Oversight of the state affairs administration under the civil state policy

1. รายงานผลการพิจารณาศึกษา
พิมพที่ สำนักการพิมพ สำนักงานเลขาธิการวุฒิสภา
ปฏิบัติหนาที่สำนักงานเลขาธิการสภานิติบัญญัติแหงชาติ
โทร. ๐ ๒๒๔๔ ๑๕๖๑, ๐ ๒๒๔๔ ๑๗๔๑-๒, ๐ ๒๒๔๔ ๑๗๓๕
๐ ๒๘๓๑ ๙๔๗๑-๒ และ ๐ ๒๘๓๑ ๙๔๗๕-๖
คณะกรรมาธิการการบริหารราชการแผ่นดิน
สภานิติบัญญัติแห่งชาติ
สำนักกรรมาธิการ ๒
สำนักงานเลขาธิการวุฒิสภา
ปฏิบัติหน้าที่สำนักงานเลขาธิการสภานิติบัญญัติแห่งชาติ

3. คณะอนุกรรมาธิการศึกษาการกากับดูแลการบริหารราชการแผ่นดินแบบประชารัฐ
พลเรือเอก ชุมนุม อาจวงษ์
ประธานคณะอนุกรรมาธิการ
พลเอก มารุต ปัชโชตะสิงห์
รองประธานคณะอนุกรรมาธิการ คนที่หนึ่ง
ศาสตราจารย์นิสดารก์ เวชยานนท์
รองประธานคณะอนุกรรมาธิการ คนที่สอง
พลเรือตรีหญิง ภณินท์ทิพย์ สาตราภัย
อนุกรรมาธิการ
พันเอกหญิง เพ็ญนภา ภักดีวงศ์
อนุกรรมาธิการ
รองศาสตราจารย์ชนิดา จิตตรุทธะ
อนุกรรมาธิการ
ผู้ช่วยศาสตราจารย์พิพัฒน์ นนทนาธรณ์
อนุกรรมาธิการ
ผู้ช่วยศาสตราจารย์ว่าที่เรือตรี เอกวิทย์มณีธร
อนุกรรมาธิการ
นายดนุวัศ สาคริก
อนุกรรมาธิการ
พันเอก อรรคเดช ประทีปอุษานนท์
เลขานุการคณะอนุกรรมาธิการ
คุณพรทิพย์ จาละ
ที่ปรึกษาคณะอนุกรรมาธิการ
นายสีมา สีมานันท์
ที่ปรึกษาคณะอนุกรรมาธิการ
รองศาตราจารย์ทศพร ศิริสัมพันธ์
ที่ปรึกษาคณะอนุกรรมาธิการ
รองศาสตราจารย์สมบูรณ์ ศิริสรรหิรัญ
ที่ปรึกษาคณะอนุกรรมาธิการ
รองศาสตราจารย์ตระกูล มีชัย
ที่ปรึกษาคณะอนุกรรมาธิการ
รองศาสตราจารย์จุฑารัตน์ เอื้ออานวย
ที่ปรึกษาคณะอนุกรรมาธิการ
นายเกรียงไกร ตั้งคุณสมบัติ
ที่ปรึกษาคณะอนุกรรมาธิการ
พลเอก อภิชาติ เทียบศรไชย
ที่ปรึกษาคณะอนุกรรมาธิการ
พลตารวจตรี มงกุฎ เจียรณัย
ที่ปรึกษาคณะอนุกรรมาธิการ
นาวาอากาศเอก จิรชัย ผุดผ่อง
ที่ปรึกษาคณะอนุกรรมาธิการ
นาวาเอก หนึ่ง กาญจนัมพะ
ที่ปรึกษาคณะอนุกรรมาธิการ

4. (สําเนา)
บันทึกข้อความ
สวนราชการ คณะกรรมาธิการการบริหารราชการแผนดิน สภานิติบัญญัติแหงชาติ โทรศัพท ๙๑๘๐ – ๑
ที่ สว (สนช)(กมธ๒) ๐๐๑๐/(ร ) วันที่ ๒ มีนาคม ๒๕๖๐
เรื่อง รายงานผลการพิจารณาศึกษา เรื่อง กลไกการกํากับดูแลการบริหารราชการแผนดินแบบประชารัฐ
กราบเรียน ประธานสภานิติบัญญัติแหงชาติ
ตามที่ที่ประชุมสภานิติบัญญัติแหงชาติ ครั้งที่ ๑๔/๒๕๕๗ วันพฤหัสบดีที่ ๙ ตุลาคม
๒๕๕๗ ไดมีมติตั้งคณะกรรมาธิการสามัญประจําสภานิติบัญญัติแหงชาติ ตามขอบังคับการประชุม
สภานิติบัญญัติแหงชาติ พ.ศ. ๒๕๕๗ ขอ ๘๔ วรรคสอง (๒) กําหนดให คณะกรรมาธิการการบริหาร
ราชการแผนดิน เปนคณะกรรมาธิการสามัญประจําสภานิติบัญญัติแหงชาติคณะหนึ่ง มีอํานาจหนาที่
พิจารณารางพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญหรือรางพระราชบัญญัติ กระทํากิจการ พิจารณา
สอบสวนหรือศึกษาเรื่องใด ๆ ที่เกี่ยวกับการปกครอง การบริหารราชการแผนดิน การพัฒนาระบบ
ราชการ รวมทั้งการจัดระบบบริหารราชการสวนกลาง และสวนภูมิภาค การปฏิบัติหนาที่ของเจาหนาที่
ของรัฐ ตลอดจนการปองกันและรักษาความมั่นคงของประเทศ และกิจการทหาร ซึ่งปจจุบัน
คณะกรรมาธิการ ประกอบดวย
๑. พลเอก บุญสราง เนียมประดิษฐ ประธานคณะกรรมาธิการ
๒. นายมนุชญ วัฒนโกเมร รองประธานคณะกรรมาธิการ คนที่หนึ่ง
๓. พลเอก มารุต ปชโชตะสิงห รองประธานคณะกรรมาธิการ คนที่สอง
๔. นายปรีชา วัชราภัย รองประธานคณะกรรมาธิการ คนที่สาม
๕. พลเอก สมหมาย เกาฏีระ เลขานุการคณะกรรมาธิการ
๖. พลอากาศเอก สุทธิพันธ กฤษณคุปต รองเลขานุการคณะกรรมาธิการ
๗. ศาสตราจารยนิสดารก เวชยานนท โฆษกคณะกรรมาธิการ คนที่หนึ่ง
๘. พลเอก สุชาติ หนองบัว โฆษกคณะกรรมาธิการ คนที่สอง
๙. พลเอก อูด เบื้องบน ประธานที่ปรึกษาคณะกรรมาธิการ
๑๐. นายบัญญัติ จันทนเสนะ ที่ปรึกษาคณะกรรมาธิการ
๑๑. นางนิพัทธา อมรรัตนเมธา ที่ปรึกษาคณะกรรมาธิการ
๑๒. คุณพรทิพย จาละ ที่ปรึกษาคณะกรรมาธิการ
๑๓. นายสีมา สีมานันท ที่ปรึกษาคณะกรรมาธิการ
๑๔. พลเอก สมเจตน บุญถนอม ที่ปรึกษาคณะกรรมาธิการ
๑๕. พลเรือเอก ชุมนุม อาจวงษ กรรมาธิการ
๑๖. นายดิสทัต โหตระกิตย กรรมาธิการ
๑๗. พลอากาศเอก ตรีทศ สนแจง กรรมาธิการ
๑๘. พลอากาศเอก ทรงธรรม โชคคณาพิทักษ กรรมาธิการ
๑๙. นายพรศักดิ์ เจียรณัย กรรมาธิการ
๒๐. นายศิระชัย โชติรัตน กรรมาธิการ
๒๑. พลเรือเอก ...

5. ๒
๒๑. พลเรือเอก ศักดิ์สิทธิ์ เชิดบุเมือง กรรมาธิการ
๒๒. พลเอก สุนทร ขําคมกุล กรรมาธิการ
๒๓. พลเอก สุรวัช บุตรวงษ กรรมาธิการ
๒๔. นายอนุวัฒน เมธีวิบูลวุฒิ กรรมาธิการ
๒๕. พลอากาศเอก อิทธพร ศุภวงศ กรรมาธิการ
๒๖. พลเรือเอก ณะ อารีนิจ กรรมาธิการ
๒๗. นายเจริญศักดิ์ ศาลากิจ กรรมาธิการ
๒๘. พลโท สรรชัย อจลานนท กรรมาธิการ
๒๙. พลโท สุรใจ จิตตแจง กรรมาธิการ
บัดนี้ คณะกรรมาธิการการบริหารราชการแผนดิน ไดพิจารณาศึกษา เรื่อง กลไกการกํากับ
ดูแลการบริหารราชการแผนดินแบบประชารัฐ เสร็จเรียบรอยแลว
จึงกราบเรียนมาเพื่อโปรดพิจารณานําเสนอรายงานของคณะกรรมาธิการการบริหารราชการ
แผนดิน ตอที่ประชุมสภานิติบัญญัติแหงชาติเพื่อพิจารณาตอไป ตามขอบังคับการประชุมสภานิติบัญญัติ
แหงชาติ พ.ศ. ๒๕๕๗ ขอ ๑๐๑
(ลงชื่อ) พลเอก บุญสราง เนียมประดิษฐ
(บุญสราง เนียมประดิษฐ)
ประธานคณะกรรมาธิการการบริหารราชการแผนดิน
สภานิติบัญญัติแหงชาติ
สําเนาถูกตอง
(นายเจษฎา ชํานาญปา)
ผูบังคับบัญชากลุมงาน ปฏิบัติหนาที่ผูชวยเลขานุการ
คณะกรรมาธิการการบริหารราชการแผนดิน
สํานักกรรมาธิการ ๒
สํานักงานเลขาธิการวุฒิสภา
ปฏิบัติหนาที่สํานักงานเลขาธิการสภานิติบัญญัติแหงชาติ
ฝายเลขานุการคณะกรรมาธิการการบริหารราชการแผนดิน
โทรศัพท ๐ ๒๘๓๑ ๙๑๘๐
โทรสาร ๐ ๒๘๓๑ ๙๑๘๑

6. รายงานผลการพิจารณาศึกษา
เรื่อง
กลไกการกํากับดูแลการบริหารราชการแผนดินแบบประชารัฐ
ของ
คณะกรรมาธิการการบริหารราชการแผนดิน
สภานิติบัญญัติแหงชาติ
........................................
ดวยในคราวประชุมสภานิติบัญญัติแหงชาติ ครั้งที่ ๑๔/๒๕๕๗ วันพฤหัสบดี
ที่ ๙ ตุลาคม ๒๕๕๗ ที่ประชุมไดมีมติตั้งคณะกรรมาธิการสามัญประจําสภานิติบัญญัติแหงชาติ
ซึ่งตามขอบังคับการประชุมสภานิติบัญญัติแหงชาติ พ.ศ. ๒๕๕๗ ขอ ๘๔ วรรคสอง (๒) กําหนดให
คณะกรรมาธิการการบริหารราชการแผนดิน เปนคณะกรรมาธิการสามัญประจําสภานิติบัญญัติ
แหงชาติคณะหนึ่ง มีอํานาจหนาที่พิจารณารางพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญหรือราง
พระราชบัญญัติ กระทํากิจการ พิจารณาสอบสวน หรือศึกษาเรื่องใด ๆ ที่เกี่ยวกับการปกครอง
การบริหารราชการแผนดิน การพัฒนาระบบราชการ รวมทั้งการจัดระบบบริหารราชการ
สวนกลางและสวนภูมิภาค การปฏิบัติหนาที่ของเจาหนาที่ของรัฐ ตลอดจนการปองกันและรักษา
ความมั่นคงของประเทศ และกิจการทหาร โดยคณะกรรมาธิการพิจารณาแลวเห็นวาการปฏิรูปการ
บริหารราชการแผนดิน นับเปนกลไกที่มีความสําคัญตอการพัฒนาประเทศในภาพรวม ทั้งนี้ จะตองมี
กลไกการกํากับดูแลและการประเมินผลที่มีประสิทธิภาพ จึงไดดําเนินการพิจารณาศึกษาโดยทบทวน
กลไกการกํากับดูแลการบริหารราชการแผนดินของประเทศในหวงระยะเวลาที่ผานมาครอบคลุม ๔ ประเด็น
สําคัญไดแก องคกรที่ทําหนาที่กํากับดูแลหนวยงานที่ถูกกํากับดูแลฐานขอมูลและการมีสวนรวมของประชาชน
รวมทั้งศึกษาและจัดทําขอเสนอแนะรูปแบบกลไกการกํากับดูแลการบริหารราชการแผนดินที่มี
ประสิทธิภาพ
บัดนี้ คณะกรรมาธิการไดพิจารณาศึกษาเรื่องดังกลาวเสร็จเรียบรอยแลวจึงขอเสนอ
รายงานผลการพิจารณาศึกษาตอสภานิติบัญญัติแหงชาติ ตามขอบังคับการประชุมสภานิติบัญญัติ
แหงชาติ พ.ศ. ๒๕๕๗ ขอ ๑๐๑ ดังนี้
๑. การดําเนินงานของคณะกรรมาธิการ
๑.๑ คณะกรรมาธิการไดแตงตั้งคณะอนุกรรมาธิการศึกษาการกํากับดูแลการบริหาร
ราชการแผนดินแบบประชารัฐ ประกอบดวย
๑) พลเรือเอก ชุมนุม อาจวงษ ประธานอนุกรรมาธิการ
๒) พลเอก มารุต ปชโชตะสิงห รองประธานอนุกรรมาธิการคนที่หนึ่ง
๓) ศาสตราจารยนิสดารก เวชยานนท รองประธานอนุกรรมาธิการ คนที่สอง
๔) พลเรือตรีหญิง ภณินททิพย สาตราภัย อนุกรรมาธิการ
๕) พันเอกหญิง เพ็ญนภา ภักดีวงศ อนุกรรมาธิการ
๖) รองศาสตราจารยชนิดา จิตตรุทธะ อนุกรรมาธิการ
๗) ผูชวยศาสตราจารยพิพัฒน นนทนาธรณ อนุกรรมาธิการ
๘) ผูชวยศาสตราจารย วาที่เรือตรี เอกวิทย มณีธร อนุกรรมาธิการ
๙) ผูชวยศาสตราจารยดนุวัศ สาคริก อนุกรรมาธิการ
๑๐) พันเอก อรรคเดช ประทีปอุษานนท เลขานุการคณะอนุกรรมาธิการ
ทั้งนี้…

7. - ๒-
ทั้งนี้ ใหมีที่ปรึกษาคณะอนุกรรมาธิการ ประกอบดวย
๑) คุณพรทิพย จาละ
๒) นายสีมา สีมานันท
๓) ศาสตราจารยพิเศษทศพร ศิริสัมพันธ
๔) รองศาสตราจารยสมบูรณ ศิริสรรหิรัญ
๕) รองศาสตราจารยตระกูล มีชัย
๖) รองศาสตราจารยจุฑารัตน เอื้ออํานวย
๗) นายเกรียงไกร ตั้งคุณสมบัติ
๘) พลเอก อภิชาติ เทียบศรไชย
๙) พลตํารวจตรี มงกุฎ เจียรณัย
๑๐) นาวาอากาศเอก จิรชัย ผุดผอง
๑๑) นาวาเอก หนึ่ง กาญจนัมพะ
๑.๒ หนวยงานและผูทรงคุณวุฒิที่คณะอนุกรรมาธิการไดเชิญมาใหขอมูลขอเท็จจริง
และแสดงความคิดเห็น ดังนี้
๑) ผูแทนสํานักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ จํานวน ๒ คน
๒) ผูแทนจากคณะกรรมการตรวจสอบและประเมินผลภาคราชการ(ค.ต.ป.) จํานวน๔คน
๓) ผูแทนสํานักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ จํานวน ๒ คน
๔) ผูแทนสถาบันพระปกเกลา จํานวน ๒ คน
๕)ผูแทนสํานักงานคณะกรรมการกํากับหลักทรัพยและตลาดหลักทรัพย จํานวน๓คน
๖) ผูแทนบริษัท ทริสคอรปอเรชั่น จํากัด/บริษัท ทริสเรทติ้ง จํากัด จํานวน ๗ คน
๗) ผูแทนสํานักงานคณะกรรมการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ จํานวน ๒ คน
๘) ผูแทนสํานักงบประมาณ จํานวน ๒ คน
๙) ผูแทนสํานักงานการตรวจเงินแผนดิน จํานวน ๑ คน
๑๐) ผูแทนกรมบัญชีกลาง จํานวน ๒ คน
๑๑) ผูแทนกระทรวงเทคโนโลยีสารสนเทศและการสื่อสาร จํานวน ๓ คน
๑๒) ผูแทนสํานักงานสถิติแหงชาติ จํานวน ๕ คน
๑.๓ คณะอนุกรรมาธิการไดจัดเสวนาเพื่อรับฟงความคิดเห็นจากวิทยากรผูทรงคุณวุฒิ
และผูเขารวมเสวนาจากภาคสวนตาง ๆ จํานวน ๑ ครั้ง ไดแก เรื่อง “การกํากับดูแลการบริหารราชการ
แผนดินแบบประชารัฐ” เมื่อวันอังคารที่ ๒๑ มิถุนายน ๒๕๕๙ ณ หองรับรอง ๑ – ๒ ชั้น ๓ อาคาร
รัฐสภา ๒
๑.๔ คณะอนุกรรมาธิการไดศึกษาเอกสารและรวบรวมขอมูลในสวนตางๆที่เกี่ยวของ
ทั้งจากบทบัญญัติของกฎหมาย ระเบียบงานวิจัย กรณีศึกษารวมทั้งศึกษากลไกการกํากับดูแลการ
บริหารราชการแผนดินในตางประเทศ นํามาวิเคราะหรวมกับผลการจัดเสวนาทางวิชาการ เพื่อจัดทํา
ขอสรุปและขอเสนอแนะ
๒. ผลการ...

8. - ๓-
๒. ผลการศึกษา
คณะกรรมาธิการไดพิจารณาศึกษา เรื่อง กลไกการกํากับดูแลการบริหารราชการ
แผนดินแบบประชารัฐ ซึ่งมอบหมายใหคณะอนุกรรมาธิการศึกษาการกํากับดูแลการบริหารราชการ
แผนดินแบบประชารัฐดําเนินการพิจารณาศึกษากรณีดังกลาว โดยคณะกรรมาธิการไดพิจารณารายงาน
ของคณะอนุกรรมาธิการดวยความละเอียดรอบคอบแลวและไดมีมติใหความเห็นชอบกับรายงานดังกลาว
โดยถือวาเปนรายงานการพิจารณาศึกษาของคณะกรรมาธิการ
จากการพิจารณาศึกษาดังกลาวขางตนคณะกรรมาธิการจึงเสนอรายงานผลการ
พิจารณาศึกษาของคณะกรรมาธิการ โดยมีรายละเอียดตามรายงานทายนี้ เพื่อใหสภานิติบัญญัติ
แหงชาติไดพิจารณา หากสภานิติบัญญัติแหงชาติใหความเห็นชอบดวยกับผลการพิจารณา
ศึกษาของคณะกรรมาธิการ โปรดแจงไปยังคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาและดําเนินการตามแตจะ
เห็นสมควรตอไป ทั้งนี้ เพื่อประโยชนของประเทศชาติและประชาชนสืบไป
พลเอก
(สมหมาย เกาฏีระ)
เลขานุการคณะกรรมาธิการการบริหารราชการแผนดิน
สภานิติบัญญัติแหงชาติ

9. บทสรุปสําหรับผูบริหาร
รายงานฉบับนี้ เปนผลการศึกษาของคณะอนุกรรมาธิการศึกษาการกํากับดูแล
การบริหารราชการแผนดินแบบประชารัฐ ในคณะกรรมาธิการการบริหารราชการแผนดิน
สภานิติบัญญัติแหงชาติ ที่ถูกจัดตั้งขึ้นเพื่อทําการศึกษาและทบทวนกลไกการกํากับดูแล
การบริหารราชการแผนดิน และใหขอเสนอแนะในรูปแบบของกลไกการกํากับดูแลการบริหาร
ราชการแผนดินที่มีประสิทธิภาพ สําหรับการนําไปประยุกตใชแกไขปญหา และพัฒนาการกํากับ
ดูแลการบริหารราชการแผนดินของประเทศชาติตอไป
วิธีดําเนินการศึกษาที่นํามาใชแบงออกเปน ๓ สวน คือ สวนแรกเปนการทบทวน
แนวคิดสําคัญที่เกี่ยวของ อันไดแก แนวคิดเรื่องความตระหนักรูของประชาชน ความไววางใจ
สาธารณะประชารัฐ การกํากับดูแลโดยภาครัฐและภาคประชาชน รวมไปถึงการทบทวนขอมูลที่
เกี่ยวของกับหนวยงานที่ทําหนาที่กํากับดูแล การติดตามตรวจสอบขอเท็จจริงที่เกี่ยวของ ของ
สภานิติบัญญัติแหงชาติ และวาระการปฏิรูปที่เกี่ยวของของคณะกรรมาธิการการปฏิรูปการบริหาร
ราชการแผนดินสภาปฏิรูปแหงชาติ สวนที่สองเปนการประชุมรวมกับผูแทนองคกร/หนวยงานที่
เกี่ยวของ รวม ๑๑ หนวยงาน เพื่อแลกเปลี่ยนขอมูลและความคิดเห็นที่เกี่ยวกับปญหาอุปสรรค
ตลอดถึงแนวทางการพัฒนาการกํากับดูแลการปฏิบัติงานของระบบราชการ และสวนที่สามเปน
การจัดเสวนาทางวิชาการสาธารณะ เพื่อรับฟงและรวบรวมความคิดเห็นจากทุกหนวยงานที่
เกี่ยวของไปจนถึงสาธารณชนโดยรวม สําหรับนํามาปรับปรุงผลการศึกษาใหมีความสมบูรณ
สูงสุดตอไป โดยมีกรอบแนวคิดนําผลที่ไดจากการศึกษาขั้นตน ครอบคลุม ๔ มิติ ในการกํากับ
ดูแลการบริหารราชการแผนดิน ไดแก มิติองคกรที่ทําหนาที่กํากับดูแล มิติหนวยงานที่ถูกกํากับ
ดูแล มิติระบบขอมูลขาวสารในการบริหารราชการแผนดิน และมิติการสื่อสารการมีสวนรวมแบบ
ประชารัฐ
ผลการศึกษาสําคัญ พบวา ปญหาในการกํากับดูแลการบริหารราชการแผนดิน
ประกอบดวย ๑) องคกรที่ทําหนาที่กํากับดูแล มีอยูดวยกันหลายหนวยงานโดยมีขอบเขตและ
อํานาจหนาที่ที่ไมชัดเจน การกํากับดูแลยังไมเปนไปแบบปองกันเชิงรุกและทันตอเหตุการณ
รวมทั้งยังไมใชการติดตามประเมินผลโดยอาศัยผลสัมฤทธิ์อยางแทจริง การรายงานผลจึงยังไมนําไปสู
การปรับปรุงแกไขอยางเพียงพอ นอกจากนั้น ประชาชนก็ยังไมสามารถเขาไปมีสวนรวม
ในการกํากับดูแลมากเทาที่ควร ๒) หนวยงานที่ถูกกํากับดูแล ยังคงไมมีทัศนคติที่ดีกับการกํากับดูแล
จึงขาดการใหความรวมมือ รวมไปถึงการใหขอมูลที่จําเปน อีกทั้งยังขาดการกํากับดูแลภายใน
อยางจริงจังจากผูบริหาร และยังไมมีการนําขอมูลที่ไดจากการติดตามประเมินผลไปใชใหเกิด

10. ข
ประโยชนอยางเพียงพอ ๓) ระบบขอมูลขาวสารในการบริหารราชการที่เปนสวนรวมทั้งประเทศ
ยังไมไดมีการจัดทํา รวมทั้งไมมีการบริหารจัดการขอมูลสารสนเทศที่จําเปนใหหนวยงาน
ที่เกี่ยวของและประชาชนสามารถเขาถึงและใชประโยชน ในการกํากับดูแลไดอยางเพียงพอ
และ ๔) การสื่อสารและการมีสวนรวมของประชาชน ยังไมมีกลไก ชองทาง กระบวนการ และ
ระเบียบปฏิบัติที่เหมาะสม ใหประชาชนไดติดตามและตรวจสอบการกํากับดูแลอยางเพียงพอใน
แบบประชารัฐ ทําใหประชาชนยังไมเกิดความตระหนักรู เชื่อมั่น กระทั่งอยากเปลี่ยนแปลง
พฤติกรรมไปในทางที่จะสนับสนุนการกํากับดูแลการบริหารราชการที่ดี
ผลจากการศึกษาดังกลาวไดนําไปสูขอเสนอแนะสําคัญทั้งในเชิงนโยบายและเชิงกฎหมาย
ไดแก ขอเสนอแนะเชิงนโยบาย ๑) ควรปรับเปลี่ยนรูปแบบการกํากับแบบดั้งเดิม คือ การใชการ
สอบทาน เปนการใชการประเมินผลสัมฤทธิ์ รวมถึงใหมีการจัดอันดับ (Ranking) ความสัมฤทธิ์ผล
ของหนวยงาน เพื่อใหการกํากับดูแลเปนไปในเชิงรุก อันจะกอใหเกิดประโยชน สามารถแกไขปญหา
รวมทั้งสงผลไปถึงผลลัพธของการปฏิบัติราชการอยางชัดเจน ๒) การปรับเปลี่ยนทัศนคติของ
หนวยราชการตาง ๆ ใหตระหนักถึงความสําคัญของการประเมินผลดังที่ไดกลาวขางตน รวมทั้งย้ํา
ใหตระหนักถึงความพรอมรับผิด (Accountability) และยินดีใหความรวมมือในการใหขอมูล การใช
กลไกทางสารสนเทศปรับเปลี่ยนกระบวนการทํางานใหมีการเปดเผยขอมูลมากขึ้น เพื่อความรวดเร็ว
ในการบูรณาการทํางานและความโปรงใส ตลอดถึงการเห็นประโยชนของการเปดเผยขอมูลที่จะ
นําไปสูการเพิ่มประสิทธิภาพในการปฏิบัติงาน ๓) การจัดทําระบบขอมูลขาวสาร
(Data system) และการบริหารจัดการขอมูลสารสนเทศ (Information management) ในการ
กํากับดูแลการบริหารราชการแผนดินแบบประชารัฐในภาพรวมของทั้งประเทศ โดยเพิ่มระบบ
ติดตามประเมินผลการปฏิบัติราชการ เพื่อใชในการบริหารราชการแผนดินของศูนยปฏิบัติการ
ภาครัฐ ตามแผนพัฒนารัฐบาลอิเล็กทรอนิกสของประเทศ รวมทั้งสนับสนุนการตรวจสอบ
ประเมินผลและการเปดเผยขอมูลสารสนเทศตอสาธารณะอยางเปนรูปธรรมและ ๔) การเพิ่มชองทาง
กลไกและกระบวนการการมีสวนรวมทางตรงแบบประชารัฐใหเหมาะสม เพื่ออํานวยความสะดวก
และเสริมสรางความตระหนักรูใหประชาชนเกิดความเชื่อมั่น พึงพอใจ กระทั่งมีการเปลี่ยนแปลง
พฤติกรรมที่จะสงผลในทางบวกตอการกํากับดูแลการบริหารราชการแผนดินที่ดีตอไป
ขอเสนอแนะเชิงกฎหมาย ที่สําคัญ ไดแก ปรับปรุงและพัฒนากฎหมาย คือ
๑) การปรับปรุงกฎหมายที่มีอยู ไดแก พระราชบัญญัติขอมูลขาวสารของทางราชการ
พ.ศ. ๒๕๔๐ เพื่อใหหนวยงานของรัฐมีความรับผิดชอบในการเปดเผยขอมูลชัดเจนขึ้น และ
กฎหมายวาดวยการปรับโครงสรางอํานาจสวนกลาง สวนภูมิภาคและทองถิ่น เพื่อเพิ่ม
ประสิทธิภาพประสิทธิผลการทํางานของภาครัฐ ๒) การพัฒนากฎหมายใหมที่จําเปน ไดแก

11. ค
รางพระราชบัญญัติการมีสวนรวมของประชาชนในกระบวนการนโยบายสาธารณะ พ.ศ. ....
เพื่อใหประชาชนสามารถมีสวนรวมไดมากขึ้น ซึ่งกฎหมายดังกลาวยังสอดคลองกับวาระการปฏิรูป
ของสภาปฏิรูปแหงชาติอีกดวย และ ๓) กฎหมายสําคัญที่ควรดําเนินการเพิ่มเติม คือ กฎหมาย
วาดวยการคุมครองผูแจงเบาะแส (Whistleblower Protection Act) เพื่อใหประชาชนไดมี
ชองทางหรือกลไกในการใหขอมูล หรือรองเรียนตาง ๆ อยางเพียงพอ โดยกฎหมายทั้งหมดนี้จะ
สงผลใหประชาชนมีสวนรวมในการกํากับดูแลการบริหารราชการแผนดินมากยิ่งขึ้น
สุดทาย จากขอมูลสําคัญในการศึกษาที่พบวา กลไกการกํากับดูแลการบริหาร
ราชการแผนดินที่มีประสิทธิภาพเหมาะสําหรับการนําไปประยุกตใชแกไขปญหาอันจะมีสวน
สงผลใหปญหาอื่น ๆ เกิดการเปลี่ยนแปลงตามไปในทิศทางที่ดี คือ การจัดทําระบบขอมูลขาวสาร
ในการกํากับดูแลการบริหารราชการแผนดินแบบประชารัฐ รวมถึงการบริหารจัดการขอมูล
สารสนเทศที่จําเปนใหหนวยเกี่ยวของและประชาชนสามารถเขาถึงและใชประโยชนในการกํากับ
ดูแลไดอยางเพียงพอ ซึ่งควรที่จะครอบคลุมถึงการกํากับดูแลในเรื่องทรัพยากรบุคคลและ
งบประมาณ อีกทั้งสรางความเปนมาตรฐานของระบบและเครื่องมือในการบันทึกและจัดเก็บ
ขอมูลขาวสารตาง ๆ รายงานฉบับนี้จึงไดเสนอใหมีการพิจารณาศึกษาเปนการเฉพาะในรายละเอียด
เกี่ยวกับ การพัฒนาและเสริมสรางระบบขอมูลขาวสารในการกํากับดูแลการบริหารราชการแผนดิน
แบบประชารัฐ ทั้งนี้ เพื่อใหไดคําตอบเปนขอเสนอที่สมบูรณครบถวน สําหรับใหรัฐบาลและ
หนวยงานที่เกี่ยวของนําไปพิจารณาประยุกตใชตอไป

12. สารบัญ
หนา
คํานํา
บทสรุปสําหรับผูบริหาร
สารบัญ
สารบัญตาราง
สารบัญภาพ
บทที่ ๑ บทนํา
๑.๑ ที่มาและความสําคัญของปญหา ๑
๑.๒ เปาหมาย/ผลที่คาดวาจะไดรับ ๒
๑.๓ วัตถุประสงคในการศึกษา ๒
๑.๔ ขอบเขตในการศึกษา ๒
๑.๕ วิธีการศึกษา ๓
๑.๖ ขอจํากัดในการศึกษา ๔
บทที่ ๒ ทบทวนหลักการแนวคิดและวรรณกรรมที่เกี่ยวของกับการกํากับดูแล
๒.๑ แนวคิดเกี่ยวกับความตระหนักรูของประชาชน (Public Awareness) ๕
ความไววางใจสาธารณะ (Public Trust) และแนวคิดเรื่องประชารัฐ
๒.๒ แนวคิดเกี่ยวกับการกํากับดูแลโดยภาครัฐ และการกํากับดูแล ๑๒
โดยภาคประชาชน
๒.๓ องคกร/หนวยงานที่ทําหนาที่กํากับดูแล ควบคุม และตรวจสอบ ๑๔
การปฏิบัติงานของระบบราชการโดยภาครัฐ
๒.๔ การกํากับดูแล ควบคุม และตรวจสอบ การปฏิบัติงานของ ๑๘
ระบบราชการโดยภาคประชาชน
๒.๕ กรณีศึกษาเกี่ยวกับปญหารองเรียนของสภานิติบัญญัติแหงชาติ ๒๘
๒.๖ วาระการปฏิรูปที่ ๕ การเพิ่มประสิทธิภาพและคุณภาพการบริหารงาน ๓๑
แหงรัฐ คณะกรรมาธิการปฏิรูปการบริหารราชการแผนดินสภาปฏิรูป
แหงชาติ
๒.๗ การดําเนินงานของภาครัฐที่เกี่ยวของกับการกํากับดูแล ๓๓
๒.๘ กรอบแนวคิดในการศึกษา ๓๔

13. สารบัญ (ตอ)
หนา
บทที่ ๓ วิธีการศึกษา
๓.๑ การดําเนินการศึกษา ๓๖
๓.๒ การวิเคราะหขอมูล ๓๙
บทที่ ๔ ผลการพิจารณาศึกษา
๔.๑ สรุปขอมูลเชิงคุณภาพจากการสัมภาษณ ๔๐
๔.๒ ขอมูลจากการแสดงความคิดเห็นจากการเสวนา ๕๘
เรื่อง “การกํากับดูแลการบริหารราชการแผนดินแบบประชารัฐ”
๔.๓ ผลการวิเคราะหขอมูล ๖๖
บทที่ ๕ สรุปผลและขอเสนอแนะ
๕.๑ สรุปผลจากการพิจารณาศึกษา ๗๑
๕.๒ ขอเสนอแนะ ๗๓
บรรณานุกรม ๗๕

14. สารบัญตาราง
ตารางที่ หนา
๑ สรุปประเด็นปญหาการดําเนินงานการกํากับดูแล ติดตาม ตรวจสอบ และ ๕๔
ประเมินผล การบริหารราชการแผนดิน จากขอคิดเห็น ขอเท็จจริงจากผูแทน
องคกร และ หนวยงานที่เกี่ยวของ

15. สารบัญภาพ
ภาพที่ หนา
๑ แรงผลักดันที่มีผลตอความพอใจในแตละระดับ และสงผลใหเกิดความเชื่อมั่น ๒๐
และไววางใจ
๒ กรอบแนวคิด ๓๕
๓ กรอบแนวคิดองคประกอบกลไกการกํากับดูแลการบริหารราชการแผนดิน ๓๙
แบบประชารัฐ
๔ ปญหา และขอเสนอการกํากับดูแลการบริหารราชการแผนดินแบบประชารัฐ ๕๕
๕ ปญหาและขอเสนอเพื่อพัฒนากลไกการกํากับดูแลระบบการบริหารราชการแผนดิน ๖๕
แบบประชารัฐ จากเวทีการเสวนาฯ
๖ กลไกการกํากับดูแลการบริหารราชการแผนดินแบบประชารัฐ (จากผลการศึกษา) ๗๐

16. บทที่ ๑
บทนำ
๑.๑ ที่มำและควำมสำคัญของปัญหำ
ประเทศไทยได้มีการพัฒนา และปฏิรูประบบราชการมาอย่างต่อเนื่อง ผ่านการ
เปลี่ยนแปลงมาหลายต่อหลายครั้ง นับตั้งแต่สมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์ที่พระมหากษัตริย์มี
อานาจสูงสุด โดยในรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ ๕ ท่านทรง
เปรียบเทียบสถานการณ์บ้านเมืองในเวลานั้น เปรียบได้ดั่งเรือที่ผุทั้งลำ ไม่สำมำรถปะผุได้อีก
ต่อไปแล้ว ปัญหาที่สาคัญประการหนึ่งคือ ปัญหาของระบบการบริหารราชการแผ่นดิน
ที่มีอานาจหน้าที่ และการทางานที่ซ้าซ้อน สับสน ขาดการกระจายอานาจ ไม่มีประสิทธิภาพ
มีการทุจริตคอร์รัปชันจึงจาเป็นจะต้องมีการปฏิรูปการบริหารราชการแผ่นดินครั้งใหญ่ที่เรียกว่าเป็น
“กำรพลิกแผ่นดิน” (Revolution)๑ ซึ่งการเปลี่ยนแปลงดังกล่าวได้นาประเทศชาติมาสู่ความเจริญ
ก้าวหน้าจนทัดเทียมกับนานาอารยะประเทศมีการจัดระเบียบบริหารราชการส่วนกลาง
โดยยกเลิกระบบการปกครองแบบจตุสดมภ์ แบ่งส่วนราชการออกเป็น ๑๒ กระทรวง ในระดับ
ภูมิภาคให้มีผู้ว่าราชการเมืองเป็นผู้ปกครองแต่ละเมืองแบ่งเป็นอาเภอตาบลหมู่บ้านรวมทั้งยังเล็งเห็น
ประโยชน์ที่จะให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการปกครองตนเอง โดยในระดับท้องถิ่นมีการจัดตั้ง
สุขาภิบาล
ปัจจุบันการเปลี่ยนแปลงอันเนื่องมาจากกระแสโลกาภิวัตน์ที่แผ่ขยาย และเชื่อมต่อ
ออกไปทั่วโลก ส่งผลให้ภาระงาน กิจกรรม และบทบาทต่าง ๆ ของรัฐที่ต้องตอบสนองต่อประชาชน
มีความสลับซับซ้อนและเพิ่มจานวนมากขึ้น ขณะเดียวกันประชาชนก็เกิดความต้องการการบริการ
จากภาครัฐเพิ่มมากขึ้น กระแสธรรมาภิบาลหรือการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดีจึงได้รับความ
ตระหนักอย่างกว้างขวางจากทั่วโลกทั้งในภาครัฐและภาคเอกชน นามาซึ่งการตรวจสอบและ
กากับดูแลการใช้อานาจรัฐ โดยในประเทศไทยได้มีความพยายามสร้างองค์กรกากับดูแลให้มากขึ้น
ดังที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย
พุทธศักราช ๒๕๕๐ ได้บัญญัติให้มีการตั้งองค์กรขึ้นมาทาหน้าที่ดังกล่าวหลายองค์กร
อย่างไรก็ตามโดยข้อเท็จจริงการบริหารราชการแผ่นดินที่ผ่านมาปรากฏปัญหามากมาย
อันเนื่องมาจากความล้มเหลวของระบบการบริหารงานภาครัฐ อาทิ ปัญหาด้านการบริหารจัดการน้า
ที่มีทั้งปัญหาจากสภาวะน้าท่วมและปัญหาการขาดแคลนน้า กรณีโครงการรับจานาข้าวเปลือก
ของรัฐบาล กรณีการทาประมงผิดกฎหมาย กรณีมาตรฐานขององค์กรการบินพลเรือน ตลอดจน
๑หนังสือเรื่อง “พระราชดารัสในพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงแถลงพระบรมราชาธิบายแก้ไขการปกครองแผ่นดิน”

17. ๒
ปัญหาเรื่องร้องเรียนต่าง ๆ เกี่ยวกับการกระทาผิด ประพฤติมิชอบของเจ้าหน้าที่รัฐ สะท้อนให้เห็น
ถึงปัญหาและจุดอ่อนในการบริหารราชการแผ่นดินอันเกิดจากกำรขำดกลไกกำรกำกับดูแลที่ดี
ซึ่งจะส่งผลกระทบโดยตรงต่อกำรสร้ำงควำมไว้วำงใจสำธำรณะ (Public trust)
คณะอนุกรรมาธิการศึกษาการกากับดูแลการบริหารราชการแผ่นดินแบบประชารัฐ
จึงดาเนินการศึกษา วิเคราะห์และจัดทารายงานฉบับนี้ขึ้นเพื่อชี้ให้เห็นถึงปัญหาการทางานในภาครัฐ
และสร้างกลไกที่มีประสิทธิภาพในการควบคุมตรวจสอบการบริหารราชการแผ่นดินให้บรรลุเป้าหมาย
อย่างมีประสิทธิภาพ จนกระทั่งสามารถก่อให้เกิดความเชื่อมั่นและความไว้วางใจจากประชาชนต่อไป
๑.๒ เป้ำหมำย/ผลที่คำดว่ำจะได้รับ
๑.๒.๑ ทาให้ทราบข้อเสนอเชิงนโยบายเกี่ยวกับกลไกการกากับดูแลการบริหารราชการ
แผ่นดินแบบประชารัฐ
๑.๒.๒ ทาให้ทราบข้อเสนอเชิงกฎหมายที่ต้องแก้ไขและปรับปรุงเพิ่มเติม
๑.๓ วัตถุประสงค์ในกำรศึกษำ
๑.๓.๑ เพื่อทบทวนปัญหา อุปสรรคของระบบการควบคุม ตรวจสอบการปฏิบัติงาน
และการกากับดูแลของระบบราชการ
๑.๓.๒ เพื่อสร้างกลไกการกากับดูแลแบบประชารัฐที่มีลักษณะเชิงป้องกันและบูรณาการ
เพื่อก่อให้เกิดประสิทธิภาพและความโปร่งใส
๑.๓.๓ เพื่อให้ได้ข้อเสนอแนะในการกากับดูแล อันนาไปสู่การได้รับการยอมรับและ
เชื่อมั่นจากประชาชน
๑.๔ ขอบเขตในกำรศึกษำ
๑.๔.๑ ขอบเขตด้ำนเนื้อหำ
๑.๔.๑.๑ ศึกษำกำรกำกับดูแลในปัจจุบัน
การควบคุมตรวจสอบการปฏิบัติงานของระบบราชการ และการกากับ
ดูแลมีความจาเป็นที่จะต้องกล่าวถึงภาพรวมของทั้งระบบเพื่อให้เห็นภาพการเชื่อมโยงกันทั้งภายใน
และภายนอกของหน่วยงานภาครัฐ ทั้งส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น หรือภาคราชการ
ภาคเอกชน และภาคประชาชนโดยขอบเขตด้านเนื้อหาของการกากับดูแลในปัจจุบันแบ่งเป็น
การกากับดูแล ๒ ภาค คือ

18. ๓
๑) กำรกำกับดูแลโดยภำครัฐ จะประกอบไปด้วย ๒ ส่วน ได้แก่
ส่วนแรก คือการกากับภายในหน่วยงาน ซึ่งกากับโดยผู้บังคับบัญชาตามลาดับชั้น และส่วนที่สอง
คือ การกากับดูแลจากหน่วยงานรัฐภายนอกที่มีหน้าที่ดูแลและตรวจสอบ
๒) กำรกำกับดูแลโดยภำคประชำชน คือ การที่ประชาชนมีส่วนร่วม
ในการแสดงความคิดเห็น เสนอแนะ และตรวจสอบการทางานภาครัฐ
๑.๔.๑.๒ ศึกษำบทเรียนที่ส่งผลกระทบต่อกำรบริหำรรำชกำรแผ่นดิน
การศึกษาครั้งนี้คณะอนุกรรมาธิการศึกษาการกากับดูแล
การบริหารราชการแผ่นดินแบบประชารัฐ ได้นาผลการศึกษาของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ
ในเรื่องสาคัญ ๓ เรื่อง ได้แก่ “กรณีขอให้ตรวจสอบการดาเนินคดีเรียกค่าสินไหมทดแทน
จากความเสียหายโครงการรับจานาข้าวของรัฐบาลก่อน” “การทาประมงที่ผิดกฎหมาย ขาดการ
รายงานและไร้การควบคุม (Illegal, Unreported and Unregulated (IUU) Fishing)”
และ “การแจ้งเตือนจากองค์การการบินพลเรือนระหว่างประเทศ (The International Civil
Aviation Organization (ICAO))” มาประกอบการพิจารณา
๑.๔.๒ ขอบเขตด้ำนเวลำ
คณะอนุกรรมาธิการศึกษาการกากับดูแลการบริหารราชการแผ่นดินแบบประชารัฐ
ได้เริ่มดาเนินการ ตั้งแต่ ๑ มีนาคม ๒๕๕๙ ถึง ๒๘ กรกฎาคม ๒๕๕๙ รวมระยะเวลาทั้งสิ้น ๕ เดือน
๑.๕ วิธีกำรศึกษำ
การศึกษาการกากับดูแลการบริหารราชการแผ่นดินแบบประชารัฐครั้งนี้ จะทาการศึกษาและ
รวบรวมข้อมูลเพื่อให้ได้แนวทาง ดังนี้
๑.๕.๑ ศึกษาหลักการ แนวคิด ทฤษฎีของนักวิชาการ เอกสารวิชาการ และกรณีตัวอย่าง
๑.๕.๒ ศึกษาข้อมูลจากกรณีตัวอย่าง ๓ กรณี เป็นการศึกษาจากเอกสาร
๑.๕.๓ รวบรวมประเด็นปัญหา และแนวทางการแก้ไขปัญหาโดยเชิญผู้แทนจากองค์กร/
หน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับการทาหน้าที่ติดตามประเมินผล และกากับดูแล เข้าร่วมประชุมจานวน
๑๑ องค์กร/หน่วยงาน ได้แก่
๑.๕.๓.๑ คณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ
๑.๕.๓.๒ ผู้แทนสานักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ
๑.๕.๓.๓ ผู้แทนสถาบันพระปกเกล้า
๑.๕.๓.๔ ผู้แทนสานักงานคณะกรรมการกากับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์
๑.๕.๓.๕ ผู้แทนบริษัท ทริสคอร์ปอเรชั่น จากัด/บริษัท ทริสเรทติ้ง จากัด
๑.๕.๓.๖ ผู้แทนสานักงานคณะกรรมการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ

19. ๔
๑.๕.๓.๗ ผู้แทนสานักงบประมาณ
๑.๕.๓.๘ ผู้แทนสานักงานการตรวจเงินแผ่นดิน
๑.๕.๓.๙ ผู้แทนกรมบัญชีกลาง
๑.๕.๓.๑๐ ผู้แทนกระทรวงเทคโนโลยีสารสนเทศและการสื่อสาร
๑.๕.๓.๑๑ ผู้แทนสานักงานสถิติแห่งชาติ
๑.๕.๔ การจัดเสวนาเพื่อรับฟังความคิดเห็น
๑.๕.๕ วิเคราะห์ข้อมูลโดยใช้วิธีการวิเคราะห์ส่วนประกอบ และกรณีศึกษา
๑.๕.๖ จัดทาข้อสรุปและข้อเสนอแนะ
๑.๖ ประโยชน์ที่คำดว่ำจะได้รับ
๑.๖.๑ นากลไกการกากับดูแลการบริหารราชการแผ่นดินแบบประชารัฐไป
ประยุกต์ใช้ในการเพิ่มประสิทธิภาพ การกากับกับดูแลการบริหารราชการแผ่นดิน
๑.๖.๒ หน่วยงานราชการตระหนักถึงการเพิ่มการมีส่วนร่วมของประชาชน
อย่างเหมาะสม เพื่อการสร้างความไว้วางใจของประชาชนต่อการบริหารราชการแผ่นดิน
นาไปสู่การสร้างความตระหนักรู้ และการให้ความร่วมมือในการพัฒนาประเทศอย่างยั่งยืน

20. ๕
บทที่ ๒
ทบทวนหลักกำรแนวคิดและวรรณกรรมที่เกี่ยวข้องกับกำรกำกับดูแล
การกากับดูแล การตรวจสอบ เป็นเครื่องมือที่สาคัญในการควบคุม กากับการใช้
ทรัพยากรของชาติอย่างมีคุณภาพ เกิดความคุ้มค่า และขจัดปัญหาการทุจริตคอร์รัปชันในภาครัฐ
การกากับดูแล การตรวจสอบ หมายถึง การที่บุคคล คณะบุคคล หรือหน่วยงาน ใช้อานาจโดย
ชอบธรรมจากกฎหมายในการตรวจสอบ ติดตาม แผนงาน และการปฏิบัติงานของข้าราชการ
และหน่วยงานภาครัฐว่าเป็นไปตามจุดมุ่งหมาย และนโยบายที่กาหนดไว้หรือไม่ ดังนั้น
การกากับดูแล การตรวจสอบ จึงเป็นส่วนหนึ่งที่เป็นส่วนสาคัญในการบริหารงานราชการ
ให้เกิดประสิทธิภาพ และความโปร่งใส โดยในบทนี้จะกล่าวถึงในประเด็น ดังนี้
๒.๑ แนวคิดเกี่ยวกับความตระหนักรู้ของประชาชน (Public Awareness)
ความไว้วางใจสาธารณะ (Public Trust) และแนวคิดเรื่องประชารัฐ
๒.๒ แนวคิดเกี่ยวกับการกากับดูแลโดยภาครัฐและการกากับดูแลโดยภาคประชาชน
๒.๓ หน่วยงานที่ทาหน้าที่กากับดูแล ควบคุม และตรวจสอบ การปฏิบัติงานของ
ระบบราชการโดยภาครัฐ
๒.๔ หน่วยงานที่ทาหน้าที่กากับดูแล ควบคุม และตรวจสอบ การปฏิบัติงานของ
ระบบราชการโดยภาคประชาชน
๒.๕ กรณีศึกษาเกี่ยวกับปัญหาร้องเรียนของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ
๒.๖ วาระการปฏิรูปที่ ๕ การเพิ่มประสิทธิภาพและคุณภาพการบริหารงานแห่งรัฐ
คณะกรรมาธิการปฏิรูปการบริหารราชการแผ่นดินสภาปฏิรูปแห่งชาติ
๒.๗ การดาเนินงานของภาครัฐที่เกี่ยวข้องกับการกากับดูแล
๒.๘ กรอบแนวคิดในการศึกษา

21. ๖
๒.๑ แนวคิดเกี่ยวกับควำมตระหนักรู้ของประชำชน (Public Awareness) ควำมไว้วำงใจ
สำธำรณะ (Public Trust) และแนวคิดเรื่องประชำรัฐ
๒.๑.๑ แนวคิดเกี่ยวกับควำมตระหนักรู้ของประชำชน
ความตระหนักรู้ คือ ความสามารถในการรับรู้ เข้าใจ และเห็นคุณค่าของความคิด
ความสัมพันธ์ที่ผูกโยงสรรพสิ่งในสังคมเข้าด้วยกัน และแสดงออกเป็นพฤติกรรมที่เหมาะสมการสร้าง
ความตระหนักรู้มี ๒ แบบ คือ การสร้างความตระหนักรู้ที่เกี่ยวข้องกับสิ่งที่เกิดขึ้นภายในตัวบุคคล
และการสร้างความตระหนักรู้ที่เกี่ยวข้องกับสิ่งที่เกิดขึ้นภายในสภาพแวดล้อมวัฒนธรรม สังคม
และพฤติกรรมของคนอื่นซึ่งมีความสาคัญทาให้ตัวบุคคลสามารถแสดงพฤติกรรมที่เหมาะสม
ออกมาได้ สามารถเลือกที่จะกระทาหรือไม่กระทาอย่างหนึ่งอย่างใด และปรับตนให้เข้ากับ เวลา
สถานะ และบริบททางสังคมการนาไปใช้คือ รู้จักนาเสนอตัวตนต่อสังคมได้อย่างเหมาะสม
สามารถประเมินสถานการณ์ และผลกระทบ สามารถสื่อสารและจัดการความสัมพันธ์กับผู้อื่น
และสังคมได้ดีและกล้าแสดงความรับผิดชอบต่อการกระทาของตนเองข้อควรคานึงคือความตระหนักรู้
เป็น “เครื่องมือ” หรือ “วิธีการ” มิใช่เป้าหมายการสร้างความตระหนักรู้จึงต้องหาเป้าหมายหรือ
ระบุเป้าหมายให้ชัดเจนว่าต้องการอะไร เป้าหมายต่างกันต้องใช้วิธีการต่างกัน เช่น เป้าหมาย
ด้านสิ่งแวดล้อม เพื่อให้คนกับสิ่งแวดล้อมอยู่ร่วมกันอย่างเกื้อกูล เห็นคุณค่าและผลกระทบ
ที่เกิดตามมาหากสังคมมีปัญหาสิ่งแวดล้อมต่าง ๆ ดังนั้นการจัดการประชุมกลุ่ม เพื่อหาประเด็น
ปัญหาที่สังคมยังขาดความตระหนักรู้ ทาให้ได้แนวร่วมและเครือข่ายไปพร้อม ๆ กัน๒
การสร้างความตระหนักรู้ควรต้องหาค่านิยมที่มุ่งประสงค์ให้สังคมไทยมีค่านิยม
ดังกล่าวให้ชัดเจน ตามที่คณะทางานได้กาหนดค่านิยมเบื้องต้นว่า “การรับผิดชอบต่อส่วนรวม”
ก็มีความเหมาะสม ทั้งนี้ ควรนาข้อมูลที่เกี่ยวข้องกับการตระหนักรู้จากการศึกษาขององค์กร
เพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจ และการพัฒนาซึ่งศึกษาข้อมูลของประเทศต่าง ๆ ไว้จานวน
๒๓ ประเทศ มาวิเคราะห์ศึกษาเปรียบเทียบบนพื้นฐานของคาว่า “ความรับผิดชอบต่อสังคม”
จากนั้นจึงกาหนดประเด็นย่อยว่าจะเน้นในเรื่องใด ซึ่งควรทาเป็นเรื่อง ๆ เพื่อเป็นโครงการนาร่อง
และควรนาเอกชนเข้ามามีส่วนร่วมในการจัดทาและเลือกทาเรื่องที่สาคัญ ๆ ที่ประชาชนให้ความ
สนใจก่อน เพื่อให้เกิดผลในวงกว้าง๓
การสร้างความตระหนักรู้ควรสร้างในระดับพื้นที่ก่อน และเมื่อเกิดผลสาเร็จ
ในระดับพื้นที่แล้วจึงขยายผลสู่วงกว้าง ส่วนการพิจารณาเป้าหมายเชิงบุคคล การสร้าง
๒รองศาสตราจารย์ ดร.จุฑารัตน์ เอื้ออานวย บันทึกการประชุมคณะทางานจัดทาข้อเสนอแนะในการปฏิรูปการบริหารราชการแผ่นดิน
ในคณะกรรมาธิการการบริหารราชการแผ่นดิน สภานิติบัญญัติแห่งชาติ ครั้งที่ ๑๘/๒๕๕๘ วันอังคารที่ ๑๐ พฤศจิกายน ๒๕๕๘
๓รองศาสตราจารย์ชนิดา จิตตรุทธะ บันทึกการประชุมคณะทางานจัดทาข้อเสนอแนะในการปฏิรูปการบริหารราชการแผ่นดิน
ในคณะกรรมาธิการการบริหารราชการแผ่นดิน สภานิติบัญญัติแห่งชาติ ครั้งที่ ๑๘/๒๕๕๘ วันอังคารที่ ๑๐ พฤศจิกายน ๒๕๕๘

22. ๗
ความตระหนักรู้ควรพัฒนาส่งเสริมให้กับประชาชนตั้งแต่วัยเด็ก โดยให้การศึกษาตั้งแต่ในระดับศูนย์
พัฒนาเด็กก่อนวัยเรียนซึ่งมีอยู่จานวนมาก เพื่อสร้างจิตสานึกที่เห็นแก่ประโยชน์ส่วนรวมตั้งแต่วัย
เยาว์ แล้วขยายผลไปยังการศึกษาในระดับที่สูงขึ้นการสร้างความตระหนักรู้ในระยะสั้น ควรเน้นทา
เป็นโครงการ ๆ และทาให้ต่อเนื่อง ส่วนในระยะยาวควรให้การศึกษากับประชาชน และผลักดัน
ให้องค์กรที่เกี่ยวข้องทั้งภาครัฐ และภาคเอกชนเข้ามามีส่วนร่วมในการทากิจกรรมต่าง ๆ โดยทาเรื่อง
ที่ประชาชนมีความวิตกกังวลก่อน เพื่อสร้างจิตสานึกในการที่จะแก้ไขปัญหาและเป็นความเคยชิน
ในที่สุด ทั้งนี้ สังคมไทยมีบริบทที่เอื้อต่อการสร้างความตระหนักรู้ เช่น เมื่อมีภัยพิบัติฉุกเฉิน
เกิดขึ้นจะเห็นได้ว่าประชาชนจะร่วมแรงใจกันให้ความช่วยเหลือผู้ได้รับผลกระทบในการดาเนินการ
สังคมอาจจัดให้มีองค์กรในรูปคณะกรรมการเฉพาะกิจคณะหนึ่ง เพื่อกากับดูแลว่าแต่ละหน่วยมี
แผนงานเกี่ยวกับการสร้างความตระหนักรู้อย่างไร และต้องมีการประเมินผลการดาเนินการตาม
โครงการอย่างเป็นรูปธรรมแล้วรายงานต่อรัฐบาลต่อไป ทั้งนี้ คณะกรรมการดังกล่าวอาจปรับใช้
องค์กรหรือคณะกรรมการที่มีอยู่แล้วในปัจจุบัน โดยเพิ่มอานาจหน้าที่เกี่ยวกับเรื่องดังกล่าวให้กับ
องค์กรหรือคณะกรรมการและต้องทาอย่างต่อเนื่อง๔
ดังนั้น การสร้างความตระหนักรู้ของประชาชนจึงเป็นเครื่องมือหรือวิธีการ
ในการสร้างความรับรู้และความเข้าใจให้แก่ประชาชน เพื่อให้แสดงออกเป็นพฤติกรรม
ที่เหมาะสม ทั้งนี้ต้องมีการกาหนดค่านิยมร่วมกันของสังคมก่อน และมีการสร้างความ
ตระหนักรู้โดยเริ่มจากกลุ่มเล็กๆ แล้วขยายเป็นวงกว้างในสังคม
๒.๑.๒ แนวคิดเกี่ยวกับควำมไว้วำงใจสำธำรณะ (Public trust)
จากบทความวัฒนธรรมความไว้วางใจกับจริยธรรมความซื่อสัตย์ของข้าราชการไทย
โดย ชนิดา จิตตรุทธะ กล่าวว่า “เนื่องจาก พลเมืองของรัฐสมัยใหม่ในยุคนี้ต่างมีความคาดหวัง
เพิ่มขึ้นว่าข้าราชการจะรับใช้ผลประโยชน์สาธารณะด้วยความซื่อสัตย์ ยุติธรรม และทาหน้าที่
บริหารจัดการทรัพยากรอย่างเหมาะสมผ่านนโยบายสาธารณะที่ดี ซึ่งเป็นไปตามหลักการบริหาร
จัดการพื้นฐาน การบริหารจัดการสาธารณะด้วยความยุติธรรม และเชื่อถือได้ย่อมก่อให้เกิดความ
ไว้วางใจของสาธารณะต่อการบริหาร ซึ่งข้าราชการการเมืองในฐานะที่เป็นตัวแทนของประชาชน
ที่ได้มาจากการเลือกตั้ง นับว่ามีบทบาทและหน้าที่เป็นสื่อกลางระหว่างประชาชนกับรัฐบาลทาหน้าที่
รักษาผลประโยชน์สาธารณะโดยเสนอความคิดเห็นและหาทางแก้ไขปัญหาสาธารณะที่ดีกว่าเดิม
ด้วยการตรากฎหมายและจัดทานโยบายที่ดี และเป็นแบบอย่างที่ดีในด้านคุณธรรมจริยธรรม
ความซื่อสัตย์ ความน่าเชื่อถือได้ การไม่ลาเอียง การรับผิดชอบรายงาน และความโปร่งใส
เพื่อนาไปสู่ผลประโยชน์สูงสุดของสาธารณะส่วนข้าราชการประจาในฐานะของผู้ทาหน้าที่นานโยบาย
๔รองศาสตราจารย์ตระกูล มีชัย บันทึกการประชุมคณะทางานจัดทาข้อเสนอแนะในการปฏิรูปการบริหารราชการแผ่นดิน
ในคณะกรรมาธิการการบริหารราชการแผ่นดิน สภานิติบัญญัติแห่งชาติ ครั้งที่ ๑๘/๒๕๕๘ วันอังคารที่ ๑๐พฤศจิกายน ๒๕๕๘

23. ๘
ไปปฏิบัติอย่างมีคุณธรรม และจริยธรรมตามวิชาชีพเพื่อรับใช้ผลประโยชน์สาธารณะและบริหาร
จัดการทรัพยากรของรัฐอย่างเหมาะสมในการบริการสาธารณะประจาวัน การบริการสาธารณะ
ที่เชื่อถือได้และยุติธรรมก่อให้เกิดความไว้วางใจสาธารณะและสภาพแวดล้อมที่เอื้อต่อธุรกิจ
ซึ่งจะช่วยส่งเสริมกลไกตลาดที่ดีและความเติบโตทางเศรษฐกิจ (OECD, ๒๐๐๐) ความสาเร็จ
หรือความล้มเหลวของข้าราชการการเมือง หรือข้าราชการประจาจึงเกิดจากความเชื่อมั่น
ของประชาชน ที่ให้ความไว้วางใจ ซึ่งสะท้อนถึงความมีธรรมาภิบาลของรัฐหรือสังคม”
ข้อสรุปสาระสาคัญความไว้วางใจของประชาชนที่มีต่อระบบราชการไทย๕
มีดังนี้
๑) ความไว้วางใจสาธารณะมีหลักการและเหตุผลสาคัญ คือ การยอมรับว่า
สันติภาพ ความเท่าเทียม ความยั่งยืนหรือ ความเจริญเติบโต ไม่สามารถเกิดขึ้นได้ด้วยวิธีการทาง
เทคนิควิชาการอย่างเดียว แต่เรื่องดังกล่าวจะสามารถประสบผลสาเร็จอย่างยั่งยืนได้ต้องอาศัย
ความไว้วางใจจากสาธารณชนภายในรัฐเป็นส่วนสาคัญ โดยมีประเด็นที่ต้องวิเคราะห์ร่วม
คือ ความยุติธรรมทางสังคม ผลประโยชน์สาธารณะ ความสัมพันธ์ของอานาจและผลประโยชน์
ร่วมกันทางการเมืองของพลเมืองความสัมพันธ์ทางสังคมความไว้วางใจสาธารณะที่นาไปสู่ธรรมาภิบาล
๒) การปฏิรูปประเทศหากพิจารณาภายใต้แนวคิดการให้บริการสาธารณะของรัฐ
นักวิชาการด้านรัฐประศาสนศาสตร์ส่วนใหญ่เห็นว่าจริยธรรมสาธารณะเป็นสิ่งที่รัฐจะต้องมี
ก่อนที่จะเกิดความไว้วางใจสาธารณะและเป็นหลักสาคัญของธรรมาภิบาล ซึ่งกล่าวได้ว่า “การบริการ
สาธารณะคือความไว้วางใจสาธารณะ” โดยเรื่องดังกล่าวเป็นความสัมพันธ์อันใกล้ชิดระหว่าง
จริยธรรมความซื่อสัตย์และความไว้วางใจ ซึ่งมีอิทธิพลต่อรัฐสมัยใหม่เนื่องจากทั้งสองประการนี้
ส่งผลต่อการทาหน้าที่ของรัฐที่มีความเป็นประชาธิปไตยและกลไกตลาดที่ทางานล้มเหลว
หรือไม่ล้มเหลวของรัฐบาล หรือจากการแทรกแซงที่ล้มเหลวของรัฐ
ความไว้วางใจสาธารณะเกิดจากการมีจริยธรรมและความซื่อสัตย์ นาไปสู่ความ
ร่วมมือทางการเมือง เกิดความไว้วางใจทางการเมือง และเกิดความเชื่อมั่นในรัฐบาล นักการเมือง
ระบบราชการ และข้าราชการ ซึ่งในทางทฤษฎีการบริหารจัดการภาครัฐสมัยใหม่จึงเสนอให้เน้น
การบริหารจัดการวัฒนธรรมหน่วยงานภาครัฐโดยอาศัยความไว้วางใจหรือ “การบริหารวัฒนธรรม
ความไว้วางใจ” โดยเสนอให้ผู้บริหารและข้าราชการที่มีหลักการร่วมกันสร้างวัฒนธรรมแห่ง
ความไว้วางใจขึ้นแทนที่วัฒนธรรมในการใช้อานาจควบคุม โดยลดชั้นการบังคับบัญชาลง ซึ่งข้อเสนอ
เกี่ยวกับการบริหารจัดการภาครัฐสมัยใหม่มุ่งเน้นไปที่การมีส่วนร่วมของพลเมืองและแนวทาง
๕รองศาสตราจารย์ ดร. ชนิดา จิตตรุทธะ บันทึกการประชุมคณะทางานจัดทาข้อเสนอแนะในการปฏิรูปการบริหารราชการแผ่นดิน
ในคณะกรรมาธิการการบริหารราชการแผ่นดิน สภานิติบัญญัติแห่งชาติ ครั้งที่ ๕/๒๕๕๙

24. ๙
ธรรมาภิบาลมากขึ้น และผู้บริหารและข้าราชการจะไม่สามารถประสบความสาเร็จหากปราศจาก
ความไว้วางใจจากสาธารณะ
๓) มีหลักฐานเชิงประจักษ์อย่างชัดเจนทั้งในระดับสากลและในระดับประเทศ
ของไทยว่า “ความไว้วางใจสาธารณะ”เป็นปัจจัยที่สาคัญอย่างยิ่งสาหรับการบริหารราชการแผ่นดิน
ในปัจจุบัน โดยปัญหาสาคัญที่ส่งผลในทางลบต่อความไว้วางใจสาธารณะก็คือ “การทุจริตคอร์รัปชัน”
ด้วยเหตุดังกล่าว การปฏิรูปการบริหารราชการแผ่นดินให้สามารถดาเนินไปได้อย่างมีประสิทธิภาพ
และส่งผลให้ประเทศสามารถพัฒนาไปได้อย่างยั่งยืนจึงจาเป็นต้องมีการแก้ไขปัญหาทุจริตคอร์รัปชัน
ให้หมดไปอย่างจริงจัง ทั้งนี้ แนวทางสาคัญที่ควรพิจารณานามาเป็นหลักในการปฏิรูปการบริหาร
ราชการเพื่อแก้ไขปัญหาทุจริตคอร์รัปชัน ประกอบไปด้วย การเสริมสร้างมาตรฐานจริยธรรมและ
หลักธรรมาภิบาลตามแนวทางสากล การส่งเสริมการมีส่วนร่วมของทุกภาคส่วนในการบริหาร
ราชการแผ่นดิน การสร้างและบริหารจัดการวัฒนธรรมความไว้วางใจให้สามารถดารงอยู่ควบคู่
กับการบริหารราชการแผ่นดินได้อย่างยั่งยืน เป็นต้น
ข้อเสนอสาคัญเพื่อการปฏิรูปการบริหารราชการแผ่นดิน ได้แก่
๑) จากข้อมูลการศึกษาในระดับนานาชาติ ปรากฏผลอย่างชัดเจนว่าระดับ
การคอร์รัปชัน มีความสัมพันธ์โดยตรงกับระดับความไว้วางใจสาธารณะ โดยเมื่อมีการดาเนินการ
ให้ลดการคอร์รัปชันลงได้ ระดับความไว้วางใจสาธารณะก็จะเพิ่มสูงขึ้นอย่างสอดคล้องกัน
๒) ข้อเสนอแนะเพิ่มเติมที่เกี่ยวกับความไว้วางใจสาธารณะและการปฏิรูป
การบริหารราชการแผ่นดิน มี ๓ ประเด็น คือ
๒.๑) สิ่งที่รัฐต้องให้ความสาคัญเป็นลาดับแรก คือ การทุจริตคอร์รัปชัน
โดยปัจจัยสาคัญประการหนึ่งของการบริหารราชการแผ่นดินที่ส่งผลให้เกิดการคอร์รัปชัน
ได้แก่ การแทรกแซงของฝ่ายการเมือง ดังนั้น การปฏิรูปครั้งนี้ควรจะต้องมีการดาเนินการที่จะนาเอา
การเมือง ออกจากการบริหารราชการแผ่นดิน ผ่านทางการเสริมสร้างระบบและกลไกการบริหาร
ราชการที่โปร่งใส ชัดเจน และเป็นรูปธรรม ให้ข้าราชการสามารถปฏิบัติหน้าที่ได้
โดยไม่ถูกแทรกแซงจากฝ่ายการเมือง
๒.๒) การปฏิรูปให้เกิดระบบการประเมินและจัดอันดับเป็นสากล เพื่อเป็น
กลไกสร้างเสริมความไว้วางใจสาธารณะในลักษณะของ “กระจกสังคม” ให้องค์กรและหน่วยงาน
ต่าง ๆ ได้รับทราบและเกิดความตระหนักถึงสภาพปัญหาที่แท้จริงของตนเอง อันจะนาไปสู่การพัฒนา
ปรับปรุงหน่วยงานอย่างจริงจังและมีประสิทธิภาพต่อไป
๒.๓) การปฏิรูปโครงสร้างและการจัดหน่วยงานที่สาคัญของรัฐโดยเฉพาะ
ทางด้านเทคโนโลยีสารสนเทศ ให้เกิดการบูรณาการ สามารถดาเนินงานตอบสนองต่อบริบทปัจจุบัน