Il procedimento di esproprio e di variante agli strumenti urbanistici comunali alla luce della L.R. Toscana 65 del 2014

L’esproprio in Toscana. Proce-
dimento di variante, di appro-
vazione del vincolo preordinato
all’esproprio e di approvazione
del progetto con dichiarazione
di pubblica utilità ai sensi del-
l’art. 34 l. 65/2014 e dell’art. 19
D.P.R. 327/2001.
Avv. Francesco Barchielli 1,2,3
1
Direttore di www.urbanisticaitaliana.it
2
Direttore di www.appaltieriserve.it
3
Avvocato Amministrativista in Firenze: www.studiobarchielli.it
Firenze, 25 giugno 2018
I
l presente contributo vuole illustrare nel detta-
glio le fasi del procedimento amministrativo da
seguire al fine di apportare una variante urba-
nistica ai sensi dell’art. 34 L.R. 10 novembre 2014
n. 65 e art. 19 D.P.R. 8 giugno 2001 n. 327 che
imponga il vincolo preordinato all’esproprio delle
aree necessarie alla realizzazione di un progetto di
opera pubblica, nonché allo scopo di approvare il
progetto definitivo in Conferenza di Servizi ai sensi
degli artt. 14 ss. l. 241/1990. Il nuovo art. 34 della
L.R. 65 del 2014, introducendo l’istituto delle “va-
rianti mediante approvazione del progetto” ed in-
novando rispetto al procedimento di variante uni-
ca previsto dalla precedente L.R. 1 del 2005, pone
un problema di coordinamento rispetto a quanto
analogamente previsto dall’art. 19 del D.P.R. 327
del 2001. La legislazione statale di cui al citato
art. 19 del D.P.R. 327 del 2001, fa infatti riferimen-
to alla variante mediante approvazione del proget-
to, seppur con due modelli mantenuti distinti di
cui al primo comma (variante tramite conferenza
di servizi) ed ai successivi commi della stessa di-
sposizione (variante mediante adozione ed appro-
vazione del Consiglio Comunale), con conseguente
necessità di comprendere come tali distinti istitu-
ti procedimentali possano trovare coordinamento
all’interno della L.R. 65 del 2014.

L’esproprio in Toscana. Procedimento di variante, di approvazione del vincolo preordinato all’esproprio e di
approvazione del progetto con dichiarazione di pubblica utilità ai sensi dell’art. 34 l. 65/2014 e dell’art. 19 D.P.R.
327/2001.
Indice
1 Sulla distinzione tra l’apposizione del vinco-
lo e approvazione del progetto 2
2 L’apposizione del vincolo preordinato all’e-
sproprio 3
2.1 L’apposizione del vincolo mediante
variante urbanistica semplificata (regola) 3
2.2 L’apposizione del vincolo tramite confe-
renza di servizi o accordo di programma
(specialità) . . . . . . . . . . . . . . . 4
2.3 La centralità della competenza del Con-
siglio Comunale in assenza di una
“norma speciale” . . . . . . . . . . . . 5
2.4 L’obbligo di scindere l’apposizione del
vincolo dalla successiva conferenza di
servizi . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
3 Le “conferenze di servizi” previste da norme
speciali e le varianti immediate 7
3.1 L’autorizzazione con variante conte-
stuale per gli impianti di trattamento
rifiuti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
3.2 L’autorizzazione e variante contestuale
per gli impianti di produzione di energia 7
3.3 Il TAR Toscana del 2016 sul termovalo-
rizzatore di Firenze (caso Q.Thermo) e
la riforma del Consiglio di Stato del 2018 8
3.4 Il parere del Consiglio di Stato del 2014
su un impianto fotovoltaico nel Comune
di Chiusi . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
4 Le conseguenze delle modifiche al progetto
apportate in conferenza di servizi 9
5 La conferenza di servizi istruttoria di cui
all’art. 14, comma 1, della l. 241 del 1990 10
6 Il procedimento per apporre il vincolo
preordinato all’esproprio 11
6.1 L’avviso di avvio del procedimento agli
interessati ai sensi dell’art. 11 del T.U.E. 11
6.2 L’apposizione del vincolo e l’avviso di
avvio del procedimento ai sensi della l.
65.2014 . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
6.3 Art. 34, conferenza di “copianificazio-
ne” ex. art. 25 e avviso di avvio ex. art.
17 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
6.4 L’esclusione dalla Valutazione Ambien-
tale Strategica ex. art. 6, comma 1-bis,
L.R. 10/2010 . . . . . . . . . . . . . . 13
6.5 La verifica di conformità al PIT ai sen-
si degli art. 20 e 21 della relativa
disciplina di piano . . . . . . . . . . . 13
6.6 L’apposizione del vincolo ed il decreto
“Trasparenza” di cui al D.lgs 33 del 2013 13
7 La conferenza di servizi decisoria e la
dichiarazione di pubblica utilità 13
7.1 La conferenza di servizi “decisoria” ai
sensi degli artt. 14, comma 2, l. 241.1990 13
7.2 L’avvio del procedimento ex art. 16,
comma 4, del T.U.E. e 14, comma 5,
l. 241/1990 . . . . . . . . . . . . . . . 14
7.3 La conferenza di servizi sincrona o asin-
crona ai sensi degli artt. 14-bis e
14-ter . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
7.4 Decisione della conferenza di servizi,
approvazione del progetto e pubblica
utilità . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
7.5 Comunicazione ai proprietari espropria-
ti dell’approvazione del progetto . . . . 15
7.6 La progettazione esecutiva, la validazio-
ne e la gara . . . . . . . . . . . . . . . 15
8 La rappresentazione grafica con diagramma
di flusso ordinario “sequenziale” 15
9 La rappresentazione grafica con diagramma
di flusso ordinario “parallelo” 15
10 L’inversione procedimentale: approvazione
del progetto e poi apposizione del vincolo 15
11 Conclusioni 18
1 Sulla distinzione tra l’apposi-
zione del vincolo e approvazio-
ne del progetto
In via preliminare occorre partire da una ricostruzione
generale dell’istituto dell’espropriazione per pubblica
utilità, rammentando come lo stesso trovi oggi quasi
integrale disciplina nella normativa statale di cui al
D.P.R. 327 del 2001, considerato che la L.R. Toscana
n. 30 del 2005, in seguito alle successive riforme che
ne hanno ridotto la portata, disciplina oramai aspetti
di secondario rilievo.
Si osserva dunque come l’art. 8 del D.lgs 327 del 2001
preveda che “Il decreto di esproprio può essere emanato
qualora:
a) l’opera da realizzare sia prevista nello strumento
urbanistico generale, o in un atto di natura ed effi-
cacia equivalente, e sul bene da espropriare sia stato
apposto il vincolo preordinato all’esproprio;
b) vi sia stata la dichiarazione di pubblica utilità;
c) sia stata determinata, anche se in via provvisoria,
l’indennità di esproprio”.
Per quello che rileva ai fini della presente trattazio-
ne le fasi che andranno osservate sono dunque quelle
prescritte dalla precedente lettera a) (apposizione del
vincolo preordinato all’esproprio) e di cui alla lettera
b) (dichiarazione di pubblica utilità), contestualmente
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327/2001.
all’approvazione del progetto definitivo, secondo quan-
to previsto dal successivo art. 12, comma 1, del D.P.R.
327 del 2001.
Questa preliminare distinzione e ripartizione tra le
due fasi appare opportuna in quanto, come vedremo,
mentre la fase di apposizione del vincolo preordinato
all’esproprio attiene alla modifica degli strumenti ur-
banistici esistenti e dunque alla materia del “governo
del territorio” di competenza legislativa concorrente
Stato - Regioni, l’approvazione del progetto di un’opera
pubblica, anche ai fini della dichiarazione di pubblica
utilità, trova invece oggi compiuta disciplina nella sola
normativa statale, tra cui il menzionato Testo Unico
Espropri approvato con D.P.R. 327 del 2001.
La L.R. Toscana 65 del 2014, infatti, si preoccupa sol-
tanto di disciplinare la prima fase e dunque gli effet-
ti sugli strumenti urbanistici vigenti delle “varianti
mediante approvazione del progetto”, lasciando integral-
mente alla legge statale la successiva fase di approva-
zione del progetto, solitamente mediante conferenza
di servizi con la quale se ne dichiara anche la pubblica
utilità.
Mantenere separate le due fasi (apposizione del vinco-
lo preordinato all’esproprio e dichiarazione di pubblica
utilità), consentirà inoltre di non fare confusione an-
che per quanto attiene alle competenze degli organi
dell’Amministrazione comunale stessa.
All’interno del Comune, quindi, si dovrà distinguere
tra le competenze che, in quanto relative alla fase di
apposizione del vincolo preordinato all’esproprio, spet-
tano esclusivamente al Consiglio Comunale e quelle
che, attenendo all’approvazione del progetto, rientrano
in un percorso successivo di competenza degli uffici
comunali e degli altri enti chiamati ad esprimersi anche
in conferenza di servizi.
Andando per ordine esaminiamo quindi quale sia il
corretto coordinamento tra il D.P.R. 327 del 2001 e
la L.R. Toscana 65 del 2014, per quanto attiene al
procedimento necessario all’apposizione del vincolo
preordinato all’esproprio.
2 L’apposizione del vincolo pre-
ordinato all’esproprio
Partendo dall’esame della normativa statale si osserva
come l’art. 19 del D.P.R. 327 del 2001 preveda che “1.
Quando l’opera da realizzare non risulta conforme alle
previsioni urbanistiche, la variante al piano regolatore
può essere disposta con
• le forme di cui all’articolo 10, comma 1 (ndr. “confe-
renza di servizi, un accordo di programma, una
intesa ovvero un altro atto, anche di natura territo-
riale, che in base alla legislazione vigente comporti
la variante al piano urbanistico”),
• ovvero con le modalità di cui ai commi seguenti (ndr.
variante urbanistica semplificata)”.
Come vedremo questi due diversi percorsi descritti dal-
la norma statale devono tuttavia essere analizzati e
compresi esattamente in quanto da una prima lettura la
norma potrebbe portare a conclusioni fuorvianti e non
rispettose delle competenze del Consiglio Comunale.
2.1 L’apposizione del vincolo median-
te variante urbanistica semplificata
(regola)
Partendo dalla seconda delle forme di apposizione del
vincolo preordinato all’esproprio, descritta nel citato
comma 1, dell’art. 19 del D.P.R. 327 del 2001, si os-
serva come lo stesso articolo nei commi da 2 a 4, ne
descriva esattamente l’iter procedimentale prevedendo
che “2. L’approvazione del progetto preliminare o defini-
tivo da parte del consiglio comunale, costituisce adozione
della variante allo strumento urbanistico.
3. Se l’opera non è di competenza comunale, l’atto di
approvazione del progetto preliminare o definitivo da par-
te della autorità competente è trasmesso al consiglio co-
munale, che può disporre l’adozione della corrispondente
variante allo strumento urbanistico.
4. Nei casi previsti dai commi 2 e 3, se la Regione
o l’ente da questa delegato all’approvazione del piano
urbanistico comunale non manifesta il proprio dissen-
so entro il termine di novanta giorni, decorrente dalla
ricezione della delibera del consiglio comunale e della
relativa completa documentazione, si intende approvata
la determinazione del consiglio comunale, che in una
successiva seduta ne dispone l’efficacia”.
Questa forma di apposizione del vincolo preordinato
all’esproprio rappresenta una delle “varianti semplifi-
cate mediante approvazione del progetto” che vede
interessato del procedimento urbanistico il solo Consi-
glio Comunale, non a caso espressamente invocato dal-
la norma, con la conseguenza che potremmo ritenere
tale variante come “priva di effetti sovracomunali”.
La variante urbanistica mediante approvazione del
progetto priva di effetti sovracomunali, con la quale
viene altresì apposto il vincolo preordinato all’esproprio
ai sensi degli artt. 19, comma 1, secondo periodo,
e 10, comma 2, del D.P.R. 327 del 2001, non è più
disciplinata dai commi da 2 a 4 del citato articolo 19,
quanto piuttosto dal solo art. 34 della L.R. 65 del 2014.
Stante la competenza concorrente in materia di
urbanistica, infatti, le citate disposizioni dell’art.
19 del Testo Unico dell’Edilizia, rappresentano in-
fatti norme di principio, le quali – in virtù del cri-
terio della “cedevolezza” – vengono meno laddove
le Regioni ne diano attuazione mediante norme di
dettaglio.
Questo è quanto è appunto avvenuto nella Regione
Toscana, la quale ha previsto espressamente tale moda-
lità semplificata di apposizione del vincolo senza effetti
sovracomunali nell’art. 34 della L.R. 65 del 2014, il
quale recita “Fermo restando quanto previsto dagli arti-
coli 9, 9 bis e 35 (ndr. opere di interesse statale), nei
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327/2001.
casi in cui la legge prevede che l’approvazione del proget-
to di un’opera pubblica o di pubblica utilità, costituisca
variante agli strumenti di pianificazione territoriale o
urbanistica del comune, l’amministrazione competente
- pubblica il relativo avviso sul BURT e rende accessibili
gli atti in via telematica,
- dandone contestuale comunicazione alla Regione, alla
provincia o alla città metropolitana.
Gli interessati possono presentare osservazioni nei tren-
ta giorni successivi alla pubblicazione. Sulle osservazioni
si pronuncia l’amministrazione competente adeguando
gli atti, ove necessario. Qualora non siano pervenute
osservazioni, la variante diventa efficace a seguito della
pubblicazione sul BURT dell’avviso che ne dà atto”.
Il procedimento di apposizione del vincolo preordi-
nato all’esproprio è dunque chiaramente descritto dalla
normativa regionale, mentre per quanto attiene alla
competenza degli organi del Comune ad approvare i
relativi atti, detta norma chiaramente non si esprime
trattandosi di un aspetto soggetto alla competenza le-
gislativa esclusiva statale che trova compiuta disciplina
nell’art. 42, comma 2, lett. b), del D.lgs 267 del 2000 1
,
riservando i relativi incombenti al Consiglio Comunale.
L’art. 34 della L.R. 65 del 2014 è dunque la norma
cardine a cui fare riferimento per le varianti semplifica-
te mediante approvazione di progetto di opera pubblica
privo di effetti sovracomunali, da applicare seguendo
l’iter procedimentale che descriveremo meglio di se-
guito quanto ai singoli passaggi ed alle garanzie per i
soggetti interessati.
2.2 L’apposizione del vincolo tramite
conferenza di servizi o accordo di
programma (specialità)
Come abbiamo visto, l’art. 19, comma 1, del D.P.R. 327
del 2001, secondo una prima forma procedimentale,
prevede al primo periodo che “1. Quando l’opera da
realizzare non risulta conforme alle previsioni urbanisti-
che, la variante al piano regolatore può essere disposta
con le forme di cui all’articolo 10, comma 1”.
Il citato comma 1, dell’art. 10, del TUE - da leggersi
in combinato disposto con il citato art. 19, comma
1 - stabilisce poi che “Se la realizzazione di un’opera
pubblica o di pubblica utilità non è prevista dal piano
urbanistico generale, il vincolo preordinato all’esproprio
può essere disposto, ove espressamente se ne dia atto,
su richiesta dell’interessato ai sensi dell’articolo 14, com-
ma 4, della legge 7 agosto 1990, n. 241 (ndr. richiesta di
convocazione della conferenza da parte del privato quan-
do la competenza sia di più amministrazioni pubbliche)
1 Art. 42, comma 2, lett. B), del D.lgs 267 del 2000 “2. Il
consiglio ha competenza limitatamente ai seguenti atti fondamentali:
[...] b) programmi, relazioni previsionali e programmatiche, piani
finanziari, programmi triennali e elenco annuale dei lavori pubblici,
bilanci annuali e pluriennali e relative variazioni, rendiconto, piani
territoriali ed urbanistici, programmi annuali e pluriennali per la
loro attuazione, eventuali deroghe ad essi, pareri da rendere per
dette materie”.
2
, ovvero su iniziativa dell’amministrazione competente
all’approvazione del progetto, mediante una conferenza
di servizi, un accordo di programma, una intesa ovvero
un altro atto, anche di natura territoriale, che in ba-
se alla legislazione vigente comporti la variante al
piano urbanistico (L)”.
La richiamata norma, dunque, fa riferimento ad una
particolare forma di apposizione del vincolo preordi-
nato all’esproprio tramite la quale viene apportata la
variante agli strumenti urbanistici vigenti, non già me-
diante “interessamento” del solo Consiglio Comunale,
ai sensi degli artt. 19, comma 1, secondo periodo
e 10, comma 2, del D.P.R. 327 del 2001, secondo le
modalità di cui al citato art. 34 della L.R. Toscana 65
del 2014, bensì ai sensi della restante legislazione
vigente.
Quello che tuttavia non deve trarre in inganno è
che la conferenza di servizi a cui si riferisce l’art. 10,
comma 1, del D.P.R. 327 del 2001, non coincide ne-
cessariamente con la conferenza di servizi prevista, in
via generale, come mero modello di semplificazione
procedimentale, dagli art. 14 e ss. della legge 241 del
1990.
Quest’ultima conferenza di servizi, rappresentando
d’altra parte un mero strumento procedimentale di
semplificazione per acquisire unitariamente ogni ne-
cessario assenso o nulla osta comunque denominato,
di per sé non consente “in base alla legislazione vigente”
di apportare varianti agli strumenti urbanistici.
Ciò appare del resto di immediata percezione se solo
si consideri che alla conferenza di servizi partecipano
organi tecnici e non politici delle amministrazioni di
riferimento, i quali non dispongono dei poteri necessari
per introdurre varianti urbanistiche.
L’esaminato art. 10, comma 1, non a caso fa in-
differente riferimento a una “conferenza di servizi, un
accordo di programma, una intesa ovvero un altro atto,
anche di natura territoriale”, posto che la verifica in
concreto circa l’idoneità di tale atto a variare lo stru-
mento urbanistico va effettuata esternamente rispetto
al corpo normativo del TUE, dovendola ricercare nella
legislazione speciale per le opere pubbliche o di interes-
se pubblico, a cui fa riferimento lo stesso art. 34 della
L.R. Toscana n. 65 del 2014 laddove – ad esempio e
per le opere statali - rinvia all’art. 9 (Partecipazione
agli atti di competenza statale) e 9-bis (Partecipa-
zione della Regione alle conferenze di servizi per
l’approvazione di opere di interesse statale).
E del resto il fatto che la “generica” conferenza di
servizi di cui agli artt. 14 e ss. di per sé non consenta
di apportare una variante agli strumenti urbanistici
2 Il rinvio contenuto nell’art. 10, comma 1, del D.P.R. 327 del
2001 all’art. 14, comma 4, della l. 241 del 1990, stante il difetto di
coordinamento, deve tener conto del testo storico del comma 4 della
legge sulla semplificazione del procedimento amministrativo, il quale
all’epoca prevedeva “Quando l’attività del privato sia subordinata
ad atti di consenso, comunque denominati, di competenza di più
amministrazioni pubbliche, la conferenza di servizi è convocata,
anche su richiesta dell’interessato, dall’amministrazione competente
per l’adozione del provvedimento finale”.
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vigente, trova conferma nell’art. 35 della L.R. 65 del
2015 (Varianti mediante sportello unico per le at-
tività produttive), che rinvia appunto all’art. 8 del
D.P.R. 160 del 2010 (Regolamento SUAP), secondo cui
“Qualora l’esito della conferenza di servizi comporti
la variazione dello strumento urbanistico, ove sussista
l’assenso della Regione espresso in quella sede, il ver-
bale è trasmesso al Sindaco ovvero al Presidente del
Consiglio comunale, ove esistente, che lo sottopone
alla votazione del Consiglio nella prima seduta utile”.
Quanto agli altri atti, anche “di natura territoria-
le” a cui sempre fa richiamo l’art. 10, comma 1, del
D.P.R. 327 del 2001, negli stessi rientrano negli “ac-
cordi di pianificazione” di cui artt. 41 e ss. della L.R.
65 del 2014, i quali, diversamente dalla fattispecie
della “variante semplificata mediante approvazione del
progetto” di cui all’art. 34 cit., trovano applicazione
ogni qualvolta si producano effetti sovracomunali.
L’art. 41, comma 1, della L.R. 65 del 2014 prevede
infatti che “Qualora si renda necessario, ai fini del coordi-
namento degli strumenti della pianificazione territoriale
di cui all’articolo 10, la definizione o variazione conte-
stuale di almeno due di essi, la Regione la provincia
la città metropolitana, o il comune, in base all’interesse
prevalente, promuovono la stipulazione di un accordo
di pianificazione, secondo quanto previsto dal presente
capo”.
Anche per questi accordi di pianificazione con effetti
sovracomunali, l’art. 43, comma 2, della legge regio-
nale stabilisce comunque che “Entro sessanta giorni
dalla sigla dell’accordo di pianificazione, le amministra-
zioni procedono contestualmente alla sua ratifica, alla
controdeduzione alle eventuali osservazioni e all’appro-
vazione dello strumento della pianificazione territoriale
o della sua variante”.
L’obbligo di ratifica dell’accordo di pianificazione da
parte dei competenti organi di ogni amministrazione
trova attuazione, per quanto riguarda il Comune, con
l’obbligo di far esprimere il Consiglio Comunale qua-
le unico organo di norma competente ad apportare
varianti alla propria strumentazione urbanistica.
Nello stesso senso, si rammenta infatti che ai sensi
dell’art. 34, comma 5, del D.lgs 267 del 2000 (TUEL),
nel disciplinare in via generale gli accordi di program-
ma, dispone testualmente che “ove l’accordo compor-
ti variazione degli strumenti urbanistici, l’adesione del
sindaco allo stesso deve essere ratificata dal consiglio
comunale entro trenta giorni a pena di decadenza”.
La stessa giurisprudenza amministrativa ha del resto
osservato che “il Collegio ribadisce l’opinione già espres-
sa in un recente passato dalla sezione (si veda la sentenza
n. 268 del 15 marzo 2010) secondo cui l’articolo 10 del
D.P.R. n. 327, nel prevedere al comma 1 la possibilità
che il vincolo sia apposto attraverso una conferenza di
servizi, non ha inteso generalizzare la possibilità di in-
trodurre varianti urbanistiche a mezzo della conferenza
limitandola ai soli casi in cui ciò sia ammesso dal-
la legislazione vigente (es. D.P.R. 20 ottobre 1998, n.
447, articolo 4); si tratta di opinione, non incontroversa
(si veda ad es. in senso opposto T.A.R. Piemonte, I, 9
settembre 2008, n. 1875), ma che va ribadita, oltre
che per gli argomenti recati nella decisione citata, an-
che in considerazione del rilievo che, ove l’articolo 10
avesse voluto introdurre una innovazione di tale porta-
ta, avrebbe verosimilmente introdotto disposizioni sulla
partecipazione degli interessati e sulla pubblicità legale
delle decisioni prese in merito alla variante che invece
difettano” (T.A.R. Lazio, Sezione I, 25 maggio 2011 n.
429).
In sostanza, dunque, la conferenza di servizi, l’inte-
sa e l’accordo di pianificazione a cui si riferisce l’art.
10, comma 1, del D.P.R. 327 del 2001, consentono
l’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio in
variante agli strumenti urbanistici vigenti, soltanto nei
limiti e secondo il procedimento previsto dalla relativa
norma speciale di riferimento, nulla avendo a che fare
con la conferenza di servizi quale mero strumento di
semplificazione procedimentale di cui agli artt. 14 e
ss. della l. 241 del 1990.
2.3 La centralità della competenza del
Consiglio Comunale in assenza di
una “norma speciale”
Secondo quanto appena argomentato il Consiglio Co-
munale rappresenta, quindi, l’unico organo compe-
tente ad apportare varianti agli strumenti urbanistici
comunali, salvo non sussista una norma speciale e de-
rogatoria in questa materia che consenta ad un diverso
organo e con specifiche disciplinate maggioranze, di
prescindere dall’esercizio delle prerogative dell’organo
locale chiamato ad esercitare il controllo democratico.
In questo senso è stato del resto precisato che “anche
gli istituti della conferenza di servizi, dell’accordo di
programma e dell’intesa non hanno abrogato il potere del
Consiglio Comunale di pronunciarsi espressamente sulla
Variante allo strumento urbanistico generale; infatti: ai
sensi dell’art. 34, comma 5, D.Lg.vo n. 267/2000, se
l’accordo di programma comporta una variazione dello
strumento urbanistico, l’adesione del Sindaco “deve es-
sere ratificata dal Consiglio Comunale entro 30 giorni
a pena di decadenza”; ai sensi dell’art. 5, comma 2, DPR
n. 447/1998, se l’esito della Conferenza di Servizi (fi-
nalizzata alla localizzazione di un impianto produttivo
in contrasto con lo strumento urbanistico) comporta la
variazione dello strumento urbanistico, tale determina-
zione costituisce “proposta di Variante” sulla quale “si
pronuncia definitivamente entro 60 giorni il Consiglio
Comunale”.
Da quanto sopra esposto si desume agevolmente l’ef-
ficacia della costituzione del vincolo preordinato al-
l’esproprio in Variante allo strumento urbanistico
generale, conseguito tramite le fattispecie giuridiche sem-
plificate della Conferenza di Servizi, dell’accordo di pro-
gramma e dell’intesa, risulta condizionata dall’appro-
vazione da parte del Consiglio Comunale della Va-
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riante allo strumento urbanistico generale” (T.A.R.
Basilicata, Sezione I, 5 marzo 2009 n. 63).
Quanto alle competenze interne all’Amministrazio-
ne comunale si consideri infine come anche di recente
la giurisprudenza Amministrativa si sia espressa rite-
nendo che la Giunta comunale sia incompetente ad
approvare un progetto di opera pubblica recante il du-
plice effetto di apposizione del vincolo preordinato
all’esproprio e di dichiarazione di pubblica utilità, in
quanto l’unico organo che si può esprimere al riguardo
è il Consiglio Comunale (T.A.R. Toscana, Sezione I, 20
gennaio 2017 n. 282).
2.4 L’obbligo di scindere l’apposizio-
ne del vincolo dalla successiva
conferenza di servizi
Sulla scorta delle argomentazioni riportate innanzi
si potrebbe concludere che sia comunque consentito
unificare il procedimento e così convocare una con-
ferenza di servizi decisoria ai sensi dell’art. 14, comma
2, della l. 241 del 1990, approvare il progetto, dare
atto dell’apposizione del vincolo preordinato all’espro-
prio, dichiararne la pubblica utilità e, successivamente,
sottoporre a ratifica l’atto conclusivo della conferenza
di servizi per attribuire efficacia alla variante urbani-
stica, secondo quanto in effetti previsto dal citato art.
34, comma 5, del D.lgs 267 del 2000 (TUEL), “Ove
l’accordo comporti variazione degli strumenti urbanistici,
l’adesione del sindaco allo stesso deve essere ratificata
dal consiglio comunale entro trenta giorni a pena
di decadenza”.
Sennonché il modello procedimentale che consente
di apporre il vincolo preordinato all’esproprio, nel caso
di opera pubblica non recante effetti sovracomunali,
sembrerebbe essere soggetto alla specifica disciplina
regionale di cui all’art. 34 della L.R.L.R. 65 del 2014
per le varianti semplificate al solo strumento urbani-
stico comunale mediante approvazione del progetto di
opera pubblica o di interesse pubblico.
Come abbiamo visto, infatti, la legge regionale pre-
vede tale possibilità di “ratifica” finale mediante unica
delibera del Consiglio Comunale, unicamente per gli
accordi di pianificazione di cui agli artt. 41 e ss. della
medesima legge regionale, in cui si parla espressamen-
te di “ratifica” al termine della conferenza di servizi,
appunto.
Diverso appare invece il caso dell’apposizione del
vincolo preordinato all’esproprio non recante effetti
sovracomunali, disciplinato, invece, dall’art. 34 della
L.R. 65 del 2014, il quale, pur non citando più espressa-
mente gli “effetti sovracomunali” in seguito alla riforma
dello stesso ad opera della L.R. 43 del 2016, non può
che leggersi in tal senso, vista la disciplina speciale
prevista appunto con gli “accordi di pianificazione”.
Si osserva quindi come negli “accordi di pianifica-
zione” sia prevista la contestualità tra procedimento
finalizzato alla condivisione del progetto da parte di
tutte le amministrazioni intervenute, di sottoscrizione
dell’”intesa preliminare”, di adozione dello stesso da
parte dei Consigli Comunali interessati dalla variante,
di ricezione delle osservazioni dei privati e degli enti
(periodo di ostensione), di nuova convocazione della
conferenza di servizi per la valutazione delle osserva-
zioni e di ratifica dell’accordo da parte dei Consigli
Comunali, che in sostanza rappresenta l’approvazione
definitiva della variante.
Una simile e precisamente scandita articolazione
procedimentale non è invece prevista dall’art. 34 della
legge regionale, la quale non disciplina affatto i rap-
porti tra il modello della conferenza di servizi (che
qui ancora non viene in rilievo) e quello del doppio
passaggio di adozione e approvazione della variante
da parte del Consiglio Comunale.
L’art. 34 induce quindi a rinviare ad un momento
successivo l’approvazione del progetto da parte del-
la conferenza di servizi di cui all’art. 14, comma 2,
della l. 241 del 1990 con dichiarazione di pubblica
utilità, la quale a questo punto verrà convocata a vin-
colo preordinato all’esproprio già imposto, anche per
acquisire tutte le autorizzazioni, pareri o atti di assen-
so comunque denominati ed allo scopo di potere poi
approvare, dichiarare la pubblica utilità e validare il
progetto (esecutivo) dei lavori prima di porlo a base
di gara.
Non pare invece possibile impiegare il modello previ-
sto dagli accordi di pianificazione per l’apposizione di
vincoli preordinati all’esproprio senza effetti sovraco-
munali e ciò anche in quanto lo stesso art. 41, comma
2, della L.R. 65 del 2014, prevede espressamente che
“Nel caso in cui, nell’ambito della conferenza di servizi
convocata ai sensi dell’ articolo 42, comma 1, sia veri-
ficato che la proposta di piano non comporti la varia-
zione degli altri strumenti, la conferenza prende atto
dell’esito della verifica. In tale ipotesi, il procedimen-
to di approvazione dello strumento di pianificazione
di cui si tratti, prosegue con le forme e le modalità
procedurali disciplinate dal titolo II, capo I”.
Deve dunque ritenersi che laddove non siano coin-
volti gli strumenti urbanistici di più comuni e si tratti di
approvare il progetto di un’opera pubblica o di pubblica
utilità debba trovare unica applicazione l’art. 34 in caso
di “varianti semplificate” e che il relativo procedimen-
to recante effetti di vincolo preordinato all’esproprio
debba concludersi prima dell’avvio della conferenza
di servizi decisoria necessaria ad acquisire le autoriz-
zazioni i pareri ed i nulla osta comunque denominati
ai sensi dell’art. 14, comma 2, della l. 241 del 1990
ed alla approvazione del progetto definitivo con effet-
ti di dichiarazione di pubblica utilità, o comunque se
rinviato ad un momento successivo rispetto a quest’ul-
tima, debba quantomeno osservare le medesime forme
imposte dal citato art. 34.
Tutto ciò senza peraltro considerare che anche la
conferenza di servizi prevista per gli “accordi di piani-
ficazione” interessa comunque gli enti che esercitano
funzioni di governo del territorio e che non è affatto
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detto che alla stessa partecipino tutti gli enti che de-
vono invece esprimersi con carattere autorizzativo del
progetto, come invece deve avvenire la conferenza di
servizi che viene invece convocata nella fase successiva
ai sensi degli artt. 14 e ss. della l. 241 del 1990.
3 Le “conferenze di servizi” pre-
viste da norme speciali e le
varianti immediate
Se può confermarsi, infatti, che di regola per apporta-
re una variante urbanistica occorre tenere conto delle
prerogative spettanti ai Consigli Comunali ed investire
questi ultimi della decisione finale (vuoi che lo si debba
fare con il doppio passaggio adozione-approvazione,
vuoi che si ricorra allo strumento della ratifica successi-
va), è altresì vero che alcune norme speciali sembrano
consentire varianti agli strumenti urbanistici senza che
al suddetto organo comunale spetti l’ultima parola, po-
tendo apportare varianti urbanistiche mediante atti
conclusivi di particolari conferenze di servizi.
3.1 L’autorizzazione con variante conte-
stuale per gli impianti di trattamento
rifiuti
Si fa ad esempio il caso dell’autorizzazione per gli im-
pianti di smaltimento e recupero di rifiuti, prevista
dall’art. 208 del D.lgs 152 del 2006, il cui comma 6
stabilisce espressamente che “Entro 30 giorni dal ri-
cevimento delle conclusioni della Conferenza dei servizi,
valutando le risultanze della stessa, la regione, in caso
di valutazione positiva del progetto, autorizza la rea-
lizzazione e la gestione dell’impianto. L’approvazione
sostituisce ad ogni effetto visti, pareri, autorizzazioni
e concessioni di organi regionali, provinciali e comuna-
li, costituisce, ove occorra, variante allo strumento
urbanistico e comporta la dichiarazione di pubblica
utilità, urgenza ed indifferibilità dei lavori.”.
Come si vede, dunque, secondo questo particolare
modello di conferenza di servizi, che trova applicazio-
ne in virtù di una norma speciale, l’atto conclusivo
della stessa comporta contestualmente gli effetti della
variante urbanistica, del vincolo preordinato all’espro-
prio e della dichiarazione di pubblica utilità, nonché
il rilascio di tutte le autorizzazioni o atti di assenso
comunque necessari.
La norma statale in questione in quanto speciale,
diversamente dal modello ordinario previsto dagli artt.
10 e 19 del D.P.R. 327 del 2001, pare dunque chiara
nel consentire che la decisione sia rimessa alla stessa
conferenza di servizi, all’interno della quale può essere
anche superato il dissenso dell’Amministrazione comu-
nale interessata e, quindi, del relativo massimo organo
politico.
In questo senso la stessa giurisprudenza osserva d’al-
tra parte che “Quanto alla pretesa incompatibilità urba-
nistica della discarica, è condivisibile il richiamo all’art.
208 comma 6 del d.lgs. 152/2006, nella parte in cui
prevede espressamente che "l’approvazione [del progetto]
... costituisce, ove occorra, variante allo strumento urba-
nistico e comporta la dichiarazione di pubblica utilità,
urgenza ed indifferibilità dei lavori".
Ciò significa - come già riconosciuto da questa Sezione
in analoghi precedenti - che il dato formale della classifi-
cazione urbanistica dell’area (asseritamente) in contrasto
con l’intervento proposto non costituisce di per sé ostacolo
al rilascio dell’autorizzazione ambientale, in quanto è
la stessa autorizzazione ad avere l’effetto di variare
automaticamente lo strumento urbanistico (cfr. TAR
Piemonte, sez. I, 13 luglio 2012, n 877 e 22 maggio 2014
n. 920). La disposizione di cui all’art. 208 va quindi
intesa nel senso che la localizzazione dell’impianto può
essere autorizzata anche su un’area incompatibile secon-
do le previsioni dello “strumento urbanistico”, il quale, in
tal caso, resta automaticamente variato in senso con-
forme alla destinazione dell’impianto autorizzato senza
necessità di attivare previamente la complessa procedura
di variazione dello strumento urbanistico prevista dalla
normativa di settore” (T.A.R. Piemonte, Sezione I, 18
febbraio 2015 n. 318).
3.2 L’autorizzazione e variante conte-
stuale per gli impianti di produzione
di energia
Un’altra ipotesi di norma speciale a cui fare riferimento,
in analogia con quanto argomentato nel precedente pa-
ragrafo, è l’art. 12, comma 3, del D.lgs. 387 del 2003,
il quale disciplinando l’autorizzazione con variante ur-
banistica contestuale per gli impianti di produzione di
energia elettrica, prevede che “La costruzione e l’eser-
cizio degli impianti di produzione di energia elettrica
alimentati da fonti rinnovabili, gli interventi di mo-
difica, potenziamento, rifacimento totale o parziale e
riattivazione, come definiti dalla normativa vigente, non-
ché le opere connesse e le infrastrutture indispensabili
alla costruzione e all’esercizio degli impianti stessi, sono
soggetti ad una autorizzazione unica, rilasciata dalla
regione o dalle province delegate dalla regione, ovvero,
per impianti con potenza termica installata pari o supe-
riore ai 300 MW, dal Ministero dello sviluppo economico,
nel rispetto delle normative vigenti in materia di tutela
dell’ambiente, di tutela del paesaggio e del patrimonio
storico-artistico, che costituisce, ove occorra, variante
allo strumento urbanistico”.
Come si vede, anche in questo caso la norma sta-
tale prevede una autorizzazione unica con effetti di
contestuale variante degli strumenti urbanistici.
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3.3 Il TAR Toscana del 2016 sul ter-
movalorizzatore di Firenze (caso
Q.Thermo) e la riforma del Consi-
glio di Stato del 2018
Se questa riportata innanzi è l’interpretazione più im-
mediata del corpus normativo statale, offerta anche
dalla giurisprudenza amministrativa, si deve conside-
rare come tale posizione non sia stata mantenuta del
tutto ferma in seguito ad una attenta analisi della legi-
slazione regionale, in particolare di quella Toscana,
che è stata finora ritenuta più garantista quanto al con-
trollo democratico dei Consigli Comunali di quanto
non lo sia quella statale.
Per comprendere quanto sia delicata la questione
tratta in questa sede e quali possano essere i rischi con-
nessi ad una non corretta istruttoria del procedimento
preordinato all’apposizione del vincolo preordinato al-
l’esproprio vale quindi la pena esaminare la recente
sentenza con la quale il T.A.R. Toscana ha disposto
“l’annullamento del provvedimento 23 novembre 2015
n. 4688 del Responsabile della P.O. Qualità ambientale
della Città Metropolitana di Firenze, dei verbali delle
conferenze di servizio presupposte e dei successivi atti del
procedimento espropriativo” (Sezione II, 8 novembre
2016 n. 1602) (caso Q.Thermo).
Nel caso esaminato dal Tribunale toscano, infatti,
era stato seguito proprio il procedimento statale, co-
sicché la Città Metropolitana di Firenze all’esito della
conferenza di servizi aveva rilasciato l’autorizzazione
unica per il Termovalorizzatore, recante gli effetti
di variante allo strumento urbanistico del Comune di
Sesto Fiorentino.
Ebbene, annullando l’autorizzazione unica della Cit-
tà Metropolitana, il T.A.R. Toscana ha osservato “ap-
pare indubbia l’applicabilità alla fattispecie della L.R.
24 febbraio 2005, n. 39 (disposizioni in materia di
energia) [...] Con riferimento all’ipotesi (come quella
che ci occupa) in cui i progetti degli impianti siano in
contrasto con le prescrizioni degli strumenti di pianifi-
cazione territoriale, l’art. 8, 4° comma della già citata
L.R. 24 febbraio 2005, n. 39 prevede che l’autorizza-
zione venga «rilasciata qualora si pervenga ad una
variante degli strumenti stessi anche attraverso l’ac-
cordo di pianificazione di cui all’articolo 41 della
L.R. n. 65/2014»; anche a prescindere dal sostanzia-
le dissenso manifestato dal Comune di Sesto Fiorentino
alla realizzazione dell’intervento, nella vicenda che ci
occupa era pertanto da ritenersi presente proprio quella
difficoltà obiettiva (la non conformità dell’intervento al-
la strumentazione urbanistica) che richiedeva il ricorso
all’accordo di pianificazione di cui alla L.R. 41 del 2014”.
Secondo il T.A.R. Toscana, in sostanza, l’art. 8 della
l. 39 del 2005, che rappresenta l’attuazione del D.lgs
387 del 2003, introduce la necessità di apportare una
variante esplicita agli strumenti urbanistici che tenga
quindi conto delle prerogative del Consiglio Comuna-
le e dunque – per ritornare a quanto già osservato –
con la duplice alternativa del ricorso alla variante sem-
plificata di cui all’art. 34 della L.R. 65 del 2014 (per
le varianti non recanti effetti sovracomunali), oppure
tramite accordo di pianificazione di cui all’art. 41 del-
la medesima legge regionale (per quelle comportanti
effetti sovracomunali).
La pronuncia del T.A.R. Toscana è stata impugnata
dinanzi al Consiglio di Stato il quale ha recentemen-
te riformato la sentenza di prime cure ritenendo che
"L’art. 13, comma 5 della medesima legge regionale che
disciplina le autorizzazioni per gli impianti come quello
in questione, afferma che la conferenza di servizi si svolge
con le modalità di cui all’art. 12, comma 2, della stessa
legge regionale, che richiama, a sua volta, proprio la
legge regionale Toscana 40 del 2009. L’art. 28 di que-
st’ultima legge regionale, nel disciplinare la conclusione
dei lavori della conferenza di servizi e la relativa deter-
minazione finale, fa espresso riferimento alle posizioni
prevalenti espresse, qualora non si raggiunga l’unanimi-
tà. L’art. 13, comma 10, della legge regionale 39 del
2005, infine, espressamente richiama l’art. 12 del d.lgs.
387 del 2003. Deve, pertanto, concludersi che anche in
base alla normativa regionale, richiamata e applicabile
alla fattispecie, l’autorizzazione unica sostituisce tutte le
autorizzazioni necessarie per la realizzazione e messa in
esercizio dell’impianto, costituendo, ove occorra, anche
variante urbanistica" (Consiglio di Stato, Sezione V, 24
maggio 2018 n. 3109).
3.4 Il parere del Consiglio di Stato del
2014 su un impianto fotovoltaico nel
Comune di Chiusi
Ferma l’intervenuta riforma della citata sentenza del
T.A.R. Toscana del 2016 da parte del Consiglio di Stato
del 2018, si deve tuttavia considerare che, rispetto a
tale contraria posizione, il Consiglio di Stato, in un
parere del 2014, si era già espresso, giungendo ad
escludere che l’ente locale, rifiutando di apportare una
modifica ai propri strumenti urbanistici, possa giungere
ad esercitare un vero e proprio diritto di veto.
Infatti, secondo il parere Consiglio di Stato (espres-
sosi su un ricorso straordinario al Presidente della Re-
pubblica che ha interessato un impianto fotovoltaico da
realizzare nel Comune di Chiusi, per il quale era stato
proposto Ricorso straordinario al Presidente della Re-
pubblica.), “l’impianto fotovoltaico a terra proposto dai
ricorrenti comportava la necessità di una variante
alla strumentazione urbanistica comunale.
Va, innanzitutto, ricordato che la disciplina degli in-
sediamenti di impianti eolici e fotovoltaici è attribuita
alla potestà legislativa concorrente di Stato e Regioni
in tema di «produzione, trasporto e distribuzione nazio-
nale dell’energia» di cui all’art. 117, terzo comma, della
Costituzione (Corte Costituzionale, 6 novembre 2009, n.
282).
In tale ambito, se è vero che ai sensi dell’articolo 12,
commi 3 e 4 del d.lgs. n. 387/2003 “La costruzione e
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l’esercizio degli impianti di produzione di energia elet-
trica alimentati da fonti rinnovabili, gli interventi di
modifica, potenziamento, rifacimento totale o parziale
e riattivazione, come definiti dalla normativa vigente,
nonché le opere connesse e le infrastrutture indispensa-
bili alla costruzione e all’esercizio degli impianti stessi,
sono soggetti ad una autorizzazione unica, rilasciata
dalla regione o dalle province delegate dalla regione ...
nel rispetto delle normative vigenti in materia di tutela
dell’ambiente, di tutela del paesaggio e del patrimonio
storico-artistico, che costituisce, ove occorra, variante
allo strumento urbanistico.” e “L’autorizzazione di cui al
comma 3 è rilasciata a seguito di un procedimento unico,
al quale partecipano tutte le Amministrazioni interes-
sate, svolto nel rispetto dei princìpi di semplificazione e
con le modalità stabilite dalla legge 7 agosto 1990, n.
241, e successive modificazioni e integrazioni...” e che
a mente di quanto previsto al punto 15.3 della parte
III dell’Allegato al D.M. 10/09/2010, citato in premesse
“Ove occorra, l’autorizzazione unica costituisce di per sé
variante allo strumento urbanistico”, non è revocabi-
le in dubbio che la disciplina di principio di livello
statale vada letta in combinato con le disposizioni
di dettaglio che il legislatore regionale, intervenu-
to nell’esercizio della potestà legislativa concorrente
costituzionalmente attribuita, ha emanato.
A tale riguardo, è stato previsto che “In esito alle con-
clusioni della conferenza di servizi, l’amministrazione
competente decide in merito al rilascio dell’autorizzazio-
ne accertata la rispondenza dell’istanza alle finalità
di cui all’articolo 2 e agli strumenti di programmazione
di cui al capo II della presente legge, e di pianificazione
territoriale di cui alla L.R. n. 1/2005, tenuto conto
degli interessi in materia di sicurezza, salute, ambien-
te, governo del territorio e tutela del paesaggio” (L.R.
n. 39/2005, art. 12, co. 8) e che “Se i progetti degli
impianti di cui all’articolo 10, comma 1,” (si tratta, tra
l’altro, di impianti per produzione, trasporto, trasmissio-
ne e distribuzione di energia) “sono in contrasto con le
prescrizioni degli strumenti di pianificazione territoriale,
l’autorizzazione viene rilasciata qualora si pervenga
ad una variante degli strumenti stessi anche attra-
verso l’accordo di pianificazione di cui all’articolo
21 della L.R. n. 1/2005” (L.R. n. 39/2005, art. 8, co.
4). [...]
Peraltro, è stato già affermato che l’effetto di varian-
te dell’autorizzazione unica non significa prevalen-
za sostanziale di questo procedimento sulle scelte
di pianificazione, quasi che la realizzazione di im-
pianti quale quello in questione potesse stravolgere
le linee di programmazione dell’uso del territorio
che ciascuna amministrazione correttamente si po-
ne: se così non fosse, se l’eventuale dissenso del Co-
mune sotto il profilo urbanistico potesse essere su-
perato sul semplice rilievo che, in ogni caso, l’auto-
rizzazione unica produce di diritto la variazione del-
le previsioni urbanistiche ostative alla realizzazione
dell’impianto, tanto varrebbe non invitarla neppu-
re, l’Amministrazione Comunale, a partecipare ai
lavori della conferenza.
Né si può ritenere che le esigenze connesse all’approv-
vigionamento energetico da fonte rinnovabile – che so-
no certamente prioritarie e di rilievo comunitario e che
proprio per questo hanno ispirato la semplificazione pro-
cedimentale delineata dal legislatore statale nel citato
articolo 12 d.lgs. 387/2003 – siano talmente preminenti
da legittimare la totale pretermissione delle esigenze di
tutela del territorio, dell’ambiente e della salute pubblica
connesse alla pianificazione territoriale.
Ciò non significa, però, che l’amministrazione co-
munale sia titolare di un potenziale potere di “veto”
in ordine alla realizzazione dell’impianto: significa sol-
tanto che, nell’ambito della conferenza di servizi deci-
soria di cui al citato articolo 12, l’eventuale dissenso
del Comune deve essere preso in adeguata conside-
razione, attentamente ponderato ed eventualmente
superato nella determinazione conclusiva, ma sem-
pre sulla scorta di una motivazione adeguata che
dia conto delle posizioni prevalenti emerse in seno
alla conferenza e delle ragioni per cui l’insediamento è
stato ritenuto, nel confronto dialettico dei vari interes-
si pubblici, compatibile con le caratteristiche dell’area
interessata; una volta che in esito alla conferenza
di servizi l’autorità procedente sia pervenuta a sif-
fatta (motivata) conclusione, per il rilascio dell’au-
torizzazione unica non sarà necessario attivare la
complessa procedura di variazione dello strumento
urbanistico, ma la stessa autorizzazione unica de-
terminerà di diritto l’effetto di variante urbanistica
(cfr. TAR Piemonte, I, 21 dicembre 2011, n. 1342)” (Con-
siglio di Stato, Adunanza del 16 aprile 2014, parere n.
2609/2014 del 05/08/2014).
In sostanza, secondo il Consiglio di Stato, il com-
binato disposto tra la legislazione nazionale e quella
regionale, consente comunque di attribuire speciali-
tà alle “conferenze di servizi” tramite le quali vengono
autorizzati gli impianti di produzione di energia elet-
trica (e dunque deve ritenersi anche per quelle che
interessano gli impianti di trattamento dei rifiuti e le
altre analoghe norme sparse per l’ordinamento), im-
ponendo di motivare adeguatamente la determinazio-
ne conclusiva della conferenza di servizi, in modo da
esporre adeguatamente le ragioni della scelta e la ri-
spondenza della stessa agli interessi pubblici tutelati
dalle amministrazioni coinvolte.
4 Le conseguenze delle modifi-
che al progetto apportate in
conferenza di servizi
Come abbiamo visto, in difetto di una norma speciale,
la variante agli strumenti urbanistici di un solo co-
mune (senza effetti sovracomunali) con contestuale
apposizione del vincolo preordinato all’esproprio de-
ve seguire il procedimento previsto dall’art. 34 della
L.R. 65 del 2014, passando per l’adozione da parte
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del Consiglio Comunale ed alla successiva approvazio-
ne sempre da parte di quest’ultimo organo, qualora
pervengano osservazioni.
La successiva fase di acquisizione di tutti i pareri,
intese, concerti, nulla osta o altri atti di assenso, co-
munque denominati, necessari per poter approvare il
progetto definitivo e dichiararne contestualmente la
pubblica utilità, deve invece avvenire in un memento
successivo all’apposizione del vincolo preordinato all’e-
sproprio, mediante la conferenza di servizi decisoria
prevista dall’art. 14, comma 2, della legge 241 del
1990.
A questo proposito si pone tuttavia l’ulteriore quesito
in ordine alle sorti dell’apposizione del vincolo preordi-
nato all’esproprio, deliberato dal Consiglio Comunale
sulla scorta del progetto di opera pubblica o di interes-
se pubblico, laddove in sede di conferenza di servizi
lo stesso venga modificato oppure vengano impartite
prescrizioni da parte degli enti competenti.
Si tratta dunque di capire se, a fronte delle mo-
difiche apportate in conferenza di servizi, occorra
apporre nuovamente in vincolo preordinato all’e-
sproprio ripercorrendo una seconda volta il proce-
dimento previsto dall’art. 34 della L.R. Toscana n.
65 del 2014.
Ebbene, anche tale problematica è stata espressa-
mente considerata dal legislatore, il quale avendo ben
chiara la duplice ripartizione tra fase di apposizione
del vincolo e fase di approvazione del progetto, con
possibile variazione allo stesso, ha ritenuto di dover
disciplinare questo aspetto.
L’art. 12, comma 2, del D.P.R. 327 del 2001 prevede
infatti che “2. Le varianti derivanti dalle prescrizioni
della conferenza di servizi, dell’accordo di programma
o di altro atto di cui all’articolo 10, nonché le successi-
ve varianti in corso d’opera, qualora queste ultime non
comportino variazioni di tracciato al di fuori delle zone
di rispetto previste ai sensi del d.P.R. 11 luglio 1980, n.
753, nonché ai sensi del decreto ministeriale 1 aprile
1968, sono approvate dall’autorità espropriante ai
fini della dichiarazione di pubblica utilità e non ri-
chiedono nuova apposizione del vincolo preordinato
all’esproprio”.
La giurisprudenza amministrativa ha poi confer-
mato che “Sia che si segua, invero, nella veduta ipotesi
di volontà di realizzazione di un’opera non conforme
alle previsioni urbanistiche, il modulo procedimentale
della conferenza di servizi, quanto se si opti invece per
la variante semplificata al piano, l’art. 12, comma
2, del D.P.R. n. 327/2001 [...] considera fisiologi-
ca l’ipotesi che, nel corso della conferenza od a séguito
dell’acquisizione di pareri od autorizzazioni successiva
all’approvazione del progetto definitivo, il progetto ri-
ceva modifiche anche sostanziali, senza che questo
comporti la necessità di una integrale riedizione del
procedimento.
Il ricorso, pertanto, ai fini della apposizione del vin-
colo preordinato all’esproprio in caso di realizzazione
di un’opera pubblica o di pubblica utilità non prevista
dal piano urbanistico, al modulo d’azione della variante
semplificata al piano stesso, si rivela rispettoso sia degli
interessi tutelati dalla disciplina urbanistica, sia di quel-
li inerenti alle altre materie e competenze in qualsiasi
modo interferenti con l’opera della cui realizzazione si
tratti, sia delle esigenze di semplificazione ed economicità
dell’azione amministrativa ormai costituenti principio
generale dell’ordinamento.
Del resto, tale procedimento di variante semplificata
attribuisce valore di adozione di variante allo strumento
urbanistico alla approvazione del progetto prelimina-
re o definitivo (nella fattispecie, quello definitivo), che,
nel rispetto del principio dei tre livelli di progettazione
(preliminare, definitiva ed esecutiva, aventi un grado di
definizione tecnica crescente e diversi contenuti ed effetti,
descritti in dettaglio dal regolamento di cui al D.P.R. n.
554 del 1999 ), non richiedono affatto, a differenza di
quanto erroneamente ritenuto dal T.A.R. con la sentenza
impugnata, né ai fini della loro approvazione né ai fini
della produzione degli effetti legali qui ad essa attribuiti
dall’Amministrazione procedente di adozione di variante
e di dichiarazione di pubblica utilità, la preventiva acqui-
sizione degli atti di autorizzazione e di assenso comunque
denominati necessari per la realizzazione dell’opera.
Con riguardo, dunque, alla asserita carenza di assensi
e pareri denunciata con il ricorso di primo grado dall’o-
dierna appellata e posta dal T.A.R. a base della veduta
statuizione di annullamento della deliberazione consilia-
re n. 19/2008 di approvazione del progetto definitivo
qui all’esame, occorre sottolinearne l’assoluta irrilevan-
za ai fini della legittimità dell’approvazione medesima,
anche in ordine agli ulteriori effetti legali, di cui nella
deliberazione stessa si dà espressamente atto” (Consiglio
di Stato, Sezione IV, 15 settembre 2010 n. 6890; cfr.
anche: Sezione IV, 7 novembre 2014 n. 5502).
Tutto ciò appare peraltro logico se si considera che
secondo la giurisprudenza “mentre l’adozione della va-
riante può discendere, ai sensi dell’art. 19, anche dal-
l’approvazione di un progetto preliminare, tale pro-
getto deve invece avere le caratteristiche di un pro-
getto definitivo se intende cumulare, ai sensi degli
artt. 12-16-17, gli effetti di dichiarazione di pubbli-
ca utilità” (T.A.R. Piemonte, Sezione I, 12 agosto 2009
n. 2224).
5 La conferenza di servizi istrut-
toria di cui all’art. 14, comma
1, della l. 241 del 1990
Come abbiamo visto al precedente paragrafo, è pos-
sibile che dopo l’apposizione del vincolo preordinato
all’esproprio, durante la successiva conferenza di servi-
zi si renda necessario apportare modifiche al progetto
di tale entità da costringere all’Amministrazione proce-
dente a ripercorrere nuovamente il procedimento per
la nuova apposizione del vincolo di cui all’art. 34 della
L.R. 65 del 2014.
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Si rammenta infatti che ai sensi dell’art. 12, comma
2, in caso di modifiche al progetto apportate dalla
conferenza di servizi, non si rende necessaria la nuova
apposizione del vincolo soltanto nel caso in cui “non
comportino variazioni di tracciato al di fuori delle zone
di rispetto previste ai sensi del d.P.R. 11 luglio 1980, n.
753, nonché ai sensi del decreto ministeriale 1 aprile
1968” (vds. oggi il Codice della Strada).
Qualora sussistano dubbi al riguardo e dunque lad-
dove non si voglia correre il rischio che la conferenza
di servizi, coinvolgendo altri enti rispetto a quelli che
intervengono nel procedimento di apposizione del vin-
colo con variante urbanistica, possa introdurre varianti
sostanziali al tracciato, all’Amministrazione converrà
valutare se non sia il caso anticipare l’avvio del proce-
dimento per l’apposizione del vincolo preordinato all’e-
sproprio, con l’indizione della conferenza di servizi
istruttoria.
L’art. 14, comma 1, della legge 241 del 1990, anche
dopo la riforma “Madia”, prevede infatti che “La confe-
renza di servizi textbfistruttoria può essere indetta dal-
l’amministrazione procedente, anche su richiesta di altra
amministrazione coinvolta nel procedimento o del privato
interessato, quando lo ritenga opportuno per effettuare
un esame contestuale degli interessi pubblici coinvolti in
un procedimento amministrativo, ovvero in più proce-
dimenti amministrativi connessi, riguardanti medesime
attività o risultati. Tale conferenza si svolge con le moda-
lità previste dall’articolo 14-bis o con modalità diverse,
definite dall’amministrazione procedente”.
Tenuto conto del principio di non aggravamento del
procedimento amministrativo stabilito dall’art. 1, com-
ma 2, della l. 241 del 1990, la conferenza di servizi
istruttoria si potrà tuttavia giustificare soltanto per
opere che assumano un significativo rilievo e previa
adeguata motivazione al riguardo.
6 Il procedimento per apporre il
vincolo preordinato all’espro-
prio
Sulla scorta delle argomentazioni appena dispiegate
occorre adesso dare conto di quale sia il procedimento
da seguire nella particolare ipotesi in cui il progetto di
opera pubblica da realizzare non comporti effetti sovra
comunali.
6.1 L’avviso di avvio del procedimento
agli interessati ai sensi dell’art. 11
del T.U.E.
Prima di entrare nel dettaglio del procedimento di va-
riante semplificata previsto dalla più volte menzionata
norma regionale occorre rammentare che è necessario
primariamente trasmettere l’avviso di avvio del pro-
cedimento ai proprietari interessati, tenuto conto
che ai sensi dell’art. 11 del D.P.R. 327 del 2001:
“1. Al proprietario, del bene sul quale si intende appor-
re il vincolo preordinato all’esproprio, va inviato l’;avviso
dell’avvio del procedimento:
a) nel caso di adozione di una variante al piano
regolatore per la realizzazione di una singola opera
pubblica, almeno venti giorni prima della delibera
del consiglio comunale;
b) nei casi previsti dall’articolo 10, comma 1, almeno
venti giorni prima dell’emanazione dell’atto se ciò risulti
compatibile con le esigenze di celerità del procedimento”.
La disposizione che interessa il nostro caso è dunque
contenuta nel suddetto art. 11, comma 1, lett. a), il
quale si riferisce appunto all’apposizione del vincolo
preordinato all’esproprio mediante variante semplifi-
cata agli strumenti urbanistici adottata ed approvata
con delibera di Consiglio Comunale.
L’art. 11 del T.U.E. prosegue poi stabilendo che “2.
L’avviso di avvio del procedimento è comunicato personal-
mente agli interessati alle singole opere previste dal piano
o dal progetto. Allorché il numero dei destinatari sia su-
periore a 50, la comunicazione è effettuata mediante
pubblico avviso, da affiggere all’albo pretorio dei Comuni
nel cui territorio ricadono gli immobili da assoggettare
al vincolo, nonché su uno o più quotidiani a diffusione
nazionale e locale e, ove istituito, sul sito informatico
della Regione o Provincia autonoma nel cui territorio
ricadono gli immobili da assoggettare al vincolo.
L’avviso deve precisare dove e con quali modalità può
essere consultato il piano o il progetto 3
. Gli interes-
sati possono formulare entro i successivi trenta gior-
ni osservazioni che vengono valutate dall’autorità
espropriante ai fini delle definitive determinazioni.
[...]
Salvo quanto previsto dal comma 2, restano in vigore
le disposizioni vigenti che regolano le modalità di parte-
cipazione del proprietario dell’area e di altri interessati
nelle fasi di adozione e di approvazione degli strumenti
urbanistici”.
Secondo il combinato disposto previsto dai primi due
commi dell’art. 11, in fase di apposizione del vincolo
preordinato all’esproprio è necessario comunicare l’av-
viso di avvio del procedimento ai proprietari interessati
dall’esproprio venti giorni prima della delibera di ado-
zione della variante da parte del Consiglio Comunale,
in modo da consentire ai proprietari interessati di poter
formulare osservazioni nei successivi trenta giorni, di
cui l’Amministrazione terrà conto prima di assumere le
determinazioni definitive (delibera di approvazione).
Ai sensi del successivo comma 5, dell’art. 11, del
T.U.E. nei trenta giorni successivi all’adozione della
variante con delibera di Consiglio comunale tutti gli
interessati in genere hanno comunque la possibilità
3 Il progetto deve dunque essere reso disponibile per poter esse-
re consultato dagli interessati, fermo restando che lo stesso potrà
essere oggetto di successivi approfondimenti durante la successiva
conferenza di servizi che dovrà precedere il rilascio di tutti i pareri,
nulla osta e atti di assenso, nonché l’approvazione con contestuale
dichiarazione di pubblica utilità, fermi i limiti tracciati dall’art. 12,
comma 2, del D.P.R. 327 del 2000.
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327/2001.
di formulare le osservazioni, secondo il procedimen-
to di ostensione che caratterizza tutti gli strumenti
urbanistici prima della loro approvazione.
È stato infatti precisato che “Mentre la prima dispo-
sizione (ndr. art. 10, comma 2) è l’applicazione delle
regole ordinarie in materia di partecipazione ai procedi-
menti di emanazione di provvedimenti, la seconda (ndr.
art. 10, comma 5) affronta il problema della connes-
sione tra procedimenti diversi, ispirandosi alla regola
del coordinamento tra le forme partecipative piutto-
sto che della prevalenza di una forma sull’altra. Infatti
benché si tratti di varianti ad oggetto specifico l’approva-
zione di uno strumento urbanistico ha un impatto molto
rilevante sugli interessi e le aspettative di buona parte
della popolazione, per cui la pubblicità notizia prevista
per gli strumenti urbanistici costituisce uno strumen-
to necessario di democrazia e trasparenza dell’azione
amministrativa che non può essere sostituita da forme
di comunicazione personale” (T.A.R. Abruzzo, Pescara,
Sezione I, 13 settembre 2012 n. 386).
6.2 L’apposizione del vincolo e l’avviso
di avvio del procedimento ai sensi
della l. 65.2014
Una volta trasmesso ai privati interessati dall’esproprio
l’avviso di avviso del procedimento relativo all’apposi-
zione del vincolo, il Consiglio comunale potrà pertanto
adottare la variante in modo da consentire l’espleta-
mento delle successive fasi previste dall’art. 34 della
L.R. 65 del 2014, secondo cui l’Autorità competente
(nel caso di specie il Comune): “
- pubblica il relativo avviso sul BURT e rende accessibili
gli atti in via telematica, 4
- dandone contestuale comunicazione alla Regione, al-
la provincia o alla città metropolitana. Gli interessati
possono presentare osservazioni nei trenta giorni suc-
cessivi alla pubblicazione. Sulle osservazioni si pronuncia
l’amministrazione competente adeguando gli atti, ove
necessario 5
.
Qualora non siano pervenute osservazioni, la variante
diventa efficace a seguito della pubblicazione sul BURT
dell’avviso che ne dà atto”.
6.3 Art. 34, conferenza di “copianifica-
zione” ex. art. 25 e avviso di avvio
ex. art. 17
Una particolare questione si pone poi nel caso in cui
l’opera pubblica comporti impegni di suolo al di fuori
del territorio urbanizzato, alla luce delle tutele e dei
vincoli imposti in materia dall’art. 4 della L.R. 65 del
2014 resi a impedire il “consumo di suolo” ed all’obbligo
di acquisire il preventivo assenso della conferenza di
4 È questa la fase dell’adozione della variante da parte del
Consiglio Comunale essendo pervenute osservazioni.
5 È questa la fase dell’approvazione della variante da parte del
Consiglio Comunale essendo pervenute osservazioni.
copianificazione di cui all’art. 25, a cui partecipa con
parere vincolante anche la Regione.
Si dà atto che alla Regione Toscana è stato formulato
un parere riguardo alla corretta applicazione dell’art.
34 in combinato disposto con l’art. 25 della L.R. e che
allo stesso è stato risposto come segue 6
:
QUESITO: “Il procedimento di approvazione del pro-
getto con contestuale variante urbanistica, nel rispetto
di quanto disposto dal comma 2 dell’art. 19 del D.P.R.
n.327/2001, applicato con il procedimento del comma
1 dell’art. 34 della L.R. 65/2014, consente di approvare
piste ciclabili o di percorsi ciclopedonali, comprese even-
tuali aree di sosta attrezzate, all’esterno del perimetro del
territorio urbanizzato, senza dover richiedere il parere
della conferenza di copianificazione di cui al comma 1
dell’art. 25 della L.R. 65/2014?”.
RISPOSTA: “L’articolo 34 della L.R.65/2014 contem-
pla un procedimento del tutto peculiare, nel quale potreb-
be rientrare l’ipotesi di approvazione di un progetto di
opera pubblica per la realizzazione di una pista ciclope-
donale. Rientrando nel novero delle varianti semplifica-
te, l’articolo 34 non ha l’avvio del procedimento ai
sensi dell’articolo 17 della L.R.65/2014. È del tutto
differente anche il procedimento di approvazione della
variante. Ai fini dell’applicabilità dell’articolo 34 della
L.R. 65/2014, infatti, il responsabile del procedimento
del Comune deve verificare che la variante non abbia
effetti sovracomunali e che sia necessaria per la realiz-
zazione di un opera pubblica o di pubblica utilità. In
detta ipotesi, procede a dare tempestiva comunicazione
a Regione, provincia o città metropolitana.
L’articolo 34 della L.R.65/2014 non fa riferimento
né al perimetro del territorio urbanizzato (prevedendo
espressamente che la verifica deve riguardare solo gli
effetti intracomunali della variante); né alla conferenza
di copianificazione.
La disposizione può trovare applicazione anche
fuori dal perimetro del territorio urbanizzato. Si
ritiene che la conferenza di copianificazione deb-
ba considerarsi esclusa, qualora ricorra una delle
ipotesi di cui all’articolo 25 della L.R. 65/2014”.
Laddove vi sia impegno di suolo al di fuori del peri-
metro del territorio urbanizzato, occorrerà verificare
se debba essere investita della variante semplificata
la conferenza di copianificazione, tenuto conto delle
caratteristiche del progetto, accertando altresì se lo
stesso possa rientrare nelle esclusioni previste dall’art.
25, comma 2, della L.R. 65 del 2014.
Ad ogni modo si tratta di una verifica da espletare
caso per caso in funzione della particolare tipologia di
opera che si va a realizzare.
6 Email della Dott.ssa Maria Sargentini, Oggetto: “risposta a que-
siti articolo 34 legge”, 25 giugno 2015, http://www.ancitoscana.
it/images/progetti/mobilitaciclistica/23.pdf.
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327/2001.
6.4 L’esclusione dalla Valutazione Am-
bientale Strategica ex. art. 6,
comma 1-bis, L.R. 10/2010
Il procedimento in questione, riguardando una singola
opera pubblica, non è soggetto alla VAS ai sensi dell’art.
6, comma 1-bis, della L.R. 10 del 2010, secondo cui
“Per le modifiche dei piani e dei programmi elaborati per
la pianificazione territoriale o della destinazione dei suoli
conseguenti a provvedimenti di autorizzazione di opere
singole che hanno per legge l’effetto di variante ai
suddetti piani e programmi, ferma restando l’applica-
zione della disciplina in materia di VIA, la VAS non è
necessaria per la localizzazione delle singole opere” 7
.
6.5 La verifica di conformità al PIT ai
sensi degli art. 20 e 21 della relativa
disciplina di piano
Qualora ne ricorrano i presupposti, ovverosia laddove
l’opera interessi aree soggette a vincolo paesaggisti-
co, la variante semplificata ancorché adottata ai sensi
dell’art. 34, dovrà essere sottoposta alla conferenza
paesaggistica di cui agli art. 20 e 21 del PIT della
Regione Toscana e dell’art. 11 dell’Accordo MIBAC e
Regione Toscana, per la c.d. “verifica di conformità
al PIT”, posto che in caso contrario la variante non
comporterà gli effetti di cui all’art. 146, comma 5, del
D.lgs 42 del 2004, relativamente al procedimento per
rilascio dell’autorizzazione paesaggistica.
6.6 L’apposizione del vincolo ed il de-
creto “Trasparenza” di cui al D.lgs
33 del 2013
L’art. 39, comma 1, del D.lgs. 14 marzo 2013, n. 33 (cd.
Testo Unico Trasparenza) dispone che 1. Le pubbliche
amministrazioni pubblicano: a) gli atti di governo del
territorio, quali, tra gli altri, piani territoriali, piani di
coordinamento, piani paesistici, strumenti urbanistici,
generali e di attuazione, nonché le loro varianti”.
Inoltre, il comma 3 del medesimo articolo prevede
che “La pubblicità degli atti di cui al comma 1, lette-
ra a), è condizione per l’acquisizione dell’efficacia degli
atti stessi”. Tuttavia, in seguito all’abrogazione della
lettera b) del menzionato comma 1, dell’art. 39, del
D.lgs 33 del 2013, da parte del D.lgs 97 del 2016, ad
oggi non è più necessario che vengano pubblicati “gli
schemi di provvedimento prima che siano portati all’ap-
provazione”; com’è noto, in precedenza, tale obbligo
7 Nello stesso senso vedasi l’art. 6, comma 12, del D.lgs 152 del
2006, secondo cui “12. Per le modifiche dei piani e dei programmi
elaborati per la pianificazione territoriale o della destinazione dei suoli
conseguenti a provvedimenti di autorizzazione di opere singole che
hanno per legge l’effetto di variante ai suddetti piani e programmi,
ferma restando l’applicazione della disciplina in materia di VIA, la
valutazione ambientale strategica non è necessaria per la localizzazione
delle singole opere”.
comportava di fatto una c.d. “doppia ostensione”, do-
vendo pubblicare gli schemi degli atti prima della loro
adozione, dopo l’adozione, prima dell’approvazione e
dopo l’approvazione.
In questo senso il punto 8.3. delle Linee Guida ANAC
sulla Trasparenza, approvate il 29 dicembre 2016, chia-
risce che “Gli obblighi di trasparenza relativi agli atti di
governo del territorio di cui all’art. 39, sono stati sempli-
ficati dal d.lgs. 97/2016, anche in considerazione dell’in-
troduzione dell’accesso civico generalizzato. Rimangono
oggetto di obbligo di pubblicazione i piani territoriali, i
piani di coordinamento, i piani paesistici, gli strumenti
urbanistici generali ed attuativi e le loro varianti.
Non sono più oggetto di pubblicazione obbligatoria
gli schemi di provvedimento, le delibere di adozione o
approvazione e i relativi allegati tecnici”.
Ad oggi, dunque, devono essere pubblicati gli atti
di pianificazione territoriale e gli atti di governo del
territorio solo dopo la loro adozione (atti adottati) e
dopo la loro approvazione (atti approvati).
7 La conferenza di servizi de-
cisoria e la dichiarazione di
pubblica utilità
7.1 La conferenza di servizi “decisoria”
ai sensi degli artt. 14, comma 2, l.
241.1990
Il modello della conferenza di servizi, disciplinato dagli
artt. 14 e ss. della legge 241 del 1990 è stato recen-
temente oggetto di riforma da parte del D.lgs 127 del
2016 (c.d. Riforma Madia).
La necessità di coinvolgere più enti per l’approva-
zione del progetto, anche al fine di acquisire i pareri
da parte dei gestori dei pubblici servizi 8
, rende ob-
8 Per quanto riguarda il coinvolgimento dei gestori dei pubblici
servizi si osserva come su tale passaggio il nuovo Codice dei contratti
pubblici, approvato con D.lgs 50 del 2016, ponga una particolare at-
tenzione, laddove prevede all’art. 27 che “3. In sede di conferenza dei
servizi di cui all’articoli 14-bis della legge n. 241 del 1990 sul progetto
di fattibilità, con esclusione dei lavori di manutenzione ordinaria, tutte
le amministrazioni e i soggetti invitati, ivi compresi gli enti gestori di
servizi pubblici a rete per i quali possono riscontrarsi interferenze
con il progetto, sono obbligati a pronunciarsi sulla localizzazione e sul
tracciato dell’opera, anche presentando proposte modificative, nonché
a comunicare l’eventuale necessità di opere mitigatrici e compensati-
ve dell’impatto. In tale fase, gli enti gestori di servizi pubblici a rete
forniscono, contestualmente al proprio parere, il cronoprogramma
di risoluzione delle interferenze. Salvo circostanze imprevedibili, le
conclusioni adottate dalla conferenza in merito alla localizzazione o al
tracciato, nonché al progetto di risoluzione delle interferenze, alle opere
mitigatrici e compensative, ferma restando la procedura per il dissenso
di cui all’articolo 14-bis, comma 3-bis e all’articolo 14-quater, comma
3 della predetta legge n. 241 del 1990, non possono essere modificate
in sede di approvazione dei successivi livelli progettuali, a meno del
ritiro e della ripresentazione di un nuovo progetto di fattibilità.
4. In relazione al procedimento di approvazione del progetto di fat-
tibilità di cui al comma 3, gli enti gestori delle interferenze già note o
prevedibili hanno l’obbligo di verificare e segnalare al soggetto aggiu-
dicatore la sussistenza di interferenze non rilevate con il sedime della
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bligatoria la convocazione della conferenza di servizi
decisoria ai sensi dell’art. 14, comma 2, della l. 241
del 1990, secondo cui:
“2. La conferenza di servizi decisoria è sempre in-
detta dall’amministrazione procedente quando la conclu-
sione positiva del procedimento è subordinata all’acqui-
sizione di più pareri, intese, concerti, nulla osta o altri
atti di assenso, comunque denominati, resi da diverse
amministrazioni, inclusi i gestori di beni o servizi
pubblici [...]”.
7.2 L’avvio del procedimento ex art. 16,
comma 4, del T.U.E. e 14, comma 5,
l. 241/1990
La convocazione della conferenza di servizi, finalizzata
all’approvazione del progetto definitivo ed alla dichia-
razione di pubblica utilità, in quanto facente parte del
procedimento espropriativo per un verso ed autoriz-
zatorio per l’altro, deve essere preceduta da avviso
di avvio del procedimento ai proprietari delle aree
oggetti di ablazione ai sensi dell’art. 16, comma 4, del
D.lgs 327 del 2001 9
e dell’art. 14, comma 5, della l.
241 del 1990 10
.
La giurisprudenza ha del resto osservato che “Al-
l’evidenza, tale ultima previsione normativa impone la
comunicazione all’interessato del progetto, in vista del-
la dichiarazione di p.u. dell’opera, e si riferisce per-
tanto al procedimento espropriativo, e non anche al
precedente (e correlato) raccordo urbanistico, carat-
infrastruttura o dell’insediamento produttivo, e di elaborare, a spese
del soggetto aggiudicatore, il progetto di risoluzione delle interferenze
di propria competenza. Il soggetto aggiudicatore sottopone a verifica
preventiva di congruità i costi di progettazione per la risoluzione delle
interferenze indicate dall’ente gestore. La violazione di tali obblighi
che sia stata causa di ritardato avvio o anomalo andamento dei lavori
comporta per l’ente gestore responsabilità patrimoniale per i danni
subiti dal soggetto aggiudicatore.
5. Il progetto definitivo è corredato dalla indicazione delle interfe-
renze, rilevate anche non rilevate ai sensi del comma 4, individuate
dal soggetto aggiudicatore e, in mancanza, indicate dagli enti gestori
nel termine di sessanta giorni dal ricevimento del progetto, nonché
dal programma degli spostamenti e attraversamenti e di quant’altro
necessario alla risoluzione delle interferenze.
6. Gli enti gestori di reti o opere destinate al pubblico servizio de-
vono rispettare il programma di risoluzione delle interferenze di cui
al comma 5 approvato unitamente al progetto definitivo, anche in-
dipendentemente dalla stipula di eventuali convenzioni regolanti la
risoluzione delle interferenze, sempre che il soggetto aggiudicatore si
impegni a mettere a disposizione in via anticipata le risorse occorrenti.
Il mancato rispetto del suddetto programma di risoluzione delle inter-
ferenze, che sia stato causa di ritardato avvio o anomalo andamento
dei lavori, comporta per l’ente gestore responsabilità patrimoniale per
i danni subiti dal soggetto aggiudicatore.
7. Restano ferme le disposizioni vigenti che stabiliscono gli effetti
dell’approvazione dei progetti ai fini urbanistici ed espropriativi,
nonché l’applicazione della vigente disciplina in materia di valutazione
di impatto ambientale.”.
9 Art. 16, comma 4, del D.P.R. 327 del 2001: “Al proprietario
dell’area ove è prevista la realizzazione dell’opera è inviato l’avviso
dell’avvio del procedimento e del deposito degli atti di cui al comma 1,
con l’indicazione del nominativo del responsabile del procedimento”.
10 Art. 14, comma 5, della l. 241 del 1990: “L’indizione della
conferenza è comunicata ai soggetti di cui all’articolo 7, i quali possono
intervenire nel procedimento ai sensi dell’articolo 9”.
terizzato dall’apposizione del vincolo preordinato
all’esproprio.
Ne consegue che il privato deve essere posto a cono-
scenza di entrambi i progetti (il primo, volto all’appo-
sizione del vincolo sull’area di sua proprietà, e il secondo,
volto alla dichiarazione di p.u. dell’opera), sì da poter
interloquire con l’amministrazione nella fase precedente
la loro approvazione. Naturalmente, le due fasi posso-
no essere unificate, con la previsione di un’unica forma
di interlocuzione procedimentale. Ciò richiede, tuttavia,
che l’avviso al privato contenga indicazione di entrambi
i progetti, in modo da rendere possibile un contraddit-
torio effettivo su ciascuno di essi” (T.A.R. Puglia, Lecce,
Sezione I, 10 marzo 2014 n. 720).
Il diritto del privato interessato dall’esproprio di in-
terloquire con la parte pubblica è inoltre stabilito dal-
l’art. 16, commi 10, 11 e 12, del D.lgs 327 del 2001
11
.
7.3 La conferenza di servizi sincrona o
asincrona ai sensi degli artt. 14-bis
e 14-ter
Ai sensi dell’art. 14-bis della l. 241 del 1990, la confe-
renza di servizi si svolgerà poi con modalità “asincrona”,
secondo quanto previsto dallo stesso art. 14-bis, oppu-
re con modalità “sincrona” (simultanea), ai sensi del
successivo art. 14-ter, a seconda di quanto emergerà
nel corso dei lavori, dovendo procedere in quest’ultima
forma (simultanea sincrona), ai sensi dell’art. 14-bis,
comma 5, qualora emergano “condizioni e prescrizioni
eventualmente indicate dalle amministrazioni ai fini del-
l’assenso o del superamento del dissenso” che non “possa-
no essere accolte senza necessità di apportare modifiche
sostanziali alla decisione oggetto della conferenza”.
A quest’ultimo riguardo è doveroso evidenziare co-
me, prima di avviare la conferenza di servizi sincrona
per il sopravvenire di modifiche sostanziali alla decisio-
ne oggetto della conferenza, occorra altresì verificare
che tali varianti non incidano sul vincolo preordinato
all’esproprio e che pertanto siano contenute entro il
perimetro tracciato dal menzionato art. 12, comma 2,
del D.P.R. 327 del 2001.
11 Ai sensi dell’art. 16, comma 10, 11 e 12; “10. Il proprietario
e ogni altro interessato possono formulare osservazioni al responsa-
bile del procedimento, nel termine perentorio di trenta giorni dalla
comunicazione o dalla pubblicazione dell’avviso.
11. Nei casi previsti dall’articolo 12, comma 1, il proprietario del-
l’area, nel formulare le proprie osservazioni, può chiedere che l’espro-
priazione riguardi anche le frazioni residue dei suoi beni che non siano
state prese in considerazione, qualora per esse risulti una disagevole
utilizzazione ovvero siano necessari considerevoli lavori per disporne
una agevole utilizzazione”.
12. Occorre infine ricordare che ai sensi del successivo comma 12
del medesimo articolo “L’autorità espropriante si pronuncia sulle osser-
vazioni, con atto motivato. Se l’accoglimento in tutto o in parte delle
osservazioni comporta la modifica dello schema del progetto con pre-
giudizio di un altro proprietario che non abbia presentato osservazioni,
sono ripetute nei suoi confronti le comunicazioni previste dal comma
4”.
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327/2001.
7.4 Decisione della conferenza di ser-
vizi, approvazione del progetto e
pubblica utilità
Terminata la conferenza di servizi, secondo i lavori
di cui viene dato atto con specifici verbali, l’ammi-
nistrazione procedente deve comunque concludere il
procedimento con un atto espresso, ai sensi dell’art.
14-quater della l. 241 del 1990, secondo cui “1. La
determinazione motivata di conclusione della confe-
renza, adottata dall’amministrazione procedente all’e-
sito della stessa, sostituisce a ogni effetto tutti gli atti
di assenso, comunque denominati, di competenza delle
amministrazioni e dei gestori di beni o servizi pubblici
interessati”.
La determinazione motivata di conclusione assolve
altresì gli effetti di titolo edilizio, ai sensi dell’art. 134,
comma 3, della L.R. 65 del 2014, secondo cui “Per le
opere pubbliche dei comuni, l’atto comunale, con il quale
il progetto esecutivo è approvato o l’opera autorizzata
secondo le modalità previste dal d.lgs. 50/2016, ha
i medesimi effetti del permesso di costruire. In sede di
approvazione del progetto si dà atto della sua conformità
alle prescrizioni urbanistiche ed edilizie, dell’acquisizione
dei necessari pareri e nulla osta o atti di assenso comun-
que denominati ai sensi della legislazione vigente, della
conformità alle norme di sicurezza, sanitarie, ambientali
e paesaggistiche”.
7.5 Comunicazione ai proprietari espro-
priati dell’approvazione del proget-
to
Una volta approvato il progetto con le modalità di cui
sopra, dovrà darsi applicazione all’art. 17, comma 2,
del D.P.R. 327 del 2001, secondo cui “Mediante rac-
comandata con avviso di ricevimento o altra forma di
comunicazione equipollente al proprietario è data no-
tizia della data in cui è diventato efficace l’atto che
ha approvato il progetto definitivo e della facoltà di
prendere visione della relativa documentazione. Al pro-
prietario è contestualmente comunicato che può fornire
ogni utile elemento per determinare il valore da attribui-
re all’area ai fini della liquidazione della indennità di
esproprio”.
7.6 La progettazione esecutiva, la vali-
dazione e la gara
La fase successiva del procedimento finalizzato al-
la realizzazione dell’opera pubblica consisterà infine
nella:
- acquisizione della disponibilità delle aree mediante
emissione del decreto di esproprio oppure occupazione
d’urgenza ai sensi dell’art. 22-Bis del D.P.R. 327 del
2001.
- redazione del progetto esecutivo;
- verifica e validazione del progetto esecutivo da
parte del RUP ai sensi dell’art. 26 del D.lgs 50 del
2016;
- determinazione a contrarre ai sensi dell’art. 32 del
D.lgs 50 del 2016;
- espletamento della gara e sottoscrizione del
contratto con l’appaltatore.
8 La rappresentazione grafica
con diagramma di flusso ordi-
nario “sequenziale”
Si rappresenta quindi, in Figura 1, il procedimento
secondo fasi sequenziali per far comprendere quale
possa essere l’iter da seguire per apporre il vincolo
preordinato all’esproprio e dichiarare la pubblica utilità
dell’opera.
9 La rappresentazione grafica
con diagramma di flusso ordi-
nario “parallelo”
Poiché nulla esclude che il procedimento di apposizione
del vincolo e di approvazione del progetto definitivo
ai fini della dichiarazione di pubblica utilità possano
procedere in parallelo, anche per maggior rapidità, si
riporta il relativo diagramma di flusso, rappresentato
in Figura 2.
10 L’inversione procedimentale:
approvazione del progetto e
poi apposizione del vincolo
Il procedimento delineato nei principali tratti nei pa-
ragrafi che precedono rappresenta la modalità ordina-
ria tramite la quale l’Amministrazione procedente ed
espropriante dapprima appone il vincolo preordinato
all’esproprio – e, dunque, in sostanza, decide mediante
il doppio passaggio in Consiglio Comunale in ordine
alla collocazione dell’opera pubblica all’interno del ter-
ritorio – poi avvia la conferenza dei servizi per acquisire
tutte le autorizzazioni ed i nulla osta, giungendo all’ap-
provazione del progetto ed alla dichiarazione di pubbli-
ca utilità che consentiranno poi l’emissione del decreto
di esproprio, preceduto se del caso dall’occupazione
d’urgenza.
Si osserva, comunque, come – anche a conferma del-
la possibilità di procedere contestualmente con i due
procedimenti di apposizione del vincolo e di dichia-
razione di pubblica utilità – sia considerato legittimo
anche invertire l’ordine cronologico dei suddetti due
passaggi, pur sempre nell’osservanza delle forme del
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327/2001.
Figura 1: Procedimento sequenziale
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327/2001.
Figura 2: Procedimento in parallelo
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327/2001.
menzionato art. 34, addivenendo prima all’approvazio-
ne del progetto ed alla dichiarazione di pubblica utilità,
ma condizionandone tuttavia l’efficacia alla successiva
apposizione del vincolo preordinato all’esproprio, ar-
restando così la prosecuzione del procedimento espro-
priativo fino a quanto non sarà stata approvata della
variante urbanistica.
L’art. 12, comma 3, del D.P.R. 327 del 2001 stabilisce
infatti che “Qualora non sia stato apposto il vincolo
preordinato all’esproprio la dichiarazione di pubblica
utilità diventa efficace al momento di tale apposizione a
norma degli articoli 9 e 10”.
La legittimità dell’inversione procedimentale consen-
tita dalla citata norma è stata di recente confermata
anche dal Consiglio di Stato, secondo cui l’art. 12,
comma 3, del D.P.R. 327 del 2001 “disciplina il caso
in cui la dichiarazione di pubblica utilità è intervenuta
prima della formale apposizione del vincolo a caratte-
re espropriativo, in violazione della ordinaria scansione
procedimentale degli atti del procedimento finalizzato
ad una espropriazione.
In tal modo la legge esclude l’illegittimità di una antici-
pata dichiarazione di pubblica utilità disponendo tuttavia
che la sua efficacia è posticipata alla successiva apposi-
zione del vincolo preordinato all’esproprio, che ha una
funzione (in sostanza) sanante dell’inversione proce-
dimentale verificatasi (in termini Cons. Stato, IV, 10
dicembre 2009, n. 7755).
La (eventuale già emessa) dichiarazione di pubblica
utilità acquista quindi efficacia al momento dell’adozione
del provvedimento di vincolo, ai sensi dell’art. 9 (vincoli
derivanti da piani urbanistici) e dell’art. 10 (vincoli
derivanti da atti diversi dai piani) del T.U.
[...] deve ritenersi ininfluente sulla legittimità della
procedura la circostanza che nella deliberazione con la
quale l’apposita conferenza di servizi [....] aveva ap-
provato il progetto definitivo dell’opera, non fosse stata
prevista (anche) l’apposizione del vincolo espropriativo.
5.5.- Non si può giungere a conclusioni diverse per il
fatto che nella dichiarazione di pubblica utilità [...] non
era stato indicato che il vincolo sarebbe insorto per effetto
delle future varianti urbanistiche. Nemmeno può avere
rilievo l’erroneo riferimento, nella indicata dichiarazione
di pubblica utilità, all’esistenza di un vincolo espropriati-
vo che invece non si era ancora perfezionato” (Consiglio
di Stato, Sezione VI, 19 febbraio 2016 n. 679).
A prescindere dall’avallo del Giudice amministra-
tivo in ordine alla legittimità dell’inversione procedi-
mentale, si osserva comunque come la giurisprudenza
ritenga tale modus procedendi come una deroga al
normale iter previsto per legge, cosicché laddove si
ricorra all’istituto di cui all’art. 12, comma 3, del TUE
l’Amministrazione dovrà adottare tutte le opportune
cautele, prima tra tutte quella di dare atto nei provve-
dimenti dell’efficacia condizionata dell’approvazione
del progetto ai fini della dichiarazione di pubblica uti-
lità, non proseguendo nell’adozione dei successivi atti
espropriativi.
11 Conclusioni
Sulla scorta di quanto appresso rappresentato, nell’am-
bito di un quadro normativo articolato, complesso ed in
costante evoluzione è possibile concludere affermando
che:
a) l’apposizione del vincolo preordinato all’espro-
prio mediante variante urbanistica riservata alla com-
petenza del Consiglio comunale, da una parte, e la
convocazione della conferenza di servizi finalizzata
all’approvazione del progetto ed alla dichiarazione di
pubblica utilità dell’opera, dall’altra, rappresentano
due fasi del procedimento da mantenere separate, an-
che se non è detto che debbano essere cronologicamen-
te successive, potendo procedere contestualmente al
fine di conseguire un risparmio dei tempi;
b) la fase dell’apposizione del vincolo preordinato
all’esproprio, nel caso di opere pubblica non recante
effetti sovracomunali, trova la propria disciplina nel
procedimento di variante semplificata previsto dal-
l’art. 34 della L.R. Toscana 65 del 2014, con le cautele
previste per i proprietari delle aree soggette ad espro-
prio e nel rispetto delle garanzie di partecipazione al
procedimento previste dal D.P.R. 327 del 2001;
c) la fase dell’approvazione del progetto, del conse-
guimento di tutte le autorizzazioni e della dichiarazio-
ne di pubblica utilità è soggetta alle disposizioni del
D.P.R. 327 del 2001, anche per quanto riguarda la par-
tecipazione procedimentale dei proprietari espropriati,
nonché agli artt. 14 e seguenti della l. 241 del 1990 per
quanto riguarda il funzionamento della conferenza di
servizi;
d) il procedimento ordinario prevede che, di regola,
prima debba essere apposto il vincolo preordinato al-
l’esproprio e dopo avviata la conferenza di servizi per
l’approvazione del progetto e la dichiarazione di pub-
blica utilità, ancorché qualora sia comunque osservato
il rispetto delle forme di entrambi i procedimenti sia
comunque consentito addivenire alla approvazione dei
rispettivi atti in parallelamente;
e) l’inversione procedimentale rispetto alla regola
di cui alla precedente lett. d), è consentita, condizio-
nando l’efficacia della dichiarazione di pubblica utilità
alla successiva apposizione del vincolo preordinato al-
l’esproprio, in virtù dell’eccezione consentita dall’art.
12, comma 3, del D.P.R. 327 del 2001.
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