La lettera di Ato e Regione al commissario giudiziale di Aamps

1. Direzione Ambiente ed Energia Autorità per il servizio di gestione integrata
dei rifiuti urbani
Ambito Territoriale Ottimale “Toscana Costa”
Oggetto: Concordato Preventivo AAMPS s.p.a.
Al Dr. Fabio Serini
Commissario Giudiziale
del Concordato Preventivo
AAMPS Azienda Ambientale
di Pubblico Servizio s.p.a.
TRIB.LIVORNO – Sez. Fall. R.G. 5/2016
Egr. Sig. Commissario Giudiziale,
siamo venuti a conoscenza del fatto che la società in oggetto ha presentato al Tribunale di
Livorno una domanda di concordato preventivo ex art. 161, comma 6, l.f. Non abbiamo diretta
conoscenza degli atti di tale procedura, all’infuori di quanto pubblicato nel Registro delle Imprese ai
sensi del citato art. 161 l.f. e di quanto si apprende dagli organi di stampa. Ci è parso tuttavia
necessario fornire alcune informazioni che ci sembrano assumere rilievo nella procedura in esame,
nell’esclusiva considerazione dei riflessi che la stessa potrà avere sull’esercizio delle funzioni
istituzionali di nostra competenza.
In particolare si apprende, come confermato dall’iscrizione al Registro delle Imprese, che
l’intento della società è quello di presentare una proposta di concordato preventivo in regime di
continuità aziendale ex art. 186 bis l.f., sul presupposto della prosecuzione, da parte di AAMPS, della
gestione del servizio in house per conto del Comune di Livorno per il tempo presumibilmente
necessario alla realizzazione del piano concordatario.
A questo proposito è opportuno precisare che tale prospettiva potrebbe determinare una
situazione di oggettivo conflitto con l’esercizio delle funzioni che la legge attribuisce alla scrivente
Autorità per il servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani (Autorità Servizio Rifiuti). L’Autorità è
stata istituita con legge regionale 28 dicembre 2011, n. 69 ed ha il compito di provvedere, tra l’altro,
alla scelta della forma di gestione del servizio relativo al ciclo dei rifiuti urbani oltre che all’affidamento
di detto servizio ad un unico soggetto gestore per l’intera estensione Ambito Territoriale Ottimale
(ATO) cui l’Autorità è preposta.

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Ambito Territoriale Ottimale “Toscana Costa”
L’Autorità è succeduta ex lege alla precedente Comunità d’Ambito, istituita a sua volta con l.r. n.
61/07, in attuazione delle disposizioni di cui al d.lgs. 152/06 il quale impone che lo svolgimento del
servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani avvenga in maniera unitaria sulla base di Ambiti
Territoriali Ottimali (art. 200). Tale previsione è stata peraltro ribadita da successive norme di legge ed
estesa a tutti i servizi pubblici locali a rete aventi rilevanza economica (art. 3 bis, d.l. 138/2011,
convertito nella l. 148/2011 e novellato da ulteriori disposizioni legislative). Gli Ambiti Territoriali
Ottimali sono individuati con legge regionale e, nel caso di specie, il Comune di Livorno è incluso
nell’ATO Toscana Costa, il quale comprende 101 Comuni dell’intera fascia costiera appartenenti al
territorio di quattro province (Livorno, Pisa, Lucca e Massa-Carrara).
La Comunità d’Ambito ha da tempo deliberato di affidare la gestione del servizio sul territorio
dell’ATO Toscana Costa ad una costituenda società mista partecipata dai Comuni dell’ATO, oltre che da
un partner industriale selezionato con procedura ad evidenza pubblica, secondo lo schema del
Partenariato Pubblico Privato di tipo istituzionale (PPPI) di origine comunitaria e della così detta “gara
a doppio oggetto” (concernente sia la scelta del socio che l’affidamento allo stesso di “specifici compiti
operativi” connessi alla gestione del servizio).
Tale decisione in ordine alla forma di gestione è stata assunta con il voto favorevole di
un’amplissima maggioranza dei Comuni dell’ATO (deliberazione assembleare della Comunità d’Ambito
n. 3 del 3 febbraio 2011) ed è stata ribadita in una serie di successive deliberazioni sia della Comunità
d’Ambito che della scrivente Autorità che ad essa è succeduta. Sulla base di tale decisione 95 Comuni
appartenenti al territorio dell’ATO hanno costituito, nel dicembre 2011, una società per azioni a totale
capitale pubblico denominata RetiAmbiente s.p.a. con l’obiettivo di dare avvio ad una procedura di
gara per la scelta di un socio privato destinato ad acquisire una partecipazione pari al 45% di detta
società alla quale affidare infine la gestione del servizio rifiuti sull’intero ATO, come previsto dalla
legge.
La procedura di gara è stata avviata dalla Comunità d’Ambito per conto dei Comuni e proseguita
senza soluzione di continuità dall’Autorità servizio rifiuti. Essa volge attualmente verso la sua fase
finale, in cui i concorrenti verranno chiamati a formulare le loro offerte e si prevede possa giungere
alla definitiva aggiudicazione entro l’anno in corso sì che, con effetti a decorrere dall’inizio prossimo
anno, l’Autorità potrà procedere alla stipula del contratto di servizio con il nuovo soggetto gestore.
Parallelamente allo svolgimento delle prime fasi di tale procedura, era previsto che i Comuni
sottoscrivessero un aumento di capitale di RetiAmbiente mediante conferimento di beni in natura ex
art.2343 ss. c.c., costituiti in prevalenza dalle partecipazioni detenute dagli enti locali nelle società a
totale capitale pubblico attualmente esercenti i servizi di gestione rifiuti sui rispettivi territori. Tali
conferimenti sono stati in larghissima parte effettuati e nel volgere dei prossimi due mesi è previsto il
completamento di tutte le sottoscrizioni preventivate. Al termine del percorso è prevista infine una
fusione per incorporazione in RetiAmbiente di tutte le società di cui quest’ultima, attraverso i

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conferimenti, ha acquisito la totalità delle partecipazioni. Si verrà a realizzare così l’obiettivo di dar vita
ad un’unica società a capitale misto, rispondente al su citato modello istituzionale del PPPI, cui affidare
la gestione del servizio dei rifiuti urbani sull’intero territorio dell’ATO. Ciò in conformità alle già citate
disposizioni di legge: “Per garantire che la gestione unitaria risponda a criteri di efficienza ed efficacia,
il servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani è affidato ad un unico soggetto gestore per ciascun
ambito territoriale ottimale, secondo quanto già previsto dall’articolo 26 della l.r. 61/2007” (art. 42, l.r.
69/2011, cit.).
Costituisce principio consolidato quello per cui i Comuni conservano la competenza a decidere in
ordine agli affidamenti sul loro territorio sino a che non sarà stata avviata la gestione del servizio da
parte del gestore unico scelto dall’Autorità o Ente di Ambito. Viceversa, da questo momento ai Comuni
è preclusa qualsiasi autonoma decisione che contrasti con quella assunta in sede di ATO. Per ciò che
attiene ai rifiuti urbani, tale regola è codificata all'art. 198 d.lgs. 152/06 ("Sino all'inizio delle attività
del soggetto aggiudicatario della gara ad evidenza pubblica indetta dall'Autorità d'ambito ai sensi
dell'articolo 202, i comuni continuano la gestione dei rifiuti urbani [...] nelle forme di cui al l'articolo
113, comma 5, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 27"), ma si tratta di principio valevole per tutti
i servizi pubblici locali aventi rilevanza economica per i quali la legge impone che la gestione avvenga
su scala di ambiti o bacini territoriali ottimali.
Gli enti preposti al governo di tali ambiti sono caratterizzati dalla partecipazione necessaria dei
comuni e ad essi è trasferito l'esercizio delle funzioni amministrative in materia di affidamento dei
servizi. Le relative decisioni, assunte sulla base delle ordinarie regole di maggioranza, sono vincolanti
per tutti gli enti locali che al predetto bacino territoriale appartengono: "Le funzioni di organizzazione
dei servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica, compresi quelli appartenenti al settore dei rifiuti
urbani, di scelta della forma di gestione, di determinazione delle tariffe all'utenza per quanto di
competenza, di affidamento della gestione e relativo controllo sono esercitate unicamente dagli enti di
governo degli ambiti o bacini territoriali ottimali e omogenei istituiti o designati ai sensi del comma 1
del presente articolo,cui gli enti locali partecipano obbligatoriamente[…]” (art. 3, comma 1 bis, d.l.
138/2011, cit.). Inoltre, sempre a proposito degli enti di ambito, la legge stabilisce che “le loro
deliberazioni sono validamente assunte nei competenti organi degli stessi senza necessità di ulteriori
deliberazioni, preventive o successive, da parte degli organi degli enti locali” (art. 3, comma 1 bis, cit.).
Conforme ed unanime è l'orientamento della giurisprudenza, la quale ha avuto modo di chiarire
che: "gli eventuali conflitti tra le amministrazioni locali coinvolte non possono che trovare la loro
composizione attraverso la mediazione politica esplicabile all’interno degli organi dell’organizzazione
sovracomunale; fermo restando che, alla fine, è la maggioranza che decide, e che i provvedimenti
dell’organizzazione sovracomunale – se adottati nel rispetto del procedimento di formazione della
volontà degli organi collegiali, ed indenni da vizi di legittimità – risultano vincolanti anche per la
minoranza (cfr., in tal senso, anche se con riguardo ad un ATO operante in materia di servizio idrico
integrato, TAR Lazio, Latina, 17 febbraio 2009, n. 124). Così che il singolo ente locale non può

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intraprendere percorsi autonomi e scegliere modalità di gestione del servizio diverse da quelle
individuate dall’Autorità [...]" (TAR Umbria, 9 luglio 2010, n. 402, ma v. anche TAR Lombardia, Brescia,
sez. II, 19 novembre 2009, n. 2238; TAR Toscana, Sez. I, 10 gennaio 2003, n. 9; TAR Toscana, Sez. I, 3
giugno 2014, n. 991; TAR Veneto, 21 gennaio 2014, n. 79 e molte altre).
I Comuni, pur conservando il potere di disporre in ordine agli affidamenti sino all'effettivo avvio
del servizio da parte del gestore unico di ambito, non possono tuttavia adottare medio tempore
decisioni suscettibili di pregiudicare l'obiettivo della gestione unitaria. In ordine a tale aspetto, per ciò
che attiene alla gestione dei rifiuti urbani, in giurisprudenza si confrontano orientamenti che si
limitano ad imporre ai Comuni specifiche cautele dirette ad evitare tale pregiudizio (come ad esempio
l'inserimento di apposite clausole risolutive negli atti di affidamento: TAR Toscana, n. 991/2014, cit.)
ad altri che ritengono operante, al momento dell'avvio del servizio da parte del gestore unico, un
meccanismo di estinzione ex lege di tutti gli affidamenti che con esso contrastano (T.A.R. Campania,
Napoli, 7229/07, cit.; Id., Sez. I, 31 marzo 2008, n. 1641, TAR Campania, Salerno, Sez. I, 23 settembre
2010, n. 11099).
Nel caso di specie, Il Comune di Livorno, con deliberazione del Consiglio Comunale n. 35 del
28.02.2008 aveva affidato alla propria società interamente partecipata AAMPS S.p.A. il servizio di
gestione del ciclo integrale dei rifiuti sino al 31.12.2030. Con successiva delibera di Giunta n. 503 del
18.12.2012 il Comune prendeva atto che l’affidamento a tale ultima società doveva intendersi disposto
sino alla “effettiva gestione da parte della società di ambito o del soggetto che avrà ottenuto
l’affidamento del servizio di ambito”, modificando di conseguenza l'allegato schema di contratto di
servizio.
Il medesimo Comune, con deliberazione di C.C. n. 151 del 30.11.2011, stabiliva di partecipare
alla costituzione di RetiAmbiente, di cui è tuttora socio e di volervi successivamente conferire, al
momento del previsto aumento di capitale, le azioni di AAMPS da esso detenute. La citata
deliberazione di C.C. n. 151/2011 non è mai stata revocata. Successivamente sono state approvate
altre deliberazioni di carattere programmatico - cautelativamente impugnate dall'Autorità servizio
rifiuti - con cui si è indicato, in alcuni casi, l'obiettivo della conservazione in capo ad AAMPS
dell'affidamento in house ed in altri la preferenza per un modello di affidamento in house per l'intero
ATO Toscana Costa. A tali atti è seguita la presentazione della domanda di concordato senza che il
Comune abbia più dato seguito agli intenti manifestati con la deliberazione di C.C. n. 151/2011, non
fornendo all'Autorità le necessarie indicazioni al fine di poter effettuare il previsto conferimento, nè
sottoponendo le azioni di AAMPS s.p.a. alla necessaria stima ex art. 2343 ss. c.c.
Sulla base del quadro giuridico appena tracciato, a decorrere dal momento in cui, completata la
procedura di scelta del socio privato, diverrà efficace il contratto di servizio che l'Autorità stipulerà con
RetiAmbiente s.p.a., AAMPS s.p.a. non sembra più avere titolo per proseguire nello svolgimento dei
servizi attualmente gestiti. Questi dovranno viceversa far capo a RetiAmbiente in qualità di gestore

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unico. Tale conseguenza giuridica si realizza indipendentemente dal mancato conferimento in
RetiAmbiente delle azioni di AAMPS detenute dal Comune di Livorno.
Si deve aggiungere che i servizi di raccolta e trasporto di rifiuti, gestione impiantistica e gli altri
servizi svolti da AAMPS sono una componente essenziale del Piano Straordinario di cui all'art. 27 l.r.
61/07, recentemente aggiornato con deliberazione dell'Autorità n. 11 del 6 luglio 2015, in forza di
quanto previsto dalla l.r. 30/2014. Il Comune di Livorno ha impugnato tale delibera, ma il ricorso è
stato rigettato dal TAR Toscana (Sez. II, 4 marzo 2016, n. 389) riconoscendo la piena legittimità e
coerenza del Piano.
L'Autorità ha pertanto correttamente e sin dall’inizio inserito il servizio rifiuti di Livorno nel
"perimetro" dell’affidamento al gestore unico e nell'oggetto della gara per la scelta del socio privato di
RetiAmbiente. Né il Comune di Livorno ha mai formulato particolari richieste di deroghe o soluzioni
transitorie concordate - funzionali all'eventuale risoluzione di specifiche problematiche -
astrattamente suscettibili di una qualche valutazione. Il Comune ha soltanto rivendicato, con gli atti
programmatici sopra richiamati, un'autonomia decisionale rispetto alle deliberazioni assunte
dall'Autorità che si è visto non essere riconosciuta dalle vigenti disposizioni di legge. Allo stadio attuale
della procedura per l'affidamento del servizio al gestore unico alcuna modifica del "perimetro" e
dell'oggetto di tale affidamento appare possibile.
Ci è parso opportuno formulare le presenti osservazioni in considerazione della particolare
complessità e delicatezza degli interessi pubblici coinvolti nella vicenda sopra esaminata, ferma
restando, ovviamente, ogni più ampia ed autonoma determinazione degli organi della procedura.
Restiamo a disposizione al fine di fornire, ove occorra, ogni ulteriore chiarimento e
documentazione relativamente a quanto sopra esposto.
Distinti saluti
IL DIRETTORE IL DIRETTORE GENERALE
Edo Bernini Franco Borchi