הערות ד"ר חיים פיאלקוף בנושא דיור בר השגה ברפורמת התכנון
1. כ"ו באייר תשע"א
03 במאי 1102
לכבוד
ח"כ אמנון כהן
יו"ר הוועדה המשותפת לוועדת הפנים ולוועדת הכלכלה לעניין הצעת חוק התכנון והבנייה
כנסת ישראל
באמצעות דוא"ל:vv_hapnim@knesset.gov.il
שלום רב,
הנדון: הצעת חוק התכנון והבנייה, התש"ע – 0102 – דיור בר השגה
רקע
1. יש דרכים מגוונות ליישם מטרות של דיור בר השגה: סיוע ישיר לזכאי )"הנצרך"( ופעולות מכוונות כלפי
ההיצע )"המצרך"(. הסיוע לזכאי יכול להינתן באמצעים שונים כגון סיוע בשכר דירה, משכנתא
מסובסדת, הכרה בריבית על החזרי משכנתא לצרכי מס הכנסה ועוד. כמו כן הסיוע למצרך הינו מגוון
אף הוא, כגון הנחה במחירי קרקע, פיתוח ואגרות, הטבות מס ליזמים ועוד.
2. הכלי העיקרי שנמצא במוקד היוזמות הסטטוטוריות הקשורות לחוק התכנון ובנייה שונות במדינות
רבות מכונה "דיור מכיל" ) (inclusionary zoningאו ) . (inclusionary housingכלי זה מופעל כלפי
צורות חזקה שונות – שכירות, בעלות ובעלות חלקית.
3. מדובר בדרישה תכנונית לייעד חלק מוגדר מראש של דירות חדשות בתכנית כלשהי לטובת אוכלוסיות
יעד שעומדות באמות מידה שוויוניות, בדרך כלל במחיר מופחת לעומת מחיר השוק. יש בכך ביטוי
חברתי ופרטני גם יחד: מדיניות ציבורית שדוגלת בתמהיל חברתי )מניעת הדרה( מחד, ובמתן סיוע
למשפחות זכאיות שונות, כדי לאפשר להן לגור בתנאי דיור נאותים ללא הכבדה כלכלית מעיקה, מאידך.
4. כלי זה מופעל בהצלחה במדינות רבות בחו"ל כגון ארה"ב, אנגליה, צרפת, ספרד, אוסטרליה, ניו זילנד
ועוד. במדינות אלה קיימת שונות רבה בקביעת אחוז הדירות המיועדות לדיור בר השגה, הגדרת
אוכלוסיות הזכאים, ציון שיעור ההנחה וכד', כפי שפורט במחקר של פרופ' רחל אלתרמן, ד"ר אמילי
ד"ר חיים פיאלקוף
1 רח' שכטמן 5/601 ירושלים 52279
050-624-7327cfialk@gmail.com
2. סילברמן והח"מ "דיור בר השגה: כלים של תכנון סטטוטורי ומדיניות עירוניות" עבור משרד הפנים
)טרם פורסם(.
5. תמ"א 53 דורשת התייחסות לדיור בר השגה בתכניות סטטוטוריות למגורים. התכנית הארצית מטילה
על מוסד התכנון כתנאי להפקדת תכנית מתאר מקומית או תכנית מפורטת, לבחון את הצורך ב"דיור
בהישג יד" ולקבוע את כמות יח"ד הנדרשות לכך ואת תמהיל גדלי יח"ד המוצעות בהרחבה.
6. כיום מוסדות התכנון נותנים ביטוי חלקי בלבד לעניין דיור בר השגה, בעיקר על ידי התייחסות כלשהי
לתמהיל גדלי יחידות דיור.
7. לאחרונה מוגשות תכניות, בגינן הגיעו היזמים "להסכמה" עם מוסדות התכנון על הקצאה דירות בנות
השגה.
8. ככל הנראה, הסדר זה מתאר לפחות בחלק מהמקרים הסכמה בין הצדדים למתווה של "קרקע תמורת
השׂגוּת", דהיינו הענקת אחוזי בנייה )נוספים( מטעם מוסד התכנון תמורת ייעוד חלק מהדירות כדירות
ַָ
בנות השגה.
9. במקרים אלה לא נראה שמנגנון ההסכמה מוסדר בכללים ברורים ושקופים, אלא שמדובר במשא ומתן
פרטני לכל פרויקט ללא מסגרת מוגדרת דיה, לפיה מסכמים הצדדים שיעור התוספת, אחוז הדירות
שייועדו לדיור בר השגה והמחיר המופחת על פיהם יימכרו דירות אלו.
01. ברשויות מקומיות מסוימות כגון ירושלים וקריית אונו מקודמת יוזמה תכנונית כלל-עירונית לעודד דיור
בר השגה באמצעות תכנון סטטוטורי ובכלים שקופים וברורים, זאת כדי למנוע, בין היתר, ניהול משא
ומתן פרטני עם כל יזם ובעל קרקע.
11. לא מן הנמנע כי יוזמות אלה באות בעקבות צירופן של שתי מגמות במקביל:
צמצום הסיוע הממשלתי לדיור )ובמיוחד ביטול מענקים במשכנתאות ממשלתיות( א.
עלייה במחירי הדיור, בין היתר, עקב העדר כמות התחלות בנייה מספקת ושיעור ריבית נמוך. ב.
21. ביטוי מוחשי לפגיעה ביכולת של המשפחות להגיע לדירה בשנים האחרונות הוא ירידה תלולה בשיעור
בעלות על דירה בין שני המפקדים )5991 ו-8002(– מכמעט %37 ל-פחות מ-%66 אחוז ממשקי בית
בישראל גרים בדירה בבעלותם.
מרכיבי תכנית לדיור בר השגה
תכנית לדיור בר השגה אמורה לכלול ארבעה נושאים עקרוניים כדלהלן:
א. הגדרת זכאות – פירוט אמות המידה לזכאות. משתנים חברתיים שונים נכללים כתבחינים
בתכניות שונות בישראל ובחו"ל כגון העדר בעלות על דירה, מצב משפחתי, הכנסה, הצבר הון,
מיצוי כושר השתכרות, משלח יד )עובדים נדרשים(, גיל ועוד. יובהר כי במשרד הבינוי
והשיכון מופעלים קריטריונים שונים לתכניות שונות כגון לדיור ציבורי, השתתפות בשכר
ד"ר חיים פיאלקוף
2 רח' שכטמן 5/601 ירושלים 52279
050-624-7327cfialk@gmail.com
3. דירה, שכירות ארוכת טווח ומשכנתא מסובסדת. בהקשר זה ראוי ציין כי חרף השימוש
בהכנסה כקריטריון לזכאות לסיוע בשכר דירה, משרד הבינוי והשיכון אינו משתמש
בקריטריון של הכנסה לעניין תבחיני זכאות לרכישה במשך כ-03 שנים, זאת עקב העדר
מתאם בין גובה הכנסה נוכחית להכנסה עתידית, היכולת לשנות את רמת ההכנסה בקלות
ִ
והעדר ביטוי להצבר הון במבחני הכנסה שוטפת.
ב. קביעת קריטריונים פיזיים/תכנוניים – הגדרה תכנונית של המיזמים של דיור בהישג יד.
בהקשר זה המשתנים הרלווניטיים השכיחים הם:
התפלגות תמהיל גדלי דירות 1.
פריסת הדירות במתחם/במבנים להבטחת הטרוגניות חברתית. 2.
גודל פרויקט מינימלי 3.
סוגי התכניות בהן תחול הדרישה )לדוגמא לא על פרויקטי פינוי-בינוי או 4.
מתחם לשימור(
גיבוש הכללים על פיהם יוגדרו האזורים בהם יחולו הדרישות הסטטוטוריות 5.
)כלל-עירוני או באזורי בנייה חדשים באופן נרחב( .
תבחינים אלה מוגדרים בדרך כלל במסגרת תכנית כוללנית, לאחר הליך של אמידת צרכים
ושיתוף ציבור.
ג. קביעת קריטריונים כלכליים – השיטה לקביעת מחיר הדירה בהישג יד.
האפשרויות שנבחנות בדרך כלל הן כדלהלן:
1. תקרת מחיר בהתאם ליכולת התשלום של אוכלוסיות יעד "תיאורטית" )כגון עשירון
הכנסה חמישי, הצבר הון של %02 ממחיר דירה ורף עליון של תשלום משכנתא של
%53/%03 מהכנסה ברוטו/נטו למשק הבית(
2. הנחה באחוזים ממחיר דירה "ממוצע" על פי מחירים ממוצעים לפי אזור, על בסיס
הערכת שמאי
3. הנחה באחוזים למ"ר בנייה ממחיר הפרויקט, מחושבת לכל פרויקט בנפרד )בדומה
לחישובי היטל השבחה(.
חישובים דומים נערכים לעניין תקרת שכר דירה במיזמי דיור בר השגה להשכרה בדרך כלל
על פי יכולת תשלום של הזכאי.
ד. יצירת מנגנון יישום – הסדרת המערכת הניהולית שתבטיח קיום כללי המדיניות, בין היתר:
1. הקמת המנגנון המוסדי )ממשלתי/עירוני/מלכ"רי( להענקת תעודות זכאות
ד"ר חיים פיאלקוף
3 רח' שכטמן 5/601 ירושלים 52279
050-624-7327cfialk@gmail.com
4. 2. בחירת המשתכנים אשר יהנו מהדיור בהישג יד מתוך כלל הזכאים במקרה של עודף
ביקוש לעומת היצע )תיעדוף/הגרלה(
3. פיקוח על מגורים בפועל משך תקופה מוגדרת
4. פיקוח על מכירת הדירה או השכרתה במחירים שהוגדרו בתכנית
5. יצירת בטוחות מתאימות להבטיח שכל הצדדים יקיימו את תנאי התכנית.
החוק המוצע והנחיות משלימות ממשרדי הממשלה השונים
כדי ליישם עקרונות של דיור מכיל בתכניות סטטוטוריות, יש צורך בהסדרים חקיקתיים ובגיבוש הנחיות
ונהלים משלימים לסוגיות עקרוניות כגון:
מקור הסמכויות להקצאה •
עקרונות הייעוד •
כללי זכאות •
שיטות תמחור •
מנגנוני מעקב ובקרה. •
מן הראוי שהחוק המוצע ינקוט "גישה מאפשרת", דהיינו יצירת תשתית חקיקתית שתאפשר יישום עקרונות
של דיור בר השגה בצורה שיוויונית, שקופה ויעילה. נראה שהסוגיות המרכזיות לקידום רעיון זה מבחינת
סמכות סטטוטוריות הן כדלהלן:
1. כיצד ניתן לעגן בחוק מתן אפשרות לקבוע בתכנית כוללנית/מפורטת דרישה של דיור בר השגה
"מעשית" )ולא רק "הצהרתית"(, דהיינו לאפשר הכללת סעיף בתכניות ובו דרישה לבעלי הקרקע/יזמי
התכנית/מוכרי הדירות להקצות אחוז מוגדר מראש של הדירות לאוכלוסיות יעד נתונות, תוך הכתבת
מחיר מרבי לדירות?
2. כיצד ראוי להגדיר בגוף התכנית הסטטוטורית )הוראות התכנית( את כל הכללים לעיל דהיינו
אוכלוסיות יעד, מחיר מרבי, שיטת ההקצאה ומנגנון ניהול, זאת בנוסף לגדלי דירות?
3. כיצד ניתן לקשור בין מנגנוני החוק המוצע למערכות פיקוח משלימות?
באופן מעשי אפשר להצביע על מספר סעיפים בהצעת החוק שעשויים להיות רלוונטיים במיוחד לענייננו
כדלהלן:
ד"ר חיים פיאלקוף
4 רח' שכטמן 5/601 ירושלים 52279
050-624-7327cfialk@gmail.com
5. 1. בהתאם לסעיף 861)א( של הצעת החוק, מוצע להיעזר בס"ק 3 בתכנית מתאר מקומית-כוללנית לעניין
מטרות דיור בר השגה.
2. מוצע לאפשר קביעת עקרונות של דיור בר השגה על כלל העיר או אזורים ממנה "באופן שיעודד את
השגת המטרות שנקבעו בתכנית המתאר המקומית-הכוללנית".
3. בנוסף, ובהתאם לס"ק 7, מוצע לקבוע הוראות לדיור בר השגה כדוגמא "של מטרות ציבוריות שעל
התכנית לקיים," בדומה לחיזוק מפני רעידות אדמה, מיגון ובנייה ירוקה.
4. כמו כן מוצע להתבסס על סעיף 132)ג( של הצעת החוק לעניין הבטחת קיומן של דרישות דיור בר
השגה, זאת בהתאם לקביעה כי "לא תיכלל בתכנית הוראה המתנה הוצאת היתר בנייה או תעודת
גמר בביצוע פעולה שיש לעשותה שלא במגרש לגביו מבוקשים ההיתר או תעודת הגמר...אלא אם כן
היא אחת מאלה...)3( תנאי אשר נועד להבטיח מטרה ציבורית שעל התכנית לקיים ובכלל זה: ובכלל
זה חיזוק בנינים מפני רעידות אדמה,מיגון בניינים ואקלומם...".
5. כפי שהובהר במחקרים רבים, מטרות של דיור בר השגה אמורות לקדם, בין היתר, הטרוגניות
וקיימות חברתית והינן לתועלת הציבור.
לסיכום
1. דיור בר השגה מהווה אמצעי חשוב לקדם מטרה לאומית של דיור נאות לכלל אזרחי המדינה.
2. השיטה של דיור מכיל עשוייה להועיל גם בקידום מטרות של הטרוגניות חברתית.
3. מן הראוי שחוק התכנון והבנייה ינקוט גישה מאפשרת באמצועתה ניתן יהיה ליישם עת עקרונות דיור
בר השגה בתכניות כוללניות.
4. לאור העובדה שהכלים הסטטוטוריים עשויים להקנות הטבה משמעותית למשקי בית נבחרים, מן
הראוי שגורמי ממשלה שונים ובמיוחד משרד הבינוי והשיכון, משרד הפנים, משרד המפשטים,
בשיתוף פעולה עם נציגי השלטון המקומי, יגבשו תבחינים וסדרי ניהול להבטיח שההקצאה תהיה
שיווינית ושקופה ותחת פיקוח ציבורי, זאת ע"מ להבטיח קיום תנאיה מכל הצדדים.
בכבוד רב,
חיים פיאלקוף
ד"ר חיים פיאלקוף
5 רח' שכטמן 5/601 ירושלים 52279
050-624-7327cfialk@gmail.com
