Jo horn integriteit; beleid en politiek

Inleiding Seminar integriteit in publieke en private domein/ Faculteit Rechtsgeleerdheid Leiden jo@horn-amsterdam.nl
Bij aanpak van integriteit gaat het om herkennen, erkennen,
aanpakken en voorkomen.
Jo Horn*
Corruptie bij de politie in New York
Begin jaren zestig werd een jonge politieagent van Italiaanse afkomst – na enkele jaren
gewerkt te hebben als surveillant - geplaatst bij de recherche in de Bronx in New York. De
jonge politieman - Francesco Vincent Serpico - was geknipt voor zijn werk.
Serpico getuigt voor de Knapp Commission
Maar hem viel wel wat op. Zo kreeg hij ongevraagd allerlei kleine attenties, gratis drank, een
gratis maaltijd, aangeboden. Die hij weigerde. Hij merkte dat de presentjes die zijn collega’s
wel aannamen niet helemaal gratis waren. Voor deze stond daar wel iets tegen over. Het
dichtknijpen van een oogje als het ging om het controleren van sluitingstijden, het
verscheuren van parkeerbonnen. Al snel kwam hij er achter dat er ook dienders waren die
*
Dr. Jo Horn is meer dan dertig jaar werkzaam in de publieke sector. Onder andere als gemeenteraadslid in
Amsterdam, Lid Tweede Kamer, gemeentesecretaris in diverse gemeenten (waaronder 100,000 +), directeur
Landelijk Bureau Voorkoming Misdrijven. Hij is als adviseur verbonden aan goodgvernance.nl.

voor een klein geldbedrag bereid waren te vergeten dat ze net een bon hadden
uitgeschreven. Geleidelijk merkte hij dat de New Yorkse politie door en door corrupt was en
dat iedereen van hoog tot laag meedeed. En dan ging het ook om zaken als afpersing door
de politie zelf, het rechtstreeks aannemen van geld van drugsdealers tot het zelf
verhandelen van drugs.
De agent die binnen het korps aandacht vroeg voor de foute praktijken werd niet gehoord.
Toen hij desondanks blijk bleef geven van zijn ongenoegen werd hij in 1971 door collega’s in
een val gelokt en neergeschoten door een drugsdealer. Diezelfde collega’s weigerden de
Amerikaanse variant van 112 te bellen. Doordat een toevallige waarnemer wel 112 belde
kon het leven van de jonge agent worden gered.
In datzelfde jaar verscheen in New York Metro Magazine een artikel over de agent onder de
titel "Portrait of an Honest Cop". Later trad Serpico op als getuige voor een
onderzoekscommissie die door de burgemeester van New York in het leven was geroepen.
Serpico is later wereldwijd beroemd geworden door de een film die over hem gemaakt werd
met in de hoofdrol Al Pacino.
Al Pacino in de rol van Serpico
Wat Franc Serpico tegenover de onderzoekscommissie verklaarde is nog steeds actueel.
Door mijn verschijnen hier vandaag hoop ik dat politieagenten in de toekomst niet
dezelfde frustratie en angst zullen ervaren waaraan ik de afgelopen vijf jaar door
toedoen van mijn superieuren ben blootgesteld vanwege mijn poging om corruptie
aan de kaak te stellen. Ze lieten me voelen dat ik ze voor het blok zette. Het
probleem is dat er binnen de politie geen sfeer bestaat waarin een eerlijke
politieman zonder vrees voor spot of represaille van collega officieren kan
functioneren. Politie corruptie kan niet bestaan tenzij het ten minste wordt
getolereerd... op een hoger niveau in de (politie)organisatie.

De Amsterdamse politie eind jaren zeventig
Met vergelijkbare verhalen werd ik eind jaren zeventig zelf geconfronteerd toen ik als
gemeenteraadslid in Amsterdam opperde om een onderzoekscommissie in het leven te
roepen die de steeds sterker wordende geruchten over wat zo keurig heette “oneigenlijk
gedrag binnen het Amsterdamse politiekorps” te onderzoeken.
Dat heb ik geweten. Behalve het feit dat De Telegraaf met zo’n voorstel wel raad wist, werd
ik door diverse mensen uit de Amsterdamse politie benaderd die hun verhaal wilden doen.
Daar waren “eerlijke” politiemensen bij, maar ook enkelen die “in de fout waren gegaan”. Ik
herinner mij nog een bespreking met een commissaris uit het korps op en geheime plaats,
bang dat de korpsleiding zou merken dat er met mij werd gepraat. Evenzeer herinner ik mij
een gesprek met twee zogenaamde Chinezenexperts uit het Amsterdamse korps Waterloo
en Damsteegt samen met een jonge advocaat, de latere staatsecretaris Jacob Kohnstamm.
Het meest onder de indruk was ik van het verhaal van een jonge agent van het vroegere
beroemde bureau Warmoesstraat in Amsterdam, waar in 24 uur meer gebeurde dan in heel
Leiden in een week.
Die agent, die was geschorst wegens het aannemen van giften, vertelde mij zijn ervaringen
bij de politie. Als jonkie werd hij zonder enige begeleiding gedropt in de rauwe wereld van
de Wallen. Seks, drugs en rock & roll, zonder de wellicht positieve betekenis daarvan. Op een
avond na de dienst werd er met enkele collega’s pizza gegeten in een restaurant in de buurt.
Toen ik vroeg om af te rekenen werd ik, zo zei de agent, “door mijn collega’s meewarig
aangekeken”. “Dat doen we hier niet”, was de boodschap.
Het beroemde beruchte bureau Warmoesstraat in de jaren zeventig
Dalven (het persoonlijke voordeel afdwingen door ambtenaren), naggen (het overtreden van
voorschriften) was aan de orde van de dag. De agent schetste een beeld van een jongen van
het platteland, redelijk naïef voor wie al snel duidelijk werd – net als Serpico – aanpassen
aan de geldende mores of uitgekotst worden. Schrijnend was de opmerking van een
meerdere toen de agent gewag maakte van foutief optreden van collega’s: “Luister eens
jongen. Vergeet wat je op de politieschool geleerd hebt. Dit is de echte wereld”.

De Amsterdamse politieleiding, de toenmalige hoofdcommissaris Sanders, kon mijn bloed
wel drinken. Hoe ik het waagde te suggereren dat ZIJN korps corrupt was. Hij stak zijn kop in
het zand. Niet omdat hij zelf corrupt was, maar omdat corruptie niet paste in het beeld dat
hij van zijn organisatie had.
De Amsterdamse politie is begin jaren tachtig serieus werk gaan maken van de aanpak van
corruptie. Jonge hoofdinspecteurs, waaronder de latere hoofdcommissaris Jelle Kuiper,
haalde de bezem door het korps. Er kwam een Bureau Integriteit, een vertrouwenspersoon
en allerlei andere maatregelen. Waar Amsterdam al noodgedwongen een serieuze zaak
maakte van de aanpak van corruptie bleef een groot deel van de rest van het land nog lang
in de ontkenstand zitten. De vertrouwenspersoon van de Amsterdamse politie vertelde mij
eens dat hij enig moment stad en land afreisde om lezingen te geven. Na afloop maakte de
korpschef meestal een praatje met hem en dan was het steevast: ”interessant verhaal, maar
daar hebben wij in ons korps geen last van”. De Amsterdamse vertrouwenspersoon schepte
er welhaast een sardonisch genoegen in om als er zich vroeg of laat wel een misstand in dat
korps voordeed, de korpschef te herinneren aan zijn eerdere uitspraken.
Het New Yorkse en Amsterdamse voorbeeld is een treffende illustratie van waar het bij het
vraagstuk van integriteit om gaat.
Mensen, Systemen en Organisatie, Regels, Cultuur. En de samenhang daar tussen.

Enkele feiten
Schending van integriteit is van alle tijden. Bijna dagelijks komt er in de publieke sector een
of andere vorm van integriteitschending aan het licht. Bij integriteitschending valt te denken
aan corruptie, fraude, omkoping, ambtsmisbruik enzovoorts.
De lijst waar integriteitschendingen aan het licht kwamen groeit gestaag:
woningbouwcoöperaties, declaraties en malversaties in aanbestedingen bij de gemeenten ,
diverse aanbestedingsprocedures bij nota bene de Landelijke Politie, de affaire Van Rey in
Roermond, recent een wethouder in Maassluis. De knipselmap lijkt steeds dikker te worden.
Het is een greep uit de voorbeelden waarbij er wordt gesjoemeld met declaraties,
steekpenningen worden aangenomen of vergunningen worden gemanipuleerd.
Een greep uit de knipselmap over integriteitsschendingen
En steeds weer zijn de verantwoordelijken verbaasd.
Hoe staat het eigenlijk met de integriteit van ons openbaar bestuur? En hebben we wel
voldoende middelen om er effectief tegen op te treden?
Is er sprake van een trend?
Het aantal onderzoeken naar integriteitschendingen bedroeg in 2010 ruim 1300 gevallen.
Nederland behoort – zo blijkt uit de corruptie index van Transparency International - tot de
tien landen met de minste corruptie. Ook is het aantal rechtszaken over politieke of
ambtelijke corruptie gering. Ondanks dat de officiële statistieken aangeven dat het wel
meevalt met de integriteits-schending, nemen onderzoeken van rijksrecherche naar
corruptie toe.

Afgezet tegenover het totaal aantal mensen dat in de publieke sector werkzaam is –
520.000 – lijkt dat misschien een gering aantal. Het aantal onderzoeken van rijksrecherche
naar corruptie neemt wel gestaag toe. Van 135 rond 2003 naar 301 per jaar in 2010.
De officiële cijfers geven echter een vertekend beeld van de werkelijkheid. Zo doet de
overheid bijna geen aangifte tegen eigen ambtenaren die fraude of diefstal plegen of van
corruptie worden verdacht. RTL Nieuws onderzocht in 2011 934 integriteitschendingen bij
19 overheidsinstellingen. 411 keer ging het om zware schendingen en mogelijk strafbare
feiten. Maar er werd slechts in 36 gevallen aangifte gedaan. Een complicatie bij een misdrijf
dat onder de categorie integriteitschending valt, is dat het meestal een zogenaamd
slachtofferloos delict is. Bij omkoping bijvoorbeeld is sprake van wederzijds voordeel. Zowel
de omkoper als de ambtenaar hebben profijt van de verboden handeling en zullen dus geen
aangifte doen.
Het probleem van corruptie, fraude, omkoping, ambtsmisbruik bij de overheid is heel lang
ontkend. De meeste overheidsorganisaties kijken met een blinddoek naar het probleem Het
is nog vaak een taboe om toe te geven dat bij een gemeente of een woningbouwcoöperatie
fraude of corruptie voorkomt. Om een complex van redenen komt er vaak niets terecht van
een effectieve integriteitsaanpak. Geen prioriteit, geen aandacht, geen “gevoel”, geen
capaciteit. Bij aanpak van integriteit gaat het om herkennen, erkennen, aanpakken en
voorkomen. Het lijkt er vaak op dat pas opgetreden wordt als het niet anders kan. Uit vrees
voor publiciteit, reputatieschade en of financiële schade. Men kijkt liever weg dan dat men
de schijnwerpers op het fenomeen zet.

Risico’s: op individueel en organisatieniveau
Integriteit is een zaak van individu en van de organisatie. In een organisatie – ook een
ambtelijke – weet iedereen redelijk precies wat wel en wat niet door de beugel kan. Zwart is
zwart en wit is wit. Bij aantasting van integriteit gaat het vaak om een glijdende schaal.
Waarbij aan de positieve kant begrippen als onkreukbaarheid betrouwbaarheid,
onaantastbaarheid en rechtszekerheid staan en aan de andere – negatieve kant – corrupt,
onbetrouwbaar, willekeur en oneerlijk. De uitersten zijn duidelijk, maar de problemen liggen
vaak in het grijze gebied.
Integriteit is vooral een organisatievraagstuk waarbij culturele en organisatorische
omstandigheden van doorslaggevende aard zijn. Er is altijd wel de kans dat individuele
personen over de schreef gaan. Waar het om gaat is die kans zo klein mogelijk te maken en
er voor te zorgen dat een rotte appel niet de hele mand kan aantasten.
Risico’s worden nogal eens onderschat. Het probleem zit hem onder andere in het feit dat
men onvoldoende ziet welke onderdelen van de organisatie gevaar lopen, waarbij ook de
aard en omvang van de problematiek wordt onderschat. De vitale plekken worden
onvoldoende gescreend. Daarbij komt dat het vaak ontbreekt aan duidelijke scheiding van
bevoegdheden, waardoor er zaken niet worden opgepikt of dat verantwoordelijkheid niet
wordt genomen. Controle is bovendien niet waterdicht. Belangrijkste risico’s zijn onder te
verdelen in: geld, informatie, vergunningen, aanbestedingen, subsidies, verhandelbare
goederen, controleurs.

Voorkomen is beter dan genezen: tien tips
Wil een organisatie aan de slag dan zijn de volgende stappen van belang:
 Zorg voor goede procedures voor declaraties, representatie, giften, nevenfuncties
(maar pas op voor papieren tijgers).
 Zorg voor heldere toedeling van bevoegdheden en verantwoordelijkheden,
functiescheiding
 Zorg voor goede en open controle in de organisatie. Verberg niets
 Maak vervolgens integriteitmanagement tot onderdeel van de beheerssystemen
zoals planning- en control, administratieve organisatie en interne controle.
Integriteitssbeleid moet onderdeel zijn van risicomanagement.
 Zorg voor strenge personeelsselectie bij kwetsbare functies
 Besteed op alle niveaus aandacht aan integriteit, met name in het grijze gebied
 Formuleer gedragscode, regel een aantal formele zaken, maar niet voor in de la
 Grijp bij ongewenst gedrag meteen in. Laat zaken niet op hun beloop. Maar doe dat
wel zorgvuldig.
 De top van de organisatie geeft het goede voorbeeld.
 Zorg er voor dat er zicht is op waar en in welke vorm aantasting van integriteit kan
plaatsvinden. Maak de leiding van de organisatie, de medewerkers, de
toezichthouders bewust van de integriteitsrisico’s

Belangrijke taak voor de politieke ambtsdragers
Integriteitsbeleid vereist bestuurlijke aandacht en prioriteit; het is niet iets dat je met een
aantal simpele maatregelen realiseert.
Om die reden zullen Gemeenteraden moeten toezien op de uitvoering van het beleid. Maar
zijn vaak zelf niet altijd brandschoon. Griffiers – zo meldde het weekblad Binnenlands
Bestuur - signaleren regelmatig integriteitdilemma’s en -schendingen in de gemeenteraad,
zoals cliëntisme of deelname aan besluitvorming bij een privébelang. Er gebeurt weinig mee.
Dit is wel een heel erg belangrijke statement. Dit plaatst de details van het lijst misschien in
perspectief.
Daadwerkelijke aandacht voor integriteit is noodzakelijk. Bij provincie, gemeente en Rijk
dienen de hoogste bazen verantwoordelijkheid te nemen voor het integriteitbeleid en
daarover publiekelijk verantwoording af te leggen. Er moeten rugnummers worden
uitgedeeld voor wie verantwoordelijkheid draagt.
De Tweede Kamer heeft eind 2010 een motie aangenomen (de motie Heijnen/Schouw) om
de commissarissen van de Koning(in) en burgemeesters een wettelijk vastgelegde rol bij
integriteitshandhaving te geven.
Het lijkt er op of de minister van BZK vooral in verwondering toekijkt wat er zoal allemaal
gebeurt. Hier zijn krachtiger maatregelen nodig dan alleen het instellen van het landelijk
steunpunt onderzoek integriteit dat er per 1 januari 2015 komt.
De vrijblijvendheid bij het integriteitsbeleid moet er af.
De minister is aan zet
Negen samenhangende maatregelen zijn geboden
1. Maak burgemeester, dijkgraaf, commissaris van de Koning bestuurlijk
verantwoordelijk voor het integriteitsbeleid in de gemeente, het waterschap, de
provincie.

2. Maak in de organisatie de hoogste ambtelijke leiding verantwoordelijk.
3. Zorg bij elke gemeente, waterschap, provincie voor een tweejaarlijkse doorlichting
op integriteit door een onafhankelijke instantie die ook met concrete aanbevelingen
komt.
4. Begin bij elk overheidsorgaan met een “stresstest“ op het gebied van integriteit. Is
deze gemeente, deze provincie, dit uitvoeringsorgaan bestaand tegen een aanval op
de integriteit.
5. Geef de Onderzoeksraad Integriteit Overheid een heldere formele basis waardoor
deze het centrale meldpunt van overheidsschendingen bij de overheid wordt. Geef
deze ook de bevoegdheid zelf op eigen initiatief onderzoek te doen
6. Bespreek die rapportages in de eigen raden en voor het Rijk in de Tweede Kamer.
7. Laat de minister jaarlijks in de Kamer verantwoording afleggen over het door hem
gevoerde beleid op dit terrein
8. Maak herbenoeming van zowel de bestuurlijke ambtsdragers als de ambtelijk
verantwoordelijken mede afhankelijk van de prestaties die zij op het gebied van de
integriteit leveren. Kort en goed: een burgemeester, dijkgraaf of CdK die op dit punt
in gebreke blijft krijgt zijn congé.
9. Maak budget vrij voor het voeren van een goed integriteitsbeleid.
In ieder geval: neem de toenemende signalen over integriteitsschendingen serieus. Geef de
draak (chinees symbool voor integriteit) tanden.
En bijt waar nodig door.

Jo horn integriteit; beleid en politiek

Recommended

Recommended

More Related Content

More from Jo Horn

More from Jo Horn (20)

Jo horn integriteit; beleid en politiek