1. ยุทธศาสตร์การบริหารแบบบูรณาการของระบบราชการไทย;พิจารณากรณีศึกษาจากการนาเสนอประเด็น
การสัมมนาเชิงปฏิบัติการเรื่อง“ภาคีการพัฒนาสนับสนุนแนวทางการทางานในระดับพื้นที่”
(ข้อมูลจากเอกสารของ อรพินท์ สพโชคชัย,25 กันยายน 2546)
ลิขสิทธิ์ ISBN 978-974-223-087-6
(ไม่อนุญาตให้คัดลอกข้อความ ทั้งหมดหรือบางส่วนเพื่อประโยชน์ด้านการค้าหรือประโยชน์อื่นๆ
อนุญาตในการอ้างอิงเนื้อหาบางส่วนเพื่อการศึกษา)
ผู้เขียน ศุภวัฒน์ ปภัสสรากาญจน์
2554
1. ความสัมพันธ์ของแนวคิดการบริหารระบบราชการในเชิงบูรณาการ
แนวคิดการปรับเปลี่ยนยุทธศาสตร์ของระบบราชการไทยที่นามาปฏิบัติใช้ในปัจจุบัน ซึ่งเป็นการ
บริหารแบบบูรณาการ โดยมีรูปแบบการบริหารงานเป็นแบบองค์รวม (Holistic Management) การบริหารเชิง
ราบ (Horizontal Management) และรูปแบบการบริหารเชิงการประสานงาน (Coordination-based management)
สามารถพิจารณาในแต่ละรูปแบบได้ดังนี้ (อรพินท์. 2546)
1. การบริหารแบบองค์รวม ของระบบราชการไทยตามรูปแบบดังแผนภาพ ที่ 1 แสดงถึงการจัดกระทา
ให้เกิดการบริหารโดยใช้เป้าหมายแบบองค์รวมมากาหนดกรอบในการตัดสินใจ ทั้งนี้จะเห็นถึงลักษณะการ
คานึงถึงความต้องการด้านเป้าหมายความสาเร็จร่วมกัน(ดังลูกศรและวิสัยทัศน์ร่วม)
11
การบริหารแบบองค์รวม
(Holistic Management)
ผวจ.
ส่วนราชการ ส่วนราชการ ส่วนราชการ
ทุกหน่วยมีวิสัยทัศน์ พันธกิจ และค่านิยมในการทางานร่วมกัน
ที่มา: อรพินท์ สพโชคชัย}2546
แผนภาพที่ 1 การบริหารแบบองค์รวม

2. การบริหารแบบองค์รวม หมายถึงการบริหาร ที่เป็นการสร้างความชัดเจน ทาให้เกิดปัจจัยแวดล้อมที่เอื้อ
ต่อความสาเร็จด้านเป้าหมายอันจะนาไปสู่ผลลัพธ์ที่ต้องการ และนาไปสู่ความสาเร็จของผู้เกี่ยวข้อง ซึ่งต้อง
กระทาตามข้อผูกมัดที่ได้ให้ไว้ นัยของการบริหารแบบองค์รวมจึงหมายถึง การกระทาในสิ่งต่างๆได้แก่ การ
วางแผน การตรวจสอบติดตาม การตัดสินใจและการแก้ไขจัดการกับปัญหาที่เป็นอุปสรรค ต่อเป้าหมายโดยรวม
กระบวนการบริหารแบบองค์รวม คือการใช้เป้าหมายแบบองค์รวมเป็นกรอบการในการตัดสินใจ
วิธีการแบบองค์รวมและเป้าหมายดังกล่าว จาเป็นต้องเข้าใจถึงรูปแบบความสัมพันธ์ในการดาเนินชีวิต ของ
ประชาชน เข้าใจและรู้ถึงความต้องการที่แท้จริง กระบวนการจาเป็นต้องมีความลึกซึ้งในประเด็นที่ว่าอะไร คือ
ค่านิยมในเชิงสาระและจิตวิญาณที่ประชาชนมีอยู่ ทั้งนี้ เพื่อสามารถนาทรัพยากรมาสนับสนุนวิสัยทัศน์ การ
กระทาและการตัดสินใจทั้งหมดนี้ จะมีตรวจสอบเพื่อให้แน่ใจว่า การปฏิบัติดังกล่าวสามารถบรรลุเป้าหมาย
แบบองค์รวมหรือไม่ แนวทางและผลการทดสอบและการจัดการขั้นตอนการวางแผนและการ ตรวจสอบ
ผลลัพธ์ย้อนกลับจะเป็นสิ่งที่แสดงถึงความสาเร็จของการตัดสินใจ
ดังนั้นการบริหารแบบองค์รวม คือการคานึงถึงพื้นฐานของปัญหา เนื่องจากแนวคิดและปรากฏการณ์ใน
ความเป็นจริงที่ว่า ปัญหาใดๆที่เกิดขึ้น ไม่สามารถสร้างแนวทางการแก้ไขที่เป็นแบบ เดียวกันได้ ทั้งนี้แนวทาง
การแก้ไขดังกล่าวจาเป็นต้องคานึงถึงปัจจัยแวดล้อม และอาจต้องใช้แนวทางที่ต่างกันออกไป
การบริหารแบบองค์รวมจึงเป็นสิ่งที่ทาให้เกิดความแน่ใจได้ว่า การตัดสินใจไม่ว่าจะเป็น การตัดสินใจ
ในด้านเศรษฐกิจ สิ่งแวดล้อม สังคมและการเมืองจะประสบผลสาเร็จ และเป็นหนทางนาไปสู่การพัฒนา
วิสัยทัศน์ที่ชัดเจนตอบโจทย์ความต้องการในการบริหารการจัดการแบบองค์รวมได้
(Holistically is the establishment of a clear, encompassing goal that embraces all desired
outcomes and expresses the will and commitment of those who will be involved in achieving it. Every
significant planning and monitoring decision is tested against this holisticgoal.)
2. การบริหารในแนวราบ(Horizontal Management ; Flat Management; Flat Organization) ความสัม
พันธ์ระหว่างการบริหารจัดการแบบองค์รวมที่ต้องสร้างหรือกาหนดกรอบการตัดสินใจร่วมกัน ซึ่งหมายถึงการ
ที่ต้องเข้าใจถึงความแตกต่างกันของระดับความต้องการระดับของปัญหา ประเภทลักษณะของหน่วยงานต่างๆที่
ต้องเข้ามาร่วมกาหนดกรอบในการตัดสินใจและหมายรวมถึงการประสานร่วมมือระหว่างกัน

3. ที่มา: อรพินท์ สพโชคชัย, 2546
แผนภาพที่ 2 การบริหารแนวราบ
การบริหารแบบแนวราบเป็นกลไกบริหารที่เน้นการประสานงาน การมอบหมายงาน และความร่วมมือ
ในแนวราบเป็นหลัก อาศัยความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรที่เป็นแกนนาและที่เป็นจุดเชื่อมต่อ (Node) ของแต่ละ
องค์กร ลักษณะกลไกบริหารในรูปแบบดังกล่าว เน้นการติดต่อประสานงานและอาศัยความร่วมมือจาก
ความสัมพันธ์ในแนวระนาบมากกว่าการจัดโครงสร้างแบบลาดับขั้นบังคับบัญชา กลไกการบริหารแบบนี้จึงให้
ความสาคัญกับองค์กรแกนนาและภาวะผู้นาขององค์กร ซึ่งมีความสาคัญมากในการผลักดันไปสู่ความสาเร็จของ
งานตามเป้าหมายแบบองค์รวม ทั้งนี้ การใช้ภาวะผู้นาในการขับเคลื่อนและบริหารตามแบบแนวนอนนั้นไม่ได้
เน้นการสั่งการหรือการบังคับบัญชาแบบลาดับชั้น แต่เป็นการอาศัย รูปของความสัมพันธ์ฉันท์มิตร ในการ
ประสานงาน และขอความร่วมมือ ( กล่าวง่ายๆคือใช้ความไม่เป็นทางการมากกว่าความเป็นทางการ)
กลไกบริหารงานเครือข่ายแบบแนวราบ นอกจากการให้ความสาคัญกับภาวะผู้นาของ ผู้นาในองค์กร
แกนนาและความสัมพันธ์ระหว่าง องค์กรแกนนาต่างๆแล้ว ยังต้องให้ความสาคัญกับการมีส่วนร่วมขอ ง
ประชาชนในชุมชนอย่างมาก ดังนั้น การดาเนินกิจกรรมใดๆ จึงต้องอาศัยความร่วมมือและฉันทามติของ
ประชาชนอย่างแท้จริง อย่างไรก็ตาม ในการระดมความร่วมมือจากชุมชน ในบางครั้งที่เป็นกรณีเร่งด่วน หรือมี
ข้อจากัดด้านเวลาอาจไม่สามารถรอกระบวนการมีส่วนร่วมได้ทันท่วงที จึงจาเป็นต้องอาศัยภาวะผู้นาของบรรดา
การบริหารแนวราบ
(Horizontal Management)
12
ผวจ.
ส่วนราชการ ส่วนราชการ ส่วนราชการ
มีระบบการกากับ ติดตามประเมินผล ประสานงาน และความรับผิดชอบร่วมกัน
เพื่อการบรรลุผลตามวิสัยทัศน์ขององค์การ

4. ผู้นาในองค์กร แกนนาตัดสินใจ และประสานขอความร่วมมือในการระดมมวลชนเพื่อการสนับสนุน ทั้งนี้
แนวคิดของกลไกบริหารงาน ในแนวระนาบนับว่าเป็นหัวใจหลักในการนาไปสู่ความสาเร็จในการบริหารงาน
นอกจากนั้น การบริหารแบบแนวราบจาเป็นต้องมีการทาให้เกิดรูปแบบของ องค์กร ในแนวรวบ
(Horizontal Organization) ซึ่งเป็นโครงสร้างองค์กรที่พยายามจะลดลาดับชั้นทางการจัดการ ลง (Management
Hierarchy) ในขณะที่จะมีการให้อานาจแก่ บุคลากร (Empowerment) ในการตัดสินใจและแก้ไขปัญหาอย่าง
คล่องตัว ทาให้มีประสิทธิภาพกว่าโครงสร้างองค์การรูปแบบเดิม
องค์กรตามแนวราบจะแบ่งโครงสร้างองค์กรตามกระบวนการสาคัญ ๆ(CoreProcess) และสร้างทีมงาน
ที่ประกอบด้วยบุคลากรจากหลาย ฝ่าย (Cross-functional) เพื่อทาให้กระบวนการการทางานบรรลุเป้าหมายแบบ
องค์รวม นอกจากองค์กรแนวราบจะลดขั้นตอนและอุปสรรคในการทางานของความแตกต่างทั้งในแนวราบโดย
การสร้างทีมขึ้นมารับผิดชอบในแต่ละกระบวนการหลักแล้ว แต่ละทีมยังให้ความสาคัญกับความต้องการ ของ
ประชาชนในพื้นที่รับผิดชอบ โดยสามารถสรุปปัจจัยหลักของการจัดองค์กรแนวราบออกเป็น 7 ประการ คือ
(กัลยาณี สูงสมบัติ, 2007; www.uhost.rmutp.ac.th)
1. การจัดโครงสร้างองค์กรโดยคานึงถึงกระบวนการ (Process) ไม่ใช่งาน (Job/task)
2. ลดลาดับขั้นภายในองค์กรให้เหลือเท่าที่จาเป็นในปฏิบัติงาน
3. ใช้ทีมงานในการดาเนินงานและแก้ไขปัญหาให้สาเร็จ
4. ใช้ความพึงพอใจของประชาชนเป็นสิ่งผลักดันในการเพิ่มประสิทธิภาพในการทางาน
5. มีการให้รางวัลกับการทางานที่มีประสิทธิภาพ
6. เพิ่มการติดต่อและความสัมพันธ์กับผู้ขายวัตถุดิบ (Suppliers)
7. ให้ข้อมูลข่าวสารและการฝึกฝนแก่พนักงาน เพื่อให้เกิดความพร้อมในการปฏิบัติงาน
เมื่อพิจารณาแนวคิดในการบริหารตามแนวราบ และการเปลี่ยนแปลงไปสู่ความเป็นองค์รวมของการ
บริหารแบบแนวราบ พบว่า แนวคิดที่นามาใช้ในการเปลี่ยนแปลงระบบบริหารราชการข้างต้น มีแนวทางคล้าย
กับการจัดการในภาคเอกชน ซึ่งแม้ว่าจะไม่สามารถคัดลอกกระบวนการมาได้หมดแต่ได้นามา ปรับใช้ในการ
ให้บริการกับภาคประชาชน แนวทางดังกล่าวคือ การจัดการแบบ ลีน (Lean Management) ซึ่งนามาเรียกขานเสีย
ใหม่ว่า Lean Government หรือ Lean State
Leanmanagement อาจจะนิยามได้ว่า เป็นการจัดการที่ใช้ทรัพยากรและต้นทุนน้อย(อย่างมีคุณค่า)ทั้งนี้
คานึงถึงกระบวนการทางานที่พยายามสร้างกลไกในการทางานที่เน้น (เพ็ญจันทร์ แสนประสาน, ) ประการแรก

5. การในด้านปรับปรุง การทางานที่ไม่ใช่การแข็งขันหรือชิงดีชิงเด่นแต่เน้นผลลัพธ์ของงานที่ทาเป็นสาคัญ
ประการที่สอง เน้นรูปแบบการทางานที่ยั่งยืนและปลอดภัยมั่นคง ประการที่สาม ขจัดความสูญเสียที่เกิดขึ้น
ตอบสนองความต้องการของ ผู้บริโภคหรือลูกค้า 1
ประการที่สี่ มีระบบซึ่งเป็นกลไกการทางานมากกว่า 20
ระบบ ประกอบด้วย เครื่องมือ วิธีการวิเคราะห์ ซึ่งจะพบลักษณะดังกล่าวได้ใน Lean Management เท่านั้น
ประการที่ห้า ไม่จาเป็นต้องเน้นที่ผลผลิตและ การปฏิบัติงาน แต่สามารถนามาใช้กับ ระบบการตอบสนองและ
การบริการได้
ความจริงแล้ว เป้าประสงค์หลักดูเหมือนว่าเป็นกระบวนการที่นามาซึ่งการลดความสูญเสีย จากการใช้
ทรัพยากรในด้านต่างๆจากกระบวนการทางานโดยแนวคิดในสามระดับคือ ระดับปัจเจก ระดับองค์กรและ
ระดับชาติ
แนวคิดการปรับปรุงการจัดการในภาคสาธารณะ อิงแนวคิดภาคเอกชนมาเป็นกรอบแล้วนามาประยุกต์
ใช้ในการบริหารราชการ หรือการบริหารสาธารณะ เอกสารของ ออราเคิ้ลคอปอเรชั่นนาเสนอแนวคิด Lean
Management สาหรับการดาเนินงานของภาคสาธารณะ (Oracle, 2009) ไว้ดังนี้
1. Lean คือ แนวคิดง่ายๆ ตามที่ปีเตอร์ ดักเคอร์ชี้ให้เห็นถึงขั้นตอนต่างๆ ซึ่งในขั้นตอนแรก เป็นการ
ปรับปรุงประสิทธิภาพอาจก่อให้เกิดประสิทธิผลที่ไร้คุณภาพ ความพยายามในการเสริมสร้างองค์กรในรูปแบบ
Lean (Lean Organization) คือการ ศึกษาสารวจองค์กรในด้านต่างๆ เช่น ต้นทุน คุณภาพ รูปแบบการให้บริการ
ของสมาชิกองค์กร และความต่อเนื่อง ตามแนวคิดนี้จะได้ว่า ต้นทุน เท่ากับ ประสิทธิภาพ , คุณภาพ เท่ากับ
ประสิทธิผล, รูปแบบการบริการทั้งมวลเท่ากับการบริการ
2. การท้าทายสถิติในการพัฒนาองค์กรที่เคยทาได้สูงสุด ด้วยการปรับเปลี่ยนไปสู่กระบวนการจัดการ
แบบ Lean การเอื้ออานวยเพื่อให้เกิดการร่วมมือ การจัดสรรการบริการ อันเป็นพื้นฐานสาคัญ และเป็นการ
เปลี่ยนแปลงสู่วิธีการทางานร่วมกันจนสามารถการพัฒนาเป็นแนวคิด 1 ) การทางานแบบยั่งยืน 2) การทา งาน
ด้วยความโปร่งใส และ 3) การปรับปรุงคุณภาพการดาเนินงานให้เกิดประสิทธิภาพ เน้นความพยายามโดย รวม
ขององค์กร
3. ผลจากการใช้ตัวแบบของการแบ่งปันจัดสรรการบริการ(ทั้งในภาคเอกชนและรัฐบาล) จะสามารถ
คาดการณ์ ถึงมาตรฐานวิธีการและเทคโนโลยีที่ต้องนามาใช้ เทคโนโลยีดังกล่าวคือ เทคโนโลยี ที่สามารถลด
ต้นทุนภาครัฐ เนื่องจาก ต้นทุนในการดาเนินงานของภาครัฐเป็นต้นทุนที่สูงโดยเฉพาะ เทคโนโลยีด้านข่าวสาร

6. ข้อมูล ตัวอย่าง เช่น ต้นทุนการดาเนินงานในการรับความคิดเห็น การเปิดโอกาสในการมีส่วนร่วมของประชาชน
ทางเว็บไซด์จะมีราคาสูงมาก แต่มีการปฏิสัมพันธ์ย้อนกลับในระดับที่ต่า ทั้งนี้เป็นผลจากการเน้นเทคโนโลยี
สารสนเทศมากกว่า การเปลี่ยนแปลงองค์กร
4. ในขณะที่ภาคเอกชนนาวิธีการจัดการแบบ Lean มาใช้กันอย่างแพร่หลาย และเกิดการพัฒนารูป
แบบการดาเนินงานไปใช้แก้ไขปัญหาการให้บริการอย่างกว้างขวาง ประการสาคัญ การดาเนินงานในรูปแบบ
Lean Management สามารถเชื่อมไปสู่ตัวชี้วัดการดาเนินงาน (KPI; Key Performance Indicator) และนาไปสู่การ
สร้างตัวแบบการวิเคราะห์ความสัมพันธ์ของปัจจัยปัญหาต่างๆ (Closes –Loop Model) เพื่อนาไปสู่การแก้ไข
ปัญหาและการปรับปรุงการดาเนินงานอย่างต่อเนื่อง
ดังนั้น การบริหารราชการภาครัฐตามแนวคิด Lean Management สามารถสรุปได้ดังแผนภาพที่ 3
โซ แรดเนอร์ เสนอแนวคิดการนา Lean management ไปใช้ในการบริการภาครัฐ ซึ่งประกอบด้วยองค์
ประกอบ ต่างๆได้แก่ (Zoe Radnor, www2.warwick.ac.uk)
1. เน้นความต้องการที่แท้จริงของภาคสาธารณะและประชาชน
2. มีการจัดรูปแบบการใช้ทรัพยากรของทั้งกระบวนการ
3. มีการจัดระบบพฤติกรรมหรือค่านิยมในองค์กรใหม่ เนื่องจากในองค์กรภาครัฐมีความ
สลับซับซ้อนสูง
ที่มา: Oracle White Paper — Lean Performance Management,2009
แผนภาพที่ 3 การบริหาร การจัดการแบบLean

7. 4. เน้นความต้องการที่แท้จริงของภาคสาธารณะและประชาชน
5. มีการจัดรูปแบบการใช้ทรัพยากรของทั้งกระบวนการ
6. เน้นการลดความสูญเสีย
7. เน้นการปรับปรุงบุคลากรอย่างต่อเนื่อง
8. ลดการจัดการในรูปแบบสั่งการ และการควบคุมไปสู่การทางานในระดับล่างที่ได้รับการมอบหมาย
หน้าที่ความรับผิดชอบเพื่อดารงรักษาและเพื่อการปรับปรุงกระบวนการทางาน
Julio C. Teehankee (2003) นาเสนอการบริหารจัดการสาธารณะแนวใหม่ โดยผสมผสาน Lean
Management เข้าไปในกระบวนการจัดการ ประการแรก ภาคสาธารณะต้องมีรูปแบบ Lean-state กล่าวคือ ลด
ขั้นตอนการดาเนินงานโดยภาครัฐเอง ประการที่สอง แยกการตัดสินใจในระดับต่างๆและการดาเนินงานเชิงกล
ยุทธ์ออกจากระดับปฏิบัติ ทั้งนี้ ต้องให้คาตอบต่อประเด็นต่างๆว่า การตัดสินใจในทางการเมืองคืออะไร และ
การบริหารต้องทาอย่างไร ประการที่สาม แยกแยะการจัดการโดยวัตถุประสงค์ , การบริหารตามแนวราบ, การ
บริหารโครงการ,การดาเนินงานที่เกี่ยวข้องกับค่าใช้จ่าย,และการสร้างภาวะผู้นาตามวิธีการสมัยใหม่ ประการที่
สี่ สร้างทัศนคติใหม่ๆต่อการบริการ โดยเน้นเป้าหมายความต้องการที่แท้จริงของภาคประชาชน ,ใช้ความพึง
พอใจของภาคประชาชน เป็นศูนย์กลางการพิจารณาในเรื่องหรือประเด็นต่างๆ, และข้าราชการ บุคลากรภาครัฐ
ต้องเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมที่เป็นอยู่ในปัจจุบันสู่พฤติกรรมใหม่ ประการที่ห้า ใช้หลักธรรมาภิบาล และ
เปลี่ยนแปลงรูปแบบในการควบคุมซึ่งได้แก่ ความชัดเจนของเป้าหมายในการดาเนินงาน ที่ต้องมาจากการ
กาหนดทิศทาง (Steering
2
) ของนโยบายอย่างชัดเจน , มีความชัดเจนของมาตรวัดที่ใช้วัดตัวชี้วัด ผลการ
ดาเนินงานและความโปร่ง ใส ในการจัดสรรทรัพยากรในการดาเนินงาน ประการที่หก กระจายอานาจในการ
ทางาน หน้าที่รับผิดชอบ ศักยภาพด้านการเงิน ศักยภาพในการตัดสินใจของผู้บริหารโครงการและผู้บริหารใน
ระดับกรมกอง ประการที่เจ็ด มีการจัดการด้านคุณภาพ เพื่อให้เกิดความแน่ใจในคุณภาพการบริการ ประการที่
แปด แนวทางผลผลิต ผลผลิตในที่นี้คือ การให้บริการภาคประชาชนซึ่งจาเป็นให้ความ สาคัญต่อการให้บริการ
เช่น ลักษณะ ต้นทุน ความต้องการทรัพยากร เวลาและการส่งมอบ
หากย้อนกลับมาพิจารณาความพยายามในการบูรณาการระบบการบริหารราชการ จะทาให้พบลักษณะ
การนาแนวคิดต่างๆ ไปประยุกต์ เพื่อที่จะทาให้เกิดการบริหารระบบราชการเพื่อตอบสนองความต้องการของ
ภาคประชาชนมากขึ้น ดังนั้นรูปแบบต่างๆของแนวคิดการบริหารการจัดการจึงได้รับการพิจารณาเพื่อการนาไป

8. ประยุกต์ใช้ เพื่อผลลัพธ์ด้านเป้าหมายที่ชัดเจนโดยตั้งไว้ในลักษณะองค์รวมและลักษณะการทางานแบบแนวราบ
แม้ว่า จะไม่ได้กล่าวถึงลักษณะของ Lean Management ไว้ก็ตาม แต่จะเห็นภาพของความเป็นLean Management
ค่อนข้างชัด หากพิจารณาปัจจัยแวดล้อมของการปฏิรูประบบบริหารราชการไม่ว่าจะเป็น ระบบการจัดทา
ค่าใช้จ่าย (งบประมาณ) ที่มุ่งเน้นผลงาน การปฏิรูประบบการทาบัญชีภาครัฐ ทั้งนี้ เจตนารมณ์ ดังกล่าวมุ่นเน้น
การใช้จ่ายเพื่อลดต้นทุนหรือลดความสูญเสีย แม้ว่าในภาพรวมการ ปฏิรูปดังกล่าว ไม่สามารถที่จะนาไปสู่การ
ดาเนินงานในเชิงปฏิบัติอย่างมีผลลัพธ์ที่ดีก็ตาม อย่างไรก็ตาม หน่วยงานภาครัฐ ในระดับ Street Level พยายาม
นาแนวคิด Lean Management ไปประยุกต์ใช้ เช่น โรงพยาบาลบางแห่งในสังกัดกระทรวง สาธารณสุข
ประการสาคัญ การนาแนวคิด การจัดการหรือการบริหารสาธารณะแนวใหม่มาใช้ในกระบวนการ
บริหารสาธารณะ (ผู้เขียนใช้คาว่า สมัยใหม่และน่าจะใช้คาว่า หลังความสมัยใหม่น่าจะถูกต้องกว่า ) ได้
ผสมผสานแนวคิดและแนวทางการบริหารลักษณะต่างๆเข้าไว้ด้วยกัน ไม่ว่าจะเป็นลักษณะข้างถนน (Street
Level) ลักษณะการกากับทิศทางของนโยบาย และแผน (Steering) ลักษณะบูรณาการสาขาของการพัฒนา และ
หน่วยงานตามหน้าที่และสาขาที่เน้นการประสาน งานกันในแนวนอน และเน้นกระบวนการทางานตามหน้าที่
รับผิดชอบมากกว่าการรับคาสั่งตามสายงาน ทาให้เกิดความหลากหลายและกว้างขวางของการพัฒนาในแต่ละ
สาขา (Wide Sector Approach) และยังทาให้เกิดการประสานขององค์กรภาคีเข้าด้วยกันเพื่อผลของการพัฒนา
และการบริการ(ดังแผนภาพที่ 4)
ลักษณะข้างต้นแสดงถึงความสัมพันธ์ ของระบบและกระบวนการบริหารที่มีความหลากหลายซึ่ง
สามารถผสมผสาน และประยุกต์แนวคิด หลักการต่างๆไว้เข้าไว้ด้วยกัน โดยบทความนี้แสดงให้เห็น อย่าง
ชัดเจนว่า ไม่ยึดมั่นกับกระบวนการใดกระบวนการหนึ่งเพียงกระบวนการเดียว และไม่ได้มีเจตนาที่จะชี้ว่า Lean
Management เป็นกระบวนการที่สามารถนามาเสนอต่อสาธารณะเพื่อให้เห็นถึงความทันสมัยของผู้เขียน แต่
นาเสนอตามกระบวนการบริหารที่มองเห็นและได้นาเสนอไว้ข้างต้น

9. ที่มา: อรพินท์ สพโชคชัย, 2546
แผนภาพที่ 4 การบริหารเชิงการประสานงาน
รูปแบบการบริหารที่สนับสนุนรูปแบบการบริหารเชิงบูรณาการ
การแยกการบริหารเชิงกลยุทธ์ออกต่างหาก จากการบริหารและการจัดการตาม ที่ได้กล่าวแล้วข้างต้น
เนื่องจาก รูปแบบการบริหารเชิงกลยุทธ์นั้น เป็นรูปแบบการบริหารที่อยู่ภายใต้กรอบของระดับการบริหารและ
การจัดการ ส่วนกระบวนการดาเนินงานนั้นไม่ใช่งาน แต่อยู่ภายใต้กรอบของวิธีการจัดการ (Approach) ดังนั้น
การบริหารเชิงกลยุทธ์จึงแยกออกจาก Lean management ทั้งนี้จะเห็นว่าการบริหารหรือการจัดการเชิงกลยุทธ์
เป็นระดับหนึ่งของการจัดการแต่ Lean Management เป็นวิธีการหนึ่งของการจัดการ ดังแผนภาพที่ 5
13
การบริหาร ิงการ ร า งา
(Coordination-based
Management)
ผวจ.
พันธมิตร-เครือข่าย
มีความสัมพันธ์และประสานงานที่ดีกับพันธมิตรและเครือข่าย

10. แผนภาพที่ 5 กระบวนการ การจัดการสาธารณะใหม่
ในส่วนนี้ จะกล่าวถึง การบริหารเชิงกลยุทธ์ ที่ นามาปรับใช้ระบบบริหารราชการเพื่อทาให้เกิดการ
พัฒนาของระบบราชการ ซึ่งมีการกาหนดให้ใช้ยุทธศาสตร์ 7 ประการเพื่อการพัฒนาระบบบริหารดังกล่าว ตาม
แผนยุทธศาสตร์ 2546-2550

11. ที่มา: อรพินท์ สพโชคชัย, 2546
แผนภาพที่ 6 ยุทธศาสตร์การพัฒนาระบบบริหารราชการ 2546-2550
การปรับปรุงการบริหารราชการใน 7 ประการดังแผนภาพที่ 7 เป็นการปรับเปลี่ยนที่เกิดในระดับการ
จัดการ ระดับกลยุทธ์ซึ่งในการบริหารภาครัฐ มักใช้คาว่ายุทธศาสตร์ ซึ่งการบริหารดังกล่าวนามาใช้เพื่อ
สนับสนุนการบริหารจัดการที่เป็นกรอบใหญ่ (ระดับชาติ)
ในที่นี้จะไม่กล่าวถึงรา ยละเอียดของกระบวนการวางแผนกลยุทธ์ เนื่องจาก เป็นที่ทราบและเกิดความ
เข้าใจในหมู่นักวางแผนกันดีอยู่แล้ว อีกประการหนึ่งผู้เขียนไม่ต้องการเน้นรายละเอียดดังกล่าว แต่ต้องการเน้น
ถึงสิ่งที่เป็นหัวใจสาคัญหรือแก่นของกระบวนการเชิงกลยุทธ์ในภาพรวม
หัวใจของการบริหารเชิงกลยุทธ์ หรือเชิงยุทธศาสตร์ คือการควบคุม ( Control) หากพิจารณาให้ดีแล้ว
การควบคุม จะเกิดขึ้นทั่วทุกขั้นตอนตั้งแต่เริ่ม จนถึงท้ายสุดเรียกได้ว่าเป็นการควบคุมแบบถ้วนทั่ว (Total
Control)

12. แผนภาพที่ 7 กระบวนการจัดการเชิงกลยุทธ์
ที่มา: ปรับปรุงจาก Zimmermann,2005
กระบวนการกจัดการเชิงกลยุทธ์ข้างต้น(แผนภาพที่ 7) จะเห็นภาพของการควบคุมตั้งแต่ขั้นตอนแรก
จนถึงขั้นตอนท้ายสุด กล่าวคือ มีการควบคุมในขั้นของการนาทรัพยากรต่างๆมาพิจารณาเพื่อนาเข้าสู่
กระบวนการดาเนินงานซึ่งก็มีวิธีการควบคุมที่หลากหลาย ในขั้นตอนผลผลิตและผลลัพธ์จะมีวิธีการควบคุมที่
หลากหลายเช่นกัน ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับความเหมาะสม ทั้งนี้ วิธีการควบคุมมีเป้าหมายหลักในเชิงประสิทธิภาพและ
ประสิทธิผลซึ่งเครื่องมือในการควบคุมที่นับว่าดีที่สุดคือ การให้ความรู้หรือการฝึกอบรมแก่สมาชิกองค์กร
กรณีแนวคิดเพื่อการปรับเปลี่ยนระบบการบริหารราชการ โดยนโยบายของไทย ซึ่งคณะรัฐมนตรี มีมติ
เมื่อวันที่ 22 กรกฎาคม 2546 ให้ปรับรูปแบบการบริหารราชการในระดับจังหวัดเป็นการบริหารราชการแบบ
บูรณาการเพื่อการพัฒนาทุกจังหวัดตั้งแต่เดือนตุลาคม 2546มีการปรับปรุงระบบการบริหารราชการส่วนภูมิภาค
เช่นการมอบอานาจการบริหารทรัพยากร การกาหนดแผนยุทธศาสตร์การพัฒนาและการวัดผลงาน ซึ่งได้แต่งตั้ง
ผู้ว่าราชการจังหวัดเพื่อบริหารราชการแนวใหม่เมื่อวันที่ 4 สิงหาคม 2546 กาหนด Action Learning Program
ส.ค. 46 – ก.ย. 47 (อรพินท์ สพโชคชัย, 2546)
จึงมีการการนาเสนอแนวคิด เกิดขึ้น โดยคณะกรรมการพัฒนาข้าราชการ(กพร.) เป็นแนวคิดที่
ประกอบด้วยแผนการอบรมการพัฒนาระบบราชการที่จะนาไปสู่การพัฒนาและการปรับปรุงระบบการบริหาร
การควบคุมการนาเข้า
(Input Control)
-งบประมาณ(Budget)
-การออกแบบงาน
(Job design)
-การฝึกอบรม(Training)
-แผนตามวัตถุประสงค์
(MBO plan)
-ตารางการทางาน
(Schedules)
การควบคุมกระบวนการ
(Controlling Process)
-การดาเนินงาน(Performance)
-การควบคุมคุณภาพ(Quality)
-การประเมินข้อจากัดของMBO
(prelimited evaluation of
MBO)
- อื่นๆ
การควบคุม
ผลผลิต
(Output Control)
การควบคุม
ผลลัพธ์
(Outcome Control)
-ปริมาณ(Quantity)
-คุณภาพ(Quality)
-การประเมินMBO
-การตรวจสอบ(Audits)

13. ใน 7 ประการ (ตามแผนภาพที่ 6) โดยเฉพาะในประการที่ 7 การเปิดโอกาสให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมซึ่ง
ประกอบด้วยส่วนต่างๆได้แก่ (อรพินท์ สพโชคชัย, 2546)
1. วิสัยทัศน์; เนื้อหา- ระบบราชการไทยมีกระบวนการบริหารราชการที่เป็นประชาธิปไตย ยอมรับและ
เปิดโอกาสให้ประชาชนได้เข้ามามีส่วนร่วมในการเสนอแนะความคิดเห็น ร่วมคิดร่วมตัดสินใจ ร่วมปฏิบัติงาน
เป็นหุ้นส่วนภาคีเครือข่าย และร่วมติดตามตรวจสอบผลการดาเนินงาน
2. พันธกิจ ; เนื้อหา- เสนอแนะมาตรการและส่งเสริมการปรับเปลี่ยนแนวทางการบริหารราชการ และ
การปรับกระบวนทัศน์เจ้าหน้าที่ของรัฐให้ยอมรับและเข้าใจการ บริหาร ราชการในระบบเปิด เพื่อที่จะนาการ
บริหารราชการ และการให้บริการสาธารณะไปสู่การบริหารราชการที่เอื้อต่อประโยชน์สุขของประชาชน
3. มาตรการที่เป็นเป้าประสงค์หรือเป้าหมาย ได้แก่
3.1 กาหนดเงื่อนไขและแนวทางเพื่อให้หน่วยงานได้ตระหนักถึงการเปิดระบบราชการ
3.2 วางหลักเกณฑ์ให้ระบบราชการเป็นระบบเปิดมากขึ้น
3.3 ส่งเสริมให้มีการจัดตั้งเครือข่ายหรือคณะกรรมการที่ปรึกษาภาคประชาชน
3.4 ส่งเสริมภาคีการทางานร่วมกันกับภาคประชาชน
3.5 ส่งเสริมให้ส่วนราชการนาเสนอข้อมูลข่าวสารต่อสาธารณชน
3.6 กาหนดให้การมีส่วนร่วมของประชาชนเป็นตัวชี้วัดหนึ่งของการบริหารราชการที่ดี
4. แผนการฝึกอบรมเพื่อพัฒนาผู้นาการเปลี่ยนแปลงไปสู่การพัฒนาระบบบริหารราชการ (Action
Learning Program;แผนภาพที่ 8)
แผนภาพที่ 8 แผนการฝึกอบรม
ที่มา: อรพินท์ สพโชคชัย, 2546

14. เมื่อพิจารณาจากประเด็นต่างๆข้างต้น จะค่อนข้างเห็นภาพชัดเจนในการนาเข้าทรัพยากร ( Input) เช่น
แผนการฝึกอบรม (แผนภาพที่ 8) งบประมาณที่ต้องใช้ แบบของการฝึกอบรม ( Job Design) ซึ่งจะต้องมี
เครื่องมือต่างๆในการควบคุมให้เป็นไปตามเป้าหมายการนาเข้า
นอกจากนั้น ข้อมูลข่าวสารจะถูกนาเข้าเพื่อการวิเคราะห์ด้านต่างๆตามแนวทางของแผนกลยุทธ์ ซึ่งจะ
ได้ประการแรก ตัวกาหนดหรือกากับทิศทาง (Steering) ประการที่สอง ข้อผูกมัดการกระทาหรือการดาเนินงาน
(Commitment) หรือพันธกิจและประการที่สาม เป้าหมายของการดาเนินงาน ที่ออกมาในรูปของมาตรการที่ใช้
ในการควบคุมการดาเนินงานเพื่อให้เกิดประสิทธิผลด้านผลผลิตและผลลัพธ์ สิ่งเหล่านี้จะเป็นตัวควบคุมใน
กระบวนการดาเนินงาน นอกเหนือจากสิ่งดังกล่าวแล้ว ยังมีเครื่องมือในการควบคุมอื่นๆ เช่น MBO QA เป็นต้น
และในท้ายที่สุด การประเมินผลผลิตและผลลัพธ์ จะถูกการควบคุมโดยการประเมินภายใต้กรอบของตัวกาหนด
หรือการกากับทิศทางรวมทั้งมาตรการที่เป็นเป้าหมายข้างต้น
อย่างไรก็ตาม การควบคุมทั้งกระบวนการเป็นเพียงเงื่อนไขมากกว่าการที่จะเป็นการควบคุมอย่าง
เคร่งครัดและ ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับสถานการณ์ที่จาเป็นต้องเปลี่ยนแปลงของเงื่อนไขหรือปัจจัยแวดล้อมบางประการที่
อาจมีขึ้นในระหว่างการดาเนินงาน ดังนั้นวิธีการควบคุมจึงไม่จาเป็นต้องยึดติดอยู่กับวิธีการใดวิธีการหนึ่ง
โดยสรุป
จะเห็นว่า ลักษณะการดาเนินงานของระบบการบริหารราชการซึ่งถือว่าเป็นส่วนที่เกี่ยวข้องกับภาค
สาธารณะเป็นลักษณะกระบวนการดาเนินงานซึ่งอาจมีลักษณะต่างๆเข้ามาเกี่ยวข้องเช่น ลักษณะการดาเนินงาน
ในหลากหลายสาขา (Wide Sector Approach) ลักษณะการเกาะติดพื้นที่ของหน่วยงานปฏิบัติ ( Street Level)
ลักษณะของกระบวนการดาเนินงานแบบแนวราบ (Horizental) และลักษณะการจัดการแบบ Lean ดังนั้น แม้ว่า
แนวคิดที่นาเสนอข้างต้น พยายามเน้นย้าว่า กระบวนการดาเนินงานแบบ Lean แยกออกจากหรือไม่ใช่การ
บริหารเชิงกลยุทธ์ แต่ไม่ได้หมายความว่าลักษณะดังกล่าวจะไม่สามารถนามาบูรณาการเข้าหากันได้
การพัฒนาระบบราชการ เป็นการพัฒนาระบบบริหารเพื่อผลทางการพัฒนาของภาคสาธารณะ แต่ใน
ขณะเดียวกันการพัฒนาการบริหารจะกระทาเพื่อผลทางการบริหารและการดาเนินงานของภาครัฐเอง
1
อยากให้ใช้นิยามคาว่า ลูกค้าในความหมายของภาคธุรกิจเอกชน และประชาชนในความหมายของ
ภาครัฐ การใช้ความหมายของภาคธุรกิจเอกชนที่เหมารวมว่า ประชาชนหมายถึง Custom หรือ Consumer ใน
ความคิดเห็นของ ผู้เขียน เห็นว่าเป็นความผิดมหันต์ที่ไม่น่าอภัย เนื่องจากคาว่าลูกค้า หรือผู้บริโภค เป็นนิยาม
ที่มาจากของแนวคิดทางเศรษฐศาสตร์ทุนนิยม หรือตลาดเสรีที่เน้นเทคนิควิธีการแข่งขัน ชิงความได้เปรียบ

15. เสียเปรียบเพื่อการมุ่งเน้นการสร้างรายได้คือ เป็นผลกาไร เพื่อการสะสม ต่อยอด ขยายทุนจึง เสมือนกับการชัก
จูงชวนเชื่อ การเปลี่ยนแปลงค่านิยม และส่วนใหญ่มักจะเป็นตั้งเป้าหมายธุรกิจตนเป็นหลัก ต่างกับภาครัฐ
จะต้องตั้งเป้าหมายการสนองตอบต่อประชาชนเป็นหลัก ไม่ชวนเชื่อ แต่ต้องเชื่อประชาชน ไม่เปลี่ยนค่านิยมแต่
ต้องยอมรับและทาให้เกิดความสอดคล้อง เป็นต้น
2
การกากับทิศทางของนโยบาย (Steering) เป็นกระบวน ค้นหาข้อมูลข่าวสาร ทั้งในเชิงคุณภาพและ
ปริมาณ รวมไปถึงการตัดสินใจซึ่งผ่านกระบวนการทางรัฐสภา ซึ่งเกี่ยวข้องกับ ขั้นตอนการลอบบี้โดยลอบบี้
ยีสต์ ยีสต์และวิปรัฐบาล เป็นกระบวนการกาหนดและกระบวน การตัดสินใจในนโยบายต่างๆ ก่อนที่นานโยบาย
ไปปฏิบัติ ถือว่ากระบวนการดังกล่าวอยู่ใน กระบวนการบริหารนโยบายกล่าวคือ มีการตัดสินใจ การเลือกทาง
เลือกและการกาหนดเป้าหมายนโยบาย อย่างไรก็ตาม แนวคิดนี้ยังคง อยู่ระหว่างการพัฒนาต่อ ยอดเพื่อให้เกิด
ความรอบด้านในคานิยามของ คาว่าการกากับทิศทางหรือ การชี้นาของนโยบาย
อ้างอิง
ภาษาไทย
กัลยาณี สูงสมบัติ, 2007,Powerpoint, www.uhost.rmutp.ac.th.
ศุภวัฒน์ ปภัสสรากาญจน์, 2553.การจัดการและการบริหารสาธารณะสมัยใหม่, มหาวิทยาลัยราชภัฏสวนดุสิต.
กทม.
อรพินท์ สพโชคชัย, 2546. ภาคีการพัฒนาสนับสนุนแนวทางการทางานในระดับพื้นที่” 25 กันยายน 2546
เอกสารการสัมมนาเชิงปฏิบัติการ,สานักงารคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ.
ภาษาอังกฤษ
Julio C. Teehankee, 2003. New Public Management: Lean State, Lean Government www.dlsu.edu.ph
› Library › Webliography › Fpub
Patrick Mungovan , 2009. Lean Performance Management for Public Sector, Oracle White PaperIndustry
Strategy & InsightOracle Corporation U.S.A.
Zoe Radnor Paul Walley, Warwick Business School www.publicfinance.co.uk/.../lean-on-me-by-zoe-radnor-
and-paul-walle..
เอกสาร ลิขสิทธิ์ ตามหมายเลขISBN 978-974-223-087-6