stratégia és programtervezés során azonosított
kockázatok:
• A stratégiához nem készült reális
intézményi kapacitás terv
• A stratégiához nem készült reális feladat
és időterv becslés
• Nem ismert az érintettek motivációja
• Innováció hiánya
• Az érintettek nem motiváltak és nem
vesznek részt a stratégia készítésben
Konstrukciólehatárolás, projektlehatárolás
Konstrukciólehatárolás során azonosított
kockázatok:
• A konstrukcióhoz nem készült reális
intézményi kapacitás terv
• A konstrukció végrehajtásához nem áll
rendelkezésre megfelelő
intézményrendszer, koordináció hiánya
• A konstrukció lehatárolás a szinergiákat
nem veszi figyelembe
• A konstrukció nem tartalmazza az
innováció szükséges tevékenységei,
költségeit
• A projekt kiválasztási szempontok nem a
stratégia céljai alapján kerülnek
összeállításra
• A konstrukció tervezésekor nem kerül
felmérésre az önkormányzati szint
motivációja
Projektlehatárolás során azonosított kockázatok:
• A helyben lehatárolt projektek nem
feleltethetők meg a konstrukcióknak
• Nem a megfelelő helyi projektek kerülnek
lehatárolása
• A helyi elkötelezettség nem biztosított
Konstrukciótervezés, projekttervezés
Konstrukciótervezés során azonosított kockázatok:
• Innovatív megoldások nem kerülnek be a
megvalósításba
• Jelentős csúszás a konstrukció tervezéskor
• A motiváció növelésére nem készülnek
tervek a konstrukcióban
• Nem kerültek felmérésre a konstrukció
kockázatai
• A konstrukció nem tartalmazza a helyi
szint motiválását
Projekttervezés során azonosított kockázatok:
• A projekttervezés elmaradás
(pályázatírás)
• Nem készül valódi projektterv, csak a
konstrukció alapján pályázat
• Projekt tervezése alacsony színvonalon
készült el
• Nem mérték fel az érintetteteket projekt
tervezésénél
• A projekt tervezéskor nem készült
részletes feladatterv, ütemezés és
költségterv
• Nem kerültek felmérésre a projekt
kockázatai
• Problémás helyi együttműködés, a helyi
szintű koordináció hiánya
Projektkiválasztás, projektfinanszírozás
Projektkiválasztás során azonosított kockázatok:
• Projekt kiválasztás magas időigénye a
leterhelt intézményrendszer miatt
• Döntési kompetencia hiányok, döntések
elhúzódása
Projektfinanszírozás során azonosított kockázatok:
• Tervezői kapacitások felesleges lekötése
• Bizonytalanság helyi szinten
• A projekt költségvetését a pályázati kiírás
határozza meg nem a tervezés, a valódi
feladatterv
• Projektfinanszírozás határidejének
csúszása
Programmenedzsment, projektmenedzsment
Programmenedzsment során azonosított
kockázatok:
• A stratégia költségvetése nem tartható
• A stratégia ütemezése nem tartható
• Jogszabályváltozás
• A stratégia végrehajtásához nem áll
rendelkezésre megfelelő szervezet és
humánerőforrás
• Az egyes stratégiák végrehajtásához helyi
szinten nem áll rendelkezése elegendő
erőforrás
• A stratégia megvalósításához szükséges
koordináció hiánya
• A konstrukció költségvetése nem tartható
• A konstrukció ütemezése nem tartható
• A különböző konstrukciók nincsenek
összehangolva
• Az egyszerre induló projektek árfelhajtó
hatása
Projektmenedzsment során azonosított kockázatok:
• Elégtelen támogatás a felső vezetés
részéről
• Félreértés a projekt végterméke
tekintetében
• Külső körülmények megváltozása
• Erőforrások/erőforrás koordináció
elégtelensége
• Személyi ellenállás a projekt csapaton
kívül
• A helyi szint alacsony elkötelezettsége
miatt a projekt megvalósítás csúszása
• Jogszabályváltozás
• A különböző konstrukcióhoz tartozó
projektek nincsenek összehangolva
• Nincs együttműködés az érintett
hatóságok között
16. 16. oldal
• Ütemezés csúszása
• Helyi együttműködés hiánya a
projektszervezetben
• Közbeszerzés csúszása
• Közbeszerzésen érkezett ajánlatok nem
felelnek meg a terveken
• Kivitelező eltér a tervtől
• A kivitelező olcsóbb megoldást választ,
ami megfelel a tervnek, de növeli az
üzemeltetési költséget
• Késnek a kapcsolódó beruházások
• Az egyszerre induló projektek árfelhajtó
hatása
• Pályázatmenedzsment jelentős
erőforrásokat köt le
• Projektfinanszírozás túllépi a határidőket
• Párhuzamos adatszolgáltatások,
adminisztráció
•
Értékelés
Értékelés során azonosított kockázatok:
• Nincs elegendő információ az értékeléshez
• Nem készült aktualizált
projektdokumentáció
• Előre nem tervezett adatbekérések
Fenntartási időszak
A fenntartási időszak során azonosított kockázatok:
• Önkormányzati szinten a működés
szinergiáinak hiánya
• Az üzemeltetés nem biztosítható
• Az üzemeltetés jelentős
költségnövekedése
• Hatósági díjak változás
• Beruházási ciklus rövidülése,
költségnövekedés
• A projekt megvalósulása komoly
problémát jelent az önkormányzat
költségvetésére nézve
• Korszerűtlen technológiával készült
fejlesztése
• Túl és alultervezett kapacitások
• Kiegészítő beruházások szükségesek a
működtetéshez
17. 17. oldal
2.4 Módszertan bevezetéséhez szükséges fejlesztések – negyedik
szakasz
A módszertani ajánlás bevezetése biztosítja a központi stratégiai szint, a
központi operatív szint és a helyi szint (önkormányzati) koordinált
együttműködését. A problémaelemzés alapján a fejlesztendő funkcionális
területek:
• Központi operatív szint (az önkormányzati fejlesztések központi operatív
támogatására és koordinációjára)
• Helyi szint
o helyi projektmenedzsment
o helyi (területi) koordináció
A funkcionális területek nem centralizációval, hanem a központi és a helyi szint
átlátható együttműködésének fejlesztésével kívánják csökkenteni a jelenlegi
rendszerben azonosított kockázatokat. Biztosítják, hogy a többszintű és
többszereplős rendszer átlátható legyen, minden szereplő azonos, általa ismert
módszertan alapján tevékenykedjen és a fejlesztés státuszáról szóló információk
a megfelelő kompetenciával rendelkező szereplők rendelkezésre álljanak.
A stratégia célok elérése érdekében a teljes fejlesztési folyamat alatt biztosítani
kell a központi és a helyi fejlesztési ciklus kapcsolódását. A kapcsolódáshoz
biztosítani kell, hogy konstrukciónként, vagy stratégiai célonként legyen egy
olyan szervezet a rendszerben, amely ellátja a központi operatív szint feladatait:
• rendelkezik a cél megvalósításához szükséges összes központi és helyi
adattal és információval (projekttervekkel, projektek előrehaladás
információval, azonosított kockázatokkal, stb.);
• képviseli a helyi fejlesztéseket a központi stratégiai szint tervezési
folyamatai során;
• biztosítja a folyamatos információáramlást a központi stratégiai szint és a
helyi szint, valamint más érintettek között;
• biztosítja a helyi szinten a stratégiai tervezéshez, a projekttervezéshez és
projektmenedzsmenthez az egységes módszertant, amely illeszkedik a
központi stratégiai szint által használt módszertanhoz;
• biztosítja a projektkiválasztáshoz szükséges információkat a központi
stratégiai szint számára;
• biztosítja a helyi szint működéséhez szükséges kapacitások
menedzsmentjét;
• program és projekt szinten folyamatosan figyeli, elemzi a felmerülő
kockázatokat, tervet készít a kockázatok elkerülésére és kezelésére;
• elegendő hatásköre van a projekt kockázatok kezeléséhez, mind központi
stratégiai, mind helyi szinten;
• szabályozás változás esetén a központi stratégiai szinten eljár a
szabályozás által indukált változás központi kezelése, biztosítása
érdekében;
• a központi operatív szint és a helyi fejlesztési szint működéséhez
szükséges adatok, információ és ismeretek biztosítása érdekében
tudásbázist hoz létre és működtet;
• biztosítja az egységes módszertan alapján a helyi szint szakértőinek és
projektmenedzsereinek kiválasztását, akkreditációját és akkreditált
képzését;
18. 18. oldal
• felmerült típusproblémák alapján folyamatosan építi a programhoz tartozó
kockázat elemzést és kockázat kezelési mátrixot, a megoldási javaslatok
kidolgozásával;
• a program tervezése és megvalósítása során a helyi szint részére
folyamatosan biztosítja a programban való részvételhez szükséges
adatokat, információkat és ismereteket a meglévő kommunikációs
csatornák és eszközök igénybevételével;
A helyi szint egységes projektmenedzsment módszertan és kompetencia hiánya
jelentős kockázatot jelent a következő tervezési ciklus önkormányzati
projektjeire is. Az önkormányzati fejlesztések központi operatív támogatásához,
koordinációjához szükséges, hogy a helyi szinten biztosítva legyen a
kompetencia és az egységes projektmenedzsment módszertan.
A helyi több szereplős fejlesztési projektek tervezéséhez és menedzsmentjéhez a
központi stratégiai szint által meghatározott célok elérése érdekében, külső
koordináció szükséges. A koordináció főbb feladatai:
• A helyi szereplők közötti facilitálás és szükség szerinti mediálás;
• Helyi erőforrás koordináció;
• Helyi információáramlás, megosztás biztosítása;
• Központi tervezési és menedzsment módszertanok ismerete és
megvalósulásának támogatása;
• A helyi szinten érintett vezetők, szakértők támogatása.
19. 19. oldal
3 Bevezető
Jelen dokumentum az ÁROP-1.1.202012-2012-0001 kódszámú „Önkormányzati
fejlesztések figyelemmel kísérése” című kiemelt projekt (Kiemelt Projekt)
keretében készültmódszertani ajánlás.
A módszertani ajánlás célja, hogy segítse a sokszereplős fejlesztések tervezését,
kivitelezését, a résztvevők számára iránymutatásul szolgáljon a kockázatok
megelőzésére, a már bekövetkezett kockázatok kezelésére. A módszertani
ajánlás a BM ÖKI által megvalósított Kiemelt Projekt eredménytermékekre
építve, holisztikusan kíván megoldásokat adni a projektekben azonosított
problémákra, felhasználva a BM ÖKI Kiemelt Projekt kapcsán szerzett
tapasztalatait.
A módszertan összeállítását négy szakaszban terveztük és végeztük el:
• Első szakasz: az ivóvíz, szennyvíz és hulladék kezelési programok során
felmerült problémák elemzése, kockázatok azonosítása.
A probléma és a bekövetkezett kockázatok elemzése nyújtott inputot a
tervezett módszertan kialakításához, a módszertan által kezelendő
folyamathibák kezeléséhez. Valamint a harmadik szakaszban elkészítendő
kockázati mátrix elkészítéséhez.
A problémaelemzéshez egyrészt a BM ÖKI által biztosított dokumentumok,
másrészt ezek értelmezésére, kiegészítésére készült interjúk biztosítottak
elegendő információt.
• Második szakasz: a besorolást és a csoportosítást követőn összeállítjuk a
többszereplős és többszintű fejlesztési folyamat egyes lépéseihez tartozó
alap módszertant.
A módszertan összeállításához nemzetközi programozási és
projektmenedzsment módszertant is alapul vettünk. A kialakított
módszertan biztosítja a központi és a helyi szint működését a projekt
ciklus menedzsment minden folyamat elemében, valamint a két szint
együttműködését. A módszertan által kisebb kockázattal valósíthatók meg
a központi stratégiák helyi szinten tervezett projektekkel.
• Harmadik szakasz: megoldási javaslatokat állítunk össze a folyamat
egyes lépéseinél és a feladatoknál azonosított problémák, mint kockázatok
elkerülésére és kezelésére.
A problémaelemzés során azonosított problémák alapján azonosítottuk a
főbb kockázatokat, a folyamat egyes lépéseihez. A kockázati mátrix a
rögzített alap módszertan és a kockázatok alapján került feltöltésre. Az
egyes kockázatokhoz nyújtott kezelési stratégiák a központi és helyi
szintet különválasztva kerültek megadásra.
• Negyedik szakasz: javaslatokat állítunk össze a bevezetés és alkalmazás
megkönnyítése érdekében.
Az ajánlott módszertan, valamint az eddig bekövetkezett kockázatok
alapján állítottuk össze a bevezetéshez szükséges funkciók fejlesztésére
szóló javaslatunkat.
20. 20. oldal
4 Rövidítések, kifejezések
2. táblázat – Rövidítések, kifejezések
Rövidítés Jelentés
BM ÖKI Belügyminisztérium Önkormányzati Koordinációs Iroda
Helyi szint Önkormányzati szint: beleértve a megyei
önkormányzatokat, és az önkéntes társulásokat is. Itt
történik a projektek részletes tervezése a feltárt igények
alapján, és a megvalósítás.
IH Irányító hatóság
KFF NFÜ KFF – Közbeszerzés Felügyeleti Főosztály (2013-ban
megszűnt)
Központi stratégiai
szint
A létező klasszikus stratégiai szint, ahol az ágazati
stratégiák összehangolása, a nemzeti stratégiai tervezés
történik. Ennek a szintnek tehát része a központi
fejlesztéspolitikai koordináció, valamint az egyes
ágazatok.
Központi operatív szint Az önkormányzati fejlesztések központi operatív
támogatásáért, koordinációjáért felelős, szakmai-
módszertani szint, ami közvetítő, összehangoló,
szakértői támogató feladatokat lát el a központi
stratégiai szint és a helyi szint között. Segíti a helyi
tervezést, támogatja és ellenőrzi a megvalósítást, kezeli
a felmerülő problémákat. önkormányzati fejlesztések
központi operatív támogatásának, koordinációjának
KSZ Az irányító hatóság által delegált feladatokat ellátó
közreműködő szervezet
PCM Projekt Ciklus Menedzsment
PM Projektmenedzser
PMBOK Project Management Body of Knowledge
PMI Projekt Management Institute
ME Miniszterelnökség
21. 21. oldal
5 Alkalmazott módszertan
5.1 A feladat áttekintése, szinopszis
A módszertani ajánlás célja, hogy támogassa a több szintű sokszereplős
fejlesztési folyamatok tervezését, lefolytatását és fenntartását, felkészítse a
résztvevőket a kockázatok felmérésére, kezelésére és hatásuk minimalizálására.
Az ajánlás a BM ÖKI által elvégzett Kiemelt Projekt eredménytermékeire épít,
univerzális iránymutatást tartalmaz az azonosított problémákra nézve,
felhasználva a Kiemelt Projekt kapcsán szerzett tapasztalatokat.
Célunk egy olyan módszertan felállítása, amely a jövőben önkormányzati (vagy
más) szinten jelentkező problémát állami szinten képes kezelni, megoldásokat,
intézkedéseket javasolni. A módszertan alapoz az EU-s kötelezettséget, mint
felmerülő problémát és az arra adott kormányzati intézkedéseket, valamint
annak hatásait vizsgáló, a Kiemelt Projektben elkészült Hatásvizsgálati
tanulmány eredményeire. A többszereplős és többszintű fejlesztések
koordinációjára létrehozott intézményrendszer működésének tapasztalat, más
hasonló sokszereplős kormányzati és önkormányzati feladat hatékony
végrehajtásában hasznosítható majd.
A módszertani ajánlás a teljes programozási ciklusra készül, így tartalmazza a
projekt ciklus menedzsment folyamatának minden lépését. A módszertant a
folyamat egyes elemeire építjük fel, elemezve az adott lépés kapcsán az egyes
szinteken felmerült problémákat, valamint az eddigi megoldásokat.
1. ábra – Kétszintű Projekt Ciklus Menedzsment
Az önkormányzatok esetében kétszintű projekt ciklus folyamatról beszélhetünk,
amelyek megfeleltetése a sikeres programvégrehajtás feltétele. A folyamatok
jelenleg két ponton kapcsolódnak egymáshoz a forráskihelyezésnél, valamint a
projekt megvalósításnál. A módszertani ajánlás kidolgozásánál célként
fogalmazzuk meg, hogy a fejlesztéspolitikai folyamatokat, valamint az
önkormányzat oldali folyamatot minél több ponton összekapcsoljuk.
22. 22. oldal
3. táblázat – Kétszintű Projekt Ciklus Menedzsment főbb lépéseinek tartalma
Központi szint Önkormányzati (helyi) szint
Stratégia, programtervezés Stratégiatervezés
- Központi stratégia elkésztése
- Célrendszer tervezése, indikátorok
meghatározása
- Erőforrások, ütemezés, feladatok
tervezése
- Érintettek elemzése, bevonása
- Kockázatok elemzése
- Helyi stratégia elkésztése
- Célrendszer tervezése, indikátorok
meghatározása
- Erőforrások, ütemezés, feladatok
tervezése
- Érintettek elemzése, bevonása
- Kockázatok elemzése
Konstrukciólehatárolás Projektlehatárolás
- A stratégiai célok megvalósítását
szolgáló konstrukciók lehatárolása
- Konstrukció célok, tevékenységek,
erőforrások tervezése
- Konstrukció együttműködésének
(szinergiák) tervezése
- Konstrukciók ütemezése
- A stratégiai célok megvalósítását
szolgáló projektek lehatárolása
- Projekt célok, tevékenységek,
erőforrások tervezése
- Projektek együttműködésének
(szinergiák) tervezése
- Projektek ütemezése
Konstrukciótervezés Projekttervezés
- A konstrukció részletes tervezése
- Konstrukcióterv elkészítése
- A konstrukciót megvalósító projektek
meghatározása
- Projektkiválasztási szempontrendszer,
módszertan készítése
- Kiválasztandó projektek egymásra
épülése
- Erőforrás terv készítése
- Ütemezés készítése
- Költségevetés készítése
- Érintettek elemzése, bevonása,
mobilizálása
- Kockázatmenedzsment terv
összeállítása
- Projektterv elkészítése
- Részletes feladat és tevékenység terv
- Feladatok és tevékenységek egymásra
épülése
- Erőforrás terv készítése
- Ütemezés készítése
- Költségevetés készítése
- Érintettek elemzése, bevonása,
mobilizálása
- Kockázatmenedzsment terv
összeállítása
Projektkiválasztás Projektfinanszírozás
- A konstrukciót megvalósító projektek
kiválasztása
- Projekttervek illeszkedésének
ellenőrzése a konstrukcióhoz
- Szükséges módosítások
kezdeményezése
- Projektfinanszírozáshoz szükséges
feladatok (pl. pályázatkészítés)
- Konstrukcióhoz való illeszkedés
vizsgálata
- Szükséges módosítások átvezetése a
projektterven
Programmenedzsment Projektmenedzsment
- Programmenedzsment terv elkészítése a
konstrukció megvalósítása céljából
- Programmenedzsment:
o Integrációmenedzsment
o Terjedelemmenedzsment
o Ütemezés menedzsment
o Költségmenedzsment
o Minőségmenedzsment
o Emberi erőforrás menedzsment
o Kommunikációmenedzsment
o Kockázatmenedzsment
o Beszerzésmenedzsment
o Változásmenedzsment
- Projektmenedzsment terv készítése a
projekt megvalósítása céljából
- Projektmenedzsment:
o Integrációmenedzsment
o Terjedelemmenedzsment
o Ütemezés menedzsment
o Költségmenedzsment
o Minőségmenedzsment
o Emberi erőforrás menedzsment
o Kommunikációmenedzsment
o Kockázatmenedzsment
o Beszerzésmenedzsment
o Változásmenedzsment
23. 23. oldal
Központi szint Önkormányzati (helyi) szint
Monitoring, értékelés Értékelés
- Központi stratégia, konstrukció
előrehaladásának, megvalósulásának
értékelése
- Ex-ante értékelés, tervezés után,
megvalósítás előtti értékelés
- Mid term review értékelés a
megvalósítás közbeni értékelés
- Ex-post a megvalósulást követő
értékelés
- Helyi stratégai értékelése
- Ex-ante értékelés, tervezés után,
megvalósítás előtti értékelés
- Mid term review értékelés a
megvalósítás közbeni értékelés
- Ex-post a megvalósulást követő
értékelés
A többszintű és többszereplős fejlesztési folyamatok a bevont résztvevők
meglévő erőforrásaira támaszkodva jelentős eredményeket érhetnek el, ha
minden szinten és szereplőnél rendelkezésre állnak az oda dedikált feladatok
megoldásához szükséges erőforrások és kompetenciák.
A módszertani ajánlás a tervezési és megvalósítási folyamat érintettjei részére
kerül összeállításra, kialakításában törekszünk, hogy a dokumentum minden
téren megfeleljen a gyakorlatorientált elvárásoknak.
A módszertan kialakításához az ivóvíz, szennyvíz és hulladék programok eddigi
tapasztalatait, eredményeit, problémáit és megoldásait vesszük alapul.
Mindhárom program egy nemzeti szintű célkitűzést, és hozzá kapcsolódó
kötelezettségvállalást támogat, önkormányzati erőforrások bevonásával készülő
fejlesztések megvalósításával és üzemeltetésével. A három program eltérő
szervezeti struktúrában valósult meg, így jó alapot biztosít a vizsgálat számára
és a készülő módszertanban adott megoldásokhoz.
A módszertan összeállítását négy szakaszban végezzük el:
• Első szakasz: az ivóvíz, szennyvíz és hulladék kezelési programok során
felmerült problémák elemzése, kockázatok azonosítása. Az első szakasz
eredményeit a 6. fejezetben foglaljuk össze.
• Második szakasz: a besorolást és a csoportosítást követőn összeállítjuk a
többszereplős és többszintű fejlesztési folyamat egyes lépéseihez tartozó
alap módszertant. A második szakasz eredményeit a 7. fejezetben
foglaljuk össze.
• Harmadik szakasz: megoldási javaslatokat állítunk össze a folyamat
egyes lépéseinél és a feladatoknál azonosított problémák, mint kockázatok
elkerülésére és kezelésére. A harmadik szakasz eredményeit a 8.
fejezetben foglaljuk össze.
• Negyedik szakasz: javaslatokat állítunk össze a bevezetés és alkalmazás
megkönnyítése érdekében. A negyedik szakasz eredményeit a 9.
fejezetben foglaljuk össze.
5.1.1 Első szakasz - problémaelemzés
A módszertan összeállításának első szakaszában a felmerült problémák lehető
legrészletesebb azonosítása, a legmélyebb információ-feltárás és a problémák
besorolása történik meg.
24. 24. oldal
A Magyary Program 12.01
a helyzetelemzés alapján a tervezett beavatkozások
négy területre bonthatók
A helyzetelemzés alapján a tervezett beavatkozások négy területre bonthatók2
:
• Feladat terület alcsoportjai
o Stratégia, programtervezés
o Konstrukciólehatárolás, projektlehatárolás
o Konstrukciótervezés, projekttervezés
o Projektkiválasztás, projektfinanszírozás
o Programmenedzsment, projektmenedzsment
o Monitoring, értékelés
o Fenntartási időszak
• Szervezet szintjei
o Központi szint
o Megyei szint
o Önkormányzati szint
o Partneri szint
o Szállító
• Személyzet terület alcsoportjai
o Ismerethiány
o Motiváció
o Információhiány
o Készség, kompetencia hiány
• Eljárás terület alcsoportjai
o Központi tervezés
o Regionális, megyei koordináció
o Helyi tervezés
o Projekt, program árazása
o Programmenedzsment
o Projektmenedzsment
o Változáskezelés
o Szabályozás
o Finanszírozás
o Közbeszerzés
o Engedélyezés
o Működtetés, fenntartás
o Információ menedzsment
o Tudásmenedzsment
o Kapacitás menedzsment
1
Magyary Zoltán Közigazgatás-fejlesztési Program (MP 12.0), „A Haza Üdvére és
a Köz Szolgálatára”, KIM 2012.08.31
2
Az egyes területnél felsorolt alcsoportok a probléma elemzés alapján lettek
meghatározva
25. 25. oldal
o Bevonás, kommunikáció
A felmerült problémák feldolgozását egy mátrix segítségével végeztük el (4.
melléklet), amely áttekinthetővé teszi a szöveges formában megjelenített
problémákat. A mátrixban fontos kiemelni az összefüggéseket is. Például a
közbeszerzések során tapasztalható időbeli csúszások legtöbbször a tervezés
hiányosságai miatt állnak elő, illetve a projektmenedzsment problémákat a
kompetenciák és ismeretek hiánya okozza. A dokumentumok és információk
feldolgozása közben a szinopszisban megadott csoportosítások módosulhatnak.
2. ábra – Problémák azonosítási mátrixa (példa)
A problémák besorolását követően csoportosítjuk a problémákat, a folyamat
elemei szerint.
A feltérképezett problémákat priorizáljuk a program és a projekt megvalósítása
szempontjából.
5.1.2 Másodi szakasz – módszertan összeállítása
Második szakaszban a besorolást és a csoportosítást követőn összeállítjuk a
többszereplős és többszintű fejlesztési folyamat egyes lépéseihez tartozó alap
módszertant. A módszertan a kétszintű projekt ciklus menedzsment minden
lépésénél biztosítja a két szint együttműködését. A módszertan általánosságban
tartalmazza az egyes szereplők feladatait, valamint a folyamat adott lépéséhez
tartozó feladatokat az egyes szereplőkre lebontva.
26. 26. oldal
5.1.3 Harmadik szakasz – kockázati mátrix összeállítása
A harmadik szakaszban megoldási javaslatokat állítunk össze a folyamat egyes
lépéseinél és a feladatoknál azonosított problémák, mint kockázatok elkerülésére
és kezelésére. A módszertan kockázatkezelési része lehetőséget nyújt a tervezők
részére a felmerült kockázatok azonosítására, és a javasolt megoldások
alkalmazására, vagy adaptálásra. A kockázatkezelési eljárások az egyes
szereplők szintjén tartalmazzák a szükséges teendőket.
3. ábra – Kockázati mátrix (példa)
A kockázatokból a program menedzsment lépései alapján kockázati mátrixot
állítunk össze, amely tartalmazza a lehetséges kockázatokat, valamint a folyamat
elemei, feladatai és a szereplők alapján a lehetséges megoldásokat, kezelési
módokat. A kockázati mátrixban külön jelöljük a problémák azonosításánál
alkotott kockázati típusokat. A kockázat kezelési javaslatokat a mátrix feltöltése
után csoportosítjuk, elemezzük és a gyakran előforduló javaslatokat közvetlenül
beépítjük az ajánlott módszertanba, így elkerülve, csökkentve az adott
kockázatok bekövetkeztének valószínűségét.
A módszertani javaslat egyaránt segítséget nyújt a 2014-20-as ciklus új
programjainak tervezéséhez a többszintű és többszereplős fejlesztések esetében,
másrészt a megvalósítás alatt lévő programok kapcsán felmerülő problémák,
bekövetkezett kockázatok azonosítására, elkerülésre és kezelésére. A
módszertan a kétszintű projekt ciklus folyamat mindkét szintjét felöleli. A
kockázatok azonosítása kapcsán értékeljük a 2014-20-as tervezési ciklus készülő
pályázati eljárásrendjét, a rendelkezésre álló információk alapján.
27. 27. oldal
5.1.4 Negyedik szakasz – javaslatok összeállítása a bevezetéshez
A módszertani ajánláshoz javaslatokat állítunk össze a bevezetés és alkalmazás
megkönnyítése érdekében. A javaslatokban szükség szerint kitérünk a humán, a
szervezeti, az informatikai és a szabályozási területekre is. A bevezetés
lehetőségénél feltérképezzük azokat a csatornákat (ÖKI csatornái,
Önkormányzati Hírlevél, Önkormányzati Tudástár) melyeken keresztül az ajánlás
az önkormányzatokhoz eljuthat.
Az informatikai javaslaton belül megvizsgáljuk a hatékonyságnövelés érdekében
döntéstámogató rendszer kialakításának lehetőségét is.
5.2 A módszertani ajánlás összeállításának lépései
A módszertani ajánlás összeállítását a feladat meghatározás és a Megrendelővel
történt egyeztetés alapján öt részben és hat lépésben tervezzük megvalósítani. A
feladatok csoportosításánál célunk volt a Megrendelő oldali erőforrások
igénybevételének csökkentése és a Megrendelővel történő folyamatos
egyeztetés.
4. ábra – A projekt főbb lépései
5.2.1 Indító jelentés összeállítása
A módszertani javaslat összeállításának első lépése az indítójelentés elkészítése.
Az indító jelentés célja a feladat megértésének rögzítése és a Megrendelővel
közösen kialakított munkaterv és ütemezés összeállítása. Az indító jelentés
tartalmazza a szinopszist.
Az indító jelentést a Megrendelő által létrehozandó munkacsoport véleményezi és
fogadja el. A munkacsoport véleményei, javaslatai beépítésre kerülnek az indító
jelentésbe.
5.2.2 Adatgyűjtés
A módszertani ajánlás épít a Kiemelt Projekt által készített
eredménytermékekre3
, valamint a BM ÖKI munkatársainak tapasztalataira. Az
eredménytermékek elemzése, már az indító jelentés összeállításához elkezdődik,
a személyes tapasztalatok összegyűjtéséhez szükséges interjúk azonban az
indító jelentés véglegesítését követően kezdődnek el.
Az adatgyűjtés célja, hogy a Kiemelt Projekt megvalósítása kapcsán felmerült
problémákat és az azokra adott megoldásokat összegyűjtse. Az interjúkban
3
Az eredménytermékek a 3. Mellékletben kerültek felsorolásra
28. 28. oldal
elsősorban a felmerült kockázatok és azok kezelésének összegyűjtése történik
meg. A Kiemelt Projekt kapcsán jelentős mennyiségű információ és adat került
összegyűjtésre. Az interjúk tervezése így a dokumentumok feldolgozása után
kerül sor, és csak az eddig nem rögzített adatok, információk összegyűjtésére
irányulnak.
5.2.3 Módszertani ajánlás 0. verzió
Az indító jelentés és az információ gyűjtés alapján kerül összeállításra a
módszertani ajánlás 0. verziója. A 0. verzió a teljes dokumentumot tartalmazza,
azonban több esetben további információk, tapasztalatok szükségesek a
továbblépéshez. A dokumentum készítés ezen stádiumában van lehetősége a
Megrendelőnek további igényeket, javaslatokat megfogalmazni, amelyek a
végleges termékbe beépítésre kerülnek.
A 0. verziót munkacsoportülésen mutatjuk be a Megrendelőnek, ahol workshop
keretében közösen értékeljük a megállapításokat és az elkészült javaslatokat. A
munkacsoport véleményei, javaslatai beépítésre kerülnek az módszertani
ajánlásba.
5.2.4 Módszertani ajánlás 1. verzió
A munkacsoport ülés javaslatai alapján kerül összeállításra az első teljes anyag,
a módszertani ajánlás 1. verziója.
Az 1. verzió véglegesítéséhez a BM ÖKI által egyeztetett érintettet
szervezetekkel és a munkacsoporttal közösen workshop keretében véglegesítjük
a feltárt kockázatokra adott megoldási javaslatokat, valamint a módszertani
ajánlás javaslatait.
A workshop alapján kiegészített 1. verziót munkacsoportülésen mutatjuk be,
kiemelve a 0. verzióhoz képest történt változtatásokat és tartalmi
kiegészítéseket. A munkacsoportülés keretében megfogalmazott javaslatokat, a
munkacsoport írásbeli javaslatait, valamint a BM ÖKI javaslatait beépítjük a
módszertani ajánlásba.
5.2.5 Módszertani ajánlás végleges verzió
Az 1. verzió bemutatására tartott munkacsoportülés, valamint az írásban
megküldött szakmai javaslatok alapján, a módszertani ajánlás tartalmilag
lezárásra, szerkesztésre és sokszorosításra kerül.
29. 29. oldal
6 Azonosított problémák és a problémákra adott megoldások
feldolgozása
6.1 Problémák és megoldások szegmentálása
A probléma csoportok meghatározása a Magyary Program 12.04
beavatkozási
területei alapján történt, a módszertannak megfelelően. A feladat, szervezet,
személyzet és eljárás területeken a további csoportosítást a módszertanban
szereplő alcsoportok szerint történt. A csoportok pontosítását a dokumentumok
és interjúk alapján azonosított problémák besorolása alapján végeztük el. Az
azonosított problémákat besoroltuk az egyes csoportokba és alcsoportokba.
A problémákat a módszertan alapján a BM ÖKI által készítette
dokumentumokból5
, valamint interjúk alapján gyűjtöttük össze. A problémák az
ivóvíz, a szennyvíz és a hulladék fejlesztési programok megvalósítása során
„keletkeztek”. A vizsgálatban az eredeti fogalmazásból emeltük át az egyes
problémák rövid leírását.
A szegmentálás kapcsán több fontos megállapítást is tettünk, amelyek az
ajánlott módszertan és kockázat kezelés szempontjából is relevánsak:
• A problémák többsége több csoportot is érintett. Ennek egyrészt
módszertani oka van, mert például a feladatok között szereplő
csoportosítás és az eljárások között vannak átfedések. Másrészt az egyes
csoportokon belül is előforduló a többes bejelölés, ami a problémák
összetettségét jelöli.
• Az összetett problémák nehezítik a kockázatkezelést, mert nem biztosított
a kockázat létrejöttének konkrét feltárása.
• Az összetett problémák jelzik, hogy sem a program, sem a projekt szinten
nincs folyamatos és tudatos kockázat menedzsment, így a kialakuló
problémák hosszú életszakasszal rendelkeznek.
• A problémák megfogalmazása sokszor nem a programra, vagy projektre
vonatkozik, hanem az adott érintett által érzékelt tényeket, hatásokat írja
le.
• A projektek többségében kockázatelemzési dokumentum nem készül,
illetve kockázatmenedzsment nem történik.
• A programok és projektek tervezés és menedzsmentje nem egységes
módszertan alapján történik, így az adatok keletkezési helyén nem
egységes szempontrendszer alapján fogalmazzák meg a problémákat.
• A projektekben nem készül valódi projektterv, ami felhasználható lenne a
kockázatmenedzsmenthez.
6.2 Problémák csoportosítása
Az egyes csoportokhoz beazonosítottuk a problémákat és megvizsgáltuk az adott
probléma relevanciáját.
4
Magyary Zoltán Közigazgatás-fejlesztési Program (MP 12.0), „A Haza Üdvére és
a Köz Szolgálatára”, KIM 2012.08.31
5
A dokumentumok a 3. Mellékletben szereplő dokumentumok jegyzékében
kerülnek felsorolásra
30. 30. oldal
6.2.1 Feladat
A feladat beavatkozási területtel kapcsolatos problémákat a projekt ciklus
menedzsment egyes lépései alapján csoportosítottuk. A projekt ciklus lépéseit a
fenntartással egészítettük ki. A csoportok megnevezésekor a központi és helyi
szintű projekt ciklus lépéseit vettük alapul. A problémák relevanciájának
vizsgálatakor megkülönböztettük a központi és helyi szinten felmerülő
problémákat. A projekt ciklus egyes lépéseinek részletes tartalmát a következő
fejezet tartalmazza.
6.2.1.1 Stratégia, programtervezés
A stratégia, illetve fejlesztési programtervezés lépése a fejlesztési stratégia,
illetve program összeállítását tartalmazza. A stratégia és fejlesztési program
tartalmazza a célok kijelöléséhez szükséges alapinformációkat, elemzéseket,
továbbá a fejlesztés céljait és a célok elérését jelző hatásindikátorokat. A
stratégia és fejlesztési program rögzíti a fejlesztés kereteit, előfeltételeit,
érintettjeit, valamint a fejlesztés megvalósítása kapcsán azonosítható
kockázatokat.
4. táblázat - Stratégia, programtervezés feladatai
Központi szint Önkormányzati (helyi) szint
Stratégia, programtervezés Stratégiatervezés
- Központi stratégia elkésztése
- Célrendszer tervezése, indikátorok meghatározása
- Erőforrások, ütemezés, feladatok tervezése
- Érintettek elemzése, bevonása
- Kockázatok elemzése
- Helyi stratégia elkésztése
- Célrendszer tervezése, indikátorok meghatározása
- Erőforrások, ütemezés, feladatok tervezése
- Érintettek elemzése, bevonása
- Kockázatok elemzése
A stratégia és fejlesztési programkészítés mind központi, mind helyi,
önkormányzati szinten szükséges. A tervezési fázis eredménytermékeinek
előállítására alkalmazott módszertanok eltérhetnek. Alapvetésként rögzíthetjük,
hogy a helyi szintű tervezés több külső feltételt és előfeltételezést kell,
tartalmazzon. A helyi tervezés külső feltételeit nagyrészt a központi tervek
tartalmazzák. Fontos kiemelni, hogy központi, és helyi szinten is biztosítani kell
az egyes fejlesztések (fejlesztési programok) szinergiáját, vizsgálni kell az
egymásra gyakorolt hatásokat. A vizsgálatnak nem csak a tervezett eredmények
és hatások egymásra gyakorolt hatásának vizsgálatát kell tartalmaznia, hanem a
megvalósítás során egymásra gyakorolt hatásukat is. A megvalósítás során
vizsgálni kell a rendelkezésre álló kapacitásokat, erőforrásokat a program- és
projektmenedzsment, valamint szállítói szinten is. A rendelkezésre álló szállítói
kapacitások figyelmen kívül hagyásának jelentős árfelhajtó hatása lehet.
5. táblázat – Stratégia és programtervezés kapcsán azonosított problémák
Probléma Relevancia
Elhúzódó hatósági eljárások miatt nem elég gyors a
projektmegvalósítás
- A stratégia ütemezése nem tartható
- A késedelmek miatt növekednek a költségek
A kötelezettségvállalás és a megvalósítás szintjének
elkülönülése miatt egyes projektek nem valósulnak
meg határidőre
- A megvalósító szintnek eltérő motivációja van
- A stratégiához nem készült reális feladat és időterv
becslés
- A stratégiai végrehajtásához nem áll rendelkezésre
megfelelő intézményrendszer, koordináció hiánya
A projektmegvalósítások egyik fő akadálya a
forráshiány. Az önerő finanszírozása is gondot jelent
az önkormányzatok számára
- A szükséges erőforrások nem állnak rendelkezésre
- A stratégiához nem készült reális költségbecslés
(árazás)
- A tervezett források rendelkezésre állása nem került
felmérésre
31. 31. oldal
Probléma Relevancia
Projekt lehatárolás, kiválasztás, finanszírozás magas
időigénye a leterhelt intézményrendszer miatt
- A stratégia ütemezése nem tartható
- A stratégiához nem készült reális intézményi
kapacitás terv
- A stratégiához nem készült reális feladat és időterv
becslés
Az előkészítés és a megvalósítás között eltelt idő alatt
változhatnak a közbeszerzés szabályai
- A jogszabályváltozásokhoz nem készül részletes
hatástanulmány
- A stratégia költségvetése nem tartható
Megvalósítói aktivitás hiánya - Nem mérték fel az érintettek motivációját
- A stratégia ütemezése nem tartható
- A stratégia költségvetése nem tartható
Az érintett célcsoportok (fogyasztók) nem motiváltak a
projekt eredménytermékeinek használatában
- Nem mérték fel az érintettek motivációját
- A stratégia ütemezése nem tartható
- A stratégia költségvetése nem tartható
Az előkészítési folyamatok extrém hosszú ideig, akár
8-10 évig is elhúzódhatnak, aminek számos oka
lehetett - tulajdonjogok, tervezések, a társulásban
részt vevő önkormányzatok megtérülésen, árnövelő
hatásokon, területi lehatároláson, hálózatcsere
arányokon folytatott vitái, a tervezési egyeztetések
nagy időigénye stb.
- A stratégia ütemezése nem tartható
- A stratégia költségvetése nem tartható
- A stratégiához nem készült reális feladat és időterv
becslés
- Nem mérték fel az érintettek motivációját
A projektekben erősen meghatározza a folyamatokat
előrevinni képes helyi kulcsszemély (pl. a
polgármester) képessége, motivációja.
- A stratégia végrehajtásához nem áll rendelkezésre
megfelelő szervezet és humánerőforrás
- Nem mérték fel az érintettek motivációját
- Nem mérték fel a megvalósító szervezet
kompetenciáját
- A stratégia ütemezése nem tartható
- A stratégia költségvetése nem tartható
A kivitelezők gyakran magasabb összegű ajánlatot
tesznek, mint ami az előzetes költségvetésben
szerepel
- A szükséges erőforrások nem állnak rendelkezésre
- A stratégiához nem készült reális költségbecslés
(árazás)
A jogszabályok rendszeres változása, illetve a
változások folyamatban lévő projektekre, valamint a
fenntartásra gyakorolt hatásai
- A jogszabályváltozásokhoz nem készül részletes
hatástanulmány
- A stratégia költségvetése nem tartható
- A stratégia ütemezése nem tartható
A projektek fenntartásában gondot okozhat a hatósági
árak és a pályázatok költség-haszon elemzéseiben
(CBA) beállított árak közötti ellentmondás
- A jogszabályváltozásokhoz nem készül részletes
hatástanulmány
- Az üzemeltetés nem biztosítható
A különböző forrásokból támogatott projektek
sincsenek összehangolva. (pl. a ROP, KEOP
támogatások nincsenek összhangban)
- Önkormányzati szinten a működés szinergiáinak
hiánya
- Az egyes stratégiák végrehajtásához helyi szinten
nem áll rendelkezése elegendő erőforrás
- A stratégia megvalósításához szükséges koordináció
hiánya
A vízi közmű szektor állami irányításának
megosztottsága. Központi szinten NFM, VM, NEFMI,
BM felelős. Helyi szinten a NeKI és a NSZSZ
- A stratégia megvalósításához szükséges koordináció
hiánya
- Önkormányzati szinten a működés szinergiáinak
hiánya
A projektek keretében sokszor nem korszerű, hanem
20 évvel korábbi technológiák valósulnak meg
- Innováció hiánya
- Az üzemeltetés jelentős költségnövekedése
- Beruházási ciklus rövidülése, költségnövekedés
6.2.1.2 Konstrukciólehatárolás, projektlehatárolás
A stratégiai célok és elvárt hatások meghatározását követi a stratégiát
megvalósító projektek, illetve a projektek finanszírozását szolgáló konstrukciók
lehatárolása.
32. 32. oldal
6. táblázat – Konstrukciólehatárolás, projektlehatárolás feladatai
Központi szint Önkormányzati (helyi) szint
Konstrukciólehatárolás Projektlehatárolás
- A stratégiai célok megvalósítását szolgáló
konstrukciók lehatárolása
- Konstrukció célok, tevékenységek, erőforrások
tervezése
- Konstrukció együttműködésének (szinergiák)
tervezése
- Konstrukciók ütemezése
- A stratégiai célok megvalósítását szolgáló
projektek lehatárolása
- Projekt célok, tevékenységek, erőforrások
tervezése
- Projektek együttműködésének (szinergiák)
tervezése
- Projektek ütemezése
A lehatárolás során meghatározásra kerül a projekt célja, kiterjedése, elvárt
eredmény indikátorok, szükség szerint a megvalósítás során elvárt szakmai
tartalom, valamint a projekt megvalósítására fordítható erőforrások (pénz, idő).
7. táblázat – Konstrukció- és projektlehatárolás kapcsán azonosított problémák
Probléma Relevancia
A központi és a helyi folyamat szétválása (központi
kötelezettségvállalás, helyi megvalósítás)
- A konstrukció lehatárolásnál a koordináció hiánya
- A helyben lehatárolt projektek nem feleltethetők
meg a konstrukcióknak
A kötelezettségvállalás és a megvalósítás szintjének
elkülönülése miatt egyes projektek nem valósulnak
meg határidőre
- A helyi szint alacsony elkötelezettsége miatt a
projekt megvalósítás csúszása
- A konstrukció költségvetése nem tartható
- A konstrukció ütemezése nem tartható
Projekt lehatárolás, kiválasztás, finanszírozás magas
időigénye a leterhelt intézményrendszer miatt
- A konstrukcióhoz nem készült reális intézményi
kapacitás terv
- Önkormányzati fejlesztések központi operatív
támogatásának, koordinációjának hiánya
Megvalósítói aktivitás hiánya - A megvalósító szintnek eltérő motivációja van
- A nem készült el az érintettek elemzése
- A konstrukció végrehajtásához nem áll
rendelkezésre megfelelő intézményrendszer,
koordináció hiánya
Az előkészítési folyamatok extrém hosszú ideig, akár
8-10 évig is elhúzódhatnak, aminek számos oka
lehetett - tulajdonjogok, tervezések, a társulásban
részt vevő önkormányzatok megtérülésen, árnövelő
hatásokon, területi lehatároláson, hálózatcsere
arányokon folytatott vitái, a tervezési egyeztetések
nagy időigénye stb.
- A konstrukcióhoz nem készült reális feladat és
időterv becslés
- A projekthez nem készült reális feladat és időterv
becslés
- A konstrukció végrehajtásához nem áll
rendelkezésre megfelelő intézményrendszer,
koordináció hiánya
A projektekben erősen meghatározza a folyamatokat
előrevinni képes helyi kulcsszemély (pl. a
polgármester) képessége, motivációja.
- Nem a megfelelő helyi projektek kerülnek
lehatárolása
- A helyben lehatárolt projektek nem feleltethetők
meg a konstrukcióknak
- A helyi elkötelezettség nem biztosított
A kivitelezők gyakran magasabb összegű ajánlatot
tesznek, mint ami az előzetes költségvetésben
szerepel
- A konstrukcióhoz nem készült reális költségbecslés
(árazás)
- A projekthez nem készült reális költségbecslés
(árazás)
A pályázatok tervezésének időigénye nem kerül
számításra a tervezésnél
- A konstrukcióhoz nem készült reális feladat és
időterv becslés
- A konstrukció ütemezése nem tartható
A közbeszerzések sokszor módosították az árat, sőt a
műszaki terveket is.
- A projekthez nem készült reális költségbecslés
(árazás)
- A konstrukcióhoz nem készült reális költségbecslés
(árazás)
A különböző forrásokból támogatott projektek
sincsenek összehangolva. (pl. a ROP, KEOP
támogatások nincsenek összhangban)
- A konstrukció lehatárolás a szinergiákat nem veszi
figyelembe
- Felesleges kapacitások, vagy kapacitás hiányok
előállítása
A projektek keretében sokszor nem korszerű, hanem
20 évvel korábbi technológiák valósulnak meg
- A konstrukció nem tartalmazza az innováció
szükséges tevékenységei, költségeit
- Üzemeltetési költségnövekedés
Külső szakértői vélemény szerint a pályázatok
előkészítése során túl nagy súlyt fektettek a CBA-ra, a
műszaki alternatívákra, technológiai problémákra
pedig alig figyeltek.
- A projekt kiválasztási szempontok nem a stratégia
céljai alapján kerülnek összeállításra
- Innovatív megoldások nem kerülnek be a
megvalósításba
33. 33. oldal
6.2.1.3 Konstrukciótervezés, projekttervezés
A stratégia elkészítése, a konstrukció és a projekt lehatárolása teszi lehetővé a
konkrét konstrukció és projekttervezést. A tervezésnél a megadott (lehatárolt)
külső paraméterek között kell az elvárt eredményeket elérését biztosítani. A
konstrukció tervezés során kerül meghatározásra a finanszírozni kívánt projektek
elvárt célja, tartalma, idő és forrásszükséglete, valamint a kiválasztáshoz
szükséges információk köre (pályázat).
8. táblázat – Konstrukciótervezés, projekttervezés feladatai
Központi szint Önkormányzati (helyi) szint
Konstrukciótervezés Projekttervezés
- A konstrukció részletes tervezése
- Konstrukcióterv elkészítése
- A konstrukciót megvalósító projektek
meghatározása
- Projektkiválasztási szempontrendszer, módszertan
készítése
- Kiválasztandó projektek egymásra épülése
- Erőforrás terv készítése
- Ütemezés készítése
- Költségevetés készítése
- Érintettek elemzése, bevonása, mobilizálása
- Kockázatmenedzsment terv összeállítása
- Projektterv elkészítése
- Részletes feladat és tevékenység terv
- Feladatok és tevékenységek egymásra épülése
- Erőforrás terv készítése
- Ütemezés készítése
- Költségevetés készítése
- Érintettek elemzése, bevonása, mobilizálása
- Kockázatmenedzsment terv összeállítása
A projekttervezés során kerül sor a részletes feladatterv elkészítésére, a
költségek és ütemezés meghatározására, a feltételezések és kockázatok
meghatározására.
9. táblázat – Konstrukciótervezés, projekttervezés kapcsán azonosított problémák
Probléma Relevancia
A kötelezettségvállalás és a megvalósítás szintjének
elkülönülése miatt egyes projektek nem valósulnak
meg határidőre
- A konstrukció tervezésekor nem veszik figyelembe a
megvalósítás összes tevékenységét
- A konstrukcióhoz nem készült reális feladat és
időterv becslés
- Nem készül valódi projektterv, csak a konstrukció
alapján pályázat
- A projekt ütemezése és költségvetése nem tartható
- A megvalósító szint képviseletének hiánya a
konstrukció tervezésekor
- Koordináció hiánya
Projekt lehatárolás, kiválasztás, finanszírozás magas
időigénye a leterhelt intézményrendszer miatt
- Jelentős csúszás a konstrukció tervezéskor
- A projekttervezés elmaradás (pályázatírás)
- Döntési kompetencia hiányok, döntések elhúzódása
- Bizonytalanság helyi szinten
- Tervezői kapacitások felesleges lekötése
- Koordináció hiánya
Megvalósítói aktivitás hiánya - A konstrukció tervezésekor nem kerül felmérésre az
önkormányzati szint motivációja
- A motiváció növelésére nem készülnek tervek a
konstrukcióban
- Nem készül valódi projektterv, csak a konstrukció
alapján pályázat
- Projekt tervezése alacsony színvonalon készült el
A érintett felhasználók (fogyasztók) nem motiváltak a
projekt eredménytermékeinek használatában
- Nem mérték fel az érintetteteket a konstrukció
tervezésénél
- Nem mérték fel az érintetteteket projekt
tervezésénél
A megvalósítás során a tervezési pontatlanságok
utólagos kezelése okozta közbeszerzési és
újratervezési időbeli gondok (az előkészítő projektben
elkészült dokumentáció sok esetben a második körben
már nem használható), valamint a forráshiány
- A konstrukciótervezéskor nem pontosan kerültek
meghatározásra a projekt keretek
- A projekt tervezéskor nem készült részletes
feladatterv, ütemezés és költségterv
- Nem kerültek felmérésre a projekt kockázati
- Nem kerültek felmérésre a konstrukció kockázatai
34. 34. oldal
Probléma Relevancia
A projektekben erősen meghatározza a folyamatokat
előrevinni képes helyi kulcsszemély (pl. a
polgármester) képessége, motivációja.
- Nem készül valódi projektterv, csak a konstrukció
alapján pályázat
- A konstrukció nem tartalmazza a helyi szint
motiválását
- Helyi elkötelezett humánerőforrás hiányában nem
biztosítható a projekt megvalósítása
A kivitelezők által tanúsított esetenként nem megfelelő
hozzáállás (pótmunka, kapacitásproblémák miatti
újratervezések, új engedélyezési eljárások), végső
soron többlet idő- és pénzigényben nyilvánulhat meg.
- Szállító menedzsment kompetenciák biztosítása a
konstrukció megvalósításához
- A projekt tervezéskor nem készült részletes, valódi
feladatterv, ütemezés és költségterv
- Projekt tervezése alacsony színvonalon készült el
A kivitelezők gyakran magasabb összegű ajánlatot
tesznek, mint ami az előzetes költségvetésben
szerepel
- A projekt tervezéskor nem készült részletes, valódi
feladatterv, ütemezés és költségterv
- Projekt tervezése alacsony színvonalon készült el
- A projekt költségvetését a pályázati kiírás határozz
meg nem a tervezés, a valódi feladatterv
A kivitelező a FIDIC sárga könyves standard alapján
(ahol a tervezést és kivitelezést együtt írják ki)
szabadon dönthet bizonyos megoldásokról, amelyek
megvalósítása ugyan könnyebb és/vagy olcsóbb,
viszont később az üzemeltetés költsége magasabb
lehet. A sárga FIDIC szerinti tervezés nem veszi
kellőképpen figyelembe a helyi viszonyokat,
pontosabban ezek alapján a tervező konzorciumok a
helyi peremfeltételeket gyakran hagyták figyelmen
kívül.
- A projekt tervezéskor nem készült részletes, valódi
feladatterv, ütemezés és költségterv
- Projekt tervezése alacsony színvonalon készült el
- A projekt költségvetését a pályázati kiírás határozz
meg nem a tervezés, a valódi feladatterv
- Nem biztosított a szakmai projektmenedzsment
(helyi tudás)
- Szakmai háttér hiánya
- A projekt megvalósulása komoly problémát jelent az
önkormányzat költségvetésére nézve
- A konstrukció tervezése nem biztosítja az
üzemeletetésre előretekintő elvárásokat
A hatósági díjak emelkedése gondot okoz az
üzemeltetésben, a fenntartásban
- A konstrukció tervezésekor nem került kialakításra
kockázati keret, amely a projekttől független
költségnövekedéseket (pl. hatósági díjak, ÁFA, stb.)
képes kezelni
- A jogszabályból eredő költségváltozások központi
kezelése a konstrukción belül
Nem minden esetben megfelelő a
projektmenedzsment egységek (PIU) szakértelme és
kapacitása sem
- Nincs központilag elvárt, egységes
projektmenedzsment módszertan
- A konstrukció tervezésekor a projektmenedzsment
elvárások csak adminisztratív feltételként jelennek
meg
- Nincs az önkormányzati projektmenedzsmentnek
központi módszertani támogatása
A működtetéshez szükséges külső erőforrások
biztosítására irányuló fejlesztések késlekedése (pl.
áramellátás), nagy időbeli csúszása
- Önkormányzati fejlesztések központi operatív
támogatásának, koordinációjának hiánya
- A konstrukciók szinergiájának hiánya
- Helyi fejlesztések koordinálásának hiánya
- Projekt ütemezés csúszása, költségvetés
növekedése
- A konstrukció tervezése nem veszi figyelembe a
szükséges kiegészítő fejlesztéseket, illetve a helyi
tervezőkre bízza annak megoldását
A pályázatok tervezésének időigénye nem kerül
számításra a tervezésnél
- A konstrukció tervezése nem tartalmazza az
előkészítésre fordítandó időt
- Nem kellően részletes projektterv
- Nem készül kockázatelemzés
Az érintettek (pl. lakosság) bevonásának hiánya,
felvilágosító munka, környezettudatosság az
erőforrások mozgósítása érdekében
- A célcsoport nem rendelkezik motivációval
- A projekttervezés szintén nem végezték el a
célcsoport elemzését, nem indult program a
bevonásukra
- A konstrukció szintjén nem tervezték be a
célcsoport kezelését
- A projekt megvalósítása csúszhat, plusz költségek
merülhetnek fel
- A projekt társadalmi fogadtatása nem éri el a kívánt
célt (hatásindikátorok teljesülésének veszélye)
