Сердюков Анатолий Эдуардович, Автореферат докторской диссертации, 2006 год

1. На правах рукописи
Сердюков Анатолий Эдуардович
ФОРМИРОВАНИЕ И РЕАЛИЗАЦИЯ
НАЛОГОВОЙ ПОЛИТИКИ
СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
Специальность 08.00.10 – Финансы, денежное обращение и кредит
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
доктора экономических наук
Санкт-Петербург
2006

2. 2
Работа выполнена в Государственном образовательном учреж-
дении высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский
государственный университет экономики и финансов» (СПбГУЭФ)
Научный консультант – доктор экономических наук,
профессор Вылкова Елена Сергеевна
Официальные оппоненты: доктор экономических наук,
профессор Скобелева Инна Петровна
доктор экономических наук,
профессор Павлова Лидия Петровна
доктор экономических наук,
профессор Сенчагов
Вячеслав Константинович
Ведущая организация – Федеральное государственное
образовательное учреждение
высшего профессионального
образования Санкт-Петербургский
государственный университет
Защита состоится «___»______________2006 года в ____часов на
заседании диссертационного Совета Д 212.237.04 в Государственном
образовательном учреждении высшего профессионального образования
«Санкт-Петербургский государственный университет экономики и фи-
нансов» по адресу: 191023, Санкт-Петербург, ул. Садовая, 21, ауд. 48.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного
образовательного учреждения высшего профессионального образования
«Санкт-Петербургский государственный университет экономики и фи-
нансов».
Автореферат разослан «___»_________________2006 года.
Ученый секретарь
диссертационного Совета Н.А. Евдокимова

3. 3
1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Экономический рост и раз-
витие предпринимательской активности невозможны без грамотно по-
строенной налоговой политики государства, формируемой и реализуе-
мой в системе стратегических экономических преобразований. Соответ-
ственно, необходимо комплексное исследование теоретических аспек-
тов и применение на практике новаторских положений налоговой поли-
тики современной России. Однако в научных трудах и учебниках по
налогообложению вопросы формирования и реализации налоговой по-
литики обычно рассматриваются фрагментарно, вне тесной связи с ком-
плексной экономической стратегией государства. В условиях проводи-
мых в России экономических и административных преобразований их
успех или неуспех в значительной степени определяется именно соци-
ально ориентированной налоговой политикой государства, обеспечи-
вающей разумную согласованность между стимулированием развития
предпринимательской деятельности, инвестиционной активности и
принуждением со стороны государства в лице контролирующих налого-
вых органов.
Назрела настоятельная необходимость систематизации накоп-
ленных достаточно разрозненных теоретических знаний и фрагментар-
ного практического опыта, всестороннего изучения методологических
основ налоговой политики государства как самостоятельного направле-
ния финансовой науки, разработки концепции ее формирования и реа-
лизации в системе экономических преобразований современной России
в целях обеспечения развития экономики страны.
Актуальность темы диссертации обусловлена также практикой
последних лет, которая показала бесперспективность эпизодического
внимания к налоговой политике, выявила объективную потребность
разработки концептуального системного подхода к налоговой политике
в рамках комплексной экономической стратегии государства.
Своевременность и востребованность данного диссертационного
исследования подтверждается стратегическим курсом осуществляемых
экономических реформ, нацеленных на динамичное развитие всех форм
предпринимательства и стабильный экономический рост. Важной ком-
понентой любых экономических преобразований является налоговая
составляющая, требующая всестороннего обоснования и системного
решения в рамках продолжающейся в настоящее время в России нало-
говой реформы, которая предусматривает существенное снижения на-
логового бремени и совершенствование налогового администрирования.
В целях научно-методологического обеспечения налоговой поли-
тики и повышения результативности проводимых налоговых реформ,
целесообразно использование различных научных подходов на макро- и
микроуровне, применяемых в рамках единой концепции.

4. 4
Следует отметить, что в экономической литературе глубина тео-
ретической проработки концептуальных вопросов налоговой политики
в системе налоговых терминов недостаточна, ее классификация и гене-
зис в Российской Федерации требуют развития, не существует единого
подхода к целям и задачам налоговой политики современной России.
Практика свидетельствует об объективной потребности определения
общих подходов к формированию и максимально эффективной реали-
зации налоговой составляющей экономической стратегии России на
современном этапе. Все вышеуказанное предопределило выбор темы
диссертационного исследования, а также ее актуальность.
Основная цель научного исследования. Целью диссертационного
исследования является разработка концепции налоговой политики в
рамках комплексной экономической стратегии государства, направлен-
ной на достижение стабильного экономического роста и увеличение
предпринимательской активности - на основе системного изучения за-
кономерностей и прогнозируемых перспектив ее развития в различных
странах и России в современных условиях; создания теоретической ба-
зы и совершенствования методологических и институциональных ас-
пектов налоговой политики; определения детальных механизмов ее
формирования и реализации в системе экономических преобразований
современной России.
Реализация поставленной цели основывается на решении сле-
дующих задач:
• теоретическое осмысление содержания налоговой политики,
определение места и значения налоговой политики в системе налоговых
категорий и терминов, уточнение понятийного налогового аппарата;
• обоснование классификационных признаков видов, форм, мето-
дов, направлений и стадий налоговой политики;
• определение специфики налоговой политики как одного из
важнейших факторов экономического роста и обоснование возрастания
значения данного фактора в современных российских условиях;
• выявление и всестороннее обоснование цели и задач налоговой
политики современной России, а также цели и задач ФНС РФ;
• обобщение и развитие теории и практики институциональных
аспектов налоговой политики России в условиях проводимой админист-
ративной реформы;
• определение основных направлений дальнейшего реформиро-
вания налоговой системы Российской Федерации и ее правового регу-
лирования;

5. 5
• внесение в Правительство РФ предложений по изменению и
дополнению законодательства РФ, касающихся порядка исчисления и
уплаты конкретных налогов;
• экономическое обоснование существенных факторов создания в
России особых экономических зон и налоговой политики в данном во-
просе;
• разработка и внедрение предложений по совершенствованию
налогового администрирования на современном этапе российских нало-
говых реформ;
• формирование системы оценочных показателей налоговой по-
литики государства, ее апробирование в современных российских усло-
виях и выявление резервов повышения эффективности налоговой поли-
тики России на современном этапе.
Предметом исследования выступают экономические отноше-
ния, возникающие в процессе налогообложения.
Объект исследования – виды, формы, методы и направления на-
логовой политики в рамках комплексной экономической стратегии го-
сударства.
Информационной и экспериментальной базой исследования
являются законодательно-нормативные, методические и инструктивные
материалы, а также сайты федеральных и региональных финансовых,
налоговых и статистических органов; данные международных, обще-
российских и республиканских специальных периодических изданий,
материалы международных и общероссийских научно-практических
конференций, семинаров и симпозиумов; теоретические и практические
материалы, содержащиеся в работах отечественных и зарубежных спе-
циалистов по налогообложению. В диссертации отражены результаты
исследования автора и его практической деятельности в налоговых ор-
ганах РФ.
Методологическую основу исследования составили диалектиче-
ский метод познания; системный подход; принципы формальной логи-
ки; методы экономического анализа и синтеза; приемы индуктивного и
дедуктивного изучения. При написании диссертационной работы при-
менялись общие и специальные методы научного познания, в том числе
системный, стратегический, инновационный, предпринимательский,
поведенческий, функциональный и процессный подходы.
Теоретическую основу исследования составили фундаменталь-
ные труды отечественных и зарубежных ученых и практиков в области
финансов, и налогообложения. В трудах Ф. Аквинского, Т. Гоббса,
С.П. де Вобана, Ш. Монтескье, Вольтера, В. Мирабо,
Ж.Ш. де Сисмонди, Т. Мальтуса, А. Тьера, Д. Мак-Куллоха содержатся

6. 6
первые теории налогообложения. Наиболее значимые исследования
общих теорий налогов проведены А. Смитом, Д. Рикардо, А. Вагнером,
Дж. Кейнсом, Д. Фридманом, А. Лаффером. Частным налоговым теори-
ям посвящены работы Д. Локка, Т. Джорджа, Ж. Ж. Руссо, К. Маркса и
других авторов. Налоговые проблемы освещены в трудах таких выдаю-
щихся представителей отечественной науки как П.П. Гензель,
И.М. Кулишер, А.А. Соколов, В.Н. Твердохлебов, Н.И. Тургенев и дру-
гие. Вопросы налогообложения рассмотрены в работах современных
отечественных ученых экономистов А.В. Брызгалина, Е.С. Вылковой,
Е.Н. Евстигнеева, В.А. Кашина, В.Г. Князева, Л.П. Павловой,
В.Г. Панскова, М.В. Романовского, И.Г. Русаковой, С.Ф. Сутырина,
А.И. Погорлецкого, В.К. Сенчагова, И.П. Скобелевой, Д.Г. Черника,
С.Д. Шаталова, Т.Ф. Юткиной и других отечественных ученых и прак-
тиков.
В процессе исследования также использовались публикации в
центральных экономических журналах и средствах массовой информа-
ции, статистические материалы, законодательно-нормативные акты РФ
и инструктивные документы различных министерств и федеральных
агентств, внутренние документы и разработки ФНС РФ.
Научная новизна диссертационной работы состоит в разработ-
ке концепции налоговой политики на основе развития ее теоретических
и методологических аспектов, включающей конкретные предложения
как по ее формированию – всестороннему реформированию налоговой
системы РФ на основе всестороннего изучения мирового опыта и рос-
сийской практики, так и по ее реализации – комплексному развитию
налогового администрирования, как важного блока налоговой полити-
ки, а также содержащей обоснование подходов к определению комплек-
са оценочных показателей налоговой политики. Проведенное фунда-
ментальное экономическое исследование позволило предложить теоре-
тические положения и практические рекомендации по комплексному
формированию и реализации налоговой политики современной России,
выявить резервы повышения эффективности данного процесса.
К числу основных научных результатов, определяющих новизну
диссертационного исследования, относятся следующие:
• Разработаны новые методологические подходы к последова-
тельному и взаимосвязанному определению основных налоговых тер-
минов. На основе критического осмысления имеющихся в экономиче-
ской литературе определений и базируясь на этимологическом, фило-
софском и экономическом значении определяемых категорий и терми-
нов даны авторские дефиниции: системы налогов и налоговой системы;
налогообложения; налогового механизма; управления налогообложени-
ем и других налоговых терминов.

7. 7
• Сформулированы концептуальные основы содержания налого-
вой политики, ее отличия от налоговой стратегии и тактики, а также ее
место в рамках экономической, финансовой и бюджетной политики го-
сударства. Даны дефиниции политики в области налогов и государст-
венной налоговой политики. Выделены и раскрыты экономические,
юридические и организационные принципы налоговой политики.
• Предложена авторская система классификационных признаков
налоговой политики по основным стадиям, типам, видам, формам, ме-
тодам, этапам и направлениям; сформулирован новый научный подход
к группировке налоговой политики по блокам области ее действия; оп-
ределены законодательные, экономические, количественные и времен-
ные ограничения налоговой политики.
• Обоснована целесообразность последовательного осуществле-
ния эволюционного варианта российской налоговой политики на основе
систематизации изменений в элементах налогообложения по различным
налогам РФ, налогового администрирования, выделения наиболее мо-
бильных и наиболее кардинально изменяемых направлений налоговой
политики, налогов и элементов налогообложения.
• Определена специфика налоговой политики среди факторов
экономического роста; развития инвестиционной деятельности; повы-
шения предпринимательской активности хозяйствующих субъектов;
приведено обоснование возрастания значения налоговой политики как
фактора экономического роста хозяйствующих субъектов.
• Ранжированы цели и задачи налоговой политики, исходя из
этимологического смысла терминов «цель» и «задача» и экономическо-
го содержания налоговой политики; сформулирована стратегическая и
тактическая цель налоговой политики, ее общие и частные задачи;
сформулированы цель и задачи ФНС РФ.
• Предложена новая систематизация прав и обязанностей госу-
дарственных органов, осуществляющих налоговую политику России,
обоснована необходимость внесения изменений в первую часть Налого-
вого кодекса РФ; обобщены изменения полномочий и прав налоговых
органов в условиях проводимой административной реформы и основ-
ные произошедшие в институциональной деятельности ФНС РФ. Разра-
ботаны и внедрены многочисленные приказы ФНС РФ: по вопросам
регистрации налогоплательщиков; по представлению интересов Россий-
ской Федерации в делах о банкротстве; новая структура центрального
аппарата ФНС РФ; «Положение об Управлении МНС России по субъек-
ту РФ», а также «Примерные положения о территориальных органах
Федеральной налоговой службы».

8. 8
• Внесены предложения по использованию опыта зарубежных
стран для дальнейшего реформирования институциональных аспектов
российской налоговой политики.
• Предложены основные направления совершенствования кадро-
вого обеспечения деятельности налоговых органов.
• Определены основные направления реформирования системы
налогов Российской Федерации; в Правительство РФ внесены предло-
жения по изменению и дополнению законодательства РФ, касающиеся
порядка исчисления и уплаты налога на прибыль, налога на добавлен-
ную стоимость, акцизов, налога на добычу полезных ископаемых, еди-
ного социального налога, налога на доходы физических лиц и других
налогов.
• Дано экономическое обоснование создания в России особых
экономических зон и налоговой составляющей данного процесса. На
основе обобщения основных принципов создания и функционирования
СЭЗ и новых районов развития Китайской Народной Республики внесе-
ны предложения по использованию опыта КНР в России.
• Определены основные направления совершенствования налого-
вого администрирования на современном этапе налоговых реформ;
• Внесены в Правительство РФ предложения по изменению и до-
полнению законодательства РФ, касающиеся совершенствования про-
цедуры государственной регистрации юридических лиц; взаимодейст-
вия налоговых органов с кредитными организациями; налогового кон-
троля; принудительного взыскания налоговой задолженности;
• Произведена группировка оценочных показателей налоговой
политики на обеспечивающие и результирующие; определен оптималь-
ный состав указанных показателей; произведен их расчет за 2005 год;
выявлены резервы повышения эффективности налоговой политики Рос-
сии на современном этапе.
Теоретическая и практическая значимость исследования со-
стоит в формировании новых научных взглядов на формирование и реа-
лизацию налоговой политики, заключается в доведении ее основных
моментов до конкретных предложений по изменению и дополнению
законодательства РФ, касающихся совершенствования соответствую-
щих блоков налоговой политики, направленных на максимальное обес-
печение экономического роста; развития инвестиционной деятельности;
повышения предпринимательской активности хозяйствующих субъек-
тов. Обобщение опыта формирования и реализации налоговой политики
в России и за рубежом позволило сформулировать фундаментальные
положения методологии и методики налоговой политики в рамках ком-
плексной экономической стратегии государства. Изучение налоговой
политики в исторической ретроспективе способствовало становлению и

9. 9
углублению представлений о сущности и значимости налоговой поли-
тики в системе экономических преобразований России.
Практическая значимость исследования заключается в том, что
предлагаемые концептуальные рекомендации открывают широкие воз-
можности для повышения эффективности налоговой политики. Прове-
денные исследования востребованы при разработке инструктивных и
нормативных материалов Федеральной налоговой службой РФ и Мини-
стерством финансов РФ; разработке Правительством РФ соответствую-
щих федеральных законов.
Апробация и внедрение результатов исследования. Теорети-
ческие положения и практические выводы диссертационного исследо-
вания были доложены и получили одобрение на заседаниях Правитель-
ства РФ, коллегиях Минфина РФ, международных научно-практических
конференциях в Международном банковском институте и Санкт-
Петербургском государственном университете экономики и финансов.
Аналитические, методические и практические материалы соиска-
теля используются в учебном процессе на кафедре финансов Санкт-
Петербургского государственного университета экономики и финансов
(СПбГУЭФ), при чтении курсов «Налоги и налогообложение», «Нало-
гообложение банков и иных финансовых посредников» и «Налоговое
планирование», а также при подготовке и повышении квалификации
экономистов по специальности «Финансы и кредит».
Автором лично подготовлено и выпущено за время работы на по-
сту руководителя МНС РФ, а затем ФНС РФ более 6 тысяч приказов,
писем и инструктивных документов.
Ряд значимых результатов исследования были включены в феде-
ральные законы РФ, регулирующие вопросы налоговой политики.
Основные проблемы и выводы по результатам диссертационного
исследования отражены в 28 научных и методических работах, в том
числе монографии и учебнике.
Структура диссертационной работы обусловлена поставленными
целями и задачами. Диссертация включает 2 тома: 1-й том объемом 333
стр. состоит из введения, четырех глав, заключения, библиографическо-
го списка, включающего 460 источников; содержит 17 таблиц, 4 рисун-
ка; 2-й том объемом 252 стр. содержит 18 приложений.
Во введении обосновывается выбор темы и ее актуальность, опре-
деляются цели и задачи исследования, характеризуется степень разра-
ботанности проблемы, выявляется теоретическая и практическая значи-
мость работы, формулируются элементы научной новизны и основные
положения, выносимые на защиту.
В первой главе исследуются теоретические основы налоговой по-
литики. Определяются методологические подходы к определению ос-
новных налоговых категорий и налоговой политики; обосновываются

10. 10
классификационные признаки стадий, видов, форм, методов, направле-
ний налоговой политики; рассматривается генезис налоговой политики.
На основе проведенного анализа зарубежных и отечественных эконо-
мических исследований определяются концептуальные основы налого-
вой политики в системе экономических преобразований современной
России.
Вторая глава посвящена вопросам налоговой политики в рамках
комплексной экономической стратегии государства. В ней производится
анализ воздействия налоговой политики государства на темпы эконо-
мического роста, развитие инвестиционной деятельности, повышение
предпринимательской активности хозяйствующих субъектов; опреде-
ляются цели и задачи налоговой политики России в условиях трансфор-
мации экономики; выявляются проблемные вопросы и предлагаются
пути их решения по институциональным аспектам государственной на-
логовой политики. Вносятся принципиально новые предложения по
изменению первой части Налогового кодекса РФ, а также реформирова-
нию налоговых органов в условиях проводимой административной ре-
формы.
В третьей главе проводится комплексное изучение формирова-
ния налоговой составляющей экономической стратегии России на со-
временном этапе. Вносятся конкретные предложения по изменению и
дополнению законодательства РФ, касающиеся порядка исчисления и
уплаты налога на прибыль, налога на добавленную стоимость, акцизов,
налога на добычу полезных ископаемых, единого социального налога,
налога на доходы физических лиц и других налогов. Обосновываются
существенные факторы создания в России особых экономических зон и
налоговой составляющей данного процесса. Внесены предложения по
использованию опыта КНР в России на основе обобщения основных
принципов создания и функционирования СЭЗ и новых районов разви-
тия Китайской Народной Республики.
В четвертой главе всесторонне исследуется реализация налого-
вой составляющей экономической стратегии России на современном
этапе. Определяются основные направления совершенствования нало-
гового администрирования на завершающем этапе налоговых реформ;
вносятся предложения по изменению и дополнению законодательства
РФ, касающиеся совершенствования процедуры государственной реги-
страции юридических лиц; взаимодействия налоговых органов с кре-
дитными организациями; налогового контроля; принудительного взы-
скания налоговой задолженности. Производится группировка оценоч-
ных показателей налоговой политики на обеспечивающие и результи-
рующие; определяется оптимальный состав указанных показателей;
производится их расчет за 2005 год; выявляются резервы повышения
эффективности налоговой политики России на современном этапе.

11. 11
В заключении сформулированы основные выводы по результатам
диссертационного исследования.
2. ОСНОВНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ, ВЫ-
НОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ
1. В диссертации разработаны новые методологические под-
ходы к последовательному и взаимосвязанному определению ос-
новных налоговых терминов и даны авторские их дефиниции на
основе критического осмысления имеющихся в экономической ли-
тературе определений и базируясь на этимологическом, философ-
ском и экономическом значении определяемых категорий и терми-
нов.
Необходимо различать понятия «система налогов» и «налоговая
система». Система налогов, по нашему мнению, как более узкое по-
нятие включает в себя совокупность налогов, устанавливаемых и взи-
маемых в конкретном государстве на соответствующем историческом
этапе. Налоговая система – это совокупность налогов и сборов; участ-
ников налоговых правоотношений; законодательства, определяющего
налоговые вопросы, и налогового администрирования. Под налогооб-
ложением мы понимаем процесс установления, введения и изменения
(вплоть до отмены) налогового законодательства, элементов налогов и
сборов, участников налоговых отношений, налогового администриро-
вания, а также взимания налогов и сборов, сбора и обработки информа-
ции в соответствии с выработанной налоговой политикой. Мы считаем,
что налоговый механизм – это совокупность налоговых методов и ин-
струментов (рычагов), обеспечивающих налоговую политику в кон-
кретный исторический период. Под управлением налогообложением
мы понимаем процесс принятия управленческих решений по вопросам
налогового законодательства, элементам налогов и сборов, участникам
налоговых отношений, налогового администрирования, а также взима-
ния налогов и сборов в соответствии с выработанной налоговой полити-
кой для достижения государством целей, стоящих перед ним на соот-
ветствующем историческом этапе.
Сформированный нами понятийный аппарат по исследованным
налоговым терминам позволяет грамотно определить налоговую поли-
тику на основе согласованных и направленных на решение наиболее
важных задач в развитии общества теоретических подходов, используе-
мых в макроэкономическом управлении налогообложением.
2. В работе сформированы концептуальные основы содержа-
ния налоговой политики и авторский подход к определению ее мес-
та в составе экономической, финансовой и бюджетной политики
государства.

12. 12
Мы считаем, что целесообразно выделять следующие основные
виды экономической политики: финансовую политику, кредитную и
денежную политику, ценовую политику и другие. А также вспомога-
тельные виды политики, обеспечивающие эффективную реализацию
перечисленных выше основных видов политики: кадровую политику;
информационную политику; техническую политику и другие.
Являясь составной частью экономической политики, финансовая
политика включает в себя бюджетную политику и политику по финансо-
вым аспектам деятельности хозяйствующих субъектов, в рамках каждой
из которых присутствует налоговая политика (см. рис. 1).
Финансовая политика
Финансовая политика Политика по финансовым
на макро уровне аспектам деятельности
хозяйствующих субъектов
Политика в области Политика
межбюджетных отношений по формированию
доходов
Политика Политика
в области расходов в области расходам
Политика в области Политика
государственных в области прибыли
заимствований
Налоговая политика Налоговая политика
Рис. 1. Место налоговой политики в составе финансовой политики
государства

13. 13
Государственная налоговая политика не только находится в ие-
рархическом подчинении финансовой и бюджетной политике, но и име-
ет самостоятельный характер, тесно взаимосвязана со всеми видами
экономической политики: кредитной, валютной и другими.
Исходя из этимологического и философского смысла термина
«политика», базируясь на критическом осмыслении содержащихся в
экономической литературе определений налоговой политики, считаем
необходимым различать политику в области налогов и налоговую поли-
тику. Под политикой в области налогов, как более узком явлении, мы
понимаем деятельность органов государственной власти и государст-
венного управления по формированию элементов различных налогов.
Под государственной налоговой политикой следует понимать дея-
тельность органов государственной власти и государственного управле-
ния, осуществляемую в рамках общей экономической стратегии госу-
дарства по комплексному решению вопросов налогообложения с учетом
интересов и целей конкретного государства на соответствующем этапе
его исторического развития. Место налоговой политики в формирова-
нии налоговой системы целесообразно представить таким образом, что
базируясь на положениях налоговых теорий, государство осуществляет
налоговую политику (деятельность), воздействуя через налоговый ме-
ханизм (методы и инструменты) и налогообложение (процесс установ-
ления) на формирование и изменение налоговой системы (см. рис. 2).
Налоговые теории
Факторы внешней Налоговая Факторы
среды политика внутренней среды
Налогообложение Налоговый механизм
Налоговая система
Рис. 2. Место налоговой политики в формировании налоговой
системы государства

14. 14
В работе нами обоснована и сформулирована совокупность эко-
номических, юридических и организационных принципов налоговой
политики.
3. Предложена авторская система классификационных при-
знаков налоговой политики по основным стадиям, типам, видам,
формам, методам, этапам и направлениям; сформулирован новый
научный подход к группировке по блокам области действия нало-
говой политики; определены законодательные, экономические, ко-
личественные и временные ограничения налоговой политики.
Прежде всего, считаем необходимым выделять две стадии нало-
говой политики:
1. Формирование налоговой политики.
2. Реализация налоговой политики.
Целесообразно выделять следующие основные типы налоговой
политики государства: классическая; планово-директивная; регули-
рующая.
Мы полагаем, что налоговую политику целесообразно классифи-
цировать по видам следующим образом:
1. По уровню органов власти и управления, осуществляющих на-
логовую политику, следует различать глобальную, наднациональную,
национальную (государственную), региональную и местную налоговую
политику. Налоговая политика может носить смешанный характер.
2. В зависимости от способов воздействия государства на налого-
вую систему налоговая политика может быть авторитарной или осуще-
ствляемой путем опосредованного вмешательства государства в налого-
обложение.
3. В зависимости от целей государства целесообразно выделять
политику максимальных налогов с высоким уровнем государственной
социальной защиты и политику с небольшим уровнем налоговых изъя-
тий, но и незначительными социальными гарантиями.
4. Исходя из степени контроля над экономической ситуацией в
стране политика может быть стабилизационной и деструктурирующей.
5. Исходя из учета инфляционной составляющей налоговая поли-
тика может осуществляться в виде инфляционной и жесткой стабилизи-
рующей политики.
6. В зависимости от гибкости реагирования на изменения окру-
жающей внешней среды налоговая политика может быть дискрецион-
ной и не дискреционной (жестко детерминированной).
7. В зависимости от быстроты реагирования на изменения внеш-
ней среды целесообразно выделять динамичную и инерционную нало-
говую политику.

15. 15
8. В соответствии с направлениями антицикличного управления
экономикой следует различать дефляционную и рефляционную налого-
вую политику.
9. В соответствии со стадиями экономического развития страны
целесообразно выделять налоговую политику на стадии создания соот-
ветствующего государства; в период его существования (в том числе
экономического роста или спада). Существует специфика налоговой
политики на циклах развития страны: детство (возникновение), юность
(быстрый экономический рост), зрелость (замедление экономического
роста) и старость (экономический спад).
10. С точки зрения временной определенности налоговая полити-
ка может быть долгосрочной и краткосрочной.
11. Исходя из направленности на перспективу, следует различать
текущую налоговую и перспективную налоговую политику.
12. По степени новизны целесообразно налоговую политику под-
разделять на базисную и изменяющую (улучшающую или ухудшаю-
щую) положение налогоплательщиков.
13. С точки зрения учета различных прогнозных вариантов изме-
нения внешней среды и состояния экономики страны, целесообразно
выделять динамическую и статическую налоговую политику.
14. В зависимости от объема налоговая политика может быть
комплексной и тематической.
15. В зависимости от ожиданий, возлагаемых на налоговую поли-
тику, она может быть оптимистической, пессимистической и реали-
стичной.
16. В зависимости от кардинальности производимых изменений
налоговая политика может быть революционной и эволюционной.
17. Исходя из направленности, налоговая политика может фор-
мироваться и реализовываться в отношении юридических лиц, в отно-
шении физических лиц и быть смешанной.
Формами налоговой политики целесообразно считать: внутрен-
нюю налоговую политику, включающую мониторинг налоговых вопро-
сов, планирование налогового законодательства, элементов налогов и
т.п., а также контроль за налогообложением деятельности внутри стра-
ны; международную налоговую политику, состоящую в разработке пе-
речисленных вопросов по международным операциям и сделкам.
В качестве методов налоговой политики целесообразно выде-
лять: метод прямого счета, расчетно-аналитические методы, комбини-
рованные методы и методы экономико-математического моделирова-
ния.

16. 16
К инструментам по реализации налоговой политики возможно
отнести: изменение элементов налогообложения; замена одних спосо-
бов или форм налогообложения другими; изменение сферы распростра-
нения тех или иных налогов; изменение прав и обязанностей различных
участников налоговых отношений; изменение элементов налогового
администрирования.
Алгоритм деятельности, связанной с организацией любого из
перечисленных видов налоговой политики, можно представить в виде
следующих блоков.
Анализ текущего состояния налогового потенциала страны или
региона и возможных перспектив его развития.
Составление планов.
Осуществление плановых решений.
Сравнение реальных результатов с плановыми показателями, а
также создание предпосылок для корректировки действий государства в
нужном направлении.
Контроль.
Налоговая политика состоит из таких этапов как:
• определение и постановка главных ее целей, конкретизация
перспективных и ближайших задач на определенном историческом эта-
пе развития государства;
• поиск необходимой величины соответствующих ресурсов;
• обеспечение оптимальных путей достижения выбранных целей
и решения поставленных задач, разработка конкретных форм, методов и
средств организации налоговых отношений на кратко- и долгосрочную
перспективу;
• подбор и расстановка кадров, способных решать поставленные
задачи, организовывать их практическое выполнение;
• осуществление анализа и контроля результатов налоговой по-
литики для внесения корректив и изменений в существующую налого-
вую систему и курс налоговых реформ.
Содержание налоговой политики охватывает целый комплекс
мероприятий:
• разработку общей концепции налоговой политики, определение
ее целей, задач и направлений;
• создание адекватного налогового механизма и налогообложе-
ния;

17. 17
• организация управления налоговой деятельностью государства
и других субъектов экономики.
Важными элементами в процессе налоговой политики являются:
• финансово-кредитное обеспечение налоговой политики;
• материально-техническое обеспечение налоговой политики;
• организационно-правовое и нормативное обеспечение налого-
вой политики (законы, указы, постановления, методические рекоменда-
ции и т.п.);
• кадровое обеспечение налоговой политики;
• информационное обеспечение налоговой политики;
Составными частями налоговой политики, как управления на-
логами, базируясь на постулатах науки менеджмента, следует считать:
планирование и прогнозирование; регулирование; стимулирование;
контроль.
Основными направлениями налоговой политики России в целом
и ее регионов является деятельность по разработке порядка и по осуще-
ствлению контроля:
• за поступлением в бюджетную систему Российской Федерации
налогов и сборов и выполнением установленных заданий;
• за взысканием сумм недоимки и реструктуризацией кредитор-
ской задолженности юридических лиц по налогам и сборам, а также
задолженности по начисленным пеням и штрафам;
• за регистрацией юридических лиц и учету налогоплательщиков;
ведением Единого государственного реестра юридических лиц (ЕГ-
РЮЛ) и Единого государственного реестра налогоплательщиков
(ЕГРН); сообщением сведений об открытии (закрытии) счетов в банках;
• за учетом поступлений налоговых платежей и других доходов в
бюджетную систему Российской Федерации и соблюдением порядка
заполнения форм налоговой отчетности;
• за проведением камеральных и выездных налоговых проверок;
• за правильностью исчисления и своевременностью уплаты на-
лога на прибыль; НДС, акцизов и других налогов;
• за налогообложением иностранных организаций, полученных
от доходов в Российской Федерации;
• за соблюдением валютного законодательства;

18. 18
• за производством и оборотом этилового спирта, спиртосодер-
жащей, алкогольной и табачной продукции;
• за соблюдением законодательства Российской Федерации о на-
логах и сборах кредитными организациями (банками); страховыми ор-
ганизациями; профессиональными участниками рынка ценных бумаг;
негосударственными пенсионными фондами;
• за соблюдением законодательства о применении контрольно-
кассовой техники (ККТ) при осуществлении наличных денежных расче-
тов;
• за правовым обеспечением деятельности налоговых органов;
• за организацией работы налоговых органов с кадрами;
• за состоянием исполнительской дисциплины и организации де-
лопроизводства;
• за организацией работы по информатизации, защите информа-
ции и созданию условий для безопасной деятельности налоговых орга-
нов;
• за организацией информационно-разъяснительной работы, в
том числе со средствами массовой информации.
Область действия налоговой политики можно сгруппировать по
следующим укрупненным блокам: налоговое законодательство, элемен-
ты налогов, участники налоговых правоотношений (их права и обязан-
ности), налоговое администрирование.
При формировании и реализации налоговой политики реально
существует ряд ограничений: законодательные, экономические, коли-
чественные и временные.
К числу законодательных ограничений налоговой политики сле-
дует отнести, во-первых, требования соответствующих международных
организаций, определяющих отдельные налоговые параметры для
стран, желающих в них вступить или участвовать в совместных проек-
тах и инвестициях: ВТО, ЕС и другие. Во-вторых, ограничения для на-
логовой политики установлены в Конституции РФ, а также в Налоговом
кодексе, закрепляющем общие основные принципы налогообложения.
К разряду количественных ограничений налоговой политики сле-
дует отнести величину издержек, затрачиваемых на ее внедрение, орга-
низацию и осуществление, а также масштабы многоотраслевой деятель-
ности федерального государства, которые в настоящее время сущест-
венно расширяются в условиях происходящей глобализации мировой
экономики.

19. 19
При осуществлении налоговой политики имеются временные ог-
раничения для применяемого типа налоговой политики, так как на оп-
ределенном историческом этапе объективно требуется изменение курса
налоговых реформ.
4. Обоснована целесообразность последовательного осущест-
вления эволюционного варианта российской налоговой политики;
выделены наиболее мобильные и наиболее кардинально изменяе-
мые направления налоговой политики, налоги и элементы налого-
обложения.
Несмотря на предлагаемые в соответствующее время альтерна-
тивные варианты (например, представителями Екатеринбургской науч-
ной школы), был выбран и последовательно осуществляется эволюци-
онный вариант российской налоговой политики. Мы полагаем, что и
в дальнейшем при формировании и реализации налоговой политики
России на ближайшую перспективу следует ориентироваться не на ре-
волюционные изменения, а на перманентное, постепенное совершенст-
вование различных направлений налоговой политики.
Наиболее мобильным направлением налоговой политики являют-
ся элементы налогов. Изменения в перечень участников налоговых от-
ношений и налоговое администрирование вносились в условиях совре-
менной России не столь часто. Наиболее мобильными налогами в ана-
лизируемом периоде были НДС и налог на прибыль. Наиболее мобиль-
ными элементами налогов были ставки налогов, объект налогообложе-
ния, порядок исчисления и уплаты налогов. Знание мобильности на-
правления налоговой политики налогов и их элементов позволяет обос-
нованно прогнозировать последующие изменения российского налого-
вого законодательства.
С 1992 года по настоящее время наиболее кардинально изменен
порядок налогового администрирования. Изменения элементов налого-
обложения и участников налоговых отношений не были столь значи-
тельными. За указанный период наиболее существенно изменились
взаимоотношения налогоплательщиков с различными внебюджетными
фондами. Кардинальными, по нашему мнению, можно считать также
изменения по налогу на прибыль и налогу на доходы физических лиц.
Наиболее кардинально менялись ставки налогов и объект налогообло-
жения. Кардинальный характер вносимых изменений в направления
налоговой политики, налоги и элементы налогообложения свидетельст-
вует, во-первых, о недостаточном профессионализме разработчиков
налогового законодательства; во-вторых, об излишней сложности от-
дельных вопросов, что предопределяет необходимость их упрощения; в-

20. 20
третьих, о значительном влиянии политических моментов на принимае-
мые на макроуровне решения по налоговым проблемам.
5. Обосновано специфическое место и возрастание значения
налоговой политики среди факторов экономического роста; разви-
тия инвестиционной деятельности; повышения предприниматель-
ской активности хозяйствующих субъектов.
Среди косвенных факторов, определяющих экономический рост,
специфическое место принадлежит налоговым факторам, что обуслов-
лено двумя основными моментами: во-первых, государственная налого-
вая политика оказывает влияние на все прямые факторы; во-вторых, она
влияет также и на косвенные факторы, что определяет возрастание зна-
чения налоговой политики среди факторов экономического роста в со-
временных российских условиях.
Достижение устойчивого экономического роста невозможно без
учета налогового фактора. Роль и место налогов для экономического
роста обусловливается тем что: с одной стороны, они находятся в рам-
ках экономической политики, которая постепенно подчиняет себе наи-
более существенные сферы экономических отношений, в том числе и
налоги; с другой стороны, обладающие внутренней логикой, налоги
используются государством для достижения конкретных социально-
экономических и политических целей. Современная налоговая политика
противоречива и разнонаправлена: с одной стороны, на формирование
доходной части бюджета на приемлемом уровне; с другой стороны, на
льготные режимы налогообложения для отраслей и хозяйствующих
субъектов, имеющих влияние на властные структуры.
Налоговая политика государства должна ставить перед собой за-
дачу не снижения налоговой нагрузки вообще, а уменьшения давления
на те сферы деятельности, которые являются либо приоритетными, либо
социально значимыми в настоящее время. При внесении изменений в
налоговое законодательство следует ориентироваться на значимость
соответствующего налога для хозяйствующих субъектов и его взаимо-
связь с различными факторами производства и проблемами в развитии
бизнеса. Так, например, изменения НДС (значимого как для формиро-
вания доходов бюджетов, так и по удельному весу в составе налогового
бремени фирмы) по своей сути могут стимулировать снижение цен, пе-
релив капитала между отраслями с различным уровнем налоговых ста-
вок, избавление предприятий от излишних производственных мощно-
стей (наряду с налогом на имущество) и т.д. Внесение изменений в сис-
тему налогообложения прибыли предприятий позволяет всесторонне
стимулировать их инвестиционную активность, обновление основных

21. 21
фондов, более полную загрузку оборудования, ускорение оборачивае-
мости оборотных средств, привлечение заемных источников и т.д.
Считаем возможным в будущем использовать в России итальян-
ский опыт в части:
• применения механизма отраслевых индексов как рычага разви-
тия экономики и направления оптимизации работы российских налого-
вых органов.
• стимулирования инвестиций, прежде всего, законодательными
нормами против недостаточной капитализации.
В настоящее время возрастает значение налоговой политики, как
фактора экономического роста и повышения предпринимательской ак-
тивности хозяйствующих субъектов, что обусловлено, прежде всего,
следующими обстоятельствами: экономическая нестабильность и вхож-
дение России в рынок обуславливает необходимость оперативных кор-
ректировок налоговой политики; дефицит различных видов ресурсов
требует поиска путей их оптимального использования и стимулирова-
ния этого процесса в том числе и налоговыми методами; предоставляе-
мые налоговые льготы инвестиционного характера должны способство-
вать увеличению чистой прибыли фирмы и позволять осуществлять
модернизацию, техническое перевооружение, закупку нового оборудо-
вания и т.п., что будет служить источником финансирования инвести-
ционных долгосрочных программ и создает основу для повышения фи-
нансовой значимости хозяйствующего субъекта.
Мы считаем, что необходимо перенесение на управленческие
решения, принимаемые на макроуровне, достаточно полно разработан-
ных в теории и хорошо зарекомендовавших себя на практике, методов
корпоративного финансового менеджмента.
6. Ранжированы цели и задачи налоговой политики, исходя
из этимологического смысла терминов «цель» и «задача» и эконо-
мического содержания налоговой политики; сформулирована стра-
тегическая и тактическая цель налоговой политики, ее общие и ча-
стные задачи. Сформулированы цель и задачи ФНС РФ.
Обобщая результаты анализа существующих в экономической
литературе подходов к целям и задачам налоговой политики и подходов
к их формированию, содержащихся в Послании Президента РФ Феде-
ральному Собранию, в «Программе социально-экономического разви-
тия РФ на среднесрочную перспективу (2005-2008 годы)» и в «Страте-
гии развития России до 2010 года», мы полагаем, что при определении
целей и задач налоговой политики, следует их ранжировать исходя из
этимологического смысла целей и задач и экономического содержания
налоговой политики.

22. 22
Во-первых, так как налоговая политика как никакая другая поли-
тика присутствует практически в каждой из составляющих, способст-
вующих повышению темпов экономического роста, цель налоговой по-
литики должна соответствовать провозглашенным целям социально-
экономической политики страны. По нашему мнению, данная цель яв-
ляется стратегической и заключается на современном этапе развития
российской экономики в наращивании национального богатства и по-
вышении благосостояния населения на основе динамичного и устойчи-
вого экономического роста и развития предпринимательской активно-
сти. Данную цель следует считать конечной, а в качестве промежуточ-
ных целей можно выделять цели с фиксированными показателями, ха-
рактеризующими уровень темпов экономического роста и повышения
предпринимательской активности хозяйствующих субъектов.
Во-вторых, на основе утверждения, что у налогов, как составной
части финансов, есть функция – формирование централизованных де-
нежных фондов, мы полагаем, что налоговая политика призвана обеспе-
чивать выполнение именно этой функции. Исходя из этого, тактиче-
ской целью налоговой политики является формирование бюджетов раз-
личного уровня своевременное и в полном объеме (фискальная цель).
По аналогии со стратегической данная цель является конечной, детер-
минированной, а в качестве промежуточных целей можно выделять
цели с фиксированными показателями, характеризующими уровень до-
ходов соответствующих бюджетов
В рамках обозначенных стратегической и тактической целей на-
логовой политики можно выдвигать задачи, которые целесообразно
подразделять на общие и частные. Задачи по сравнению с конечными
целями являются более мобильными и меняются в зависимости от исто-
рического этапа развития соответствующей страны.
Общие задачи налоговой политики в условиях современной Рос-
сии заключаются в упорядочении законодательства в области налогооб-
ложения; в снижении уровня налогового бремени; в упрощении налого-
вой системы и относительном выравнивании условий налогообложения;
в повышении уровня налогового администрирования; в грамотной диф-
ференциации системы ответственности различных участников налого-
вых отношений. Частные задачи налоговой политики конкретизируют
перечисленные выше ее общие направления и определяют пути рефор-
мирования налоговой системы РФ на современном историческом этапе.
Перечисленные задачи могут варьироваться в зависимости от
временной продолжительности и быть ориентированными на дальнюю
или ближнюю перспективу. Необходимо указать, что декларируемые

23. 23
задачи должны быть реальными для выполнения их в установленные
сроки и достижения обозначенной цели.
В составе целей и задач налоговой политики на всех ее иерархи-
ческих уровнях особое место принадлежит целям и задачам ФНС. Цели
и задачи Федеральной налоговой службы соответствуют ее полномочи-
ям, обеспечивая достижение стратегических целей и тактических задач
налоговой политики государства.
Целью ФНС России является контроль исполнения законодатель-
ства о налогах и сборах, обеспечивающий стабильное повышение нало-
говых поступлений в бюджетную систему РФ с одновременным сниже-
нием удельных административных затрат и затрат налогоплательщиков,
связанных с налоговым администрированием, неопределенностью трак-
товки налогового законодательства, и повышением качества информа-
ционных услуг, предоставляемых налоговыми органами.
По нашему мнению, для достижения указанной цели ФНС Рос-
сии необходимо решение следующих основных тактических задач.
1. Совершенствование работы с налогоплательщиками, расшире-
ние сферы предоставляемых услуг гражданам и юридическим лицам
при одновременном упрощении исполнения налоговых процедур и обя-
зательств, снижении административных барьеров.
2. Разработка и внедрение разнообразных форм контроля за пол-
нотой и правильностью выполнения налогоплательщиками налоговых
обязательств, совершенствование существующих методов и процедур
налогового администрирования.
3. Совершенствование механизмов урегулирования налоговой за-
долженности и процедур банкротства.
7. Предложена новая систематизация прав и обязанностей го-
сударственных органов, осуществляющих налоговую политику
России, обоснована необходимость внесения соответствующих из-
менений в первую часть Налогового кодекса РФ; обобщены основ-
ные произошедшие изменения в институциональной деятельности
ФНС РФ. Разработаны и внедрены многочисленные приказы ФНС
РФ: по вопросам регистрации налогоплательщиков; по представ-
лению интересов Российской Федерации в делах о банкротстве; но-
вая структура центрального аппарата ФНС РФ; «Положение об
Управлении МНС России по субъекту РФ», а также «Примерные
положения о территориальных органах федеральной налоговой
службы» и многочисленные другие.
Считаем, что в статье 9 НК РФ либо должны быть названы все те
органы государственной власти, которые включены в перечень ответст-
венных за разработку и реализацию налоговой политики (Министерству

24. 24
финансов РФ, Федеральной таможенной службе РФ, МВД РФ), либо
сделана соответствующая отсылочная норма.
В работе нами систематизированы основные произошедшие из-
менения в институциональной деятельности ФНС РФ и внесены пред-
ложения по ее дальнейшему реформированию.
Следует отметить, что автором разработано и подписано за время
работы на посту руководителя МНС РФ, а затем ФНС РФ за 2004 год
1482 письма, 1951 приказ, 66 распоряжений, только за 9 месяцев 2005
года 1311 писем, 1990 приказов, 63 распоряжения. Таким, образом, еже-
годно разрабатывается и внедряется более 3 тысяч законодательно-
нормативных документов.
К числу наших основных предложений в сфере деятельности
ФНС РФ в области банкротства следует отнести следующие:
• Необходимо осуществлять выработку и реализацию мер по
предотвращению банкротства стратегических организаций на заседани-
ях межведомственной комиссии под руководством Председателя Пра-
вительства РФ или его заместителя.
• Целесообразно возложить на Федеральную регистрационную
службу полномочия по разработке соответствующей дополнительной
программы подготовки арбитражных управляющих (прежде всего, для
стратегических организаций) с привлечением для участия в приемной
комиссии по сдаче теоретического экзамена по указанной программе
представителей Минэкономразвития России, Минпромэнерго России и
Минобороны России.
• Полагаем возможным рассмотрение вопроса о закреплении в
нормативных правовых актах положения о том, что саморегулируемая
организация, членом которой допущен факт нереализации представлен-
ного собранию кредиторов плана внешнего управления стратегического
должника либо причинены убытки такому должнику, кредиторам, иным
лицам, лишается права представлять кандидатуры арбитражных управ-
ляющих для утверждения в качестве арбитражного управляющего на
стратегических должниках сроком на 3 года.
• Считаем целесообразным вернуться к вопросу о внесении из-
менений и дополнений в статью 47 Кодекса только после существенно-
го повышения эффективности исполнения судебными приставами по-
становлений налоговых органов о взыскании налога (сбора), а также
пени за счет имущества должника.
Анализ изменений ранее действовавшей и вновь принятой струк-
туры центрального аппарата ФНС РФ показывает, что она изменилась
незначительно. Следует отметить, возложение на налоговые органы
новых полномочий потребует привлечения дополнительных кадров.