Taakgericht Heffen

Taakgericht heffen

Rapport van de Commissie onderzoek
belastingen lokale overheden

Geschriften van de
Vereniging voor Belastingwetenschap
No. 239

Kluwer • Deventer • 2009

“Voor burgers en bedrijven is een decentrale overheid die alleen maar uitgeeft en niet
heft als een koe die in de hemel gevoederd en op aarde gemolken wordt.” (blz. 20)

3

Inhoud

Voorwoord 9

1. Taakopdracht 11

2. Werkwijze commissie 13

3. Een eigen belastinggebied voor decentrale overheden? 17
3.1 Opzet van dit hoofdstuk 17
3.2 Wat voorafging 17
3.3 Is een eigen belastinggebied voor decentrale overheden noodzakelijk? 19
3.4 Het gemeentelijk belastinggebied 21
3.4.1 Het ontstaan van het huidige gemeentelijke belastinggebied 21
3.4.2 Open of gesloten belastinggebied 23
3.4.3 De financiële verhouding tot het Rijk 24
3.4.4 Doelstellingen van de gemeentelijke belastingheffing 27
3.4.5 Andere doelstellingen 32
3.4.6 De hoogte en de differentiaties van de heffingen 35
3.4.7 Trends in de belastingheffing 37
3.4.8 Een jaarlijks belastingplan 39
3.5 Het provinciale belastinggebied 40
3.5.1 De vóórvragen 40
3.5.2 Het huidige provinciale belastinggebied 41
3.5.3 Trends 42
3.6 Het belastinggebied van de waterschappen 43
3.6.1 De wettelijke grondslag 43
3.6.2 Betalingen van andere overheden voor bovenwaterschappelijke
of oneigenlijke taken 45
3.6.3 De opbrengst van de waterschapsbelastingen 46
3.6.4 Is een eigen belastinggebied voor waterschappen noodzakelijk? 47
3.6.5 Open of gesloten belastinggebied 47
3.6.6 Doelstellingen van waterschapsbelastingen 48
3.6.7 Trends 49

5

4. Samenhang tussen de belastinggebieden van gemeenten, provincies
en waterschappen 51

5. Uitgangspunten bij de (her)inrichting van de decentrale
belastinggebieden 55
5.1 Geld is net water; als het stilstaat gaat het stinken 55
5.2 Beslisboom 57
5.3 De uitkomsten van de analyse van de taken van de decentrale
overheden 60
5.3.1 Taken gemeenten 61
5.3.2 Taken provincies 66
5.3.3 Taken waterschappen 70

6. Decentrale belastinggebieden 71
6.1 Opzet van dit hoofdstuk 71
6.2 Gemeentelijk belastinggebied 71
6.2.1 Huidig gemeentelijk belastinggebied 71
6.2.2 Nieuwe gemeentelijke belastingen 86
6.2.3 Omvorming van een of meer rijksbelastingen tot belastingen
die (mede) ten behoeve van de gemeenten worden geheven 91
6.2.4 Koppeling gemeentelijke heffingen aan gemeentelijke taken 95
6.3 Provinciaal belastinggebied 96
6.3.1 Huidige provinciale belastingen 96
6.3.2 Nieuwe provinciale belastingen 96
6.3.4 Koppeling provinciale heffingen aan provinciale taken 97
6.4 Belastinggebied van de waterschappen 98
6.4.1 Algemeen 98
6.4.2 De watersysteemheffing 98
6.4.3 De wegenheffing 100
6.4.4 De kostentoedeling en de omslagklassen 101
6.4.5 De zuiveringsheffing 102
6.4.6 De verontreinigingsheffing 103

7. Overige onderwerpen 105
7.1 Presentatie en acceptatie van belastingen 105
7.2 Betaling (invordering) 106

8. Conclusies en aanbevelingen 111
8.1 Conclusies 111
8.2 Aanbevelingen 113

6

Bijlage 1. Samenstelling commissie 117

Bijlage 2. Uittreksel Handvest inzake lokale autonomie 119

Bijlage 3. Uittreksel Kaderrichtlijn water 121

Bijlage 4. Analyse van taken en hefﬁngen in onderlinge samenhang
(onderdeel gemeenten) 125

Bijlage 5. Analyse van taken en hefﬁngen in onderlinge samenhang
(onderdeel provincies) 183

Bijlage 6. Literatuuroverzicht 225

7

Voorwoord

In een periode van iets meer dan twee jaar heeft de commissie voor de vereniging
onderzoek gedaan naar het belastinggebied van decentrale overheden.
We hebben dat gedaan met een insteek en op een manier die voor zover we kun-
nen nagaan nog niet eerder zo diepgaand is toegepast. De Commissie Christiaanse is
indertijd nagegaan welke omvang van de eigen inkomsten mogelijk is op basis van
een globale benadering van de taakuitoefening door gemeenten en provincies. Onze
commissie is op dat pad verder gegaan. Begin eens bij de taken, kijk wat de beleids-
vrijheid is en leid daaruit af wie ervoor moet betalen. Daar komt het eigenlijk in het
kort op neer.
We hebben gedurende iets meer dan twintig vergaderingen veel plezier gehad,
met en van elkaar. We hebben constructief samengewerkt waarbij ieder een eigen rol
vervulde. We hebben ook genoten van gezamenlijke maaltijden waarbij de discussies
gewoon doorgingen.
Natuurlijk wil ik alle commissieleden bedanken voor hun tijd, inzet, steun en vol-
harding. Het werk van twee mensen verdient daarenboven een extra woord van dank:
Hans van Leijenhorst voor veel van het denkwerk en het daarna opschrijven, en Sjoerd
Bosma die van alle vergaderingen verslagen heeft gemaakt en er steeds voor zorgde
dat wij tijdig over een agenda en de bijbehorende bestanden konden beschikken. De
tekst van het rapport is afgesloten op 1 september 2009.

Het rapport verschijnt in een tijd waarin de belastingen van decentrale overheden
volop in de belangstelling staan en waarin van verschillende kanten de roep om er
nou eens echt werk van te maken steeds luider wordt. Al enkele jaren wordt er via
allerlei kanalen getamboereerd dat het belastinggebied van decentrale overheden
substantieel moet worden verruimd. Als je onderzoekt wat daarvan terechtkomt moet
je eigenlijk constateren dat het belastinggebied stelselmatig wordt ingeperkt! Dit rap-
port kan dienen om het tij te keren.

De commissie hoopt natuurlijk op een gedegen discussie binnen de vereniging en op
een mooi vervolg van haar gedachtegoed daarna.

Aan de slag dus.

Den Haag, 2 september 2009
Jan Gieskes

9

1. Taakopdracht

De Commissie onderzoek belastingen lokale overheden1 (hierna: de commissie) is
op 26 april 2007 ingesteld door het bestuur van de Vereniging voor Belastingweten-
schap. Voor de samenstelling van de commissie wordt verwezen naar bijlage 1. Bij
haar instelling heeft de commissie de volgende, nadien nog aangepaste, taakopdracht
geformuleerd. Deze taakopdracht is aangeboden aan en aanvaard door het bestuur.

1.
Onderzoek en beantwoord de vraag of decentrale overheden (gemeenten, provincies
en waterschappen) een eigen belastinggebied dienen te hebben.

2.
Indien de hiervoor gestelde vraag bevestigend wordt beantwoord, onderzoek en
beantwoord de vraag of het wenselijk is dat het belastinggebied voor de onderschei-
den decentrale overheden in onderlinge samenhang dient te worden ingericht en
zo ja, op welke gebiedsdelen en op welke wijze deze samenhang tot uiting dient te
komen.

3.
Onderzoek en beantwoord de vraag op welke wijze het belastinggebied voor de
onderscheiden decentrale overheden dient te worden ingericht. Hierbij dient aan-
dacht te worden besteed aan:
a. de belastingen die voor het belastinggebied van de onderscheiden decentrale over-
heden passend worden geacht;
b. de aard van die belastingen (algemene belasting, bestemmingshefﬁng of retributie);
c. de vraag of, en zo ja welke, bijzondere invalshoeken hierbij relevant worden geacht
(bijvoorbeeld milieusturing en proﬁjtbeginsel);
d. de essentialia van die belastingen (grondslagen, belastbare feiten, belastingplichti-
gen enzovoorts).

1. De commissie gebruikt in het rapport de term ‘decentrale overheden’ in plaats van ‘lokale over-
heden’. Omdat de naam van de commissie al vaststond vóór het rapport werd geschreven, heeft de
commissie daarin geen wijziging gebracht.

11

4.
Geef een overzicht van een aan te bevelen belastinggebied voor gemeenten, provin-
cies en waterschappen.

12

2. Werkwijze commissie

De commissie is op de dag van haar instelling bijeen geweest in Den Haag. Zij heeft
toen gesproken over de concepttaakopdracht en over de tijdlijn voor haar rapportage.
De commissie streeft naar afronding rapport binnen twee jaar en naar een debat in de
najaarsvergadering van 2009.

In haar tweede vergadering op 24 mei 2007 heeft de commissie besloten het onder-
zoek niet te beperken tot het belastinggebied van gemeenten. Ook het belastinggebied
van provincies en waterschappen betrekt de commissie in haar beschouwingen.

Voorts dient het onderzoek naar het oordeel van de commissie de onderlinge samen-
hang tussen de belastinggebieden van de drie onderscheiden decentrale overheden
alsmede de samenhang van de decentrale belastinggebieden en het belastinggebied
van het Rijk te omvatten.

Deze beslissingen zijn verwerkt in een bijgestelde taakopdracht die in de zomer van
2007 aan het bestuur van de vereniging is voorgelegd.

Voor het onderzoek hanteert de commissie een zogenoemd ‘greenfieldscenario’. Dat
wil zeggen dat de commissie als startpunt van haar onderzoek een fictieve situatie
neemt, waarin de bevoegdheden tot het heffen van belastingen (retributies daaronder
begrepen) nog niet zijn toebedeeld aan de te onderscheiden overheden (Rijk, provin-
cies, gemeenten en waterschappen). Daarvan uitgaande dienen de volgende vragen te
worden beantwoord:
– Moet elk van de genoemde overheden een eigen belastinggebied hebben dat toe-
reikend is om haar uitgaven te financieren2 of kan volstaan worden met één natio-
naal systeem van belastingheffing waarvan de opbrengsten toereikend zijn om de
gezamenlijke uitgaven van de overheden te financieren?
Indien voor de tweede mogelijkheid wordt gekozen dienen maatstaven te worden
geformuleerd voor de verdeling van de heffingsopbrengsten over de overheden.
Aan deze tweedeling dient een derde mogelijkheid te worden toegevoegd: een
mengvorm waarin de decentrale overheden een beperkt eigen belastinggebied
hebben dat hun uitgaven slechts gedeeltelijk dekt en waarin het Rijk een belas-

2. Voor zover deze uitgaven niet op andere wijze dan door middel van belastingen en retributies wor-
den gefinancierd.

13

tinggebied heeft dat toereikend is voor de financiering van zowel de rijksuitgaven
als de uitgaven van de decentrale overheden welke niet uit de opbrengst van de
’eigen’ heffingen kunnen worden bekostigd.3 Indien voor deze derde optie wordt
gekozen, dient de omvang van de door rijksheffingen ten behoeve van de decen-
trale overheden gegenereerde heffingsopbrengsten te worden bepaald en dienen
maatstaven te worden geformuleerd voor de verdeling van deze ’geoormerkte’ hef-
fingsopbrengsten over de decentrale overheden.
– Indien elk van de decentrale overheden een eigen belastinggebied dient te hebben:
hoe dienen deze belastinggebieden eruit te zien?

Bij de beantwoording van deze vragen moeten zowel principiële als praktische keuzen
worden gemaakt. De principiële keuzen betreffen de vrijheid die de decentrale over-
heden wordt gelaten bij de inrichting van hun eigen belastinggebied. In het bijzonder
gaat het om de keuze tussen een open en een gesloten stelsel alsmede de belastbare
feiten, de belastingsubjecten, de heffingsmaatstaven, de vrijstellingen en de neven-
doeleinden van belastingheffing. De praktische keuzen betreffen de uitvoering van de
belastingheffing. Hierbij valt onder meer te denken aan de keuze van de uitvoerende
instantie(s) en de heffingstechnieken.

Wat betreft de financieringsbehoeften van de te onderscheiden overheden gaat de
commissie uit van hun huidige takenpakketten. Naar het oordeel van de commissie
ligt het niet op haar weg om wijzigingen in deze takenpakketten voor te stellen. De
commissie gaat evenmin in op mogelijke ingrijpende wijzigingen van de takenpakket-
ten in de toekomst.

Met betrekking tot de raming van de omvang van de financieringsbehoefte heeft de
commissie nadrukkelijk gekozen voor een zekere grofheid in de benadering. Ook heeft
zij verder niet te veel aandacht besteed aan de herverdeeleffecten die het gevolg zul-
len zijn van de invoering van de voorstellen. Zij is van mening dat dit pas aan de orde
zal zijn bij de politieke afweging en de besluitvorming in het parlementaire traject.

Wel kunnen de voorstellen van de commissie aan de orde komen bij de discussie over
het eigen belastinggebied van provincies en gemeenten. Zij heeft met instemming
kennis genomen van de tweede periodieke beschouwing van de Raad van State over
interbestuurlijke verhoudingen die in augustus 2009 is verschenen.4

Daarin heeft de Raad van State onder meer aangegeven ‘dat de financiën in hoge mate
de succesvolle uitvoering van medebewindwetgeving of van gedecentraliseerde taken
bepalen. De Raad acht het voor het herstel van de interbestuurlijke verhoudingen van
belang dat allereerst wordt geïnvesteerd in de financiële verhoudingen.’

3. Zie vorige voetnoot.
4. www.raadvanstate.nl: ‘Decentraal moet, tenzij het alleen centraal kan’, Tweede periodieke beschou-
wing over interbestuurlijke verhoudingen.

14

Met betrekking tot het belastinggebied beveelt de Raad van State ‘nogmaals aan
de discussie over het eigen belastinggebied van provincies en gemeenten op korte
termijn af te ronden. De afspraken die hierover zijn gemaakt in het Coalitieakkoord
en in de bestuursakkoorden met provincies en gemeenten dienen te worden nage-
komen. De geleidelijke afbouw van de motorrijtuigenbelasting, de herijking van de
algemene uitkering uit het Provinciefonds en de plannen van het kabinet tot verder-
gaande decentralisatie rechtvaardigen een verschuiving van minder rijksbelastingen
naar meer gemeentelijke en andere provinciale belastingen.’5

5. Idem, blz. 48.

15

3. Een eigen belastinggebied voor decentrale overheden?

3.1 Opzet van dit hoofdstuk

In § 3.2 is een kort overzicht opgenomen van de periode die voorafging aan de huidige
situatie met betrekking tot de belastingen van decentrale overheden. In § 3.3 behan-
delt de commissie de vraag of een eigen belastinggebied voor decentrale overheden
noodzakelijk is.
Vervolgens bespreekt de commissie in § 3.4 het gemeentelijke belastinggebied.
Aan de orde komen het ontstaan van het gemeentelijke belastinggebied, zoals wij dat
nu kennen, de vraag of een gemeentelijk belastinggebied noodzakelijk is, de keuze
tussen een open en een gesloten belastinggebied, de financiële verhouding tot het
Rijk, de doelstellingen en functies van de gemeentelijke belastingheffing, de hoogte en
de differentiatie van de gemeentelijke heffingen, hedendaagse trends en de idee van
een jaarlijks gemeentelijk belastingplan.

In § 3.5 en § 3.6 gaat de commissie in op de belastinggebieden van de provincies en de
waterschappen. Daarbij komen dezelfde punten aan de orde als in § 3.4, zij het toege-
sneden op de provincies, onderscheidenlijk de waterschappen, en zonder te herhalen
wat al voldoende duidelijk in § 3.4 is gezegd.

3.2 Wat voorafging

De provincies, gemeenten en waterschappen hieven al belasting toen het Rijk nog uit-
gevonden moest worden. Eeuwenlang waren de decentrale belastingheffers de fiscale
smaakmakers. In de 19e eeuw wijzigde dit beeld ingrijpend. Het Rijk kreeg de belas-
tingheffing in handen en dat is tot op de huidige dag zo gebleven.

Wat betreft de gemeenten werd de trend gezet in 1816. Bij besluit werd een nieuwe
benadering voorgeschreven: de zogeheten imposten – decentrale accijnzen – moch-
ten niet ‘prejudiciëren aan het beginsel van de vrije binnenlandsche circulatie per
impost-subjecte speciën’.6

6. Artikel 9, lid 4, van het Besluit van 4 oktober 1816, Stb. 1816, 54.

17

Uiteindelijk leidde dit tot de afschaffing van de imposten in 1865.7 De gemeenten
zagen hierdoor hun fiscale inkomsten verdampen; zij werden schadeloos gesteld
met een uitkering ter grootte van 80% van de op hun grondgebied geheven personele
belasting en de bevoegdheid een aantal nieuwe heffingen in te stellen.

Zo ontstond de financiële verhouding tussen het Rijk en de gemeenten, die tot in onze
dagen voortduurt. Zo ook begon de afkalving van het gemeentelijke belastinggebied.
Van meet af aan was daarop kritiek : ‘(…) aan alle gemeenten wordt hier een halsband
aangelegd (…) en dat symbool der slavernij kan bij mij op geen bijval rekenen’.8

Een eeuw lang heerste er rust aan het gemeentelijke fiscale front. Weliswaar versche-
nen er af en toe voorstellen tot verandering uit Den Haag, maar die belandden tot
ieders tevredenheid al snel in een bureaulade.9

Wat betreft de voorgeschiedenis van het huidige provinciale belastinggebied vol-
staat de commissie met de constatering dat deze tot een vergelijkbare uitkomst heeft
geleid: een beperkt provinciaal belastinggebied en voor het overige een financiële
afhankelijkheid van de provincies van het Rijk.

De ontwikkeling van het belastinggebied van de waterschappen is een andere dan
die van de gemeenten en de provincies. Zij begon veel vroeger. Geen ander centraal of
decentraal belastinggebied kan bogen op een zo lange, ononderbroken geschiedenis
als het belastinggebied van de waterschappen, dat teruggaat tot de elfde eeuw.10 In
de dertiende eeuw zetten de graven van Holland zich in voor een verdere uitbouw en
de verbetering van het waterschapswezen. In Friesland waren de kloosters veelal de
initiatiefnemers. De verplichte bijdrage aan de waterschappen verliep in die tijd ove-
rigens zeker niet probleemloos. De grote moeilijkheid was dat men aan deze plicht in
een maatschappij, waarin nauwelijks geld omging, alleen door daadwerkelijke samen-
werking kon voldoen. De dijken werden in onderhoudsporties (dijkslagen) verdeeld,
al naar ieder bij het bestaan ervan belang had. De verdelingen leidden natuurlijk tot
talrijke geschillen van grondbezitters wier land al of niet nog bescherming genoot van
een bepaalde dijk. Bovendien waren de veraf wonenden, die zich minder bedreigd
voelden, altijd geneigd het onderhoud over te laten aan de lieden vlak achter de dijk.11

7. Wet van 7 juli 1865, Stb. 1865, 79.
8. Handelingen Tweede Kamer, 84e zitting, 18 mei 1865, blz. 975. Ontleend aan de bundel ‘Na een col-
lier de misère: gelijkwaardigheid’ Uitgeverij VNG, 1986, blz. 57.
9. Zoals de voorstellen van de Commissie Herstel Financiële Zelfstandigheid Gemeenten en Provinciën
(Commissie Oud, 1956) en van de Commissie voor de techniek der gemeentelijke belastingverordenin-
gen (Commissie Schendstok, 1956).
10. H.P.H. Jansen, Middeleeuwse geschiedenis der Nederlanden, 1971, blz.183; H. Pirenne, Histoire
économique et sociale du moyen age, 1969, blz. 65-67.
11. J. en A. Romein, De lage landen bij de zee, 1977, blz. 22, 23.

18

Uit de dijkslagen van toen ontstonden de waterschapsomslagen die lange tijd de
financiële kurk zijn geweest waarop de waterschappen dreven. In volle zelfstandig-
heid wel te verstaan, en dat is een opvallend verschil tussen de waterschappen en de
andere decentrale overheden. De waterschappen hebben de financiële afhankelijk-
heid van de centrale overheid weten te vermijden; het zilveren koord dat de provin-
cies en gemeenten met het Rijk verbindt, kennen zij niet.

De commissie constateert dat de belastinggebieden van de onderscheiden overheden
zich grotendeels gescheiden van elkaar hebben ontwikkeld en dat eigenlijk nimmer
de onderlinge samenhang is beoordeeld.

3.3 Is een eigen belastinggebied voor decentrale overheden noodzakelijk?

De commissie verstaat onder:
– decentrale overheden: gemeenten, provincies en waterschappen;
– het gemeentelijke, provinciale of waterschapsbelastinggebied: de belastingen en
retributies die gemeenten, provincies of waterschappen kunnen heffen;
– het gemeentelijke, provinciale of waterschapsbelastingstelsel: het samenhangend
geheel van belastingen en retributies van een gemeente, provincie of waterschap;
– gemeentelijke, provinciale of waterschapsbelastingen en -retributies:
• de belastingen en retributies die door gemeenten, provincies of waterschappen
worden geheven, alsmede
• de belastingen en retributies die door andere overheden (mede) voor gemeen-
ten, provincies of waterschappen worden geheven.

Voor de definities van de begrippen ‘belasting’ en ‘retributie’ verwijst de commissie
naar § 3.4.4.2.

Aan de vraag of de belastinggebieden van de decentrale overheden groot genoeg zijn,
gaat een vraag vooraf. Deze vraag is of decentrale overheden recht hebben op vol-
doende eigen financiële middelen waarover zij vrijelijk kunnen beschikken.
Die vraag is bevestigend beantwoord in het Europees Handvest inzake lokale auto-
nomie (hierna: het Handvest).12 Het Handvest bepaalt ook dat de financiële middelen
evenredig moeten zijn aan de wettelijke bevoegdheden van de decentrale overheden
en dat ten minste een deel van de financiële middelen dient te worden verkregen
uit decentrale belastingen en heffingen waarover de decentrale overheid de bevoegd-
heid heeft de hoogte vast te stellen.13 Er moet dus een decentraal belastinggebied zijn,
waarbinnen de desbetreffende overheidslaag naar eigen inzicht haar belastingstelsel

12. Art. 9, lid 1, van het Europees Handvest inzake lokale autonomie, Straatsburg 15 oktober 1985, Trb.
1987, 63. Het Handvest is goedgekeurd bij Wet van 10 oktober 1990, Stb. 1990, 546. Een uittreksel van
het Handvest is opgenomen in bijlage 2.
13. Art. 9, leden 2 en 3, van het Europees Handvest inzake lokale autonomie.

19

kan inrichten. Kleine en grote verschillen tussen de belastingstelsels van decentrale
overheden zijn hiervan het gevolg.

Samen met de andere financiële middelen waarover de decentrale overheid kan
beschikken, moeten de eigen heffingen genoeg opbrengen om de decentrale over-
heid in staat te stellen al haar taken en bevoegdheden naar behoren uit te voeren.
Deze in het Handvest verankerde constatering laat een aantal belangrijke vragen
onbeantwoord:
– hoe groot moet het decentrale belastinggebied zijn?
– hoe kan het decentrale belastingstelsel eruit zien?

Wel maakt het Handvest duidelijk dat het decentrale belastinggebied voldoende geva-
rieerd van aard moet zijn om de decentrale overheid in staat te stellen haar financiële
middelen gelijke tred te laten houden met de werkelijke groei van de kosten van het
uitvoeren van haar taken.14

In § 3.4.4 en 3.4.5 wordt ingegaan op de doelstellingen van de gemeentelijke belas-
tingheffing. Genoemd worden de financiering van de overheidsuitgaven, de alloca-
tieve functie, de bufferfunctie, belastingheffing als instrument van niet-fiscaal beleid,
het rekening houden met de ‘ability to pay’ van burgers en bedrijven en de vergroe-
ning van het gemeentelijke belastingstelsel. In beginsel gelden deze doelstellingen
niet alleen voor gemeenten, maar ook voor de belastingheffing van provincies en
waterschappen. Zonder daarop vooruit te lopen stelt de commissie vast dat belasting-
heffing een onmisbaar onderdeel van het beleidsinstrumentarium van de decentrale
overheid is. Decentrale belastingheffing neemt bij burgers en bedrijven koopkracht
weg die wordt gebruikt voor decentrale uitgaven. Een decentrale overheid die alleen
maar uitgeeft en niet heft, heeft geen weet van, en houdt geen rekening met de effec-
ten die het wegnemen van koopkracht op burgers en bedrijven heeft. Voor burgers en
bedrijven is een decentrale overheid die alleen maar uitgeeft en niet heft als een koe
die in de hemel gevoederd en op aarde gemolken wordt. De relatie tussen een decen-
trale overheid die niet heft en haar burgers en bedrijven is een onevenwichtige relatie,
waarin de decentrale overheid niet voluit als overheid kan functioneren. De decen-
trale overheden kunnen ook om deze reden niet zonder een eigen belastinggebied.

Decentrale belastingen en retributies zijn niet per definitie belastingen en retribu-
ties die de decentrale overheden zelf heffen en invorderen. Decentrale belastingen
en retributies kunnen ook bestaan uit een participatie in door of vanwege het Rijk
geheven en ingevorderde heffingen. Hiervan zijn (in de huidige situatie) de provinci-
ale opcenten op de door het Rijk geheven en ingevorderde hoofdsom van de motor-
rijtuigenbelasting een voorbeeld. Andere mogelijke vormen van participatie van de
decentrale overheden in door of vanwege het Rijk geheven en ingevorderde heffingen
komen later aan de orde.

14. Art. 9, lid 4, van het Europese Handvest inzake lokale autonomie.

20

3.4 Het gemeentelijk belastinggebied

3.4.1 Het ontstaan van het huidige gemeentelijke belastinggebied

In 1963 diende de Regering bij de Tweede Kamer een ontwerp van wet in tot voorlo-
pige voorziening inzake verruiming van het gemeentelijke belastinggebied.15 In 1968
werd het voorstel weer ingetrokken maar tegelijkertijd werd een nieuw wetsontwerp
aan de Kamer aangeboden dat wél de eindstreep haalde.16

Het wetsontwerp introduceerde de onroerendezaakbelastingen17 en luidde het einde
in van de grondbelasting, de personele belasting, de straatbelasting en de rioolbe-
lasting. Hadden de oude belastingen nooit bijzonder in de publieke belangstelling
gestaan, dat lag totaal anders voor de onroerendezaakbelastingen. Die kregen al snel
een prominente plaats in raadsdebatten en aan de borreltafel. De onroerendezaak-
belastingen bleken en blijken nog steeds een steen des aanstoots voor velen te zijn.
De roep om afschafﬁng van deze belastingen wordt met enige regelmaat gehoord. Zij
heeft wat betreft de gebruikersbelasting op woningen succes gehad.18

3.4.1.1 Commissie Christiaanse

Tegenover de roep om afschafﬁng van de onroerendezaakbelastingen stonden plei-
dooien tot verruiming van het gemeentelijk belastinggebied. In 1983 leverde de
Commissie Christiaanse een rapport19 af waarin zij koos voor een aanzienlijke verho-
ging van de gemeentelijke belastingopbrengsten onder gelijktijdige verlaging van de
opbrengsten van de rijksbelastingen.

De door de Commissie Christiaanse voorgestelde verhoging bestond in hoofdzaak uit
een verdubbeling van de onroerendezaakbelastingen. Al spoedig na het verschijnen
van het rapport bleek het draagvlak voor het verdubbelingvoorstel gering te zijn. Van

15. Kamerstukken II 1962/1963, 7193, nr. 2, Voorlopige voorziening inzake verruiming van het gemeen-
telijk belastinggebied.
16. Kamerstukken II 1967/1968, 9538, nr. 2, Wijziging van de bepalingen inzake de gemeentelijke en
provinciale belastingen. Dit wetsvoorstel heeft geleid tot de Wet van 24 december 1970 tot wijziging
van de bepalingen inzake gemeentelijke en provinciale belastingen, Stb. 1970, 608.
17. Destijds onroerend-goedbelastingen geheten. Gehandhaafd bleven de baatbelasting, de bouwgrond-
belasting, de hondenbelasting, de forensenbelasting, de toeristenbelasting, de reclamebelasting, de
precariorechten, de leges en de retributies.
18. Afgeschaft per 1 januari 2006 ingevolge de wet van 22 december 2005, Stb. 2005, 725.
19. Rapport inzake de herziening van het belastinggebied van provincies en gemeenten van de vrijwel
gelijknamige commissie (Den Haag, 1983), die doorgaans naar haar voorzitter, prof.dr. J.H. Christiaanse,
de Commissie Christiaanse werd en wordt genoemd. Zie ook het Persbericht van het ministerie van
Binnenlandse Zaken van 16 juni 1983, nr. L 177.

21

gemeentelijke zijde werd het voorstel kritisch tot afwijzend benaderd.20 Ook op lande-
lijk niveau kreeg het een lauwe ontvangst.21

3.4.1.2 Feitelijke ontwikkeling

Het niet uitvoeren van het voorstel van de Commissie Christiaanse tot verdubbeling
van de omvang van het gemeentelijke belastinggebied heeft niet verhinderd dat de
opbrengst van de gemeentelijke belastingheffing de laatste decennia behoorlijk is
toegenomen. Ter illustratie vermeldt de commissie de opbrengstgegevens over de
periode 1999-2008. Tevens zijn opgenomen de gegevens inzake de overige eigen mid-
delen, de inkomsten uit het gemeentefonds, alsmede die uit de specifieke uitkeringen.
In het overzicht is het totaal van de gemeentelijke heffingen uitgedrukt in een percen-
tage van het BBP.

Relatie gemeentelijke heffingen en Bruto Binnenlands Product
(BBP - marktprijzen)22

bedragen in € miljoen 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

OZB 1.985 2.252 2.514 2.655 2.884 3.356 3.489 2.563 2.635 2.739

Heffingen en rechten 2.043 2.123 2.212 2.352 2.550 2.973 3.134 3.260 3.440 3.603

Overige belastingen 830 718 691 828 884 622 673 695 735 770

Totaal heffingen 4.858 5.093 5.417 5.835 6.318 6.951 7.296 6.518 6.810 7.112

Overige eigen middelen 5.494 5.620 6.013 6.251 6.868 6.661 7.108 6.236 8.718 9.678

Gemeentefonds 10.356 10.805 11.446 12.083 13.450 12.478 11.650 12.833 14.777 15.617

Specifieke uitkeringen 14.083 14.243 15.420 16.404 17.008 18.075 17.624 17.647 16.849 16.670

Totaal inkomsten 34.791 35.761 38.296 40.573 43.644 44.165 43.678 43.234 47.154 49.077

bedragen in € miljard 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

BBP 386,2 418,0 447,7 465,2 476,9 491,2 513,4 540,2 568,7 595,9

Totaal heffingen in % BBP 1,258% 1,218% 1,210% 1,254% 1,325% 1,415% 1,421% 1,207% 1,197% 1,193%

Al meer dan een kwart eeuw (vanaf 1982) beweegt het totaal van de gemeentelijke
heffingen zich tussen 0,9 en 1,4% van het BBP.23 De beleving van inwoners is kennelijk
niet in overeenstemming met de cijfers.

20. Zie de bundel ‘Na een collier de misère: gelijkwaardigheid’ Uitgeverij VNG, 1986, blz. 65-67.
21. Zie bijv. het Regeerakkoord 1986 (voor de periode 1987-1990), punt II.5.
22. Bron bedragen: CBS-Statline.
23. Zie ook het overzicht dat is opgenomen in het rapport Gemeentelijke belastingen in de 21e eeuw,
heffing op goede (grond)slag, blz. 10 (ESBL, 2001).

22

3.4.2 Open of gesloten belastinggebied

Een open gemeentelijk belastinggebied spoort het beste met de gemeentelijke auto-
nomie. Voorts leert de welvaartstheorie dat de welvaart het hoogst is als economische
actoren kosten en baten in vrijheid kunnen afwegen. Hiervoor is nodig dat beslissen,
betalen en genieten zoveel mogelijk in één hand worden gehouden. Dit kan, waar het
om het gemeentelijke belastinggebied gaat, door de gemeente de vrijheid te laten de
hoogte van het voorzieningenniveau in de gemeente en de hoogte van de gemeente-
lijke belastingdruk af te wegen. Daarnaast laten gemeenten hun bestedingen mede
afhangen van de bron van hun inkomsten. Inkomsten uit overdrachten van andere
overheidslagen worden anders besteed dan eigen inkomsten, ook als er geen wette-
lijke beperkingen zijn die daartoe strekken (mental accounting theorie).24

De vrijheid van een open gemeentelijk belastinggebied is overigens betrekkelijk. Ook
in een open gemeentelijk belastinggebied moet de gemeente rekening houden met
hogere regelgeving en beleid. Het Handvest stelt het nationale economische beleid
als kader. Voorts beperken hogere regelgeving en beleid op andere terreinen, bijvoor-
beeld het inkomensbeleid, de gemeentelijke vrijheid bij het verwerven van eigen
financiële middelen.

In Nederland is de idee van een open gemeentelijk belastingstelsel slechts van the-
oretische betekenis. In de Grondwet is bepaald dat de gemeente uitsluitend de hef-
fingsbevoegdheden heeft die haar bij de wet zijn toegekend.25 Ook binnen de grenzen
van het door de wet bepaalde gemeentelijke belastinggebied is het niet al vrijheid wat
de klok slaat. De wet schrijft voor de onroerendezaakbelastingen tot in detail voor hoe
de gemeente deze heffingen moet inrichten. Hetzelfde geldt voor de parkeerbelastin-
gen. Daarnaast heeft de wetgever bepaalde beleidskeuzes dwingend aan de gemeente
voorgeschreven. Zo mag het bedrag van een gemeentelijke heffing niet afhankelijk
worden gesteld van het inkomen, de winst of het vermogen en is het de gemeente
verboden om met retributies winst te maken.26

De commissie meent daarom dat er onvoldoende draagvlak is voor de vervanging van
het huidige gesloten en strak gereglementeerde gemeentelijke belastinggebied door
een volledig open belastinggebied. Een versoepeling van de reglementering van het
gesloten belastinggebied is haars inziens wél haalbaar. Een ‘experimenteerartikel’ dat
de gemeente de mogelijkheid geeft om af te wijken van de belastingbepalingen in de
Gemeentewet, zou al een hele verbetering zijn. In grote lijnen zou het experimenteer-
artikel het volgende kunnen inhouden:

24. M.A. Allers, Het decentrale belastinggebied, de kwaliteit van de lokale afweging en de politieke
participatie, COELO, Groningen, 2000, blz. 8 en 9.
25. Art. 132, lid 6, Grondwet.
26. Art. 219, lid 2, en art. 229b Gemeentewet.

23

– de wijziging waarmee wordt geëxperimenteerd, mag niet ‘tegendraads’ zijn. Het
experiment mag de grondtrekken van het gemeentelijke belastingstelsel niet
aantasten.
– aan elk experiment gaat overleg met de minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties (BZK) vooraf. In dit overleg dient een afspraak over de duur van
het experiment te worden gemaakt.
– het experiment wordt geëvalueerd. Op basis van deze evaluatie neemt de gemeente,
met instemming van de minister van BZK, een beslissing tot beëindiging, voorzet-
ting of uitbouw van het experiment. De minister van BZK kan, indien de uitkomst
van het experiment hem daartoe aanleiding geeft, de landelijke invoering van de
wijziging waarmee is geëxperimenteerd entameren.

Voorbeelden van experimenten waaraan in dit verband valt te denken zijn:
– modernisering van heffingen die tot veel maatschappelijke weerstand leiden, zoals
de baatbelasting en de precariobelasting;
– verdergaande heffingsdifferentiatie binnen de onroerendezaakbelastingen, zoals
vrijstellingen of hogere/lagere tarieven voor een bepaald gedeelte van de gemeente;
– ‘fiscale dejuridisering’ door wetsbepalingen die aan een slagvaardige rechtstoe-
passing in de weg staan, geheel of gedeeltelijk buiten toepassing te laten, zoals de
normering van tarieven van gemeentelijke heffingen.

3.4.3 De financiële verhouding tot het Rijk

De gemeente is de overheid die het dichtst bij de burger staat.27 Voor de uitoefening
van overheidstaken is de gemeente daarom het eerst aangewezen bestuursorgaan.
Een bepaalde overheidstaak behoort alleen dan aan een verder van de burger staande
overheid te worden opgedragen, als daar een goede reden voor is. Ook in dat geval is
het verstandig de gemeente waar mogelijk bij die taak te betrekken. Het Rijk doet voor
de realisatie van zijn beleidsdoelen dan ook dikwijls een beroep op de gemeente. De
bestuurlijke verantwoordelijkheden van de gemeente zijn talrijk. De financiële ver-
houding van de gemeente tot het Rijk moet zó zijn ingericht dat de gemeente die
verantwoordelijkheden zelfstandig en daadkrachtig kan nemen en waarmaken.

De bestaande financiële verhouding tussen de gemeente en het Rijk berust op de
Financiële-verhoudingswet. Uitgangspunt voor de financiële verhouding zijn zowel
de door de wetgever van belang geachte verschillen tussen gemeenten wat betreft
noodzakelijke uitgaven als de mogelijkheden om eigen inkomsten te verwerven (de
zogenaamde belastingcapaciteit). Oogmerk van de wetgever is de gemeenten ten
opzichte van elkaar in een zoveel mogelijk gelijkwaardige positie te brengen. De com-
missie komt hier later op terug.

27. De eerste overheid, Rapport van de commissie Gemeentewet en Grondwet, VNG, juni 2007.

24

Elk jaar ontvangen alle gemeenten een algemene uitkering uit het gemeentefonds.
Deze algemene uitkering komt ten goede aan de algemene middelen van een
gemeente. Er gelden dus geen bestedingsvoorschriften voor. Daarnaast ontvangen
gemeenten een integratie-uitkering en een decentralisatie-uitkering uit het gemeen-
tefonds. De integratie-uitkering is een uitkering die wordt toegepast als overheve-
ling van een speciﬁeke uitkering naar de algemene uitkering bezwaarlijk is vanwege
de omvang van de herverdeeleffecten. De integratie-uitkering voorziet dan in een
geleidelijke overgang naar de algemene uitkering. De decentralisatie-uitkering is een
uitkering met hetzelfde uitgangspunt als de integratie-uitkering. Anders dan bij de
integratie-uitkering, waar de termijn van overheveling naar de algemene uitkering
tevoren vaststaat, ontbreekt bij de decentralisatie-uitkering een dergelijke termijn. Dit
maakt deze uitkering geschikt voor middelen die slechts tijdelijk beschikbaar zijn en
voor de overheveling van speciﬁeke uitkeringen.

3.4.3.1 De werking van de belastingcapaciteit bij de berekening van de algemene
uitkering

Bij de verdeling van de algemene uitkering uit het gemeentefonds over de gemeenten
wordt onder meer rekening gehouden met het feit dat de gemeenten zelf belasting
(OZB) kunnen heffen. Dit gebeurt met een zogeheten negatieve verdeelmaatstaf die
ook wel belastingcapaciteit wordt genoemd.
De per gemeente bepaalde omvang van de belastingcapaciteit is gerelateerd aan:
a. 80% van de totale waarde van de woningen, en
b. 70% van de totale waarde van de niet-woningen
in de desbetreffende gemeente, vermenigvuldigd met landelijke gemiddelde tarieven
(de zogenaamde rekentarieven).
Als gevolg van de verschillen in waarde van de onroerende zaken loopt de
belastingcapaciteit uiteen tussen de gemeenten. De belastingcapaciteit waarmee
in het gemeentefonds rekening wordt gehouden wordt voor iedere gemeente met
dezelfde tarieven berekend. Deze rekentarieven zijn in het verleden vastgesteld op
het gemiddelde tarief van alle gemeenten op dat moment. Verschillen in feitelijke
tarieven tussen gemeenten spelen in de verdeling van het gemeentefonds geen rol.
Op deze wijze worden gemeenten eigenlijk wel gedwongen om OZB te heffen. De
hoogte van het door de gemeenteraad vastgestelde tarieven zijn natuurlijk wel gekop-
peld aan de lokaal gemaakte beleidskeuzen.
Als de totale waarde van de onroerende zaken in een gemeente stijgt, groeit dus de
belastingcapaciteit. Daardoor ontvangen de gemeenten een lagere algemene uitkering.

Het hangt van een aantal factoren af of een gemeente voor- of nadeel behaalt van de
systematiek van de berekening van de algemene uitkering.
De commissie noemt er enkele:
– Het kan zijn dat de stijgingspercentages voor woningen en voor niet-woningen in
een gemeente afwijken van de landelijke cijfers. De hoogte van de belastingcapaci-
teit hangt af van de waardeontwikkeling in de eigen gemeente. De compensatie in

25

het gemeentefonds wordt echter bepaald aan de hand van landelijke ontwikkelin-
gen. In het algemeen geldt dat gemeenten met een hogere waardestijging dan het
landelijke gemiddelde nadeel ondervinden in de algemene uitkering. Zij kunnen
natuurlijk door de hogere waarde ook een hogere OZB-opbrengst verwerven.
– De verhouding in waarde tussen woningen en niet-woningen ligt landelijk op
ongeveer 80%-20%. In individuele gemeenten kan die verhouding anders liggen,
waardoor de gemiddelde stijging kan afwijken van de landelijke cijfers. Van belang
is dat de waarde van woningen voor 80% in de belastingcapaciteit wordt meegeno-
men, de waarde van niet-woningen voor 70%.
– De compensatie in het gemeentefonds vindt gedeeltelijk plaats door een verhoging
van de uitkeringsfactor. Het hangt daarmee van de eigen uitkeringsbasis van de
gemeente (de score op de verdeelmaatstaven) af in welke mate de gemeente pro-
ﬁteert van deze ontwikkeling.
– Niet alleen de stijgingspercentages zijn van belang, maar ook de onderliggende
waarden in euro’s. Een aanzienlijke waardestijging voor de woningen werkt in een
villadorp in de randstad anders uit dan in een plattelandsgemeente in het noor-
den van het land. Het is waarschijnlijk dat gemeenten met een gemiddelde hoge
waarde in euro’s in het nadeel zijn wat betreft de algemene uitkering. Ook hier
geldt echter dat gemeenten met een hogere waardestijging ook een hogere OZB-
opbrengst kunnen verwerven. De rekening wordt echter neergelegd bij inwoners
die de werking van het systeem meteen in de portemonnee merken. Dat is ook
voor bestuurders in die gemeenten lastig uitleggen: de gemeente doet niets extra
en toch is de aanslag hoger omdat er anders tekorten ontstaan.

Door de invoering van de jaarlijkse waardebepaling (in plaats van de waardebepaling
voor een tijdvak van meer jaren) zijn de waardesprongen beduidend minder groot
geworden. Wanneer in de desbetreffende gemeenten de belastingcapaciteit door een
negatieve waardeontwikkeling meer dan het landelijke gemiddelde daalt, werkt het
systeem ook andersom. De algemene uitkering in die gemeente neemt dan toe!

3.4.3.2 De macronorm

In het op 4 juni 2007 gesloten bestuursakkoord tussen Rijk en gemeenten (Samen aan
de slag28) wordt geconstateerd dat: ‘Het huidige systeem van limitering van de OZB
is gericht op individuele gemeenten en leidt als gevolg daarvan tot bestuurlijke en
technische discussies.’29
In het bestuursakkoord is daarom vastgelegd dat de maximering van de OZB-tarie-
ven wordt afgeschaft per 1 januari 2008. Daarbij is afgesproken dat ‘dit niet mag lei-
den tot een onevenredige stijging van de collectieve lastendruk. In verband hiermee

28. Door de Minister van Binnenlandse Zaken bij brief van 5 juni 2007 toegezonden aan de Tweede
Kamer (Kamerstukken II 2006–2007, 30 800 B, nr. 17). Het bestuursakkoord is ter inzage gelegd bij het
Centraal Informatiepunt van de Tweede Kamer.
29. Samen aan de slag, blz. 12.

26

zal een macronorm worden ingesteld.’30 Het bestuursakkoord geeft verder aan dat ‘De
ontwikkeling van de lokale lasten zal worden gevolgd en zo nodig onderwerp vormen
van bestuurlijk overleg, waarna het rijk in geval van overschrijding van de macronorm
kan ingrijpen via correctie van het volume van het gemeentefonds.’31
De lokale lasten bestaan uit de gemeentelijke belastingen (waaronder de onroe-
rendezaakbelastingen) en andere heffingen (waaronder de afvalstoffenheffing en het
rioolrecht).
De enige beperking die vanaf 1 januari 2008 dus nog voor de stijging van de
omvang van de totale OZB-opbrengsten in het land geldt, is dat zij niet mag uitgaan
boven het bedrag dat met toepassing van de zogeheten macronorm wordt berekend.
Elk jaar wordt in de meicirculaire van het ministerie van BZK hiervoor een berekening
gemaakt. De Raad van State32 en de Raad voor de financiële verhoudingen33 hadden
fundamentele kritiek op de invoering van de macronorm.

3.4.4 Doelstellingen van de gemeentelijke belastingheffing

De doelstellingen van de gemeentelijke belastingen kunnen als volgt worden geduid:
– financiering van overheidsuitgaven;
– allocatiefunctie;
– bufferfunctie.

De commissie bespreekt deze doelstellingen hierna meer uitgebreid.

3.4.4.1 Financiering van overheidsuitgaven

De oudste en als enige onbetwiste doelstelling van belastingheffing is de financiering
van overheidsuitgaven. Er zijn echter ook andere manieren dan belastingheffing om
de overheidsuitgaven te financieren. Dat leidt tot keuzes. Voor de gemeente valt in
de eerste plaats te denken aan de keuze tussen retributies en prijzen. Soms heeft zij
ook bij een echte belasting de keuze tussen die belasting en een niet-fiscale vorm van
overheveling van koopkracht van burgers en bedrijven naar de gemeente. Een voor-
beeld is de keuze tussen de heffing van baatbelasting en het in rekening brengen van
een op een overeenkomst gebaseerde vergoeding bij het verhalen van de kosten van
door de gemeente totstandgebrachte voorzieningen.

Aan de door de gemeente overgelaten keuzes gaan de keuzes van de landelijke wet-
gever vooraf. In een gesloten stelsel heeft de gemeente zonder een wettelijke hef-
fingsbevoegdheid immers geen keuze tussen het heffen van belasting en een andere
financieringsvorm.

30. Idem.
31. Idem.
32. Kamerstukken II 2006/07, 31 133, nr. 4. 2006–2007, 30 800 B, nr. 17
33. Raad voor de financiële verhoudingen, Advies macronorm OZB, 15 oktober 2007, kenmerk
Rfv 2007-0000400163, Belastingblad 2007, blz. 1252.

27

Bij de keuze tussen belastingheffing en een andere vorm van financiering van over-
heidsuitgaven spelen andere overwegingen dan uitsluitend een doelmatige en doel-
treffende overheveling van koopkracht een rol. Deze andere overwegingen hebben te
maken met de doelstellingen die de overheid, naast de financiering van de overheids-
uitgaven, met overheveling van koopkracht wil bereiken.

3.4.4.2 Allocatiefunctie

Bij volkomen concurrentie bewerkstelligt het marktmechanisme dat de producenten
hun productie inrichten naar de wensen van de consumenten. Neemt de vraag van de
consumenten naar een bepaald product toe, dan gaat (bij gelijkblijvend aanbod) de
prijs daarvan omhoog. Dat is voor de producenten reden het aanbod te vergroten. Als
de vraag naar een product afneemt, daalt (bij gelijkblijvend aanbod) de prijs en ver-
minderen de producenten het aanbod. Het marktmechanisme bij volkomen concur-
rentie brengt op deze wijze automatisch een situatie van optimale allocatie van geld,
goederen en diensten tot stand. Tot zover de theorie. In de weerbarstige werkelijkheid
zijn er vele redenen waarom deze theorie niet werkt. De commissie vermeldt daarvan
de belangrijkste.
– Voor een aantal producten geldt dat zij niet slechts en evenmin in eerste instantie
baat opleveren voor de individuele afnemers, maar eerst en vooral voor een grote
groep afnemers (collectieve goederen). Voorbeelden hiervan zijn de landsverdedi-
ging, het bestuur, de bescherming tegen en hulp bij overstroming en andere ram-
pen en de rechtsbescherming. Over de omvang van de productie van collectieve
goederen wordt collectief beslist. De collectieve goederen worden ook collectief
betaald. Zouden deze collectieve goederen aan het marktmechanisme bij volko-
men concurrentie worden overgelaten, dan zouden zij niet of nauwelijks worden
geproduceerd. Ook decentrale overheden produceren en distribueren collectieve
goederen, onder meer bestuur, stadsontwikkeling, rampenbestrijding, infrastruc-
tuur en waterkwantiteits- en waterkwaliteitsbeheer.
– Het marktmechanisme bij volkomen concurrentie kan leiden tot prijzen die niet
in overeenstemming zijn met het algemeen rechtsbewustzijn. De reactie daarop is
een overheidsingrijpen in het marktmechanisme en de allocatie, door collectivise-
ring van de productie en distributie van deze goederen (onderwijs, gezondheids-
zorg, enz.), door het vaststellen van maximum- of minimumprijzen of door andere
overheidsmaatregelen. De lokale overheden speelden hierin vroeger een belang-
rijke rol, ondermeer door de collectivisering van het lokale openbaar vervoer, de
energie- en watervoorziening en de volkshuisvesting. Inmiddels zijn of worden
deze vormen van overheidsingrijpen afgebouwd.
– Het marktmechanisme bij volkomen concurrentie kan leiden tot een verdeling
van inkomens en vermogens die niet in overeenstemming is met het algemeen
rechtsbewustzijn. Dit kan voor de overheid reden zijn maatregelen te treffen om
te komen tot een herverdeling van inkomens (belastingheffing, uitkeringen soci-
ale zekerheid enzovoorts). De centrale wetgever heeft het de decentrale overhe-

28

den echter verboden om zich met de verdeling van inkomens en vermogens te
bemoeien.
– Het marktmechanisme bij volkomen concurrentie gaat voorbij aan externe effec-
ten die, zonder nadere maatregelen, de prijs niet beïnvloeden, zoals milieueffec-
ten. Dit kan voor de overheid reden zijn maatregelen te treffen om de voortbren-
ging en allocatie van deze goederen te sturen of te ontmoedigen, bijvoorbeeld door
heffingen. Zie in dit verband § 3.4.5.
– Monopolies en oligopolies kunnen de werking van het marktmechanisme en daar-
mee de optimale allocatie vertroebelen. Dit kan voor de overheid reden zijn om in
te grijpen; voor decentrale overheden is op dit punt echter geen taak weggelegd.

Over de allocatieve functie van de gemeentelijke belastingheffing zijn al veel mooie en
verstandige dingen gezegd. Het rapport van de Commissie Christiaanse is, naar eigen
zeggen, gebouwd op ‘sterk op de allocatietheorie gebaseerde uitgangspunten’.34 Ook
het in 2001 verschenen ESBL-rapport35 hecht veel belang aan de allocatieve functie
van de gemeentelijke belastingheffing.
In de allocatietheorie hebben prijzen de voorkeur boven retributies, retributies boven
belastingen en belastingen boven algemene en specifieke uitkeringen. Alleen bij
bekostiging van overheidsuitgaven door prijzen kunnen nut en offer tot aan het theo-
retisch optimum, waar de marginale kosten gelijk zijn aan de marginale opbrengsten,
tegen elkaar worden afgewogen. Wanneer bekostiging via prijzen om enigerlei reden
niet mogelijk is, komen de retributies aan bod. Zij hebben in vergelijking met prij-
zen het nadeel dat de afnemer in mindere mate in staat is via het prijsmechanisme
zijn invloed op de allocatie uit te oefenen. In vergelijking met de belastingen is het
samenvallen van de kring van profijttrekkers en de kring van betalers een belangrijk
voordeel. Belastingen tenslotte zijn te verkiezen boven algemene en specifieke uitke-
ringen, omdat door de confrontatie van de baten van plaatselijke voorzieningen met
de gevolgen daarvan voor de plaatselijke belastingdruk een goede afweging, zo dicht
mogelijk bij de ’afnemers’ van de voorzieningen wordt bevorderd.

De allocatietheorie is onlosmakelijk verweven met het profijtbeginsel. Het profijt-
beginsel als beginsel van belastingheffing houdt in dat de belasting moet worden
geheven naar de mate waarin de belastingbetaler van de overheidswerkzaamheden
voordeel ondervindt. Voor de toepassing van dit beginsel is nodig dat het voordeel dat
de belastingbetaler of een groep van belastingbetalers van de overheidswerkzaamhe-
den ondervindt (het ’profijt’), apart kan worden gezet en kan worden gekwantificeerd
als maatstaf voor de op te leggen heffing. Dat lukt vrij aardig bij retributies, is al iets
moeilijker als het gaat om bestemmingsheffingen en is een fictie met betrekking tot
belastingen omdat daar van een herkenbare en concrete band tussen belastingbeta-
ling en profijt geen sprake is.

34. Rapport inzake de herziening van het belastinggebied van provincies en gemeenten, blz. 5.
35. Rapport gemeentelijke belastingen in de 21e eeuw, heffing op goede grond(slag), ESBL, juni 2001.

29

Een visie op gemeentelijke belastingheffing, die geheel op de allocatietheorie en het
profijtbeginsel is gestoeld, laat naar het oordeel van de commissie te weinig ruimte
voor de hierna nog te behandelen andere doeleinden en functies van de gemeentelijke
belastingheffing. Zoals elke leerstellige benadering lijdt de visie aan het euvel dat zij
de werkelijkheid van de gemeentelijke belastingheffing kan verklaren noch sturen.
Die werkelijkheid is en wordt bepaald door de erfenis van het verleden, de praktische
behoeften van het heden en – in het beste geval – de wensen voor de toekomst.

Zonder af te willen doen aan wat zij hiervoor heeft opgemerkt, is de commissie van
oordeel dat de allocatietheorie en het profijtbeginsel tezamen een voldoende onder-
bouwing zijn van de in het kader hieronder vermelde voorkeursvolgorde voor de
bekostiging van gemeentelijke uitgaven met eigen middelen.

Voorkeursvolgorde voor financiering met eigen middelen

1. prijzen
2. retributies
3. bestemmingsheffingen
4. algemene belastingen

De commissie verstaat onder de in deze voorkeursvolgorde gebruikte begrippen:
– prijs: de als tegenprestatie voor de verlening van een dienst door de overheid tus-
sen de overheid en de afnemer van de dienst overeengekomen vergoeding.36
– retributie: een betaling die door de overheid krachtens algemene regelen wordt
gevorderd ter zake van een concrete door de overheid in haar functie als zodanig
individueel bewezen dienst.37
– belasting: een gedwongen betaling aan de overheid als zodanig, waar geen recht-
streekse individuele contraprestatie van de overheid tegenover staat, en die krach-
tens algemene regelen wordt geheven.38
– bestemmingsheffing: een belasting waarvan de opbrengst wordt gereserveerd voor
de gehele of gedeeltelijke dekking van de desbetreffende overheidsuitgaven waar-
bij de storting in een afzonderlijk overheidsfonds niet ongebruikelijk is.39.

36. Uiteraard kan de gemeente ook voor de levering van een goed aan de afnemer een prijs in rekening
brengen. Deze mogelijkheid wordt in de definitie niet genoemd omdat bij de levering van een goed het
heffen van een belasting of een retributie geen reëel alternatief is.
37. Prof. Mr. H.J. Hofstra, Inleiding tot het Nederlands belastingrecht, zesde druk, 1986, blz. 27. De com-
missie geeft aan deze definitie de voorkeur boven de definitie die in latere drukken van de Inleiding
wordt gebruikt.
38. Prof. Mr. H.J. Hofstra, Inleiding tot het Nederlands belastingrecht, zesde druk, 1986, blz. 25. De com-
missie geeft aan deze definitie de voorkeur boven de definitie die in latere drukken van de Inleiding
wordt gebruikt.
39. Prof. Mr. H.J. Hofstra, Inleiding tot het Nederlands belastingrecht, zesde druk, 1986, blz. 26.

30

In de definities van de retributie en de bestemmingsheffing ligt besloten dat de
opbrengst van de heffing niet hoger mag zijn dan de met die opbrengst te financieren
uitgaven. Dit laat onverlet dat de gemeente onder omstandigheden aan deze limite-
ring van de heffingsopbrengst voorbij moet kunnen gaan, bijvoorbeeld bij toepassing
van het in § 3.4.2 voorgestelde experimenteerartikel.

De voorkeursvolgorde is een vuistregel. De gemeente behoort de vrijheid te hebben
van deze vuistregel af te wijken, indien zij dit voor een doelmatige bekostiging van
de uitgaven nodig acht of indien zij van oordeel is dat een andere bekostiging van de
uitgaven dan uit de voorkeursvolgorde voortvloeit, een grotere bijdrage levert aan de
realisering van de gemeentelijke beleidsdoelstellingen (zie ook §3.4.5). De gemeente
dient derhalve voor uitgaven die zij uit eigen middelen bekostigt, zelf de meest geëi-
gende wijze van financiering te kunnen bepalen.

De wet schrijft thans voor dat de gemeente, indien zij kiest voor financiering van uit-
gaven door middel van een retributie, in totaal niet meer aan de heffingsplichtigen
in rekening brengt dan het bedrag van de te bekostigen uitgaven.40 Naar het oordeel
van de commissie dient een soortgelijke bepaling voor bestemmingsheffingen in
de Gemeentewet te worden opgenomen. Het zou voorts de inzichtelijkheid van het
gemeentelijke belastinggebied ten goede komen indien de Gemeentewet, naast de
opsomming van de gemeentelijke retributies41, ook een opsomming van de gemeen-
telijke bestemmingsheffingen zou bevatten.

3.4.4.3 Bufferfunctie en vrije zoom

De financiële verhouding tussen de gemeente en het Rijk brengt mee dat de gemeen-
telijke heffingen een bufferfunctie hebben. De opbrengst van de gemeentelijke hef-
fingen is nodig als buffer voor:
– onvolkomenheden in de verdeling van de algemene uitkering en de specifieke uit-
keringen, omdat het onmogelijk is die verdeling zo vorm te geven dat daarmee met
alle specifieke situaties van alle gemeenten rekening wordt gehouden;
– de verwerking van tegenvallers die bij de uitvoering van autonoom gemeentelijk
beleid kunnen optreden.42

Ondanks de groei van de gemeentelijke heffingen stellen de opbrengsten daarvan, ver-
geleken met de algemene en andere uitkeringen, nog steeds betrekkelijk weinig voor.
Niettemin kan de gemeentelijke belastingheffing de gemeente een vrij te besteden
financiële ruimte opleveren (de zogenaamde vrije zoom). Voorwaarde is dan wel dat
het Rijk het effect van het gebruik van de vrije zoom intact laat en dus geen situatie
creëert, waarin dalende uitkeringen de vrij te besteden financiële ruimte teniet doen.

40. Art. 229b, lid 1, Gemeentewet.
41. Art. 229 Gemeentewet.
42. Kamerstukken II 1982/83, 17 719, nr. 3, blz. 11.

31

3.4.5 Andere doelstellingen

3.4.5.1 Belastingheffing als instrument van niet-fiscaal beleid

Een gemeente zou zich voortdurend de vraag moeten kunnen stellen of zij een
bepaalde uitgave op fiscale dan wel op een andere wijze wil bekostigen. Bij de beant-
woording van die vraag zou de gemeente de mogelijkheden die de belastingheffing
biedt als instrument om door de gemeente gekozen beleidsdoelstellingen te realise-
ren, moeten kunnen afwegen tegen de mogelijkheden, die andere financieringsvor-
men in dat opzicht bieden. Als de gemeente vervolgens kiest voor belastingheffing,
zou zij de heffing zo goed mogelijk moeten kunnen afstemmen op haar beleidsdoel-
stellingen. Ook andere dan de in de vorige paragraaf genoemde beleidsmatige desi-
derata moeten kunnen meespelen in de vormgeving van de gemeentelijke heffingen.

Het ligt voor de hand om deze nevendoelstellingen van de belastingheffing te zoeken
op terreinen, waarvoor de gemeente primair verantwoordelijk is en derhalve niet op
terreinen, die volledig door de centrale overheid worden geclaimd. Dit betekent dat
de gemeentelijke belastingheffing wel zou moeten kunnen worden gebruikt om bij
voorbeeld de stadsvernieuwing, de vestiging van bedrijven of de ontwikkeling van
de detailhandel binnen de gemeente te bevorderen, maar niet om te komen tot een
andere inkomens- of vermogensverdeling in de gemeente.

3.4.5.2 Rekening houden met de ability to pay van burgers en bedrijven

Naar de mening van de commissie leidt een gemeentelijk belastingstelsel, waarin reke-
ning wordt gehouden met de ability to pay van burgers en bedrijven in de gemeente,
niet zonder meer tot een gemeentelijk fiscaal inkomensbeleid. Van een gemeentelijk
fiscaal inkomensbeleid is pas sprake als het geheel van de gemeentelijke heffingen
(inclusief de kwijtschelding) de inkomensverhoudingen wezenlijk beïnvloedt. Ook
een stelsel van heffingen, waarin met de ability to pay van burgers en bedrijven reke-
ning wordt gehouden, kan naar de opvatting van de commissie zo worden opgezet
dat het effect van de belastingheffing op de inkomens- en vermogensverhoudingen
te verwaarlozen is. Ter adstructie van deze opvatting wordt hierna nader ingegaan
op het kwijtschelden van gemeentelijke heffingen. De discussies over dit aspect van
gemeentelijke belastingheffing geven namelijk een duidelijk beeld van de (voor)oor-
delen die in de praktijk blijken te bestaan over het rekening houden met de ability to
pay in (de toepassing van) de gemeentelijke belastingheffing.

Kwijtschelding van heffingen is in feite negatieve belastingheffing, een overheveling
van koopkracht van de overheid naar de burgers. Voor negatieve belastingheffing
geldt, net zoals voor positieve belastingheffing, dat de gemeente de mogelijkheden die
deze vorm van belastingheffing biedt als instrument om door de gemeente gekozen
beleidsdoelstellingen te realiseren, met name in de bestrijding van armoede binnen

32

de gemeente, moet kunnen afwegen tegen de mogelijkheden, die andere vormen van
overdracht van koopkracht door de gemeente aan de burgers in dat opzicht bieden.
Zo hebben gemeenten de mogelijkheid om categoriale maatregelen te treffen voor
65-plussers, chronisch zieken en gehandicapten. Daarnaast zijn er ook regelingen
mogelijk voor de groep minima als geheel. Daarbij gaat het bij voorbeeld om een col-
lectieve aanvullende ziektekostenregeling, bestrijding van woonlasten en kwijtschel-
ding van de gemeentelijke heffingen. Ook is het mogelijk om een kortingspas voor
bepaalde voorzieningen of bijvoorbeeld een sportpas te verstrekken. Uit onderzoek43
blijkt dat het lastig is om degenen die voor deze regelingen potentieel in aanmerking
komen, te bereiken. In het beschreven geval blijkt het bereik van inkomensondersteu-
nende regelingen onder de groep minima tot 110 procent van het wettelijk sociaal
minimum beperkt: bijna de helft heeft nog van geen enkele regeling gebruik gemaakt.
Dat geldt ook voor kwijtschelding van gemeentelijke belastingen.

Bij de realisering van een adequaat gemeentelijk armoedebeleid gaat het vaak vooral
in de eerste plaats om kwijtschelding. Dat levert spanning op omdat de kwijtschelding
van belastingen in de wet op het individuele geval is toegespitst. Naar de letter van de
wet kan kwijtschelding slechts een reactie zijn op de tekortschietende betalingsca-
paciteit van de individuele burger, welke volledig moet zijn afgestemd op de voor díe
burger geldende omstandigheden. Langzamerhand nemen de mogelijkheden voor het
verlenen van automatische kwijtschelding wel toe, en daarmee wordt ook het bereik
van de regeling groter. Niet iedere gemeente gebruikt overigens deze mogelijkheid.

De gemeente, die de kwijtschelding wil inzetten om de armoede binnen haar grenzen
aan te pakken, legt de lat al gauw lager dan het Rijk, dat immers over vele andere
mogelijkheden van koopkrachtoverheveling aan de burger beschikt, bij kwijtschelding
van belasting pleegt te doen. Dit levert de gemeenten het verwijt op dat zij, doordat zij
eerder kwijtschelding verlenen dan het Rijk doet, een extra bijdrage aan de zogeheten
armoedeval leveren. Van een armoedeval is sprake als de draagkracht van de buiten
het arbeidsproces staande burger bij het accepteren van betaald werk (veel) minder
stijgt dan het inkomen. De oorzaak van de armoedeval ligt in het wegvallen van inko-
mensafhankelijke regelingen.

Het verwijt dat de kwijtschelding van gemeentelijke heffingen de armoedeval ver-
groot, is naar het oordeel van de commissie ongegrond. De oorzaak daarvan ligt toch
allereerst in het feit dat de gemeenten de mogelijkheid is onthouden om alternatieve
instrumenten te gebruiken die niet of minder aan de armoedeval bijdragen. Bovendien
is de bijdrage van de kwijtschelding van gemeentelijke heffingen aan de armoedeval
aanmerkelijk kleiner dan de bijdrage van andere regelingen, over de inhoud waarvan
de gemeente niets te vertellen heeft, zoals bij voorbeeld de door de Belastingdienst
beheerde toeslagen.

43. Bij voorbeeld: Armoedemonitor Lisse, februari 2009, www.lisse.nl.

33

3.4.5.3 Vergroening van het gemeentelijke belastingstelsel

Tot de nevendoelstellingen van de gemeentelijke belastingheffing mogen ook de zorg
voor en de verbetering van het leefmilieu worden gerekend. Verschillende gemeen-
telijke heffingen kunnen al ‘groen’ worden ingericht. De afvalstoffenheffing en de
rioolheffingen kunnen worden gedifferentieerd naar de hoeveelheid aangeboden vuil
respectievelijk de hoeveelheid afgevoerd44 afvalwater. Past de gemeente die heffings-
differentiatie toe – en vele gemeenten doen dat inmiddels –, dan voldoen deze hef-
fingen in grotere mate dan zonder heffingsdifferentiatie het geval zou zijn aan het
beginsel ‘de vervuiler betaalt’. Zij krijgen daardoor een groen karakter. Zo ook kunnen
de parkeerbelastingen, getoetst aan het beginsel ‘de vervuiler betaalt’, groen worden
genoemd.

Gelet op wat de commissie hiervóór heeft opgemerkt over de belastingheffing als
instrument van niet-fiscaal beleid, kan het geen verbazing wekken dat zij het inzetten
van de gemeentelijke belastingheffing ten dienste van milieudoelstellingen zonder
meer onderschrijft. Voor zover de huidige wettelijke bepalingen deze ‘vergroening’
van de gemeentelijke belastingheffing belemmeren, dienen zij te worden aangepast.
Zo zou de normering van de tariefstelling van retributies, in eerste instantie met toe-
passing van het § 3.4.2 voorgestelde experimenteerartikel, geheel of gedeeltelijk bui-
ten werking kunnen worden gesteld indien een nevendoel van de retributie is het
tegengaan van niet binnen het milieubeleid van de gemeente passende handelingen.

Naar de mogelijkheden om de gemeentelijke heffingen te vergroenen, is inmiddels
enig onderzoek gedaan.45 Daaruit blijkt enerzijds dat er binnen het huidige gemeente-
lijke belastinggebied zeker mogelijkheden zijn. Zo is de Rijksdienst voor het wegver-
keer (RDW) in 2008 gestart met de voorbereidingen om milieugegevens te registre-
ren en te verstrekken. Het gaat daarbij om emissieklassen en CO2-uitstoot. Dat maakt
het voor gemeenten mogelijk om milieuzones voor lichte bestelauto’s in te voeren en
parkeertarieven te differentiëren.46 Een aantal gemeenten werkt thans samen met de
RDW aan de verdere ontwikkeling hiervan. De indiening van een wetsvoorstel dat dit
mogelijk maakt, is echter uitgesteld.47

Daarnaast noemt de commissie het op grotere schaal gebruiken van de mogelijk-
heden van ‘diftar’ (heffingsdifferentiatie) in de afvalstoffenheffing. Bij de hoogte van

44. In de praktijk knopen de rioolheffingen niet bij de hoeveelheid afgevoerd water maar bij de hoe-
veelheid aangevoerd water aan. De reden hiervan is dat de hoeveelheid afgevoerd water doorgaans niet
en de hoeveelheid aangevoerd water doorgaans wél wordt gemeten.
45. M.J. Blom c.s, Vergroening van fiscale en financiële stelsels, mogelijkheden voor gemeenten en pro-
vincies, Delft, 2004; J.L.M. Gribnau en R.H. Happé, Vergroening OZB juridisch getoetst, Fiscaal Instituut
Tilburg, 2008.
46. Jaarverslag RDW 2008, blz. 21.
47. Brief Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu, 29 juni 2009, DGM/
K&L2009043210.

34

de belasting wordt dan rekening gehouden met het aantal personen in het huishou-
den of met de hoeveelheid en/of het aantal malen dat huishoudelijk afval wordt aan-
geboden. Anderzijds zijn er veel onderdelen van het (huidige) gemeentelijke belas-
tingstelsel die zich niet in meer dan geringe mate laten ‘vergroenen’, waaronder de
onroerendezaakbelastingen.

3.4.5.4 Pluriformiteit is onmisbaar

Als de belastingheffing mede voor andere doeleinden dan de financiering van de
gemeentelijke uitgaven moet kunnen worden ingezet, is een pluriform gemeentelijk
belastinggebied nodig. Een belastinggebied waarin een of twee heffingen domineren,
leidt tot een grof belastingstelsel dat niet gemakkelijk en snel kan worden ingezet
als instrument van gemeentelijk beleid. Een pluriform gemeentelijk belastinggebied
daarentegen is opgebouwd uit diverse wijzen van koopkrachtoverheveling van bur-
gers en bedrijven naar de gemeente, zodat het aansluit op de veelheid van taken van
de gemeentelijke overheid.48

Pluriformiteit van het gemeentelijke belastingstelsel maakt het voor het gemeen-
tebestuur bovendien mogelijk om via een zorgvuldig afgewogen mix van heffingen
te komen tot een rechtvaardige verdeling van gemeentelijke lasten over burgers en
bedrijven.

De heffingen, waaraan bij de concretisering van de alternatieve doelstellingen en
functies gedacht kan worden, komen aan de orde in hoofdstuk 6.

3.4.6 De hoogte en de differentiaties van de heffingen

Het verschuldigde belastingbedrag (B) is het product van de heffingsmaatstaf (H) en
het tarief (T) oftewel B = H × T.
Onder een heffingsdifferentiatie verstaat de commissie elke ingreep in deze for-
mule die de uitkomst ervan beïnvloedt. Die ingreep kan een tariefsdifferentiatie zijn,
waardoor T wijzigt, maar ook een vrijstelling of belastingvrije drempel, die aanknoopt
bij H of een heffingskorting, die verandering brengt in B.

Met betrekking tot de hoogte van B en de beleidsruimte die gemeenten hebben in
het aanbrengen van differentiaties in H, T en B, stelt de commissie voorop dat er
een zo helder mogelijk verband dient te zijn tussen de gemeentelijke heffingen en
de gemeentelijke taken, daar dit een goede afweging, zo dicht mogelijk bij de bur-
gers en bedrijven, van de kosten en de baten die de uitoefening van de gemeentelijke
taken voor de burgers en bedrijven heeft, bevordert. Deze afweging is een vereiste van
hedendaags, democratisch bestuur. De gemeente kan het zich anno 2009 niet meer
permitteren om over het verband tussen de gemeentelijke heffingen en de gemeente-

48. Zie in dit verband ook hoofdstuk 5.

35

lijke taken onduidelijkheid te laten bestaan. De verwijzing naar de gemeentebegroting
’waarin het allemaal terug te vinden is’, waarmee de gemeente in procedures over art.
229b van de Gemeentewet (dat de opbrengst van retributies limiteert) niet zelden
meent te kunnen volstaan, is niet meer van deze tijd. Gemeenten dienen, niet alleen
in maar vooral ook buiten de rechtszaal, steeds inzichtelijke, volledige en controleer-
bare informatie te verschaffen over de relatie tussen de gemeentelijke heffingen en de
gemeentelijke taakuitoefening.

Het gelijkheidsbeginsel verplicht ertoe gelijke gevallen gelijk en ongelijke gevallen
naar de mate van hun ongelijkheid ongelijk te behandelen. De commissie wijst erop
dat het gelijkheidsbeginsel, zoals dat in de fiscaalbestuursrechtelijke jurisprudentie
als algemeen rechtsbeginsel is uitgewerkt, van een andere orde is dan het gelijkheids-
beginsel als beginsel van behoorlijke belastingheffing. Volgens de Hoge Raad is het
gelijkheidsbeginsel als algemeen rechtsbeginsel (hetzij als algemeen beginsel van
behoorlijk bestuur hetzij als algemeen beginsel van behoorlijke wetgeving) geschon-
den indien sprake is van een ongelijke behandeling van gelijke gevallen dan wel van
een onvoldoende ongelijke behandeling van ongelijke gevallen én voor deze behan-
deling een redelijke en objectieve rechtvaardiging ontbreekt. Gaat het om het gelijk-
heidsbeginsel als beginsel van behoorlijke wetgeving, dan heeft de wetgever een
beoordelingsmarge bij de beantwoording van de vraag of de met elkaar vergeleken
gevallen (on)gelijk zijn en de vraag naar de objectieve en redelijke rechtvaardiging
voor de (onvoldoende) ongelijke behandeling.49 Opgemerkt zij dat de beoordelings-
marge, die de rechter lagere wetgevers (in materiële zin), waaronder de decentrale
wetgevers, laat, kleiner is dan de beoordelingsmarge van de wetgever in formele zin
(Regering en Staten-Generaal). De omstandigheid dat bij een decentrale heffing het
gelijkheidsbeginsel als algemeen rechtsbeginsel niet geschonden is, betekent geens-
zins dat die heffing ook de toetsing aan het het gelijkheidsbeginsel als beginsel van
behoorlijke belastingheffing kan doorstaan. Bij het gelijkheidsbeginsel als beginsel
van behoorlijke belastingheffing staat de vraag centraal of gevallen die burgers en
bedrijven door de bank genomen als vergelijkbaar ervaren, tot ongeveer hetzelfde
bedrag in de belastingheffing worden betrokken.50 De juridische duiding van de ver-
schillen tussen de met elkaar vergeleken gevallen is daarbij niet van wezenlijk belang.
Een voorbeeld ter verduidelijking: het verschil tussen bestemmingsheffingen en retri-
buties mag voor ingewijden een heerlijke kluif zijn waarvan men sterke argumenten
af kan knagen, voor heel ingrijpende verschillen in fiscale behandeling, op het niveau
van de beginselen van behoorlijke belastingheffing is het verschil echter van weinig
betekenis.51

49. Zie onder meer HR 9 mei 2003, nr. 37 517, LJN: AE7337 (Rotterdam).
50. Vergelijk Hans van Leijenhorst, Belastingbeleid, WFR 1999/401.
51. Bij de juridische toetsing van heffingen stelt het onderscheid tussen retributies en bestemmings-
heffingen inmiddels ook niet veel (meer) voor. Zie bij voorbeeld HR 15 mei 2009, nr. 07/13148, LJN:
BD5477 (Nijmegen).

36

Het gelijkheidsbeginsel als beginsel van behoorlijke belastingheffing verplicht er naar
het oordeel van de commissie toe dat de gemeente voor gelijke producten gelijke
bedragen vordert. Dit geldt in alle gevallen waarin de gemeente de uitoefening van
haar taken bekostigt met prijzen, retributies of bestemmingsheffingen. Met het gelijk-
heidsbeginsel als beginsel van behoorlijke belastingheffing is niet verenigbaar dat de
gemeente voor het in behandeling nemen van de aanvraag van vergunning A en het
in behandeling nemen van de aanvraag van vergunning B hetzelfde legesbedrag vor-
dert, terwijl de kosten die zij ter zake van het in behandeling nemen van vergunning
A maakt slechts een fractie zijn van de kosten die zij ter zake van het in behandeling
nemen van vergunning B maakt.

Geschiedt de financiering van de gemeentelijke taakuitoefening met algemene belas-
tingen, dan kan de toetsing van de hoogte van een belasting en de daarin aangebrachte
heffingsdifferentiaties aan het gelijkheidsbeginsel als beginsel van behoorlijke belas-
ting niet anders dan marginaal zijn. Tussen de gemeentelijke taakuitoefening en de
algemene belasting bestaat immers, anders dan bij prijzen, retributies en bestem-
mingsheffingen het geval is, geen concrete relatie. Niettemin kan het zijn dat (de
hoogte van) een bepaalde algemene belasting apert onredelijk is of dat een heffings-
differentiatie een dermate grote ongelijkheid van behandeling teweegbrengt dat zij in
strijd komt met het gelijkheidsbeginsel als beginsel van behoorlijke belastingheffing.

Dit laatste geldt naar het oordeel van de commissie voor alle verplichte uitzonde-
ringen (lees: vrijstellingen) die de Gemeentewet met betrekking tot de onroerende-
zaakbelastingen voorschrijft52 en, gelet op hun omvang, in het bijzonder voor de cul-
tuurgrondvrijstelling en de werktuigenvrijstelling. De commissie onderbouwt deze
opvatting nader in § 6.2.1.1.

3.4.7 Trends in de belastingheffing

3.4.7.1 Taxation without representation

De commissie constateert dat het zwaartepunt van de gemeentelijke belastingheffing
meer en meer komt te liggen bij heffingsplichtigen die niet gerechtigd zijn te stem-
men bij de gemeenteraadsverkiezingen. De fiere vrijheidsleuze ‘No taxation without
representation’ staat op een steeds grotere afstand van de gemeentelijke realiteit.
Gemeenteraden wentelen immers al jaren de lasten af op degenen die niet kiezen:
ondernemers en niet-inwoners. Voorbeelden van belastingen met betrekking waar-
toe deze ontwikkeling zich voordoet zijn de woonforensenbelasting, de reclamebe-
lasting, de toeristenbelasting en vooral de onroerendezaakbelastingen ter zake van
niet-woningen.

52. Hetzelfde geldt voor andere verplichte vrijstellingen in de Gemeentewet en – mutatis mutandis –
ook voor verplichte uitzonderingen/vrijstellingen in de Provinciewet en de Waterschapswet. Zie ook
§ 3.4.7.2.

37

Overigens staat de gemeentelijke belastingheffing hierin niet alleen. De trend doet
zich ook voor bij de rijksbelastingen. Zo worden de milieubelastingen en de vennoot-
schapsbelasting ook geheven van heffingsplichtigen die als zodanig geen stemrecht
hebben bij de Tweede Kamerverkiezingen.

Bij de waterschappen heeft de wetgever getracht de trend om te buigen door de intro-
ductie van ‘kwaliteitszetels’ in het bestuur. De commissie meent dat een onderzoek
naar de haalbaarheid van deze aanpak bij gemeenten kan bijdragen aan de bewust-
wording van de ‘sluipende’ uitholling van de democratische legitimatie van de decen-
trale belastingheffing.

3.4.7.2 Centrale bemoeienis met de gemeentelijke belastingheffing

De landelijke politiek kan de neiging om zich met de inrichting van de gemeentelijke
belastingheffing te bemoeien steeds minder goed onderdrukken. Als gevolg daarvan
komen er weinig doordachte (voorgestelde) wetswijzigingen, zoals de invoering van
de glastuinbouwvrijstellingen53, het wetsvoorstel vrijstelling parkeerbelastingen hou-
ders gehandicaptenparkeerkaart54 en het wetsvoorstel afschaffing precariobelasting
op (ondergrondse) kabels en leidingen.55 De commissie betreurt deze ontwikkeling.
De commissie stelt voorop dat gemeenten verantwoordelijke en verstandige overhe-
den zijn die zelf beslissen over het gebruik dat zij van hun regelgevende en uitvoe-
rende bevoegdheden maken. Zij is er om die reden voorstander van dat de landelijke
politiek zich uiterst terughoudend opstelt bij het ingrijpen in het gemeentelijke belas-
tinggebied. De commissie heeft ook met instemming kennis genomen van de opmer-
kingen van de Raad van State hierover. Deze heeft een tweede periodieke beschou-
wing over interbestuurlijke verhoudingen uitgebracht. Onder de titel ‘Decentraal
moet, tenzij het alleen centraal kan’ doet de Raad verschillende waarnemingen. Hij
signaleert onder meer dat zich op dit moment ontwikkelingen voordoen ten aanzien
van het gemeentelijke belastinggebied die dat eerder inperken, dan uitbreiden. Die
beperkingen liggen besloten in voorgenomen wetgeving zoals hiervoor genoemd.56

53. Het initiatiefvoorstel van de leden van de Tweede Kamer, Luchtenveld en Van der Hoeven, dat heeft
geleid tot de wet van 5 februari 2001, Stb. 2001, 111.
54. Het initiatiefvoorstel van het lid van de Tweede Kamer, Van Dijken, tot wijziging van de Gemeente-
wet in verband met de vrijstelling van parkeerbelasting voor houders van een gehandicaptenparkeer-
kaart Kamerstukken I 2008/09, 30 879, A.
55. De voorgenomen opheffing van de precariobelasting voor de onder- en bovengrondse infrastruc-
tuur van nutsbedrijven en netbeheerders op verzoek van de Tweede Kamer (Kamerstukken II 2004/05,
29 800 B, nr. 9 en Kamerstukken II 2005/06, 30 300 VII, nr. 15). Het aangekondigde wetsvoorstel is nog
niet ingediend.
56. www.raadvanstate.nl: ‘Decentraal moet, tenzij het alleen centraal kan’, Tweede periodieke beschou-
wing over interbestuurlijke verhoudingen, blz. 24.

38

3.4.8 Een jaarlijks belastingplan

Zoals hiervoor al is opgemerkt, dient de gemeente inzichtelijke, volledige en contro-
leerbare informatie te verschaffen over de relatie tussen de gemeentelijke heffingen
en de gemeentelijke taakuitoefening. Deze informatieverschaffing is een eerste stap
naar een samenhangend gemeentelijk belastingbeleid. Met deze eerste stap kan de
gemeente echter niet volstaan. Naar het oordeel van de commissie verdient het aan-
beveling dat het college van burgemeester en wethouders elk jaar een belastingplan
opstelt en voorlegt aan de raad, naar het voorbeeld van het belastingplan dat jaarlijks
aan het begin van het parlementaire jaar door de regering wordt aangeboden aan de
Tweede Kamer.

Door aan de gemeentelijke programmabegroting een belastingplan toe te voegen,
worden niet alleen de drie bekende ‘W-vragen’ beantwoord (Wat willen we berei-
ken?, Wat gaan we daarvoor doen? en Wat gaat dat kosten?), maar ook de minstens
even belangrijke, vierde W-vraag: Wie gaat dat betalen? In het gemeentelijke belas-
tingplan komt het gehele fiscale instrumentarium in beeld alsmede de onderlinge
verbanden tussen de verschillende heffingen en de verbanden met de heffingen van
andere overheden, in het bijzonder het Rijk. Ook dient het gemeentelijk belasting-
plan inzicht te verschaffen in de belastingopbrengsten die in de gemeentekas hadden
kunnen vloeien, maar dat niet zullen doen omdat belastingschulden worden kwijtge-
scholden, oninbaar worden geleden of niet in een belastingaanslag worden geformali-
seerd. Daar hoort ook bij een realistische en op ervaringscijfers gebaseerde inschatting
van de omvang van het bedrag dat naar verwachting niet kan worden geïnd als gevolg
van bezwaar- en beroepsprocedures.

Het gemeentelijke belastingplan dient de raad in staat te stellen gefundeerde keuzes te
maken. In de bij het belastingplan behorende (wijzigingen van) belastingverordenin-
gen worden deze keuzes omgezet in wettelijke grondslagen voor de belastingheffing.

Het gemeentelijke belastingplan maakt een vergelijking van het belastingbeleid van
gemeenten mogelijk en kan desgewenst ook de weg openen naar onderlinge afstem-
ming. Als bij voorbeeld de gemeenten in een bepaalde regio van plan zijn fiscale
maatregelen te treffen om het voor de industrie aantrekkelijk te maken zich op hun
bedrijfsterreinen te vestigen, wordt de effectiviteit van deze maatregelen bevorderd
indien zij zodanig worden vormgegeven dat zij niet leiden tot een intergemeente-
lijke belastingconcurrentie, maar integendeel tot een gemeenschappelijke regionale
vestigingsstimulans.

39

3.5 Het provinciale belastinggebied

3.5.1 De vóórvragen

In § 3.3 en § 3.4 beantwoordt de commissie met betrekking tot het gemeentelijke
belastinggebied een aantal vragen die vooraf gaan aan de vragen over de concrete hef-
fingen die binnen het gemeentelijke belastinggebied mogelijk zijn. Dezelfde vragen
kunnen, mutatis mutandis, gesteld worden met betrekking tot het provinciale belas-
tinggebied. Naar het oordeel van de commissie wijken de antwoorden op die vragen
wat de provinciale belastingheffing betreft slechts marginaal af van de antwoorden,
die de commissie daarop met betrekking tot het gemeentelijke belastinggebied heeft
gegeven. Hieronder vat de commissie de belangrijkste antwoorden samen; voor een
onderbouwing ervan verwijst zij naar de genoemde paragrafen.
– Een eigen belastinggebied voor provincies is noodzakelijk.
– Een open belastingstelsel voor provincies is niet haalbaar.
– Een experimenteerartikel in de Provinciewet verdient aanbeveling.
– Een visie op de provinciale belastingheffing, die geheel op de allocatietheorie en
het profijtbeginsel is gestoeld, laat naar het oordeel van de commissie te weinig
ruimte voor de andere doeleinden en functies van de provinciale belastingheffing.
– Er is een voorkeursvolgorde voor de bekostiging van uitgaven van provincies met
eigen middelen:
1. prijzen;
2. retributies;
3. bestemmingsheffingen;
4. algemene belastingen.
– De provincie moet de belastingheffing kunnen inzetten als instrument van niet
fiscaal provinciaal beleid.
– De belastingheffing van provincies dient waar mogelijk te worden ‘vergroend’.
– Het provinciale belastinggebied dient pluriform te zijn.
– Provincies dienen steeds inzichtelijke, volledige en controleerbare informatie te
verschaffen over de relatie tussen de provinciale heffingen en de uitoefening van
de provinciale taken.
– Heffingsdifferentiaties in provinciale heffingen mogen niet in strijd zijn met het
gelijkheidsbeginsel als beginsel van behoorlijke belastingheffing.
– Het verdient aanbeveling de wenselijkheid van de introductie van ‘kwaliteitszetels’
in het bestuur van de provincie te onderzoeken.

Op één belangrijk punt meent de commissie dat de vergelijkbaarheid van de gemeen-
telijke en provinciale problematiek ontbreekt. Dat punt is het rekening houden met de
‘ability to pay’ door het verlenen van kwijtschelding van belastingen. Naar de mening
van de commissie ligt hetgeen daarover in § 3.4.5.2 wordt gezegd zó ver af van de
provinciale praktijk, dat zij, voor zover het de provincies betreft, geen aanleiding ziet
een aanbeveling te doen.

40

3.5.2 Het huidige provinciale belastinggebied

Sedert de inwerkingtreding van de wet van 24 december 1970, Stb. 1970, 608, waar-
bij ook de belastingbepalingen in de Provinciewet zijn gewijzigd, zijn de opcenten
op de hoofdsom van de motorrijtuigenbelasting de belangrijkste belasting voor de
provincies. De bevoegdheid van provinciale staten met betrekking tot deze belasting
is beperkt tot het vaststellen van het tarief. De opcenten worden ten behoeve van de
provincies geheven en geïnd door de rijksbelastingdienst. De Provinciewet voorziet
voorts in de mogelijkheid precariobelasting alsmede genots- en gebruiksretributies te
heffen.57 Deze heffingen genereren een te verwaarlozen opbrengst.

Daarnaast zijn de provincies bevoegd de volgende belastingen te heffen: de grond-
waterheffing58, de grondwaterbeschermingsheffing59, de ontgrondingsheffing60 en de
nazorgheffing stortplaatsen.61 Het gaat om bestemmingsheffingen waaruit specifieke
kosten worden bestreden.

In het Bestuursakkoord tussen Rijk en provincies62 is afgesproken dat in het kader van
de invoering van de kilometerprijs voor personenauto’s – een bestemmingsheffing –
het kabinet voornemens is de motorrijtuigenbelasting in de periode 2012-2016 gelei-
delijk af te schaffen. Daarmee vervallen ook de provinciale opcenten. Ter illustratie
vermeldt de commissie de opbrengstgegevens van de provinciale belastingen over de
periode 1999-2008. Tevens zijn opgenomen de gegevens inzake de overige eigen mid-
delen, de inkomsten uit het provinciefonds, alsmede die uit de specifieke uitkeringen.
In het overzicht is het totaal van de provinciale heffingen uitgedrukt in een percentage
van het BBP.

57. Art. 221, lid 1, Provinciewet.
58. Art. 48 Grondwaterwet, m.i.v. 2010: art. 7.4 Waterwet; opbrengst 2009 € 12 miljoen.
59. Art. 15.34 Wet milieubeheer; opbrengst 2009 onbekend/verwaarloosbaar.
60. Art. 21f Ontgrondingenwet; opbrengst 2009 onbekend/ verwaarloosbaar.
61. Art. 15.44 Wet milieubeheer; opbrengst 2009: € 5 miljoen.
62. Bestuursakkoord Rijk-provincies 2008-2011 (aangeboden aan de Voorzitter van de Tweede Kamer
bij brief van 26 november 2008, Kamerstukken II 2008/09, 31 700 VII, nr. 44).

41

Relatie provinciale heffingen en Bruto Binnenlands Product
(BBP - marktprijzen)63

bedragen in € miljoen 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Opcenten mrb 608 663 720 774 847 955 1.025 1.095 1.178 1.290

Heffingen en rechten 13 40 49 39 34 72 45 38 38 26

Totaal heffingen 621 703 769 813 881 1.027 1.060 1.133 1.216 1.316

overige eigen middelen 549 462 521 621 727 981 975 1.138 1.471 1.511

Provinciefonds 806 845 959 1.019 1.091 1.038 986 1.043 1.107 1.138

Specifieke uitkeringen 897 939 1.007 1.052 1.108 1.285 1.330 1.390 1.646 2.285

Totaal inkomsten 2.873 2.949 3.256 3.504 3.807 4.331 4.361 4.704 5.440 6.251

bedragen in € miljard 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

BBP 386,2 418,0 447,7 465,2 476,9 491,2 513,4 540,2 568,7 595,9

Totaal heffingen in % BBP 0,161% 0,168% 0,172% 0,175% 0,185% 0,209% 0,206% 0,210% 0,214% 0,221%

3.5.3 Trends

In Nederland verschuiven de lasten geleidelijk van de inwoners naar ondernemers
en niet-inwoners. Deze trend, die in § 3.2.7.1 wordt aangeduid als Taxation without
representation, doet zich ook bij de provincies voor. Bij de waterschappen heeft de
wetgever getracht de trend om te buigen door de introductie van ‘kwaliteitszetels’ in
het bestuur. De commissie meent dat een onderzoek naar de haalbaarheid van deze
aanpak bij provincies aanbeveling verdient.

De commissie benadrukt dat provincies net als gemeenten en waterschappen verant-
woordelijke en verstandige overheden zijn die zelf beslissen over het gebruik dat zij
van hun regelgevende en uitvoerende bevoegdheden maken. Zij is er om die reden
voorstander van dat de landelijke politiek zich uiterst terughoudend opstelt bij het
ingrijpen in het provinciale belastinggebied.

3.5.4 Een jaarlijks belastingplan

De argumenten die de commissie in § 3.4.8 aanvoert ter onderbouwing van haar
opvatting dat het wenselijk is dat gemeenten jaarlijks, samen met de begroting, een
gemeentelijk belastingplan indienen, gelden eveneens voor de provincie.

63. Bron inkomsten: Ministerie van BZK, Staat van het bestuur 2008; bron BBP: CBS-Statline.

42

3.6 Het belastinggebied van de waterschappen

3.6.1 De wettelijke grondslag

Het belastinggebied van de waterschappen is gecodificeerd in de Waterschapswet, de
Wet verontreiniging oppervlaktewateren en de Waterwet.

3.6.1.1 De Waterschapswet (1992 tot en met 2008)

De Waterschapswet64 is tot stand gekomen in de tijd waarin de (hoofd)taken van de
waterschappen – naast de waterkeringzorg – werden onderscheiden in het water-
kwantiteitsbeheer en het waterkwaliteitsbeheer.
De Waterschapswet is gebaseerd op de trits ‘belang-betaling-zeggenschap’. Dit uit-
gangspunt komt er vooral op neer dat degenen die belang hebben bij de taakuitoefe-
ning van het waterschap zeggenschap hebben. Degenen die belang hebben zijn tevens
de betalers aan het waterschap. De relatie tussen betaling en zeggenschap is in de loop
van de tijd losser geworden.

Belangen kunnen worden onderscheiden in algemene en specifieke taakbelangen.
De algemene taakbelangen worden veelal benoemd als het kunnen ‘wonen-werken-
leven’ in het gebied waar het waterschap zijn taak uitoefent. De ingezetenen worden
geacht representanten te zijn van die (subject)belangen. De specifieke taakbelangen
zien op het belang dat ongebouwde en gebouwde onroerende zaken hebben bij voor-
noemde taakuitoefening. De eigenaren van onroerende zaken worden beschouwd als
de representanten van die (object)belangen.

3.6.1.2 De Waterschapswet (vanaf 2009)

Met ingang van 2009 is de Waterschapswet ingrijpend gewijzigd door de inwerking-
treding van de Wet modernisering waterschapsbestel.65 De ontwikkelingen worden
sterk beïnvloed door Europese regels zoals de Kaderrichtlijn water66 die georiënteerd
is op watersystemen.

Watersysteem heeft een brede betekenis. Daaronder wordt verstaan het geheel van
zoet en zout oppervlaktewater en grondwater en de bijbehorende waterbodems,
oevers, ecologie, waterkeringen en technische infrastructuur.

64. Wet van 6 juni 1991, Stb. 1991, 379, opnieuw (vernummerd) bekendgemaakt in Stb. 1991, 444 en
nadien in Stb. 1999, 331.
65. Wet van 21 mei 2007, Stb. 2007, 208. Hoewel de wet in werking is getreden met ingang van
29 december 2007, gelden op grond van het overgangsrecht de vernieuwde belastingbepalingen met
ingang van het belastingjaar 2009.
66. Richtlijn 2006/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2000 tot vaststelling
van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid, PbEG L 327.

43

Naast het watersysteem staat de waterketen: de keten van het onttrekken van water
aan het watersysteem, het gebruik van dat water, het transport en de zuivering van
afvalwater en de lozing op het watersysteem.

De gemoderniseerde waterschapsbelastingen zijn op de zojuist genoemde begrip-
pen geënt. Zo verschaft de Waterschapswet met ingang van 2009 de bevoegdheid tot
het heffen van de watersysteemheffing die dient ter bekostiging van de kosten van
het watersysteembeheer. Met betrekking tot de kosten van de wegenzorg die in de
praktijk relatief weinig betekenis heeft, bevat de wet bepalingen met betrekking tot
de wegenheffing. Voor de kosten die veroorzaakt worden door de taak van het zui-
veringsbeheer heffen waterschappen de zuiveringsheffing, welke is afgeleid van de
verontreinigingsheffing ter zake van indirecte lozingen (op de riolering).

Nog steeds bestaat de verplichte kostentoedeling aan belangencategorieën. Allereerst
wordt op basis van wettelijke regels het ingezetenendeel afgesplitst. De overige kosten
worden toegedeeld aan de ongebouwde en de gebouwde onroerende zaken naar rato
van de totale waarde in het economische verkeer van die categorieën. Daarbij zijn ver-
schillende ficties van toepassing, waarbij de belangrijkste fictie die is welke de wegen
als ongebouwd aanmerkt. Vervolgens worden per categorie de lasten verdeeld over de
belastingplichtigen door middel van verschillende heffingen.

De ingezetenen worden belast naar een vast bedrag per woonruimte. De eigenaren
ongebouwd worden belast naar een bedrag per hectare ongebouwde onroerende
zaak en de eigenaren van een gebouwde onroerende zaak worden belast naar de
WOZ-waarde.

De Waterschapswet biedt in beperkte mate de mogelijkheid om bepaalde ongewenste
verschillen in belastingdruk te matigen door middel van een heffingsdifferentiatie.

Waterschappen zijn bevoegd precariobelasting en retributies te heffen. De opbrengst
ervan is verwaarloosbaar.

3.6.1.3 De Wet verontreiniging oppervlaktewateren

De Wet verontreiniging oppervlaktewateren67 (hierna: Wvo) is de eerste milieuwet
waarin specifieke heffingen zijn opgenomen. In de loop der tijden heeft de Wvo vele
wijzigingen ondergaan. Na de aanpassing van hoofdstuk IV Wvo met ingang van
200168 bevatte de wet naast de bevoegdheid van het Rijk, de bevoegdheid van water-
schappen om directe en indirecte lozingen op oppervlaktewater te belasten. Met de
opbrengst ervan werd niet alleen de actieve waterkwaliteitstaak bekostigd (waterzui-

67. Wet van 13 november 1969, Stb. 1969, 536, nadien opnieuw bekendgemaakt in Stb. 1992, 628 en
Stb. 2002, 256.
68. Wet van 16 maart 2000, Stb. 2000, 135.

44

vering), maar ook de zogenaamde passieve waterkwaliteitstaak (gebiedsmaatregelen,
vergunningverlening, handhaving). Met ingang van 2009 is de bekostiging van deze
taken overgebracht naar de Waterschapswet. Op grond van de Wvo worden (tot de
inwerkingtreding van de Waterwet) alleen nog de directe lozingen op oppervlakte-
water belast. Met de inwerkingtreding van de Waterwet wordt de Wvo tezamen met
een aantal andere wetten ingetrokken. Deze intrekking is voorzien in december 2009.

3.6.1.4 De Waterwet (vanaf 2010)

In 2009 is de Waterwet69 in het Staatsblad opgenomen. De inwerkingtreding (ver-
wacht per 22 december 2009) is voorzien in de Invoeringswet-Waterwet70 die bij de
Eerste Kamer aanhangig is. De wet voorziet in het heffen van een verontreinigingshef-
fing door waterschappen (en het Rijk) ter zake van lozen (het brengen van afvalstof-
fen, verontreinigende of schadelijke stoffen in een oppervlaktewaterlichaam). In de
wet zijn ook andere heffingen opgenomen zoals de provinciale grondwaterheffing71
en rijksleges voor het in behandeling nemen van een aanvraag tot het nemen van een
besluit op grond van deze wet.

3.6.2 Betalingen van andere overheden voor bovenwaterschappelijke of oneigenlijke
taken

Anders dan bij gemeenten en provincies bestaat er voor de waterschappen geen
waterschapsfonds. Voor bovenwaterschappelijke taken of oneigenlijke taken betalen
het Rijk of de provincies een vergoeding. De twee belangrijkste betreffen de kering van
het buitenwater en de wegenzorg.

Het Rijk vergoedt 100 percent van alle kosten voor nieuwe versterkingen van primaire
waterkeringen. De waterschappen nemen de kosten van beheer en onderhoud voor
hun rekening.72

Voor zover waterschappen de wegentaak uitoefenen, gebeurt dat op doelmatigheids-
gronden. Daarbij spelen ook bovenwaterschappelijke belangen een rol. Er vindt een
gedeeltelijke vergoeding van kosten plaats vanuit het gemeentefonds.73

69. Wet van 29 januari 2009, Stb. 2009, 107.
70. Kamerstukken I, 2008/09, 31858, A.
71. Thans art. 48 Grondwaterwet. De Grondwaterwet wordt ingetrokken.
72. J.T. van den Berg e.a., Waterstaats- en waterschapsrecht, p. 269 (Kluwer, Deventer, 2003, derde
druk).
73. H. Havekes, Functioneel decentraal waterbestuur: borging, bescherming en beweging, p. 201 (SDU,
’s-Gravenhage, 2008).

45

Taakgericht Heffen

Recommended

Recommended

More Related Content

Featured

Featured (20)

Taakgericht Heffen