CONDIZIONI ECONOMICHE DEL COMUNE E GESTIONE DEL PATRIMONIO Dagli elementi raccolti nel corso dell’accesso si ricava che il Comune di Isola delle Femmine versa in una situazione economico-finanziaria piuttosto difficile, in parte dovuta alla progressiva riduzione dei trasferimenti provenienti dallo Stato e dalla Regione Siciliana, che ha determinato il ricorso ad anticipazioni di cassa dalla banca che gestisce il servizio di tesoreria comunale, ed in parte dalla inefficienza di tutto il sistema di riscossione dei tributi che ha determinato, tra l’altro, anche il consolidarsi di un crescente indebitamento nei confronti della societa’ che gestisce il servizio di raccolta e trasferimento in discarica dei rifiuti solidi urbani per conto dell’ATO PA1 al quale il Comune appartiene. Le criticita’ del funzionamento del servizio di riscossione dei tributi, inoltre, sono state ascritte - secondo ripetute e convinte dichiarazioni dei funzionari responsabili del Comune - all’esito negativo del rapporto gia’ instaurato con la societa’ TRIBUTI ITALIA s.p.a. - la cui condotta criminale ha avuto peraltro notazioni di rilievo nazionale Tratto da Relazione allegata al decreto di Scioglimento del Consiglio Comunale di Isola delle Femmine Gazzetta Ufficiale 279 29 novembre 2012 da pag 55 a pagina 60 http://nuovaisoladellefemmine.blogspot.com/2012/11/relazione-prefettizia-dellacommissione.html http://nuovaisoladellefemmine.blogspot.it/2013/11/la-corte-dei-conti-la-relazione-di.html

1. DECRETO DEL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA 28 novembre 2005
Scioglimento del consiglio comunale di Nettuno e nomina della commissione straordinaria
(GU n. 289 del 13-12-2005)
IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA
Considerato che nel comune di Nettuno (Roma), i cui organi elettivi sono stati rinnovati
nelle consultazioni amministrative del 25 maggio 2003, sussistono forme di ingerenza
della criminalità organizzata, rilevate dai competenti organi investigativi;
Constatato che tali ingerenze espongono l’amministrazione stessa a pressanti
condizionamenti, compromettendo la libera determinazione degli organi ed il buon
andamento della gestione comunale di Nettuno;
Rilevato, altresì che la permeabilità dell’ente ai condizionamenti esterni della criminalità
organizzata arreca grave pregiudizio allo stato della sicurezza pubblica e determina lo
svilimento delle istituzioni e la perdita di prestigio e di credibilità degli organi istituzionali;
Ritenuto che, al fine di rimuovere la causa del grave inquinamento e deterioramento
dell’amministrazione comunale, si rende necessario far luogo allo scioglimento degli
organi ordinari del comune di Nettuno, per il ripristino dei principi democratici e di libertà
collettiva;
Visto l’art. 143 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267;
Vista la proposta del Ministro dell’interno, la cui relazione è allegata al presente decreto e
ne costituisce parte integrante;
Vista la deliberazione del Consiglio dei Ministri, adottata nella riunione del 24 novembre
2005;
Decreta:
Art. 1.
Il consiglio comunale di Nettuno (Roma) e’ sciolto per la durata di diciotto mesi.
Art. 2.
La gestione del comune di Nettuno (Roma) e’ affidata alla commissione straordinaria
composta da: dott. Mario Licciardello - prefetto a riposo; dott.ssa Renata Castrucci viceprefetto aggiunto; dott. Maurizio Alicandro - dirigente area I.
Art. 3.
1

2. La commissione straordinaria per la gestione dell’ente esercita, fino all’insediamento degli
organi ordinari a norma di legge, le attribuzioni spettanti al consiglio comunale, alla giunta
ed al sindaco nonché ogni altro potere ed incarico connesso alle medesime cariche.Dato a
Roma, addì 28 novembre 2005
CIAMPI
Berlusconi, Presidente del Consiglio dei Ministri
Pisanu, Ministro dell’interno
Registrato alla Corte dei conti il 1° dicembre 2005
Ministeri istituzionali - Interno, registro n. 13, foglio n. 213
Allegato
Al Presidente della Repubblica
Il comune di Nettuno (Roma), i cui organi elettivi sono stati rinnovati nelle
consultazioni amministrative del 25 maggio 2003, presenta forme di
ingerenze da parte della criminalità organizzata che compromettono
l’imparzialità
della
gestione
e
pregiudicano
il
buon
andamento
dell’amministrazione ed il regolare funzionamento dei servizi.
Sulla base di elementi informativi acquisiti dalle forze dell’ordine a seguito
di una complessa operazione di polizia in esito alla quale si accertava la
presenza nel territorio di una organizzazione criminale in collegamento con
una potente cosca della ‘ndrangheta calabrese, il prefetto di Roma ha
disposto, con provvedimento in data 24 maggio 2005, l’accesso presso il
comune di Nettuno, ai sensi dell’art. 1, quarto comma, del decreto-legge 6
settembre 1982, n. 629, convertito, con modificazioni, dalla legge 12 ottobre
1982, n. 726, e successive modificazioni ed integrazioni, al fine di verificare
la sussistenza di condizionamenti all’interno dell’amministrazione comunale.
Gli
accertamenti
relazione
svolti
commissariale
dalla
commissione
conclusiva
della
d’accesso,
procedura,
confluiti
cui
si
nella
rinvia
integralmente, analizzano e documentano la situazione del territorio di quel
comune caratterizzato dalla presenza di organizzazioni criminose, alcune
delle quali collegate alle consorterie criminali di tipo mafioso che, seppur
2

3. storicamente tipiche di altre realtà territoriali, risultano insediate nell’area
nettunense. La capacità e la potenzialità criminale di tali organizzazioni e’
confermata da numerose operazioni di polizia dalle quali sono scaturite
anche ordinanze di custodia cautelare in carcere per ipotesi di reato, quali
associazione
a
delinquere
finalizzata
al
traffico
internazionale
di
stupefacenti.
Il contesto investigativo avvalora l’ipotesi della sussistenza di fattori di
inquinamento
dell’azione
amministrativa
dell’ente
locale
a
causa
dell’influenza della criminalità organizzata fortemente radicata sul territorio
e pone in risalto come, nel tempo, l’uso distorto della cosa pubblica si sia
concretizzato nel favorire soggetti collegati direttamente od indirettamente
con gli ambienti malavitosi.
L’ingerenza negli affari dell’ente e la strumentalizzazione delle scelte
amministrative
risulta
favorita
da
rapporti
di
contiguità,
parentele,
frequentazioni e cointeressenze di natura economica di taluni pubblici
amministratori e dipendenti del comune con soggetti gravitanti nell’ambito
della criminalità organizzata. Particolari cointeressenze risultano, peraltro,
tra un esponente della malavita, beneficiario di diversi provvedimenti
amministrativi, ed un assessore che si e’ dimesso nell’ottobre 2004.
La commissione evidenzia che la frammentazione, nell’apparato burocratico,
delle funzioni dirigenziali, nonché l’anomala attribuzione e distribuzione
degli incarichi dirigenziali, hanno contribuito a determinare il contesto ideale
per pressioni e condizionamenti esterni.
Importanti, strategici settori amministrativi risultano concentrati nelle mani
di un singolo dirigente cui il sindaco ha gradualmente affidato crescenti
responsabilità, sebbene risulti coinvolto in procedimenti penali per reati
contro la pubblica amministrazione. Circostanza indiziante è la ricostruzione
di
passaggi
finanziari
attraverso
i
quali
è
possibile
risalire
ad
un
collegamento del sopraccitato dirigente con un noto esponente di una
consorteria criminale.
Per alcuni dipendenti con incarichi dirigenziali sono stati aperti procedimenti
penali per gravi reati contro la pubblica amministrazione.
3

4. Vengono
riscontrate,
assunzionali
relativamente
degli
altresì,
enti
violazioni
delle
limitazioni
previste
dalla
legge
locali
all’assunzione
di
personale
sulle
facoltà
finanziaria
scorrimento
mediante
2003,
della
graduatoria degli idonei. Viene segnalata l’anomalia che questo concorso
così come quello per la copertura del posto dirigenziale poi attribuito alla
moglie del già menzionato dirigente del settore economico-finanziario, sono
stati banditi con determina dirigenziale mentre la commissione e’ stata
nominata dalla giunta.
Dagli accertamenti ispettivi analiticamente svolti e’ emerso che la situazione
finanziaria dell’ente, come ricostruita dalle risultanze contabili e dagli atti
deliberativi e gestionali, e’ particolarmente grave in quanto l’ente accumula
sistematicamente debiti fuori bilancio e non paga i creditori ne’ si adopera
per incrementare
le
entrate.
Viene
ipotizzato
che
le
spese
vengano
sottostimate in fase di bilancio di previsione allo scopo di non dover
adeguare il livello delle entrate. La scelta di non incrementare le entrate,
come pure le vicende che hanno interessato la società al tempo costituita
per
la
gestione
dei
servizi
tributari,
considerata
la
insussistenza
di
miglioramenti alle finanze del comune, anzi l’aggravio degli oneri, non
possono che essere valutate come strumentali ad assecondare forme di
interferenza.
In particolare, e’ stato riscontrato che e’ bassissima la percentuale di tributi
riscossi e non se ne esige con fermezza il pagamento. Di talché si e’
determinato un considerevole pregiudizio per le casse comunali.
E’ stato, altresì, appurato che la citata società di servizi, lungi dal garantire
un risparmio e la corretta gestione del settore tributario, ha costituito e
continua a costituire un aggravio di spese essendo detta società, in realtà,
«una scatola vuota».
L’organismo societario, infatti, cui il comune partecipa con il 51% del
capitale sociale, e’ costituito da altri due soci privati, ad uno dei quali e’
stato delegato l’espletamento di tutti i servizi attribuiti dal comune; ne e’
plateale riprova il fatto che la società di servizi non ha dipendenti a busta
paga.
4

5. L’organo ispettivo ha evidenziato che questo passaggio di funzioni ha
comportato in concreto per il comune un aggravio dei costi di gestione in
quanto vengono trasferiti alla società delegata circa i due terzi dell’aggio
corrisposto dal comune e si finisce, nel contempo, per sottrarre al controllo
di gestione e di spesa i servizi affidati, anche in elusione delle norme che
impongono di appaltare i servizi pubblici con procedure di evidenza
pubblica.
Profilo
inquietante
consegue
al
riscontro
che
il
dirigente
dell’area
economico-finanziaria, del quale sono stati evidenziati i collegamenti con un
noto esponente della criminalità organizzata, omette la contabilizzazione
degli oneri di gestione e di riscossione effettuati dalla società, in violazione
della vigente normativa che impone di rappresentare la reale entità delle
spese di funzionamento dell’ente.
Nel dicembre 2004, inoltre, e’ stata attribuita alla società di servizi, tramite
apposita
modifica
della
convenzione,
anche
l’attività
tecnico-giuridica
propedeutica alla cessione di immobili del patrimonio immobiliare comunale,
senza che venisse in alcun modo motivata la scelta di demandare la
valutazione dei beni alla predetta società in luogo degli uffici tecnici
comunali. La commissione reputa che la volontà di vendere il patrimonio,
essendosi
concretizzata
in
fatti
concludenti,
sia
stata
unicamente
preordinata all’attivazione di forme alternative e surrettizie di acquisizione
di liquidità.
Emblematica di cointeressenze e’ la circostanza che in seno al consiglio di
amministrazione della predetta società sono presenti persone legate a vario
titolo
ai
rappresentanti
del
comune,
circostanza
che
può
essere
agevolmente interpretata come preordinata ad affievolire i controlli nei
confronti
dell’operato
della
società.Inoltre,
su
sei
rappresentanti
del
comune, tre sono gravati da precedenti penali, mentre nella società
delegata risultano tra i dipendenti soggetti legati da rapporti di parentela o
affinità con amministratori dell’ente.
La commissione ha riscontrato una generalizzata e diffusa situazione di
disfunzione, inerzia ed illegittimità dell’azione amministrativa che determina
l’impossibilita’ di risolvere questioni fondamentali per la vita dell’ente e si e’
5

6. tradotta sovente in determinazioni finali a vantaggio della rete di interessi
espressi dal mondo affaristico locale, nel quale si muove la criminalità
organizzata. Singolare viene ritenuta in alcuni casi la tempistica del rilascio
di provvedimenti autorizzativi o concessori, avvenuto in tempi brevissimi
dalla richiesta, se non addirittura lo stesso giorno proprio in favore di
personaggi con gravi precedenti penali e di polizia.
In particolare nel settore dell’urbanistica e dell’edilizia, l’organo ispettivo,
dopo aver rilevato che il controllo sul territorio per l’attività di contrasto
all’abusivismo edilizio si svolge quasi esclusivamente sulla base degli
esposti, ha evidenziato che l’amministrazione, fin dalla passata consiliatura
pure
capeggiata
dall’attuale
sindaco,
ha
rilasciato
titoli
concessori
prevalentemente in variante al piano regolatore, e che in alcuni casi la
concessione appare strumentale a favorire operazioni di lievitazione del
prezzo dell’immobile o ad incrementare l’attività di società di costruzione
vicine ad esponenti della criminalità organizzata locale.
In altri casi e’ stato osservato che i passaggi di proprietà dei terreni oggetto
di concessioni edilizie e le conseguenti volture del titolo concessorio
appaiono
unicamente
finalizzati
ad
evitare
il
decorso
del
termine
di
scadenza della concessione o ad aspettare l’approvazione delle varianti al
piano regolatore generale per sanare eventuali abusi edilizi. Anche in tali
casi, beneficiari delle procedure dilatorie figurano soggetti contigui ad
ambienti criminali.
Parimenti significativo di anomale interferenze e’ il riscontro effettuato sui
titoli concessori rilasciati a seguito di lottizzazioni di aree site in diverse
località del territorio comunale, in quanto sono presenti quali diretti
intestatari, quali amministratori, rappresentanti o soci delle imprese titolari,
esponenti
della
malavita
locale,
alcuni
dei
quali
gravati
da
diversi
precedenti e di recente indagati anche per il reato di associazione illecita
per traffico di sostanze stupefacenti.
Rilevano
nel
delineato
contesto,
che
il
citato
soggetto
deferito
alle
competenti autorità giudiziarie per gravi ipotesi di reato tra cui emerge il
6

7. fenomeno associativo, abbia beneficiato di una concessione demaniale
indebitamente rilasciata in quanto l’area demaniale era già stata data in
concessione ad altra società, e che risulta essere stato presente nel
consiglio di amministrazione, di diretta nomina sindacale, di una casa di
riposo di proprietà del comune.
Sintomatici di cointeressenze risulta l’autorizzazione concessa dal comune,
per l’apertura di una casa famiglia destinata a soggetti con gravi handicap
psichici, in quanto il centro e’ stato ospitato in un immobile di proprietà di
un noto pregiudicato, del quale e’ stata accertata la frequentazione con un
amministratore.
I riscontri effettuati nel settore degli appalti palesano emblematici episodi di
possibili
interferenze,
in
quanto
alcune
società
correlate
all’attività
istituzionale del comune, presentano, nei rispettivi assetti, soggetti legati
alla criminalità locale.
Invero
la
ristrutturazione
della
predetta
casa
di
riposo
e’
stata
commissionata ad una società il cui titolare ha precedenti per rapina e
detenzione abusiva di armi ed e’ stato interdetto dai pubblici uffici per 5
anni. Alla stessa ditta, nel 2004, risultano appaltati altri tre lavori.
Relativamente ai lavori di completamento di un insediamento produttivo,
finanziato
in
gran
parte
con
fondi
della
regione,
è
stato
accertato
l’affidamento da parte del comune ad una associazione di imprese, di cui fa
parte una società cooperativa, nella quale il responsabile tecnico ed il
legale rappresentante sono strettamente imparentati con un fiancheggiatore
e con un affiliato ad un pericoloso clan camorristico.
La commissione ha appurato che alcuni servizi sono svolti da anni in
condizione di quasi monopolio dalla stessa ditta o perchè, come nel caso
del servizio di abbattimento e potatura di alberature comunali, la ditta ha
beneficiato di affidamenti diretti, o in quanto e’ risultata aggiudicataria in
gare nelle quali ha presentato ribassi molto consistenti rispetto al prezzo
indicato come base d’asta, ovvero ha beneficiato di proroghe del servizio di
anno in anno senza lo svolgimento di selezioni ad evidenza pubblica.
7

8. Il quadro di asservimento della pubblica amministrazione locale ad interessi
personalistici emerge, dalla relazione di accesso, in ogni settore in forma
diffusa. Vengono indicati in proposito i servizi cimiteriali, svolti da molti anni
da una cooperativa il cui rappresentante legale e’ un consigliere comunale
in carica ed il rappresentante di una delle società che ne fanno parte e’
congiunto
di
un
amministratore;
i
lavori
di
adeguamento
della
sala
consiliare, affidati a seguito di una gara informale ad una impresa il cui
titolare e’ parente di un amministratore.
Nel vasto materiale acquisito in sede di accesso assumono significanza,
inoltre, la circostanza che la stazione di stoccaggio di rifiuti e’ gestita da
una ditta il cui rappresentante e’ in stretti rapporti con l’organo di vertice del
comune, stazione presso la quale il sindaco ha disposto con apposita
ordinanza il deposito dei rifiuti, vista l’impossibilita’ di utilizzare la discarica
autorizzata dalla regione, a causa del mancato pagamento dei servizi di
smaltimento dei rifiuti da parte dell’ente.
Rilevano in questa vicenda sia il notevole esborso di denaro pubblico che
ne e’ conseguito, sia l’uso improprio del potere di ordinanza per fare fronte
ad un evento che non ha il carattere dell’imprevedibilità, essendo stato
determinato solamente dal comportamento moroso del comune.
L’assoluta elusione dei criteri di imparzialità viene riscontrata relativamente
alla erogazione di ingenti somme a titolo di contributo disposto dal comune
ad una associazione il cui presidente rivestiva la carica di assessore con
delega alle politiche sociali turismo e spettacolo; inoltre lo stesso ha preso
parte alle delibere che ne disponevano l’erogazione, incorrendo in evidente
conflitto di interessi.
Le gravi irregolarità ed anomalie che hanno caratterizzato le procedure
amministrative concernenti l’ampliamento del porto turistico di Nettuno,
inducono infine a ritenere che il comune abbia agito per favorire alcuni
personaggi vicini ad ambienti malavitosi, considerata altresì l’assoluta
incapacità
del
personale
dirigente
dell’ente
di
contrastare
richieste
manifestamente illegittime.
8

9. Il complesso degli elementi emersi dall’accesso manifesta che la capacità di
penetrazione dell’attività criminosa ha favorito il consolidarsi di un sistema
di connivenze e di interferenze di fattori esterni al quadro degli interessi
locali, riconducibili alla criminalità organizzata, che, di fatto, priva la
comunità
delle
fondamentali
garanzie
democratiche
e
crea
precarie
condizioni di funzionalità dell’ente.
Il delineato clima di grave condizionamento e degrado in cui versa il comune
di Nettuno la cui capacità volitiva risulta compromessa dalla interferenza di
personaggi legati a sodalizi criminali, l’inosservanza del principio di legalità
nella gestione dell’ente e l’uso distorto delle pubbliche funzioni hanno
pregiudicato le legittime aspettative della popolazione ad essere garantita
nella fruizione dei diritti fondamentali, minando la fiducia dei cittadini nella
legge e nelle istituzioni; ne sono riprova i numerosi esposti attraverso i quali
vengono auspicati interventi incisivi a tutela del principio di legalità.
Pertanto, il prefetto di Roma, con relazioni del 22 luglio 2005 e del 14
ottobre 2005, che si intendono integralmente richiamate, ha proposto
l’applicazione della misura di rigore prevista dall’art. 143 del decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267.
La descritta condizione esige un intervento risolutore da parte dello Stato,
mirato a rimuovere i legami tra l’ente locale e la criminalità organizzata che
arrecano grave e perdurante pregiudizio per lo stato generale dell’ordine e
della sicurezza pubblica.
Intervento che si rende ancor più necessario a seguito dei recenti sviluppi
delle attività investigative che hanno portato all’applicazione da parte della
magistratura penale della misura degli arresti domiciliari per il reato di
associazione a delinquere nei confronti di soggetti, per alcuni dei quali e’
stato accertato in sede di accesso il legame con l’apparato gestionale
dell’ente. Dal provvedimento che dispone l’applicazione della predetta
misura di rigore si evince altresì l’incidenza del fenomeno criminoso nel
tessuto economico e sociale di quell’ente.
Altrettanti elementi sintomatici della interferenza malavitosa si rinvengono
nel provvedimento di custodia cautelare in carcere da ultimo emesso nei
9

10. confronti di alcuni dirigenti ed ex amministratori del comune di Nettuno,
indagati per reati di particolare gravità, unitamente ad un noto esponente
della criminalità organizzata; evento che ha destato viva apprensione nella
opinione pubblica.
Per le suesposte considerazioni si ritiene necessario provvedere, con
urgenza,
ad
eliminare
ogni
ulteriore
motivo
di
deterioramento
e
di
inquinamento della vita amministrativa e democratica dell’ente, mediante
provvedimenti incisivi a salvaguardia degli interessi della comunità locale.La
valutazione della situazione in concreto riscontrata, in relazione alla
presenza ed all’estensione dell’influenza criminale, rende necessario che la
durata della gestione commissariale sia determinata in diciotto mesi.
Ritenuto, per quanto esposto, che ricorrano le condizioni indicate nel citato
art. 143 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, che legittimano lo
scioglimento del consiglio comunale di Nettuno (Roma), si formula rituale
proposta per l’adozione della misura di rigore.
Roma, 23 novembre 2005
Il Ministro degli Interni Pisanu
http://www.ardea-online.org/docs/decreto_scioglimento.pdf
ASSOCIAZIONI DI TIPO MAFIOSO
COMUNE E PROVINCIA
Consiglio comunale e provinciale
Cons. Stato Sez. VI,2007, n. 6040
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) ha pronunciato
la
seguente
DECISIONE
10

11. sul ricorso in appello n. 10344/2006, proposto da MARZOLI VITTORIO,
GIGLI
ROBERTO, ROGNONI MASSIMILIANO, DANTI ROMUALDO, MASSIMI
GIUSEPPE,
BORRELLI GIUSEPPE, OTTOLINI PAOLA, LELI MARIANO, rappresentati e
difesi
dall’Avv. Lucio Anelli, con domicilio eletto in Roma via della Scrofa n. 47;
contro
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, in persona del presidente
pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato
con domicilio in Roma via dei Portoghesi n. 12;
MINISTERO
DELL’INTERNO,
in
persona
del
Ministro
pro
tempore,
rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato con domicilio
in Roma via dei Portoghesi n. 12;
PREFETTO DELLA PROVINCIA DI ROMA, non costituitosi;
e nei confronti di
COMMISSIONE STRAORDINARIA PROVVISORIA GESTIONE COMUNE DI
NETTUNO,
COMUNE DI NETTUNO, non costituitisi;
CIANFRIGLIA
DOMENICO,
rappresentati e difesi
BURRINI
NICOLA,
CONTE
CARLO,
dall’Avv. Giuseppe Fornaro con domicilio eletto in
Roma via Condotti n. 61/A;
per l’annullamento
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, Sezione I,
n.
10754/2006;
11

12. Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio delle parti intimate;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Alla
pubblica
udienza
del
16-10-2007
relatore
il
Consigliere
Roberto
Chieppa.
Uditi l’avv. Ancora per delega dell’avv. Anelli, l’avv. dello Stato Bruni e
l’avv. Fornaro;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
1. Con d.P.R. 28.11.2005 è stato disposto lo scioglimento del Consiglio
comunale di Nettuno ai sensi dell’art. 143 del D. Lgs. n. 267/2000 (Tuel).
ASSOCIAZIONI DI TIPO MAFIOSO
COMUNE E PROVINCIA
Consiglio comunale e provinciale
Cons.
Stato
Sez.
VI,2007,
n.
6040
Vittorio
Marzoli,
Roberto
Gigli,
Massimiliano Rognoni, Romualdo Danti, Giuseppe
Massimi, Giuseppe Borrelli, Paola Ottolini, Mariano Leli e Antonio Procopio
(il primo ex
sindaco e gli altri già consiglieri comunali del Comune di
Nettuno) hanno impugnato
tale d.P.R., contestando sotto vari profili lo
scioglimento del Consiglio comunale e il
contestuale affidamento della
gestione dell’ente locale a una Commissione straordinaria.
Con sentenza n. 10754/2006 il Tar del Lazio ha respinto il ricorso,
compensando le spese del giudizio.
12

13. Roberto Gigli, Massimiliano Rognoni, Romualdo Danti, Giuseppe Massimi,
Vittorio
Marzoli, Giuseppe Borrelli, Paola Ottolini e Mariano Leli hanno
impugnato tale decisione.
La Presidenza del Consiglio dei Ministri e il Ministero dell’interno si sono
costituiti in giudizio, chiedendo la reiezione del ricorso.
Cianfriglia Domenico, Burrini Nicola e Conte Carlo, ex consiglieri comunali,
si sono costituiti in giudizio, chiedendo anche la reiezione del ricorso.
Con ordinanza n. 3093/2007 questa Sezione ha rilevato che nel fascicolo di
primo
grado, pervenuto dal TAR, non risultano presenti parte degli atti
trasmessi
dall’amministrazione in adempimento alla ordinanza istruttoria
del 13.3.2006 (in
particolare, mancavano gli atti classificati come
riservati e tra questi la relazione della Commissione ex art. 1, comma 4,
d.l. n. 692/82); è stata conseguentemente disposta
l’acquisizione di tali
atti.
Espletata l’istruttoria, all’odierna udienza la causa è stata trattenuta in
decisione.
2. Con il primo motivo gli appellanti contestano lo scioglimento del consiglio
comunale
di Nettuno per profili di carattere generale, attinenti al
carattere straordinario del
potere di scioglimento, come delineato dalla
Corte Costituzionale nella sentenza n.
103 del 1993 e all’inidoneità a
costituire presupposto per lo scioglimento le indagini
penali, durate le
quali sono state applicate misure cautelari nei confronti di alcuni dirigenti
ed ex amministratori del comune di Nettuno, peraltro riformate dal
tribunale del riesame.
L’infondatezza della censura emerge dalle seguenti considerazioni, che
costituiscono valida base per l’esame dei successivi motivi di ricorso.
Con la richiamata sentenza n. 103 del 1993 la Corte Costituzionale, nel
dichiarare
infondate
le
questioni
di
costituzionalità
sollevate
con
13

14. riferimento al previgente art. 15
bis della legge n. 55 del 1990, ha
affermato che lo scioglimento dei consigli comunali
e provinciali per i
quali siano emersi collegamenti con i fenomeni mafiosi è volto ad evitare
che il permanere di quegli organi alla guida degli enti esponenziali delle
comunità locali sia di pregiudizio per i legittimi interessi di queste; lo
scioglimento è
perciò misura di carattere sanzionatorio, che ha come
diretti destinatari gli organi
elettivi, anche se caratterizzata da rilevanti
aspetti di prevenzione sociale.
Ha anche precisato che il potere di scioglimento in questione deve essere
esercitato in presenza di situazioni di fatto evidenti, che compromettono
la libera determinazione degli organi elettivi, suffragate da risultanze
obiettive e con il supporto di adeguata motivazione.
Tuttavia, la presenza di risultanze obiettive esplicitate nella motivazione,
anche ob
relationem, del provvedimento di scioglimento, non deve
coincidere con la rilevanza
penale dei fatti, né deve essere influenzata
dall’esito degli eventuali procedimenti penali.
L’art.
143
del
D.
Lgs.
n.
267/2000
indica
come
presupposto
dello
scioglimento la sussistenza di “elementi su collegamenti diretti o indiretti
degli amministratori con la
criminalità organizzata o su forme di
condizionamento degli amministratori stessi, che compromettono la libera
determinazione
degli
organi
elettivi
e
il
buon
andamento
delle
amministrazioni comunali e provinciali, nonché il regolare funzionamento
dei servizi alle stesse affidati ovvero che risultano tali da arrecare grave
e perdurante pregiudizio per lo stato della sicurezza pubblica”.
Come già evidenziato dalla giurisprudenza, tale ampia e generica dizione
adoperata
dal legislatore per disciplinare tale potere di scioglimento va
riferita anche a situazioni
penalistico
o
preventivo
-
estranee all’area propria dell’intervento
allo
scopo
d’evitare
sul
nascere
permeabilità dell’ente locale all’influenza della criminalità mafiosa -
ogni
per
cui detto scioglimento non è che una misura di carattere straordinario per
14

15. fronteggiare emergenze straordinarie, la quale è assunta sulla base di
una
valutazione
all’accertata
o
latamente
notoria
discrezionale
diffusione
della
in
ordine, per un
criminalità
territorio e, per l’altro, alle precarie condizioni di
verso,
organizzata
nel
funzionalità dell’ente
locale (Cons. Stato, IV, n. 1004/2007).
Pertanto, ai fini della legittimità del provvedimento di scioglimento di un
Consiglio
comunale, non è necessario né che i fatti accertati a carico
degli amministratori
costituiscano necessariamente reati; né che di essi
vi sia prova certa, essendo sufficiente che gli elementi raccolti siano, da
un lato, significativi di un
amministrazione;
dall’altro,
condizionamento dell’attività degli organi di
che
tale
condizionamento
all’influenza di gruppi di criminalità organizzata (Cons.
si
ricolleghi
Stato, VI, n.
5948/2006).
Venendo al caso di specie, risulta, quindi, del tutto ininfluente la valenza
penale dei fatti, che hanno costituito il presupposto del provvedimento di
scioglimento ed altrettanto irrilevante è l’esito dei procedimenti penali e
soprattutto delle misure cautelari disposte nell’ambito di tali procedimenti
(nel senso che potrebbe assumere
rilievo solo l’accertamento in sede
penale dell’inesistenza di determinati fatti, ma non la non configurabilità
di reati o l’insussistenza dei presupposti per l’applicazione delle
misure
cautelari).
3. Risulta del tutto irrilevante anche il fatto che il Ministro dell’interno nel
2003 e nel
2004 abbia escluso, in sede di risposta ad interrogazioni
parlamentari, la sussistenza
dei presupposti per la nomina dell’apposita
Commissione di accesso al fine del poi
disposto scioglimento del
consiglio comunale, in quanto una diversa valutazione dei
fatti non
esclude che successivamente si possa rivalutare la situazione, anche con
riferimento ad una più ampia cognizione della vicenda. Come verrà
illustrato
in
Commissione
seguito,
hanno
gli
esiti
degli
pienamente
accertamenti
dimostrato
la
disposti
sussistenza
dalla
dei
15

16. presupposti per procedere allo
scioglimento del consiglio comunale e
questo è quello che assume rilievo.
4. Con le successive censure gli appellanti passano a contestare gli
specifici elementi,
che hanno costituito il presupposto dell’impugnato
provvedimento.
Prima di esaminare tali singoli aspetti, è opportuno precisare che la
valutazione delle
acquisizioni probatorie in ordine a collusione e
condizionamenti di stampo mafioso o
delinquenziale sugli organi politici
ed amministrativi non può essere effettuata
estrapolando dal vasto
materiale acquisito singoli fatti o episodi, al fine di contestare l’esistenza
di taluni di essi ovvero di sminuire il rilievo di altri in sede di verifica del
giudizio conclusivo reso sull’operato del Consiglio comunale, dovendo gli
elementi
adotti a riprova di collusioni, collegamenti e condizionamenti
essere considerati nel
loro insieme, giacché solo dal loro esame complessivo può ricavarsi la
ragionevolezza
dell’addebito mosso all’ente collegiale (Cons. Stato, IV, n. 1004/2007).
Come emerge dalle numerose risultanze della relazione della Commissione
di accesso,
acquisita in seguito all’istruttoria disposta dalla Sezione, gli elementi sul
condizionamento
del
consiglio
comunale
di
Nettuno
risultano
essere
talmente
numerosi da escludere che la confutazione di un singolo aspetto possa
travolgere
l’impugnato provvedimento.
Ciò premesso, si procede all’esame delle censure proposte con riferimento
a tali
singoli aspetti, la cui eventuale fondatezza finirebbe per travolgere il
decreto di
scioglimento del consiglio comunale.
Le considerazioni precedenti escludono che possa assumere decisiva
rilevanza
16

17. l’annullamento dell’ordinanza cautelare e il successivo provvedimento di
archiviazione
emesso in relazione alla posizione del dirigente comunale Boni.
Ciò non esclude la rilevanza di altri elementi, quali il rinvenimento nel suo
ufficio di un
libro giornale di una società , le cui assemblee venivano tenute presso lo
studio del
Boni, collegata con un soggetto ritenuto il cassiere della banda della
Magliana e
riciclatore di denaro “sporco” (pag. 37 della relazione di accesso).
Al di là degli accertamenti penali, la posizione del Boni, assunto con
delibera di Giunta
e con retribuzione doppia a quella percepita dagli altri dirigenti (pag. 36
della citata
relazione),
risulta
confermare
il
condizionamento
della
criminalità
organizzata sul
comune di Nettuno, tenuto conto dei rapporti del dirigente con esponenti
della
criminalità (altro episodio è il rilascio da parte del dott. Boni di una
concessione
demaniale
ad
un
soggetto
indagato
per
gravi
reati
e
collegato
alla
criminalità
organizzata; pag. 157 cit. relaz.).
5. Le contestazioni degli appellanti con riguardo alle anomalie nelle
procedure di
assunzione ed all’assunzione come dirigente di quella che sarebbe poi
diventata la
moglie dei dirigente Boni, vanno esaminate congiuntamente a quelle inerenti
la
situazione finanziaria dell’ente ed al ruolo svolto dalla Nettuno Servizi s.r.l..
Innanzitutto,
gli
appellanti
sembrano
contestare
non
la
gravità
della
situazione
finanziaria, ma la rilevanza di tale elemento al fine dello scioglimento del
consiglio
17

18. comunale, L’entità dei debiti fuori bilancio e la sottostima delle spese
accompagnata dalla
mancata riscossione di alcuni tributi sono elementi che dimostrano un
distorto utilizzo
della cosa pubblica, idoneo a creare consenso (mancate riscossioni) e a
utilizzare le
risorse in modo non responsabile e in contrasto con l’interesse pubblico.
Tali sviamenti sono resi evidenti dalla vicenda della Nettuno Servizi s.r.l.: la
società,
costituita e partecipata dal comune, costituisce una “scatola vuota”, che si
interpone
tra il comune e il soggetto che svolge i servizi.
A prescindere dalle anomalie della procedura di individuazione del socio
privato della
s.r.l. (pag. 61 cit. relaz.), è emerso che le attività affidate alla società sono
state
sostanzialmente
pagate
due
volte
dal
Comune
e
in
molti
casi
l’amministrazione
comunale ha operato scelte ispirate all’interesse della società stessa e non
del
comune.
Nella sostanza la Nettuno Servizi, pur non prestando alcun servizio al
comune, ha
trattenuto per sé somme considerevoli (29 % dell’aggio), con il vantaggio di
poterle
spenderle
senza
ì
più
stringenti
controlli
ed
obblighi
che
gravano
sull’amministrazione
comunale (sulla Nettuno Servizi v. pag. 61 e ss. e 153 cit. relaz.).
L’attribuzione di rilevanti risorse economiche alla Nettuno Servizi con
sottrazione delle
stesse somme al Comune è tanto più grave in una situazione finanziaria
dell’ente
particolarmente critica.
18

19. In presenza di una “gestione finanziaria senza prospettive di recupero” e di
assenza
della
“volontà
di
ribaltare
la
situazione
perché
il
fine
ultimo
è
esclusivamente tenere la
cittadinanza tranquilla, per poter usare il Comune per i propri fini” (pag. 69
cit. relaz.)
è irrilevante accertare se le assunzioni dei dipendenti e del dirigente siano
legittime o
se avessero la copertura finanziaria, essendo comunque disastrosa la
situazione
finanziaria dell’ente.
Altrettanto irrilevante è la circostanza della non irrogazione della sanzione
ex art. 30,
comma 15, della legge n. 289/2002, che riguarda una peculiare fattispecie
(ricorso
all’indebitamento per finanziare spese diverse da quelle di investimento),
ma non
esclude altri tipi di gravi inosservanze di carattere finanziario.
Parimenti irrilevanti sono i dati forniti dagli appellanti, che non si ritiene di
dover
verificare in questa sede, circa un parziale aumento dei tributi riscossi e
degli avvisi di
accertamento emessi (dati che non potrebbero porre in discussione le
inerzie e le
lentezze nelle riscossioni, riscontrate dalla Commissione di accesso).
Peraltro, punto fondamentale delle contestazioni mosse dalla Commissione
di accesso
è il fatto che il denaro pubblico sia stato spesso destinato, attraverso
artefizi vari, a
iniziative e a soggetti collegati con la criminalità; la gravità della situazione
finanziaria
dell’ente rileva, ai fini dello scioglimento, sia di per sé, sia per le finalità
ultime che
hanno determinato tale situazione, favorendo realtà vicine alla criminalità
19

20. 6. Con riferimento alla tempistica del rilascio di provvedimenti autorizzativi
e
concessori avvenuto in tempi brevi in favore di personaggi con gravi
precedenti penali
e di polizia, gli appellanti si limitano a meravigliarsi come il rispetto dei
termini dei
procedimenti sia giudicato negativamente dal Ministero; ma il punto non era
questo:
era
il
rilascio
sempre
tempestivo,
a
fronte
di
lentezze
dell’apparato
amministrativo, quando i beneficiari dei provvedimenti erano soggetti
collegati direttamente o
indirettamente con la criminalità.
Tale elemento non è stato smentito e gli appellanti si sono limitati ad
affermare che il
comune non è tenuto a verificare i precedenti penali dei soggetti con cui
entra in
rapporto.
7. Sono infondate anche le censure, relative alle questioni urbanistico –
edilizie, che
possono essere trattate congiuntamente.
Anche
in
questo
caso
erano
state
contestate
operazioni
immobiliari
effettuate da
soggetti
vicini
alla
criminalità
ed
agevolate
da
provvedimenti
dell’amministrazione ed
anche
qui
la
tesi
degli
appellanti
è
quella
della
non
doverosità
dell’accertamento da
parte del Comune dei precedenti penali degli imprenditori che operano nel
suo
territorio.
Tale rilievo non è idoneo a spiegare il motivo del legame tra determinati
provvedimenti concessori e l’attesa delle varianti al P.R.G. con lievitazioni
dei prezzi
degli immobili, di cui hanno beneficiato determinati soggetti (v. pagg. 71 e
ss. cit.
20

21. relaz.).
I
casi
esaminati
a
campione
dalla
commissione
di
accesso
hanno
evidenziato tutti una
commistione tra una rete di interessi finanziari presente sul territorio e gli
interessi di
esponenti politici e di personaggi legati alla criminalità organizzata (v. pagg.
75 e ss.
cit.
relaz.,
compresi
i
grafici
dei
collegamenti
relativi
alle
singole
operazioni).
Peraltro,
gli
appellanti
richiamano
proprio
una
concessione
rilasciata
Ludovisi Aldo,
cioè ad uno dei soggetti maggiormente collegati alla criminalità organizzata.
Anche la vicenda dell’apertura della casa famiglia Oikos dimostra come tale
evento
abbia contribuito ad incrementare la circolazione di denaro pubblico tra
soggetti
coinvolti in attività illecite e, al riguardo, non assume rilievo il fatto che si
tratti di
finanziamenti regionali, considerato che sono certamente stati adottati dal
comune gli
atti citati dalla commissione di accesso (pag. 131 cit. relaz.).
8. Considerazioni analoghe a quelle appena svolte servono per confutare le
censure
del ricorso in appello attinenti al settore degli appalti.
Anche in questo settore la anomala presenza di soggetti legati alla
criminalità
organizzata
nelle
società
che
operano
con
il
comune
con
diretto
coinvolgimento (ed
interesse personale) di alcuni consiglieri comunali esonera questo Collegio
dall’esame
delle singole situazioni approfondite dalla Commissione di accesso.
Non deve in questa sede essere verificata la legittimità di alcune procedure
di
21

22. affidamento, ma assume rilievo il fatto che molte attività siano nella
sostanza
monopolizzate
con
società
legate
alle
organizzazioni
criminali
con
preoccupanti intrecci
anche con soggetti che fanno parte dell’amministrazione comunale (v. pagg.
105 e ss
cit. relaz.).
Non è, quindi, necessario esaminare nel dettaglio le vicende relative al
servizio di
abbattimento e potatura degli alberi, ai servizi cimiteriali, al servizio
stoccaggio rifiuti,
al caso Pro Loco, all’ampliamento del porto turistico. 9. Con l’ultima censura
gli appellanti lamentano un complessivo difetto di istruttoria
dell’impugnato provvedimento e l’assenza di prove certe del legame tra gli
organi del
Comune e la malavita organizzata.
Si osserva che lo scioglimento del consiglio comunale risulta essere stato
adeguatamente motivato nello stesso decreto impugnato e nella proposta
del Ministro
dell’interno.
La decisione di sciogliere il consiglio comunale è stata assunta all’esito di
una
istruttoria molto approfondita, in cui non sembra essere stato trascurato
alcun
aspetto.
Da tale istruttoria è emersa una gestione della cosa pubblica non solo che
spesso ha
travalicato il limite della legittimità, ma che è stata sempre orientata a
favorire
determinati gruppi e soggetti tutti legati alla criminalità organizzata.
Tale attività ha determinato una situazione finanziaria particolarmente
grave, in cui le
risorse
pubbliche
sono
state
“drenate”
attraverso
strumenti
finalizzati
all’esclusivo
22

23. scopo di eludere i controlli sulle spese (emblematica è la costituzione di una
società a
partecipazione comunale non totalitaria, utilizzata poi solo per far uscire
denaro dalle
casse comunali senza effettivi ritorni in termini di servizi offerti).
Tali
elementi
sono
più
che
sufficienti
per
confermare
la
legittimità
dell’impugnato
provvedimento di scioglimento del consiglio comunale.
Appare quasi superfluo richiamare la giurisprudenza, secondo cui una volta
individuato
un condizionamento di stampo mafioso o delinquenziale sugli organi politici
ed
amministrativi, lo scioglimento dell’organo elettivo prescinde anche dalla
volontarietà
della collusione, tendendo, in via principale, a consentire il ripristino di una
attività
amministrativa volta al perseguimento dell’interesse collettivo e non di
quello di
soggetti appartenenti alla criminalità organizzata. (Cons. Stato, IV, n.
1004/2007).
Il condizionamento è in questo caso evidente e quindi idoneo a sostenere lo
scioglimento; per di più, gli elementi istruttori dimostrano che in molti caso
la
collusione è stata volontaria.
10. In conclusione, l’appello deve essere respinto.
Alla soccombenza degli appellanti seguono le spese del presente giudizio
P. Q. M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, respinge il
ricorso in
appello indicato in epigrafe.
Condanna gli appellanti alla rifusione delle spese di giudizio in favore delle
amministrazioni appellate, liquidate nella complessiva somma di Euro
10.000, oltre
IVA e CP, compensando le spese con i controinteressati.
23

24. Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
24