Fylkesmannens vedtak i klagesak om innsyn i evalueringer i prosjektet skoleutvikling i utsatte områder oslo kommune - utdanningsetaten ey og or juridisk vurdering

1. Fylkesmannens vedtak i klagesak om innsyn i evalueringer i prosjektet
Skoleutvikling i utsatte områder - Oslo kommune - Utdanningsetaten
Fylkesmannen viser til oversendelsen fra Utdanningsetaten datert 02.12.2016.
Simon Malkenes (klageren) ba 25.10.2016 om innsyn i følgende:
«Jeg vil gjerne ha innsyn i Ernst & Young sine evalueringer av prosjektet Skoleutvikling i
utsatte området. Jeg vil ha innsyn i bakrunnsmateriale og utforming av
ståstedsanalysene av de 13 problemskolene med alle vedlegg. Jeg vil også ha innsyn i
den følgeevaluering av prosjektet som er utført av Oxford research. Jeg ønsker og innsyn
i rammeavtalene mellom Utdanningsetaten og E&Y og Oxford Research inngått i juli
2015.»
Utdanningsetaten ga en foreløpig tilbakemelding 01.11.2016. Det ble gitt delvis avslag på innsyn
i det etterspurte 11.11.2016.
Klageren påklaget avslaget 12.11.2016.
Utdanningsetaten gjennomgikk klagen, og fant etter en merinnsynsvurdering å kunne gi
ytterligere innsyn. Saken ble deretter oversendt Fylkesmannen for endelig behandling, jf.
offentleglova (offl.) § 32.
All den tid klageren fikk delvis medhold i sin klage 02.12.2016, ba Fylkesmannen 09.12.2016
om en tilbakemelding på om klagen var opprettholdt. Klageren bekreftet at han fortsatt ønsket
behandling av klagen.
Fylkesmannen ser slik på saken
1. Innledning
Saken gjelder innsyn i Ernst & Youngs stådstedsanalyser og Oxford Researchs følgeevalueringer
i prosjektet Skoleutvikling i utsatte områder (SKU).
Utdanningsetaten i Oslo kommune
Postboks 6127 Etterstad
0602 Oslo
Juridisk avdeling
Tordenskiolds gate 12
Postboks 8111 Dep, 0032 OSLO
Telefon 22 00 35 00
fmoapostmottak@fylkesmannen.no
www.fmoa.no
Organisasjonsnummer NO 974 761 319
Deres ref.: 12/02626-139
Deres dato: 02.12.2016
Vår ref.: 2016/24130-3 FM-J
Saksbehandler: Kine Bjørnerud
Direktetelefon: 22003568
Dato: 19.12.2016

2. Side 2 av 5
Hovedregelen etter offl. er at forvaltningens saksdokumenter er offentlige, med mindre det finnes
hjemmel for å unnta dokumentet fra offentlighet, jf. offl. § 3.
2. Følgeevalueringer fra Oxford Reasearch
Utdanningsetaten har opplyst om at det foreligger to delrapporter/underveisrapporter fra
henholdsvis høsten 2014 og våren 2016, og ett notat fra skolebesøk 2016. Klageren er gitt innsyn
i sladdete versjoner av dokumentene.
Utdanningsetaten har vist til offl. § 14 første ledd som hjemmel for å unnta de aktuelle
dokumentene fra innsyn. Bestemmelsen lyder slik:
«Eit organ kan gjere unntak frå innsyn for dokument som organet har utarbeidd for si eiga
interne saksførebuing.»
Formålet med offl. § 14 første ledd er å gi forvaltningsorganet en internsfære for sitt
saksforberedende arbeid. For å kunne avslå et innsynskrav med hjemmel i § 14 første ledd, er det
avgjørende at dokumentet er utarbeidet av og til bruk i ett og samme organ. Dersom dokumentet
sendes ut av organet, kan ikke bestemmelsen lenger anvendes.
I NOU 2003:30 på side 265 og 266 fremgår følgende:
«Om en person er midlertidig tilknyttet et organ, for eksempel for å utføre et
utredningsoppdrag, regnes som en del av organet eller som en ekstern oppdragstaker,
beror i en del tilfeller på en skjønnsmessig vurdering. Dersom vedkommende er ansatt
som arbeidstaker i organet, vil vedkommende alltid regnes som en del av organet. Dersom
det er tale om et oppdragsforhold, må svaret bero på en nærmere vurdering, der det må tas
hensyn til oppdragets art, herunder hvordan et eventuelt mandat til vedkommende er
utformet, hvor nært samarbeidet med organet ellers er og hvilken grad av fortrolighet og
internt samarbeid med organet som er forutsatt.»
Fylkesmannen bemerker for ordens skyld at oppdragstaker, etter vår oppfatning, kan være både
fysisk og juridisk person.
Utdanningsetaten har vurdert det slik at Oxford Research og Utdanningsetaten utgjør ett organ
ved arbeid med prosjektet SKU. Det siteres fra klageoversendelsen:
«Selv om evalueringene/underveisrapportene er utført av ekstern
oppdragstaker/konsulentfirma, er vi av den oppfatning at OR i denne forbindelse må
regnes som en del av Utdanningsetaten. Det fremgår av Ot prp. nr. 102 (2004-2005) om
offentleglova side 131 at en ekstern oppdragstaker kan regnes som en del av organet, ut
fra en nærmere konkret vurdering.
…
Samarbeidet mellom etaten og OR har i denne følgeevalueringen foregått blant annet i
forbindelse med utforming og utfylling av resultat- og målstyringsskjema (MRS). Alle
skolene har fylt ut et MRS tre ganger (vi vil ha en fjerde gang i januar 2017). I MRS-et
har skolene beskrevet og vurdert skolens tiltak i SKU. MRS-et er utformet av OR og er en
del av følgeevalueringen i SKU. Det første MRS-et fylte skolene ut høsten 2014. Det
viste seg at en del av spørsmålene kunne tolkes ulikt, derfor hadde vi en gjennomgang av
MRS-et med OR og skolene fylte derfor ut et nytt og bearbeidet MRS i april 2015. Det

3. Side 3 av 5
ble fylt ut et tredje MRS i mars 2016. Nå får vi en siste MRS i starten av januar som
skolene skal fylle og som skal sendes OR den 20. januar. I hele denne tiden fra 2014 og
fram til i dag har det vært jevnlig dialog mellom OR og prosjektledelsen i SKU, om
utforming av spørsmål i MRS og om tolkning av svar og justeringer underveis. MRS-et
har blitt endret underveis på bakgrunn av dette samarbeidet.
Videre er det slik at Utdanningsetaten og OR har samarbeidet i forbindelse med deltakelse
på læringslaboratorium. I læringslaboratoriet tester følgeforskerne hypoteser og samler
informasjon fra deltakerne som kan være med på å utfylle den informasjonen som
kommer gjennom MRS-ene. Det har blitt gjennomført tre læringslaboratorier i regi av
Danmarks Pedagogiske Universitet (DPU). Det første i september 2014, det andre i
november 2015 og det siste i november 2016. Prosjektledelsen i etaten har samarbeidet
tett med OR og DPU i forkant av alle læringslaboratorier. Dette samarbeidet har både
handlet om gjennomføring av og innholdet i læringslaboratoriet. Det har også vært en del
samarbeid i forbindelse med gjennomføringen av tre runder med intervjuer av deltakere i
løpet av SKU. I den første runden ble rektorer og prosjektledere fra hver skole i SKU
intervjuet. I den andre runden ble ledergruppene ved utvalgte skoler intervjuet. Det var
prosjektledelsen i samarbeid med OR som valgte hvilke skoler som skulle intervjues. I
den siste runden ble alle medlemmene av styringsgruppen i SKU intervjuet.
Det har generelt vært løpende kontakt mellom prosjektledelsen og OR, og det har blitt
gjennomført (fysiske) møter i Kristiansand, København og Oslo, i tillegg til Skype-møter.
På disse møtene har representanter fra prosjektledelsen og OR deltatt. I noen tilfeller har
DPU og etatens ledelse deltatt. Det ligger i sakens natur at det i gjennomføringen av en
følgeevaluering av et prosjekt som SKU kreves stor grad av fortrolighet og nært
samarbeid mellom Utdanningsetaten og OR. Det er vår oppfatning at OR i denne
forbindelse må anses som en del av Utdanningsetaten på grunn av oppdragets art,
mandatet og den høye grad av fortrolighet og nært samarbeid med skolene og
Utdanningsetaten som det er lagt opp til.»
Fylkesmannen finner at Utdanningsetatens vurdering viser bakgrunnen for oppdraget, og at
samarbeidet mellom etaten og Oxford Research er nært og over en lengre periode (nesten 4 år).
Vi slutter oss til vurderingen og konklusjonen om at Utdanningsetaten og Oxford Research i
dette tilfellet utgjør «eit organ», jf. offl. § 14 første ledd.
Det neste spørsmålet er så om organet har utarbeidet dokumentene for sin egen interne
saksforberedelse.
Fylkesmannen forstår det slik at dokumentene er utarbeidet for å kunne gjennomføre en
evaluering av prosjekt SKU. Delrapportene og notatet er etter vår oppfatning av intern karakter,
og kan unntas med hjemmel i offl. § 14 første ledd.
Utdanningsetaten har ved klagebehandlingen gitt merinnsyn i dokumentene, jf. offl. § 11.
Bestemmelsen lyder:
«Når det er høve til å gjere unntak frå innsyn, skal organet likevel vurdere å gi heilt eller
delvis innsyn. Organet bør gi innsyn dersom omsynet til offentleg innsyn veg tyngre enn
behovet for unntak.»

4. Side 4 av 5
Klager har anført at det er «av stor offentlig interesse å få innsyn i hvordan SKU er
gjennomført». Fylkesmannen viser til at de tre dokumentene ikke er unntatt i sin helhet, og at
klageren har fått delvis innsyn. De opplysningene som det er gitt innsyn i forklarer blant annet
bakgrunnen for evalueringen og programteorien. Fylkesmannen er enig i at det er interessant for
allmennheten å gjøre seg kjent med prosjektet SKU. Vi finner imidlertid at bakgrunnsmaterialet
som ligger til grunn for utarbeidelse av den endelige rapporten ikke er av like stor allmenn
interesse som de endelige resultatene og konklusjonene i prosjektet. Fylkesmannen viser til at
den endelige rapporten etter planen skal være ferdig 31.03.2017, og at denne rapporten vil være
offentlig.
Fylkesmannen finner at behovet for unntak, herunder behovet for en intern sfære med
saksforberedende arbeid, veier tyngre enn behovet for fullt innsyn, jf. offl. § 11. Vi gjør for
ordens skyld oppmerksom på at vi ikke kan utelukke at merinnsynsvurderingen kan få et annet
resultat etter at prosjektet er avsluttet.
På denne bakgrunn er det ikke nødvendig for Fylkesmannen å ta stilling til om dokumentet også
kan unntas med hjemmel i offl. § 15 andre ledd.
3. Ernst & Youngs ståstedsanalyser
Ernst & Youngs (EY) oppdrag var å beskrive dagens situasjon ved prosjektskolene.
Ståstedsanalysene er etter det opplyste en analyse av de aktuelle skolenes indre sfære. Etter det
Fylkesmannen forstår ble prosjektet igangsatt i januar 2012, og analysene ferdigstilt i desember
2012. Formålet med analysene var å gi «et faktabasert grunnlag for å beskrive dagens situasjon
ved prosjektskolene innenfor områdene ledelse, kvalitet i undervisningen, elevatferd og skole-
hjemsamarbeid».
Utdanningsetaten har gitt delvis innsyn i de 10 ståstedsanalysene utarbeidet av E&Y. Også her
har Utdanningsetaten vist til offl. § 14 første ledd som hjemmel for unntak.
Vi viser til vår gjennomgang av bestemmelsen over, og at det først må tas stilling til om
Utdanningsetaten og EY er ett organ. Det siteres fra Utdanningsetatens vurdering i
klageoversendelsen:
«Ståstedsanalysene er utarbeidet i et nært samarbeid mellom den enkelte skole, EY og
etatsadministrasjonen. EY utarbeidet et grunnlag for de ulike dokumentene som ble brukt
i analysene og observasjonene, som f.eks. intervjuguider og observasjonsskjema.
Dokumentenes innhold og form ble grundig gjennomgått internt i etatsadministrasjonen,
og i møter mellom etatsadministrasjonen og EY. Dokumentgrunnlaget ble justert og
tilpasset på grunnlag av de interne prosessene i UDA og i møtene med EY. På samme
måte ble hypotesene og teorigrunnlaget som EY la til grunn i tilbudet gjenstand for
interne faglige diskusjoner og for faglige diskusjoner med EY.
Resultatene fra observasjonene i klassene ble gjennomgått på hver enkelt skole i en
arbeidsgruppe bestående av tillitsvalgt for lærerne, erfaren lærer som hadde vært på alle
observasjonene, EY, skolens ledelse og etatsadministrasjonen. Work-shopmetodikk ble
benyttet både ved denne presentasjonen og i de påfølgende arbeidsmøtene på skolene.
Hensikten med workshop var at skolene selv skulle resonnere seg fram til hvor de hadde
de største utfordringene, for så å velge tiltak for å bedre situasjonen. EY ledet prosessene,

5. Side 5 av 5
men det var skolene som var de sentrale aktørene i arbeidet. Deres refleksjon og analyse
var helt avgjørende for at det videre arbeidet skulle lykkes.
Det er vår vurdering at EY i denne forbindelse må anses som en del av Utdanningsetaten
på grunn av oppdragets art, mandat og høye grad av fortrolighet og nært samarbeid og tett
dialog med skolene/Utdanningsetaten. Her viser vi og til ovennevnte avgjørelse fra
Sivilombudsmannen sak 2011/2026, hvor Sivilombudsmannen særlig vektla at det hadde
vært en tett dialog mellom representanten fra konsulentfirmaet og kommunen når det
gjaldt utformingen av spørsmålene i undersøkelsen, og også til en viss grad når det gjaldt
tolkningen av resultatene.»
Fylkesmannen oppfatter samarbeidet mellom E&Y og Utdanningsetaten som så nært og
sammenflettet at det over en periode på nesten ett år taler for at de to må anses som ett organ i
denne saken. Den høye graden av fortrolighet samt oppdragets art taler og for det samme.
Videre finner Fylkesmannen at analysene er utarbeidet for organets «eiga interne saksførebuing».
Dokumentene kan dermed unntas offentlighet, jf. offl. § 14 første ledd.
Utdanningsetaten har funnet grunn til å gi merinnsyn i dokumentene, slik at det kun er punkt 4,
«Resultater dagens situasjon», som er unntatt offentlighet. Det er Fylkesmannens oppfatning at
de konkrete resultatene fra hver enkelt skole danner en del av grunnlaget for
skoleutviklingsprosjektet. Prosjektet er ikke avsluttet, og Fylkesmannen finner derfor at behovet
for arbeidsro i den interne sfære fortsatt gjør seg gjelde. Hensynet bak offl. § 14 første ledd veier
etter vår oppfatning tyngre enn allmennhetens behov for innsyn i resultatene på nåværende
tidspunkt.
Klagen har etter dette ikke ført frem.
Konklusjon:
Utdanningsetatens vedtak av 02.12.2016 stadfestes.
Fylkesmannens vedtak kan ikke påklages.
Med hilsen
Eva Kjøllesdal
seniorrådgiver Kine Bjørnerud
rådgiver
Dokumentet er elektronisk godkjent.
Kopi til:
Simon Malkenes