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大器晚成？韓國公共租賃住宅的未來

韩国的公共租赁住宅政策起步较晚，1989年首次实施，旨在解决城市贫困人口的住房问题。从1960年代到1980年代，政府主要依赖违法建筑提供低成本住房，但在1983年后，随着再开发计划的实施，违法建筑逐渐消失，公共租赁住宅成为替代方案。现阶段，居住在公共租赁住宅的家庭比例约为4.3%，政府设定了将其提高至12%的目标。

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248 摘要 韓國以驚人的經濟成就而聞名，然而其基 礎是聚集於大城市中廉價並具有競爭力的勞 動力。首爾市的人口，舉例來說，從 1960 年 的兩百四十萬人增長到 1990 年的一千零六十 萬人。為了要容納這麼多從鄉村地區湧入的人 們，每天需要興建將近兩百個單位的住宅才會 足夠。那麼，這些住宅是哪裡來的？答案是違 建住宅。 在首爾，違建住宅對於低所得階層而言， 是最重要且最有效的住宅管道。從一九六０年 代到八０年代間，至少首爾市的十分之一的人 口都曾經住過違建區。雖然政府在表面上禁 止違建，但實質上卻容忍甚至鼓勵違建區的存 在以快速供給廉價住屋。這也是為何韓國在 一九八０年代晚期以前，政府並無興建公共租 賃住宅方案的原因。 1983 年開始，由於政府實施商業性的再 發展計畫，這些違建區開始消失。這些再發 展計畫使窮人的居住狀況急遽惡化。特別是 一九八０年代晚期的住宅房價上漲，使得住屋 負擔大幅提高。在 1989 年由於都市貧民長期 的抗爭，政府宣布了韓國史上第一個公共租賃 住宅計畫。就這個意義而言，韓國的公共租賃 住宅是違建區現代化的替代品。 目前在韓國，居住在公共租賃住宅的家戶比 例約為 4.3%。政府已經宣示要將公共租賃住宅 的供給提高為 12%。每個政黨也競相提出更多 大器晚成？韓國公共租賃住宅的未來 Kim, Soo-hyun 金秀顯 韓國首爾世宗大學都市與不動產研究所副教授 韓國都市環境研究所所長 黃麗玲 譯 的公共租賃住宅供給做為目標。一些團體還主 張應該以 20% 為目標。因此我們可以說，在韓 國公共租賃住宅方案開始得很晚，然而卻有高 規格的目標。 這篇文章目的在於介紹韓國公共租賃住宅不 尋常的歷史。本文將說明為何公共租賃住宅這 麼晚才起步，同時為何還持續中。在過程中， 這篇文章會分析韓國公共租賃住宅的特色以及 建議改善的面向。這個研究特別聚焦於韓國的 公共租賃住宅應如何設定目標。我認為這是有 關韓國公共租賃住宅討論的關鍵。在進行回顧 的過程中，我們可以釐清韓國公共租賃住宅所 面臨的議題。 1. 引言 有關住屋問題，韓國國民普遍認為自己國家 的狀況是特別的。與收入程度相較，住宅價格 甚高，並由於經歷了房價週期性的上升，因此 韓國人面對住屋政策，心態上認為是自己是受 害者。事實上，房價十年一次大漲的假設，或 者是房地產不敗的假設在韓國社會早就深植人 心。（Kim, S-h., 2011b）。要一直到最近的全 球經濟危機之後，房地產崩壞的理論才出現。 然而我們應看到，韓國都市化過程以及經 濟發展過程，是造成房地產極度敏感的內在因 素。韓國從一九六０年代到一九九０年代的經 濟大幅發展過程中，同時也經歷了高速的都市 化以及人口大幅增長。舉例來說，在首都首爾， 它的人口在三十年中增加了 4.4 倍，也就是每 249 XIII Belated but grand? - The future of public rental housing in Korea 年約增長二十八萬人的規模。做為廉價的都市 勞動力，這些人口在韓國經濟發展中扮演重要 角色。然而，韓國政府卻很難帶動私人部門進 行住宅的興建，更遑論政府直接提供住宅。在 普遍缺乏資源的情境下，住宅不具有施政的優 先性。因此住宅價格長期高漲，而貧困大眾要 獲得住屋則有相當困難。 亟需廉價勞動力的韓國政府因此以一種不尋 常的方式來解決窮人的住宅問題，也就是主動 地運用違建住宅。在首爾，在一九六０年代有 三分之一，一九七０年代有 20%，而一九八０ 年代有超過 10% 的房子沒有建照。（Kim, S-h, 2011a）。政府透過違建提供住宅；另一方面， 公共租賃住宅在一九八０年代晚期以前還不存 在。然而，韓國政府從 1989 年開始，首次開 始建造公共租賃住宅，並穩定地增加供給。雖 然因著不同政權的特性，速度有慢有快。在 1990 年，興建中的數量只佔 0.9%，在 2000 年 增加到 2.0%，在 2005 已經到達 2.5%，而當時 也預估在五年間要達到 4.4%。在 2010 年末， 如果我們將興建中的數目也算入的話，公共租 賃住宅佔所有家戶比例已達 6.3%。1 此外，這個增加的趨勢還在持續中，因為 韓國政府的目標是要在 2018 年提升公共租賃 住宅的數目到總住宅存量的 12%，也就是家戶 數的 10%。特別的是，在韓國不管保守或進步 的政黨都同意要增加公共租賃住宅的供給。進 步的民主 勞動黨（Democratic Labor Party）並 聲稱要拉高目標到 15%。甚至保守的大國家黨 （Grand National Party），也是現今的執政黨， 也同意要達到 12% 的目標，同時其中有些成員 還要進一步提高這個數字。 1　韓國政府所發表的公共租賃住宅的比例令人感到混 淆。首先，它所謂的「公共租賃住宅」也包括五年到十年 後可以出售的住宅。此外，當一般的算法是計算居住在公 共租賃住宅的家戶佔所有居住家戶數的比例，政府的計算 方式卻是計算公共租賃住宅的單位數目佔韓國全國住宅單 位的比例。特別是在這裡，政府所用的住宅單位的數目意 味著有登記的住宅，但這卻比實際上的居住單位要少。以 這樣方式計算出來的公共租賃住宅的比例，會比以國際上 通用的計算方式所得出來的數字要高。我在這篇研究中的 數字則是以住在公共租賃住宅的家戶數佔全國家戶的比例 來計算的，也是追循國際上的比較方法，只是我也依個別 脈絡，分開計算目前公共住宅供給中有人入住的部分，以 及仍在興建中的部分。 因此，南韓是一個不尋常的案例，因為在 已以開發國家，公共租賃住宅政策都在撤退當 中。韓國開始進行公共租賃住宅政策時，當時 國民所得為五千美元（1989 年），這與其他國 家相較為相當晚。但直到現在國民所得已經超 過兩萬美元之際，規模還持續增加，這是少有 的現象。 這篇文章目的在於介紹韓國公共租賃住宅不 尋常的歷史。這個研究將說明為何公共租賃住 宅這麼晚才起步，同時為何還持續。在過程中， 這篇文章將會分析韓國公共租賃住宅的特色以 及建議改善方面。這個研究特別聚焦於韓國的 公共租賃住宅應如何設定目標。我認為這是有 關韓國公共租賃住宅議題的關鍵。在回顧中， 我們得以進一步釐清韓國公共租賃住宅所面臨 的議題。 2. 南韓公共租賃住宅的歷史與特性 1) 公共租賃住宅政策發展過程以及現有狀況 在韓國，符合國際標準、被稱為「永久賃貸 住宅」的公共租賃住宅首次開始於 1989 年。 在當時，私人租賃住宅的租金上漲演變為社會 問題，因此政策宣布供應二十五萬住宅單位給 領取社福補助的家庭。幾年後，在 1993 年永 久賃貸住宅的成果是十九萬戶單位。這些住宅 僅收取穩定的租金。 1990 年，永久賃貸住宅政策進一步擴張以 因應再開發方案中租戶的需求，因為當時這個 問題已經造成嚴重的社會衝突。再開發方案必 須提供 17% 的新建住宅給原有租戶做為另類住 屋管道，此一政策稱為「再開發賃貸住宅」。 這個政策目前在都市再開發地區仍然執行著。 從 1993 年開始，公共租賃住宅的名稱改 為「五十年租賃住宅」，而發展目標也從針對 原來的接受福利補助的家庭轉為經濟狀況較好 的家庭。然而，執行成果是五年中提供了約十 萬戶，而被認為這個政策的確執行成效不佳。 （Kim, J-r, et al., 2007）。 在 1998 年，公共租賃住宅方案再度轉變。
250 新的名稱為「國民賃貸住宅」，它意在保護國民免於當時亞洲金融風暴帶來的衝擊。原來目標設 定為五萬戶，然而在 2002 年，擴張為十年間要增長為一百萬戶的計畫。接著盧武炫政權開始制 訂一連串的「國民賃貸住宅」的特別法案，並以一些不同的方式來提供公共租賃住宅。舉例來說， 「購入賃貸住宅」是指政府購入既有的住宅單位轉做為公共租賃住宅，或者是「傳貰賃貸住宅」 指的是政府租下私人住宅，再以低租金再出租給需要的人們。 然而，李明博政權改變了這個政策，減少了「國民賃貸住宅」的供應，而增加了可以轉售的 公共住宅的數量。此外，國民賃貸住宅變成了 Bogeumjari（甜蜜住屋築巢計畫）的一部份，也成 為李明博政權的新品牌計畫。不過另一方面，李明博政權也開始將公共租賃住宅方針進行多樣 化。舉例來說，針對貧民的永久租賃住宅再度興辦。 在首爾，則有名為「轉換住宅」（shift housing）的計畫， 並從 2007 年開始將提供公共租賃 住宅的對象轉為中產階級，而有了與「國民賃貸住宅」方案不同的取向。 1989 永久賃貸住宅 → 1993 ...................................................... 2008 重新啟動 1990 再發展賃貸住宅 → → → 迄今 1993 五十年賃貸住宅 → 1997 1998 國民賃貸住宅 → ( 甜蜜住屋築巢計畫 , 2008) → 迄今 (2003 政府購入賃貸住宅 , 傳貰賃貸住宅 ) 2007 轉換住宅政策 ( 首爾 ) → 迄今 年間 公共租賃住宅名稱 政策基礎 提供總數 盧泰愚政權 1988-1992 永久賃貸住宅 制度上首次提供共公共租賃 住宅以做為取代違建的手段 . 金泳三政權 1993-1997 五十年賃貸住宅 與上個階段相較，鎖定社會 經濟狀況較好的對象，同時 降低了公共租賃住宅供應的 數量 121,319 金大中政權 1998-2002 國民賃貸住宅 從第二任開始進行大量市場 化的取向來減輕人們的住屋 負擔 136,261 盧武炫政權 2003-2007 國民賃貸住宅 ( 首 爾市則有甜蜜住屋 築巢計畫 ) 以積極的社會福利取向供應 公共賃貸住宅，在各政權中 提供了最多的公共租賃住宅 472,971 李明博政權 2008- 甜蜜住屋築巢計畫 ( 轉換住宅政策 ) 降低公共住宅政策的供應， 強化可以分期付款購買的公 共住宅 187,542 總計 1,108,244 備註：有些數量來自估計 資料來源：基礎資料來自國土運輸海洋部的土地住宅開發公司，作者加以整理統計。 251 XIII Belated but grand? - The future of public rental housing in Korea 備註：2010 年的數字是預估的。 資料來源：基礎資料來自國土運輸海洋部的土地住宅開發公司，作者加以整理統計。 此外，租賃期、租金以及租戶的收入階層在各政權中有不同的作法，這要看個別的公共租賃住 宅方案，也顯示了各政權在公共租賃住宅政策上的差異。公共租賃住宅目前的分類包括永久賃貸 住宅、再發展賃貸住宅、五十年賃貸住宅、國民賃貸住宅以及轉換住宅等。如果將租戶收入按高 低分為十組（最低者為第一組），除了轉換住宅中針對中型到大型的家戶住宅單位，基本上對於 租戶的資格多限制於第四組收入以下（表二）。根據對於租戶的實際訪問，所有公共租賃住宅的 30.1% （在首爾市則是 40.8%）租戶是落在第一組，35.2% （在首爾市 31.4%）是第二組， 15.3 % （首爾市為 11.2%）是第三組。也就是說 80.6%（首爾市為 83.4%）低於第三組，只有 10.2% （首 爾市為 8.8 %） 是比第五組要高的（參考圖三）。
252 類別 供給時間 總量 住宅單位大 小 住戶資格 實際的租戶分佈 * 永久賃貸住宅 1989 -1993 190,077 40 平方公尺 以下 必須是領有社福補助， 或是單親家長，國家有 功者（榮民），身障者 第 一 : 60.4%, 第 二 : 39.6% ( 根 據 Park, S-y., et al., 2009 所做的估計 ) 再發展賃貸住 宅 1991 - 迄今 54,023 60 平方公尺 以下 無自用住宅，沒有收入 限制 第 一 : 44.8%, 第 二 : 20.9%, 第三 : 13.2%, 第四 : 10.7%, 高於第五 : 10.4% (Chang, Y-h. & Park, E-c., 2006) 政府購入賃貸 住宅 2003 - 迄今 ( 大約 35,000) 包含全國租 賃住宅數字 50 平方公尺 以下 優先資格：領取社福補 助者以及較低所得階層 第二優先資格：單親家 戶或是身障 與永久賃貸住宅相同 五十年賃貸住 宅 1993 - 迄今 92,730 60 平方公尺 以下 預付儲蓄租金人士，國 家有功者（榮民），無 家可歸人士或身障者 與國民賃貸住宅相近 國民賃貸住宅 1998 - 迄今 About 383,000 (761,530 if including under construction) 85 平方公尺 以下 月收入為平均 70% 以下 的都市勞動者家戶 第 一 : 11.9%, 第 二 : 35.0%, 第三 : 24.0%, 第四 : 14.0%, 第五 : 15.2% (Kim, J-r., et al., 2007) 轉換住宅 2007 - 迄今 9,884 60 平方公尺 以下 60 ∼ 85 平 方公尺 如果申請住處為六時平 方公尺以下的單位，條 件則與與國民賃貸住宅 相同 如果是大於六十平方公 尺，則有不同的標準 第一 : 1.5%, 第二 : 10.8%, 第 三 : 22.3%, 第 四 : 20.5%, 第五 : 4.1%, 第六 : 19.3%, 第七 : 4.8%, 第八 : 12.3%, 第九 : 3.72%. 第 十 : 0.74% ( 從 Park, E-c., 2008 資料再製 ) 總計 約 383,000 ( 如果包含建 設中的則有 761,530 個單 位 ) 85 平方公尺 以上 備註：收入調查得到的結果可能比實際收入低，因為這牽涉到租戶的資格問題 . 來源：從國土運輸海洋部的土地住宅開發公司，以及首爾住宅開發公司得到的資料加以重製。 253 XIII Belated but grand? - The future of public rental housing in Korea ( 單位 : %) 2) 韓國的公共租賃住宅的特點 做為低價住屋管道瓦解後的替代途徑 在 1989 年，當韓國開始進行公共租賃住宅政策時，當時國民所得大約是五千美元。在 一九七０年代中期，當已開發國家達到相當收入水準時，公共租賃住宅的比例大約是英國 28% (1971), 荷蘭 39% (1975), 法國 13% (1978), 以及日本 7% (1978)。雖然要比較不同國家在不同情 況下的住宅市場並不太有意義，但確定的是，如果考量韓國的經濟發展以及大城市中的住宅問題， 韓國公共住宅的起步算是不尋常地晚。 如果普遍認為政府不能忽略低收入階層的住宅問題，那麼 韓國如何能夠忍受這樣的問題直到這麼晚而政府沒有透過公共住宅介入，則是很有趣的問題 (Kim, S-h., 2011a)。 這可從違建區的存在找到答案。違建住宅從 1960 年代容納 10% 的人口不斷擴張到一九八０年 代。違建住宅對於都市窮人的居住需求扮演重要的角色，從這個角度來看，違建聚落扮演了非官 方的公共租賃住宅的角色。 (Kim, S-h., 1996). 然而，1983 開始的再發展計畫根本地改變了首爾的違建區的地圖。到 1989 年，實施再發展而 進行違建拆除了範圍已經達到 67 處，而必須非自願地離開他們的居住地的居民已超過了十五萬 人。（根據 Kim, S-h., 1996 重製） 這直接導致低收入階層的住宅負擔增加，而這與一九八０年代 晚期高漲的房價一起造成了嚴重的社會問題。下圖顯示了 1983 年之後違建聚落的消失的狀況。
254 資料來源： Kim, S-h. (1996) 因此，為何韓國政府會提供公共租賃住宅的 最主要理由是違建區消失時，窮人需要替代的 住宅管道。而為何在永久賃貸住宅之後，還進 一步對再發展方案要求必須提供 17% 的新建住 宅做為公共租賃住宅（再發展賃貸住宅），也 是同樣的道理。目前再發展方案仍然持續實施 同樣作法來提供公共租賃住宅。雖然違建區消 失了，17% 的政策仍然在低收入、老舊的住宅 區繼續實施著。最近政府有意進一步提高公共 租賃住宅的比例到達 20%。. 政府開始提供租賃住宅的另一個理由是當時 的政治危機。因為 1988 年盧泰愚總統上任時， 因為其軍人背景而只有很低的政治支持度。而 在他競選時，他也承諾要任期內進行期中評 估，這意味著他在任期之內他也有可能下台。 然而，當時他的任期間卻遇上了房價以及租金 大幅上漲，進而嚴重威脅了盧泰愚政權的穩定 性。特別是在一次的意外中，由於房租暴漲， 導致有幾個家庭其成員集體自殺，這促使盧泰 愚政權採行永久租賃住宅政策、開始引入土地 公有概念，以及大幅提高土地持有的稅金。因 此，韓國實施首次公共租賃住宅政策，背後有 著政府想要強化政治支持度的強烈意圖。(Lee, Y-h., 1995) 金大中政權也有相同的特性。從他 1998 年 上任後，金大中政權的重心就是處理亞洲金融 危機，因此必需強調庶民經濟。此外，金大中 一開始在競選過程中僅提出持續公共租賃住宅 的簡單方案，但是後來在 2001 年則擴大成為 興建百萬單位的計畫。 公共租賃住宅的大福擴張是在 2003 年，當 時住宅福利的面向成為關注的焦點。盧武炫政 權強調住宅在社會福利中有著最重要的位置， 而提出公共租賃住宅在整體住宅中佔有 12% 的 目標。盧武炫總統比較了有公共租賃住宅的 國家以及其他沒有執行公共租賃住宅政策的國 家，而確信了要解決韓國的住屋問題根本之道 就是擴大公共租賃住宅的供應。因此，盧武炫 總統不但三度視訪公共租賃住宅的租戶，也幾 次親自主持相關會議以強化公共租賃住宅的建 設。成果是政府擴大提供租賃住宅供給，給最 窮的到收入為平均之百分之四十以下的社會階 層，而每年新增的單位約有十萬戶。 在過程中韓國的政治人物達到一種社會共 識，那就是 12% 的公共租賃住宅，而這個目標 甚至在李明博時代仍然被延續，因為他剛上任 的時候也帶有反對性的色彩。比較特別的是， 首爾市長吳世勳是從保守的大國家黨出身的， 他也強調將公共租賃住宅的方案擴大延伸到中 產階級（轉換住宅）做為他的象徵性政策。 255 XIII Belated but grand? - The future of public rental housing in Korea 3. 韓國公共租賃住宅的問題與任務 1) 韓國公共租賃住宅政策的問題 與已開發的福利國家相較，韓國的公共租賃 住宅在經濟發展很晚的階段才起步。然而，從 量的角度來說，公共租賃住宅政策正穩定向上 提升。此外，韓國的各個政黨都同意未來還要 持續增加，因此韓國是一個公共租賃住宅仍持 續增加的少有案例。雖然有著這樣的成就，韓 國的公共租賃住宅仍有諸多問題。這篇研究整 合了最近在韓國經常討論的幾個議題。(Cheon, H-s. et al., 2010; Park, E-g., et al., 2008; Kang, M-n., 2007; Kim, J-r. et al., 2007; Lee, J-g. et al., 2008) 首先，公共租賃住宅的整體數目仍然太小。 因為還沒有到家戶數的 5%，要做為住宅福利的 手段或是廣義的住宅安全網的角色，都還不夠 充分。特別是公共租賃住宅仍然不足的問題， 也被學者指出是 2009 年私有住宅租賃市場的 租金大幅上揚的原因之一。此外，因為公共租 賃住宅的存量有限，使得住宅安置的議題也變 得很困難。 其次，既有的公共租賃住宅的區位太遠離一 般人的生活區域。由於公共租賃住宅開始興辦 的時候，韓國的都市化已經到達成熟期，因此 在城市中很難找到適合的土地。特別是在盧武 炫政權期間，因為急欲達到公共租賃住宅每年 十萬個單位的供應量，更是很難避免在比較邊 緣的區域來興建大規模的住宅計畫。在這個過 程中，租賃住宅是興建於綠帶解除管制地點， 而這些地方多數有交通不便的問題。 第三：早期的永久賃貸住住宅遠離社會，而 形成窮人集居的狀況。早期永久租賃住宅在一 開始的規劃是要提供給最低收入階層，而且事 實上 75% 的入住者領有社福生活津貼。稍後開 始的國民賃貸住宅比較沒有窮人集居的現象， 但是仍有孤立於社會的問題，因為住宅形式多 是大規模的集合住宅區。此外，這個孤立現象 還是持續著，例如周圍一般的集合住宅公寓會 以圍牆與公共租賃住宅隔離開來。 第四，現有的公共租賃住宅政策的財務系 統要維繫下去將有所困難。韓國的公共住宅的 建設非常仰賴於「土地住宅公營公司」（LH public company, Land and Housing Corporation, 前身為韓國住宅公司 Korea Housing Corporation) ，而非政府的財政支持。土地住宅公司的收入 是從住宅區的土地開發以及住宅出售來募集資 金，但是這個模式在 2008 年以後房地產不景 氣的時代就很難維繫下去。目前土地住宅公司 的債務已經高達千億韓鍰，要如何解決已經成 為一個全國性的議題。此外，原本從國家住宅 基金的貸款約有 30% 做為公共租賃住宅建設之 用，但是目前已經無法再這樣做，因為基金使 用已達上限，而必須開始償還貸款。 第五，最近的體系開始變得複雜，而沒有區 分收入階層。目前的公共租賃住宅根據不同階 段的供給，呈現了承租戶資格或是租金比例的 差異。如表二所顯示的，公共租賃住宅方案間 有明顯的不同。不過問題是這些差異是公共租 賃住宅方案的差異，而不是租戶條件的差異。 這是因為基本上租金是以建造成本來擬定的， 如此會使它鎖定的租戶對象無法進一步差異 化。 第六，地方政府在管理以及營運中的角色很 小。韓國公共租賃住宅的一個特色是 80% 的住 宅是由土地住宅公司擁有、管理與經營的。但 土地住宅公司是與中央政府關係緊密的組織。 其他則是由首爾住宅公司所擁有，它是首爾市 擁有的公司。由中央化的組織來管理與營運有 一些問題，因為公共租賃住宅有一些強烈的 地方特性。地方政府被賦予權力來建議租戶人 選，不過最後的選擇以及管理與營運都是由中 央化的組織來完成。這是受到韓國向來中央化 的行政系統的影響，而住宅政策被認為是該由 中央政府而非地方政府扮演的角色。 第七，當維修以及管理經費不足的時候， 公共租賃住宅會很快地出現環境衰敗狀況。永 久賃貸住宅的興建僅是二十年前的事，但現在
256 卻由於管理經費的缺乏正經歷嚴重老舊的過 程，已經有必須再建設或是整修的提議出現。 (MOCT, 2005). 此外，每年約有 25% 的家戶出 現延遲租金繳交超過三個月的狀況，而這些積 欠款約佔所有租金的 5% (KOCER, 2011)。這不 僅反映管理的問題，也是租金設定沒有考量租 戶能力的結果。 2) 韓國公共租賃住宅的任務 今由於以上提及的問題，韓國社會開始討論 韓國的公共住宅發展以及未來願景，而主要可 歸納為租賃住宅六項主要的任務。 先，這牽涉到未來公共租賃住宅應該設定多 少數量做為供給目標。如同早先提到的，目前 韓國的政治與市民團體都將目標設定得很高。 公共租賃住宅要擴張到什麼程度對於韓國未來 總體的住宅產權，包括私人擁有以及私人租 賃，這是個重要的問題。這在以下會繼續討論。 第二個議題牽涉到是否能確保增加供給。之 前有提到，因為韓國公共租賃住宅政策起步很 晚，因此在城市裡面很難找到空間來興建。如 果在邊緣或綠帶解除管制地區尋找基地興建新 的住宅是以前的傳統，那麼現在則必須確保在 既有都市地區來興建。那麼，有什麼可能的方 式？目前兩種方式被採行：一種是政府購入城 市中既有的住屋，將它們轉化為租賃住宅的使 用。另一種方法則是透過要求既有城市用地中 的都市再發展方案，以增加樓地板面積的方式 來確保租賃住宅的數量。這個討論關乎是否公 共租賃住宅需要以新建方式來獲取。新建的方 式並非唯一，因為在韓國住宅單位的總數已經 超過了家戶數。因此，在新建的方式以外，其 他如購入既有住宅單位，或是接觸屋主將餘屋 釋放出來做為租賃住宅也是一種方法。 第三個議題牽涉到財務。如同之前討論的， 韓國的公共租賃住宅目前在一個不尋常的狀 況，但因為政府的財政力很弱，這個情勢很難 維持。因此要問資金從哪裡來。如果我們決定 了供給目標以及供給方式，那麼資金方式也需 要一併被考量。例如，應該討論是否應該使用 政府的預算來負擔開發成本，或者是否僅由土 地住宅公司負成本，或是是否使用國家退休基 金來擴張公共租賃住宅的規模到與目前韓國的 國民所得相符的程度。 第四個議題是，當公共租賃住宅擴張到一 定程度時，什麼群體應該被選定為主要被照顧 的目標。永久賃貸住宅的目標是針對社會最窮 的社會階層，而國民賃貸住宅則針對第三與第 四收入級別，也是最多數的社會階層最為主要 的租戶。另一方面，首爾市倡導的轉換住宅則 是針對第四到第六級別的對象。因此，應該要 決定是否要擴及中產階級階層，以及是否租戶 的優先性是根據貧困的程度或是需要住屋的程 度，例如考慮到家庭人數或是家庭的組成方式 等。 第五個是設定租金的方式。這個議題是如 何將目前統一設定為以成本為基礎的租金水準 加以差異化。如果根據家戶特性，設置租金補 貼方案，以個別家戶的能力來實施租金階梯方 案，會是比較好的方式。然而，不確定的是以 收入為基礎的租金補貼方案是否能成功，因為 在韓國認定符合低收入階層的門檻仍然很低。 (MLTM, 2011) 第六項是如何將公共租賃住宅整合到社會的 方法。針對這點，我們必定要摒棄以興建大型 集合住宅提供公共租賃住宅的形式，而採取不 同的收入階層混居的模式。若要進行混居，那 麼允許租戶以低租金住進高興建成本、並設定 不同的租金體系則是必要的。 (LH Corporation, 2009) 此外，因為公共租賃住宅的大型集體住 宅聚集了大量的貧民，政府應該要提供住民能 夠參與以及自立的相關方案。 (Park, S-y. et al., 2010). 最後一個議題是哪個單位擁有公共租賃住宅 的所有權、管理以及營運的權力的問題。雖然 中央政府所屬的土地住宅公共公司負責大部分 公共租賃住宅的興建、管理以及營運，它也產 生了住宅如何在地化的各種問題。因此要如何 257 XIII Belated but grand? - The future of public rental housing in Korea 將功能轉移到地方政府，進行到何種程度、透 過何種過程等，都是需要討論的議題。 4. 南韓公共租賃住宅的未來：還需要多少 的供給？ 1) 在韓國，有關福利國家的討論以及公共租賃 住宅的供應 在 2010 年，在韓國社會，有關福利國家的 討論逐漸浮現作為重要的政治議題。因為經濟 兩極化的深化以及貧窮現象，以往被下濾模型 （trickle-down model）所主導的社會已經開始 出現自我反省的聲音。 特別是李明博政府在 2008 年當權之後，聲 稱要將經濟成長率提升到 7%，但實際上的表現 可能由於全球經濟危機而低於預期。因此，一 個稱之為（MB-nomics，明博經濟）的政策佈局 在第三年的時候被提出來。李政權不再以租稅 減免為宣傳，而是強調政府主動制訂福利政策 的方向。這被稱為是執政黨「左傾」方案。 面對這種情勢，在 2007 年末交出執政棒 子的民主黨一開始有自我定位不清的問題，但 是從 2010 年則開始主動強調要將建立福利國 家設定為首要目標。尤其是面對保守的中央政 府，民主黨在 2010 年的地方大選中以引介積 極的社福方案而獲得壓倒性的勝利。因此從 2010 年以來，在韓國不僅對知識社群或是對 政黨而言，有關建立福利國家的討論已成為最 重要議題。各界也期待在 2012 年的大選以及 總統選舉中，此議題繼續扮演重要的角色。在 2010 年，社會開始討論中小學校對學生提供免 費午餐的議題。2011 年，降低大學學費成為討 論焦點。而在福利民粹主義的討論中，核心議 題則是是否我們應該擴張社福的對象，或是集 中於對貧窮人士的補助。 在韓國，當社福國家等相關議題在近期引 起諸多討論，公共租賃住宅議題也同時得到許 多的關注，因為它是福利國家政策的核心。雖 然有許多相關討論，關鍵議題則是要有多少公 共租賃住宅的存量。要確認供給的目標，相關 的建造方法、區位以及財政等議題才能夠被組 織起來一起討論，以及進一步決定哪些人是設 定的租戶對象。這個研究要不斷地強調這個觀 點。 對於應該有多少公共租賃住宅，韓國的政治 人物或者是市民團體的立場應該可以被解讀為 「越多越好」。首先，被稱為進步的政治團體， 例如民主勞動黨以及新進步黨都強調了公共租 賃住宅的價值，同時他們都認為比例應該要超 過 20%。 此外，他們將是將私人租賃住宅視為需要 避免的，而認為執行住宅政策的終極焦點放 在住宅自有以及公共租賃住宅。因為韓國的住 宅問題持續演變為對於價格以及非勞動所得 （unearned incomes）的敏感結構，這個觀點認 為有多重住宅、並扮演私有租賃市場供應者的 人為土地炒作者。 同時，主要的反對黨民主黨目前的立場是 支持國民賃貸住宅持續下去並且達到 15% 的總 量。這種方式的差異化策略是設定一個比保守 的李明博政權政高的目標，因為後者設定的是 公共租賃住宅到達 15% 的住宅存量。當大國家 黨的政策受到民眾歡迎的時候，這個政黨裡的 一些改革派則主張進一步擴張到 20% 的存量。 特別是首爾（前）市長吳世勳 -- 他之前被公認 是下任總統大選的候選人 -- 他提出轉換住宅， 而將中產階級設定為要爭取政治支持的對象。 不論如何，這些目標都沒有科學的證據。尤 其是它們都只針對數字喊價，而沒有針韓國公 共租賃住宅整體供給的條件或是環境進行系統 性的考量。 3) 考量韓國公共租賃住宅的適當供給 韓國是一個不尋常的案例，因為一直要到人 均國民所得已經突破兩萬美元的時候才開始進 行公共租賃住宅政策。與已開發的福利國家相 較，它的政策開始的很晚，同時還持續進行。 此外，不管政黨輪替，他們都強調公共租賃住
258 宅會扮演重要角色，這也意味著未來仍有大規模的供給計畫。這個方針顯示了圖五中向第一組國 家移動的狀況。然而，韓國的經驗呈現了一個與已開發的福利國家不同的道路，因為韓國的公共 租賃住宅政策實在是啟動很晚。這個研究從三個角度來說明這個現象。 首先，韓國的困難是因為公共租賃住宅起步 很晚，當時的都市化速度進展太快。公共租賃 住宅開始在首爾進行是在 1989 年，當時首爾 的人口已達一千一百萬。此外，因為全國都市 化比例已經超過 80%，因此很難在都市中找到 公共租賃住宅的用地。現在雖然大家期望公共 租賃住宅要大幅擴張，然而目前的韓國都市化 比例已經超越 90%，這個情況使得要從既有市 區中尋得用地變為更困難。 如果與其他國家的狀況相較，在公共租賃住 宅政策的強盛期這些國家的都市化比例大多介 於 50~70% 之間，這樣說來在韓國政策的晚熟 就很清楚。連帶補充的是，當然在這些國家中， 香港因為是個城市政體（city state）也成為特殊 案例。其公共租賃住宅的供應量很大也是因為 它直接將違建聚落轉變為公共租賃住宅。 其次，韓國的特殊性是在它在開始進行公共 租賃住宅政策時，住宅所有權的分佈已經到達 到一個成熟階段。在已開發國家，當公共租賃 住宅快速發展的時候，住宅自有率也呈現上升 趨勢。這與他們是在二次世界大戰後，面臨嚴 重的住屋短缺期間開始快速增加住宅建設的過 程相吻合。然而，考量目前在韓國的住宅所有 權的分佈，雖然自家居住率（owner occupancy） 達到 55.2%，自家所有率（home ownership）卻 已經達到 61%，表示韓國已經到達成熟階段。 同時，韓國也進入了一個住宅單位數量超越總 家戶數的階段。如果工作間做為住宅使用的情 形也計入的話，每一千人的住宅數會比已開發 國家要低一點。日本從 1968 年之後，自家居 住率已達 61% 的狀況，這一點對我們有重要的 啟示。 第三，我們需要注意，在已開發國家，大 量市場化的公共租賃住宅是在福利國家大幅 擴張階段執行的。如果我們認為一九五０到 一九七０年代是福利國家大幅擴張年代，雖然 在這個階段公共支出增加，經濟成長率高，但 是國民所得相對仍是低的。但韓國的狀況是， 259 XIII Belated but grand? - The future of public rental housing in Korea 雖然現在社福支出在增加中，但社福支出在以 前一直是很低的，而且增長緩慢。 總結是，考慮已開發國家的經驗，他們的 公共租賃住宅的擴張是在都市化比例相對低、 福利國家擴張、以及住宅所有權還不成熟的階 段。易言之，要在極度住宅短缺狀況下、確保 土地以及擴張財政，相對地比較容易。相對而 言，韓國是公共住宅政策的後進者，但是確保 土地與財政卻不容易，同時住宅存量或住宅所 有權的分佈已經到達成熟階段。因此，韓國要 與一九五０年代到一九七０年代的福利國家同 樣的方法與速度來擴張公共租賃住宅幾乎是不 可能的。尤其是，雖然政治宣傳上這樣說，但 從現實上來說，韓國不可能像有些已開發國家 一樣，可以達到 20% 的目標。 因此，公共租賃住宅的適當的比例，大約會 落在 10% 左右。換算成一百七十萬住宅單位的 供應量。而目前如果我們把興建中數目計入的 話，大約可以達到一百萬戶的數量，那麼接下 來應該是設定未來十年供給七十萬戶的數量。 此外，重要的是要將公共租賃住宅興建於綠帶 解除管制區，或者是既有的都市再發展區域以 確保七十萬戶的公共租賃住宅是座落於既有的 生活區域。尤其是有必要加強推動政府在既有 市區中購買私人住屋，再轉換為公共租賃住宅 的政策。如果達到 10% 的目標後，低收入階層 仍有住宅不穩定的現象，可以進一步以私人住 宅建立契約方式、轉化公共租賃住宅的方式來 擴大供給。 3) 考量住宅所有權的平衡 公共租賃住宅是確保住宅穩定性的重要手 段。因為公部門可以設定租金高低，因而可以 降低市場變動帶來的問題，而做為住宅的社會 安全網。公共租賃住宅因為將住屋市場去商品 化，一度被認為是社福國家的象徵。然而，公 共租賃住宅並不是數量大就一定好，或是就能 有穩定住宅狀況的作用。如果公共租賃住宅 以及其他的住宅所有權的差異過大，就會產生 Kemeny (1995) 所 分析 的 雙 元 租賃 市 場（dual rental market）。因此，公共租賃住宅的絕對 數量應該考量到它與私部門的租賃市場以及自 住住宅之間的關係。在韓國，最近大家避免談 論私有租賃部門的角色，並且有許多人主張要 將它轉變為諸如自住住宅或公共租賃的「好的 住宅所有權」（good housing tenure）。然而， 如果我們考量其他國家的經驗，要很快提升住 宅自住率而不帶來副作用是很困難的。同時， 就如前面所提到的公共租賃住宅的大規模市場 化，在現實上也不可能。 因此最後，自住住宅、公共租賃住宅以及私 人租賃住宅必須各自發揮不同角色，這一點相 當重要。在韓國，特別是如何看待私有租賃住 宅部門，還是政策的一個盲點。大部分的私人 租賃住宅並沒有登記，因此要像一些已開發國 家一樣，以租金管制對於漲租設定上限的方法， 在韓國不會有效，更遑論把租金補貼用在私人 租賃住宅上，因為目前連租金收入目前都很難 被課到稅。 因此，對於私人租賃市場，我們必須要實行 不同的管制措施以及支援政策，並擴張公共租 賃住宅到適度的量。特別是我們必須要求私人 住宅出租後必需要登記，而對於漲租程度以及 租期，公部門必須適度介入。甚至，要對房東 提供租稅優惠，或是對租屋者提供租金補貼， 這樣私人租賃住宅部門供應的質與量才會進 步。(Kim, S-h., 2009; 2011b). 結論是，在韓國雖然公共租賃住宅起步很 晚，但供給增加，並對住宅市場發揮很正面的 作用。然而，如果公共租賃住宅的供給目標設 定過高，在現實上很難執行，也有可能延遲住 宅所有權的現代化。因此，在適度擴張公共租 賃住宅的同時，也需要積極的將私有租賃住宅 部門加以制度化。韓國最近住宅政策的討論中， 如何在住宅所有權的課題上獲得平衡，這是最 新關注焦點所在。
260 參考書目 <in Korean> Chang, Y-h. and Park, E-c., 2006, A study on the improvement of redevelopment rental housing policy, Seoul Development Institute. Cheon, H-s., Bae, S-s., Kang, M-n., Shon, H-g. and Lee, H-j., 2010, A study on the policy direction for establishing the housing safety net, Korea Research Institute for Human Settlements. Kang, M-n., 2007, A study on demand estimation of National Rental Housing, Korea Research Institute for Human Settlements. Kim, J-r., Jin, M-y., Choi, J-s., Ha, S-k. and Choi, J-m., 2007, Public Housing Policy Roadmap: Future Direction and Policy Agenda for Sustainable Housing Assistance Scheme, Housing and Urban Research Institute. Kim, S-h., 1996, A Study on the Characteristics of Public Housing Policy of Korea, Doctoral Dissertation, Seoul National University. Kim, S-h., 2009, Recent issues of home ownership and their implications to Korean housing policy, Society and Economy Vol. 83, pp.258-283. Kim, S-h., 2010a, The characteristic of public rental housing in Korea: Focusing on the discussion of M. Harloe and J. Kemeny, Korea Social Policy Review Vol. 17, No. 3, pp.123- 152. Kim, S-h., 2011a, Squatter settlement policies and the role of the state: From the experiences of Seoul, Hong Kong and Singapore, Housing Studies Review Vol. 19, No. 1, pp.35-61. Korea Center for City and Environment (KOCER), 2011, A study on the rent arrears. Lee, J-g., Choi, E-h. and Kim, S-j., 2008, The socio-economic effects of national rental housing, Housing and Urban Research Institute. Lee, Y-h., 1995, A study on the policy making process for permanent rental housing, Doctoral Dissertation, Seoul National University. LH Corporation, 2009, A study on the improvement of quality of life in long-term public rental housing. Ministry of Construction and Transportation (MOCT), 2005, A survey of permanent rental housing. Ministry of Land, Transportation and Maritime (MLTM), 2011, A study on the assessment of purchased rental housing and leased rental housing. Park, E-c., 2008, A study on the effective method of management for Shift Housing, Seoul Development Institute. Park, E-g., Park, G-s., Kim, H-j., Lee, S-b. and Park, M-s., 2007, Management road map of public rental housing, Housing and Urban Research Institute Park, E-g., Park, G-s., Lee, S-b., Gwon, S-j. and Kim, W-h., 2008, Acquisition and Management of the Purchased Rental Housing, Housing and Urban Research Institute Park, S-y., Yoon, Y-h., Im, M-s., Lee, Y-j., Im, J-m., Park, I-j. and Kim, S-h., 2009, A study on the provision and the management of new permanent rental housing, Housing and Urban Research Institute. Park, S-y., Nam, W-s. and Kim, G-r., 2010, A Study on Providing Self Supporting Programs for the Tenants of Public Permanent Rental Housing, Land and Housing Research Institute <in English> Kemeny, J., 1995, From Public Housing to Social Market: Rental Policy Strategies in Comparative Perspective, London: Routledge. Kim, S-h., 2010b, Issues of squatters and eviction in Seoul: From the perspectives of the dual roles of the state, City, Culture and Society Vol. 1 No. 3, pp.135-143. Kim, S-h., 2011b, Housing policy issues in South Korea since the global economic crisis: aspects of a construction-industry- dependent society, in Forrest, R. and Yip N-M. (eds) Housing Markets and the Global Financial Crisis: The Uneven Impact on Households, Cheltenham; Edward Elgar.

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大器晚成？韓國公共租賃住宅的未來

  • 1.
    248 摘要 韓國以驚人的經濟成就而聞名，然而其基 礎是聚集於大城市中廉價並具有競爭力的勞 動力。首爾市的人口，舉例來說，從 1960 年 的兩百四十萬人增長到1990 年的一千零六十 萬人。為了要容納這麼多從鄉村地區湧入的人 們，每天需要興建將近兩百個單位的住宅才會 足夠。那麼，這些住宅是哪裡來的？答案是違 建住宅。 在首爾，違建住宅對於低所得階層而言， 是最重要且最有效的住宅管道。從一九六０年 代到八０年代間，至少首爾市的十分之一的人 口都曾經住過違建區。雖然政府在表面上禁 止違建，但實質上卻容忍甚至鼓勵違建區的存 在以快速供給廉價住屋。這也是為何韓國在 一九八０年代晚期以前，政府並無興建公共租 賃住宅方案的原因。 1983 年開始，由於政府實施商業性的再 發展計畫，這些違建區開始消失。這些再發 展計畫使窮人的居住狀況急遽惡化。特別是 一九八０年代晚期的住宅房價上漲，使得住屋 負擔大幅提高。在 1989 年由於都市貧民長期 的抗爭，政府宣布了韓國史上第一個公共租賃 住宅計畫。就這個意義而言，韓國的公共租賃 住宅是違建區現代化的替代品。 目前在韓國，居住在公共租賃住宅的家戶比 例約為 4.3%。政府已經宣示要將公共租賃住宅 的供給提高為 12%。每個政黨也競相提出更多 大器晚成？韓國公共租賃住宅的未來 Kim, Soo-hyun 金秀顯 韓國首爾世宗大學都市與不動產研究所副教授 韓國都市環境研究所所長 黃麗玲 譯 的公共租賃住宅供給做為目標。一些團體還主 張應該以 20% 為目標。因此我們可以說，在韓 國公共租賃住宅方案開始得很晚，然而卻有高 規格的目標。 這篇文章目的在於介紹韓國公共租賃住宅不 尋常的歷史。本文將說明為何公共租賃住宅這 麼晚才起步，同時為何還持續中。在過程中， 這篇文章會分析韓國公共租賃住宅的特色以及 建議改善的面向。這個研究特別聚焦於韓國的 公共租賃住宅應如何設定目標。我認為這是有 關韓國公共租賃住宅討論的關鍵。在進行回顧 的過程中，我們可以釐清韓國公共租賃住宅所 面臨的議題。 1. 引言 有關住屋問題，韓國國民普遍認為自己國家 的狀況是特別的。與收入程度相較，住宅價格 甚高，並由於經歷了房價週期性的上升，因此 韓國人面對住屋政策，心態上認為是自己是受 害者。事實上，房價十年一次大漲的假設，或 者是房地產不敗的假設在韓國社會早就深植人 心。（Kim, S-h., 2011b）。要一直到最近的全 球經濟危機之後，房地產崩壞的理論才出現。 然而我們應看到，韓國都市化過程以及經 濟發展過程，是造成房地產極度敏感的內在因 素。韓國從一九六０年代到一九九０年代的經 濟大幅發展過程中，同時也經歷了高速的都市 化以及人口大幅增長。舉例來說，在首都首爾， 它的人口在三十年中增加了 4.4 倍，也就是每 249 XIII Belated but grand? - The future of public rental housing in Korea 年約增長二十八萬人的規模。做為廉價的都市 勞動力，這些人口在韓國經濟發展中扮演重要 角色。然而，韓國政府卻很難帶動私人部門進 行住宅的興建，更遑論政府直接提供住宅。在 普遍缺乏資源的情境下，住宅不具有施政的優 先性。因此住宅價格長期高漲，而貧困大眾要 獲得住屋則有相當困難。 亟需廉價勞動力的韓國政府因此以一種不尋 常的方式來解決窮人的住宅問題，也就是主動 地運用違建住宅。在首爾，在一九六０年代有 三分之一，一九七０年代有 20%，而一九八０ 年代有超過 10% 的房子沒有建照。（Kim, S-h, 2011a）。政府透過違建提供住宅；另一方面， 公共租賃住宅在一九八０年代晚期以前還不存 在。然而，韓國政府從 1989 年開始，首次開 始建造公共租賃住宅，並穩定地增加供給。雖 然因著不同政權的特性，速度有慢有快。在 1990 年，興建中的數量只佔 0.9%，在 2000 年 增加到 2.0%，在 2005 已經到達 2.5%，而當時 也預估在五年間要達到 4.4%。在 2010 年末， 如果我們將興建中的數目也算入的話，公共租 賃住宅佔所有家戶比例已達 6.3%。1 此外，這個增加的趨勢還在持續中，因為 韓國政府的目標是要在 2018 年提升公共租賃 住宅的數目到總住宅存量的 12%，也就是家戶 數的 10%。特別的是，在韓國不管保守或進步 的政黨都同意要增加公共租賃住宅的供給。進 步的民主 勞動黨（Democratic Labor Party）並 聲稱要拉高目標到 15%。甚至保守的大國家黨 （Grand National Party），也是現今的執政黨， 也同意要達到 12% 的目標，同時其中有些成員 還要進一步提高這個數字。 1　韓國政府所發表的公共租賃住宅的比例令人感到混 淆。首先，它所謂的「公共租賃住宅」也包括五年到十年 後可以出售的住宅。此外，當一般的算法是計算居住在公 共租賃住宅的家戶佔所有居住家戶數的比例，政府的計算 方式卻是計算公共租賃住宅的單位數目佔韓國全國住宅單 位的比例。特別是在這裡，政府所用的住宅單位的數目意 味著有登記的住宅，但這卻比實際上的居住單位要少。以 這樣方式計算出來的公共租賃住宅的比例，會比以國際上 通用的計算方式所得出來的數字要高。我在這篇研究中的 數字則是以住在公共租賃住宅的家戶數佔全國家戶的比例 來計算的，也是追循國際上的比較方法，只是我也依個別 脈絡，分開計算目前公共住宅供給中有人入住的部分，以 及仍在興建中的部分。 因此，南韓是一個不尋常的案例，因為在 已以開發國家，公共租賃住宅政策都在撤退當 中。韓國開始進行公共租賃住宅政策時，當時 國民所得為五千美元（1989 年），這與其他國 家相較為相當晚。但直到現在國民所得已經超 過兩萬美元之際，規模還持續增加，這是少有 的現象。 這篇文章目的在於介紹韓國公共租賃住宅不 尋常的歷史。這個研究將說明為何公共租賃住 宅這麼晚才起步，同時為何還持續。在過程中， 這篇文章將會分析韓國公共租賃住宅的特色以 及建議改善方面。這個研究特別聚焦於韓國的 公共租賃住宅應如何設定目標。我認為這是有 關韓國公共租賃住宅議題的關鍵。在回顧中， 我們得以進一步釐清韓國公共租賃住宅所面臨 的議題。 2. 南韓公共租賃住宅的歷史與特性 1) 公共租賃住宅政策發展過程以及現有狀況 在韓國，符合國際標準、被稱為「永久賃貸 住宅」的公共租賃住宅首次開始於 1989 年。 在當時，私人租賃住宅的租金上漲演變為社會 問題，因此政策宣布供應二十五萬住宅單位給 領取社福補助的家庭。幾年後，在 1993 年永 久賃貸住宅的成果是十九萬戶單位。這些住宅 僅收取穩定的租金。 1990 年，永久賃貸住宅政策進一步擴張以 因應再開發方案中租戶的需求，因為當時這個 問題已經造成嚴重的社會衝突。再開發方案必 須提供 17% 的新建住宅給原有租戶做為另類住 屋管道，此一政策稱為「再開發賃貸住宅」。 這個政策目前在都市再開發地區仍然執行著。 從 1993 年開始，公共租賃住宅的名稱改 為「五十年租賃住宅」，而發展目標也從針對 原來的接受福利補助的家庭轉為經濟狀況較好 的家庭。然而，執行成果是五年中提供了約十 萬戶，而被認為這個政策的確執行成效不佳。 （Kim, J-r, et al., 2007）。 在 1998 年，公共租賃住宅方案再度轉變。
  • 2.
    250 新的名稱為「國民賃貸住宅」，它意在保護國民免於當時亞洲金融風暴帶來的衝擊。原來目標設 定為五萬戶，然而在 2002 年，擴張為十年間要增長為一百萬戶的計畫。接著盧武炫政權開始制 訂一連串的「國民賃貸住宅」的特別法案，並以一些不同的方式來提供公共租賃住宅。舉例來說， 「購入賃貸住宅」是指政府購入既有的住宅單位轉做為公共租賃住宅，或者是「傳貰賃貸住宅」 指的是政府租下私人住宅，再以低租金再出租給需要的人們。 然而，李明博政權改變了這個政策，減少了「國民賃貸住宅」的供應，而增加了可以轉售的 公共住宅的數量。此外，國民賃貸住宅變成了Bogeumjari（甜蜜住屋築巢計畫）的一部份，也成 為李明博政權的新品牌計畫。不過另一方面，李明博政權也開始將公共租賃住宅方針進行多樣 化。舉例來說，針對貧民的永久租賃住宅再度興辦。 在首爾，則有名為「轉換住宅」（shift housing）的計畫， 並從 2007 年開始將提供公共租賃 住宅的對象轉為中產階級，而有了與「國民賃貸住宅」方案不同的取向。 1989 永久賃貸住宅 → 1993 ...................................................... 2008 重新啟動 1990 再發展賃貸住宅 → → → 迄今 1993 五十年賃貸住宅 → 1997 1998 國民賃貸住宅 → ( 甜蜜住屋築巢計畫 , 2008) → 迄今 (2003 政府購入賃貸住宅 , 傳貰賃貸住宅 ) 2007 轉換住宅政策 ( 首爾 ) → 迄今 年間 公共租賃住宅名稱 政策基礎 提供總數 盧泰愚政權 1988-1992 永久賃貸住宅 制度上首次提供共公共租賃 住宅以做為取代違建的手段 . 金泳三政權 1993-1997 五十年賃貸住宅 與上個階段相較，鎖定社會 經濟狀況較好的對象，同時 降低了公共租賃住宅供應的 數量 121,319 金大中政權 1998-2002 國民賃貸住宅 從第二任開始進行大量市場 化的取向來減輕人們的住屋 負擔 136,261 盧武炫政權 2003-2007 國民賃貸住宅 ( 首 爾市則有甜蜜住屋 築巢計畫 ) 以積極的社會福利取向供應 公共賃貸住宅，在各政權中 提供了最多的公共租賃住宅 472,971 李明博政權 2008- 甜蜜住屋築巢計畫 ( 轉換住宅政策 ) 降低公共住宅政策的供應， 強化可以分期付款購買的公 共住宅 187,542 總計 1,108,244 備註：有些數量來自估計 資料來源：基礎資料來自國土運輸海洋部的土地住宅開發公司，作者加以整理統計。 251 XIII Belated but grand? - The future of public rental housing in Korea 備註：2010 年的數字是預估的。 資料來源：基礎資料來自國土運輸海洋部的土地住宅開發公司，作者加以整理統計。 此外，租賃期、租金以及租戶的收入階層在各政權中有不同的作法，這要看個別的公共租賃住 宅方案，也顯示了各政權在公共租賃住宅政策上的差異。公共租賃住宅目前的分類包括永久賃貸 住宅、再發展賃貸住宅、五十年賃貸住宅、國民賃貸住宅以及轉換住宅等。如果將租戶收入按高 低分為十組（最低者為第一組），除了轉換住宅中針對中型到大型的家戶住宅單位，基本上對於 租戶的資格多限制於第四組收入以下（表二）。根據對於租戶的實際訪問，所有公共租賃住宅的 30.1% （在首爾市則是 40.8%）租戶是落在第一組，35.2% （在首爾市 31.4%）是第二組， 15.3 % （首爾市為 11.2%）是第三組。也就是說 80.6%（首爾市為 83.4%）低於第三組，只有 10.2% （首 爾市為 8.8 %） 是比第五組要高的（參考圖三）。
  • 3.
    252 類別 供給時間 總量住宅單位大 小 住戶資格 實際的租戶分佈 * 永久賃貸住宅 1989 -1993 190,077 40 平方公尺 以下 必須是領有社福補助， 或是單親家長，國家有 功者（榮民），身障者 第 一 : 60.4%, 第 二 : 39.6% ( 根 據 Park, S-y., et al., 2009 所做的估計 ) 再發展賃貸住 宅 1991 - 迄今 54,023 60 平方公尺 以下 無自用住宅，沒有收入 限制 第 一 : 44.8%, 第 二 : 20.9%, 第三 : 13.2%, 第四 : 10.7%, 高於第五 : 10.4% (Chang, Y-h. & Park, E-c., 2006) 政府購入賃貸 住宅 2003 - 迄今 ( 大約 35,000) 包含全國租 賃住宅數字 50 平方公尺 以下 優先資格：領取社福補 助者以及較低所得階層 第二優先資格：單親家 戶或是身障 與永久賃貸住宅相同 五十年賃貸住 宅 1993 - 迄今 92,730 60 平方公尺 以下 預付儲蓄租金人士，國 家有功者（榮民），無 家可歸人士或身障者 與國民賃貸住宅相近 國民賃貸住宅 1998 - 迄今 About 383,000 (761,530 if including under construction) 85 平方公尺 以下 月收入為平均 70% 以下 的都市勞動者家戶 第 一 : 11.9%, 第 二 : 35.0%, 第三 : 24.0%, 第四 : 14.0%, 第五 : 15.2% (Kim, J-r., et al., 2007) 轉換住宅 2007 - 迄今 9,884 60 平方公尺 以下 60 ∼ 85 平 方公尺 如果申請住處為六時平 方公尺以下的單位，條 件則與與國民賃貸住宅 相同 如果是大於六十平方公 尺，則有不同的標準 第一 : 1.5%, 第二 : 10.8%, 第 三 : 22.3%, 第 四 : 20.5%, 第五 : 4.1%, 第六 : 19.3%, 第七 : 4.8%, 第八 : 12.3%, 第九 : 3.72%. 第 十 : 0.74% ( 從 Park, E-c., 2008 資料再製 ) 總計 約 383,000 ( 如果包含建 設中的則有 761,530 個單 位 ) 85 平方公尺 以上 備註：收入調查得到的結果可能比實際收入低，因為這牽涉到租戶的資格問題 . 來源：從國土運輸海洋部的土地住宅開發公司，以及首爾住宅開發公司得到的資料加以重製。 253 XIII Belated but grand? - The future of public rental housing in Korea ( 單位 : %) 2) 韓國的公共租賃住宅的特點 做為低價住屋管道瓦解後的替代途徑 在 1989 年，當韓國開始進行公共租賃住宅政策時，當時國民所得大約是五千美元。在 一九七０年代中期，當已開發國家達到相當收入水準時，公共租賃住宅的比例大約是英國 28% (1971), 荷蘭 39% (1975), 法國 13% (1978), 以及日本 7% (1978)。雖然要比較不同國家在不同情 況下的住宅市場並不太有意義，但確定的是，如果考量韓國的經濟發展以及大城市中的住宅問題， 韓國公共住宅的起步算是不尋常地晚。 如果普遍認為政府不能忽略低收入階層的住宅問題，那麼 韓國如何能夠忍受這樣的問題直到這麼晚而政府沒有透過公共住宅介入，則是很有趣的問題 (Kim, S-h., 2011a)。 這可從違建區的存在找到答案。違建住宅從 1960 年代容納 10% 的人口不斷擴張到一九八０年 代。違建住宅對於都市窮人的居住需求扮演重要的角色，從這個角度來看，違建聚落扮演了非官 方的公共租賃住宅的角色。 (Kim, S-h., 1996). 然而，1983 開始的再發展計畫根本地改變了首爾的違建區的地圖。到 1989 年，實施再發展而 進行違建拆除了範圍已經達到 67 處，而必須非自願地離開他們的居住地的居民已超過了十五萬 人。（根據 Kim, S-h., 1996 重製） 這直接導致低收入階層的住宅負擔增加，而這與一九八０年代 晚期高漲的房價一起造成了嚴重的社會問題。下圖顯示了 1983 年之後違建聚落的消失的狀況。
  • 4.
    254 資料來源： Kim, S-h.(1996) 因此，為何韓國政府會提供公共租賃住宅的 最主要理由是違建區消失時，窮人需要替代的 住宅管道。而為何在永久賃貸住宅之後，還進 一步對再發展方案要求必須提供 17% 的新建住 宅做為公共租賃住宅（再發展賃貸住宅），也 是同樣的道理。目前再發展方案仍然持續實施 同樣作法來提供公共租賃住宅。雖然違建區消 失了，17% 的政策仍然在低收入、老舊的住宅 區繼續實施著。最近政府有意進一步提高公共 租賃住宅的比例到達 20%。. 政府開始提供租賃住宅的另一個理由是當時 的政治危機。因為 1988 年盧泰愚總統上任時， 因為其軍人背景而只有很低的政治支持度。而 在他競選時，他也承諾要任期內進行期中評 估，這意味著他在任期之內他也有可能下台。 然而，當時他的任期間卻遇上了房價以及租金 大幅上漲，進而嚴重威脅了盧泰愚政權的穩定 性。特別是在一次的意外中，由於房租暴漲， 導致有幾個家庭其成員集體自殺，這促使盧泰 愚政權採行永久租賃住宅政策、開始引入土地 公有概念，以及大幅提高土地持有的稅金。因 此，韓國實施首次公共租賃住宅政策，背後有 著政府想要強化政治支持度的強烈意圖。(Lee, Y-h., 1995) 金大中政權也有相同的特性。從他 1998 年 上任後，金大中政權的重心就是處理亞洲金融 危機，因此必需強調庶民經濟。此外，金大中 一開始在競選過程中僅提出持續公共租賃住宅 的簡單方案，但是後來在 2001 年則擴大成為 興建百萬單位的計畫。 公共租賃住宅的大福擴張是在 2003 年，當 時住宅福利的面向成為關注的焦點。盧武炫政 權強調住宅在社會福利中有著最重要的位置， 而提出公共租賃住宅在整體住宅中佔有 12% 的 目標。盧武炫總統比較了有公共租賃住宅的 國家以及其他沒有執行公共租賃住宅政策的國 家，而確信了要解決韓國的住屋問題根本之道 就是擴大公共租賃住宅的供應。因此，盧武炫 總統不但三度視訪公共租賃住宅的租戶，也幾 次親自主持相關會議以強化公共租賃住宅的建 設。成果是政府擴大提供租賃住宅供給，給最 窮的到收入為平均之百分之四十以下的社會階 層，而每年新增的單位約有十萬戶。 在過程中韓國的政治人物達到一種社會共 識，那就是 12% 的公共租賃住宅，而這個目標 甚至在李明博時代仍然被延續，因為他剛上任 的時候也帶有反對性的色彩。比較特別的是， 首爾市長吳世勳是從保守的大國家黨出身的， 他也強調將公共租賃住宅的方案擴大延伸到中 產階級（轉換住宅）做為他的象徵性政策。 255 XIII Belated but grand? - The future of public rental housing in Korea 3. 韓國公共租賃住宅的問題與任務 1) 韓國公共租賃住宅政策的問題 與已開發的福利國家相較，韓國的公共租賃 住宅在經濟發展很晚的階段才起步。然而，從 量的角度來說，公共租賃住宅政策正穩定向上 提升。此外，韓國的各個政黨都同意未來還要 持續增加，因此韓國是一個公共租賃住宅仍持 續增加的少有案例。雖然有著這樣的成就，韓 國的公共租賃住宅仍有諸多問題。這篇研究整 合了最近在韓國經常討論的幾個議題。(Cheon, H-s. et al., 2010; Park, E-g., et al., 2008; Kang, M-n., 2007; Kim, J-r. et al., 2007; Lee, J-g. et al., 2008) 首先，公共租賃住宅的整體數目仍然太小。 因為還沒有到家戶數的 5%，要做為住宅福利的 手段或是廣義的住宅安全網的角色，都還不夠 充分。特別是公共租賃住宅仍然不足的問題， 也被學者指出是 2009 年私有住宅租賃市場的 租金大幅上揚的原因之一。此外，因為公共租 賃住宅的存量有限，使得住宅安置的議題也變 得很困難。 其次，既有的公共租賃住宅的區位太遠離一 般人的生活區域。由於公共租賃住宅開始興辦 的時候，韓國的都市化已經到達成熟期，因此 在城市中很難找到適合的土地。特別是在盧武 炫政權期間，因為急欲達到公共租賃住宅每年 十萬個單位的供應量，更是很難避免在比較邊 緣的區域來興建大規模的住宅計畫。在這個過 程中，租賃住宅是興建於綠帶解除管制地點， 而這些地方多數有交通不便的問題。 第三：早期的永久賃貸住住宅遠離社會，而 形成窮人集居的狀況。早期永久租賃住宅在一 開始的規劃是要提供給最低收入階層，而且事 實上 75% 的入住者領有社福生活津貼。稍後開 始的國民賃貸住宅比較沒有窮人集居的現象， 但是仍有孤立於社會的問題，因為住宅形式多 是大規模的集合住宅區。此外，這個孤立現象 還是持續著，例如周圍一般的集合住宅公寓會 以圍牆與公共租賃住宅隔離開來。 第四，現有的公共租賃住宅政策的財務系 統要維繫下去將有所困難。韓國的公共住宅的 建設非常仰賴於「土地住宅公營公司」（LH public company, Land and Housing Corporation, 前身為韓國住宅公司 Korea Housing Corporation) ，而非政府的財政支持。土地住宅公司的收入 是從住宅區的土地開發以及住宅出售來募集資 金，但是這個模式在 2008 年以後房地產不景 氣的時代就很難維繫下去。目前土地住宅公司 的債務已經高達千億韓鍰，要如何解決已經成 為一個全國性的議題。此外，原本從國家住宅 基金的貸款約有 30% 做為公共租賃住宅建設之 用，但是目前已經無法再這樣做，因為基金使 用已達上限，而必須開始償還貸款。 第五，最近的體系開始變得複雜，而沒有區 分收入階層。目前的公共租賃住宅根據不同階 段的供給，呈現了承租戶資格或是租金比例的 差異。如表二所顯示的，公共租賃住宅方案間 有明顯的不同。不過問題是這些差異是公共租 賃住宅方案的差異，而不是租戶條件的差異。 這是因為基本上租金是以建造成本來擬定的， 如此會使它鎖定的租戶對象無法進一步差異 化。 第六，地方政府在管理以及營運中的角色很 小。韓國公共租賃住宅的一個特色是 80% 的住 宅是由土地住宅公司擁有、管理與經營的。但 土地住宅公司是與中央政府關係緊密的組織。 其他則是由首爾住宅公司所擁有，它是首爾市 擁有的公司。由中央化的組織來管理與營運有 一些問題，因為公共租賃住宅有一些強烈的 地方特性。地方政府被賦予權力來建議租戶人 選，不過最後的選擇以及管理與營運都是由中 央化的組織來完成。這是受到韓國向來中央化 的行政系統的影響，而住宅政策被認為是該由 中央政府而非地方政府扮演的角色。 第七，當維修以及管理經費不足的時候， 公共租賃住宅會很快地出現環境衰敗狀況。永 久賃貸住宅的興建僅是二十年前的事，但現在
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    256 卻由於管理經費的缺乏正經歷嚴重老舊的過 程，已經有必須再建設或是整修的提議出現。 (MOCT, 2005). 此外，每年約有25% 的家戶出 現延遲租金繳交超過三個月的狀況，而這些積 欠款約佔所有租金的 5% (KOCER, 2011)。這不 僅反映管理的問題，也是租金設定沒有考量租 戶能力的結果。 2) 韓國公共租賃住宅的任務 今由於以上提及的問題，韓國社會開始討論 韓國的公共住宅發展以及未來願景，而主要可 歸納為租賃住宅六項主要的任務。 先，這牽涉到未來公共租賃住宅應該設定多 少數量做為供給目標。如同早先提到的，目前 韓國的政治與市民團體都將目標設定得很高。 公共租賃住宅要擴張到什麼程度對於韓國未來 總體的住宅產權，包括私人擁有以及私人租 賃，這是個重要的問題。這在以下會繼續討論。 第二個議題牽涉到是否能確保增加供給。之 前有提到，因為韓國公共租賃住宅政策起步很 晚，因此在城市裡面很難找到空間來興建。如 果在邊緣或綠帶解除管制地區尋找基地興建新 的住宅是以前的傳統，那麼現在則必須確保在 既有都市地區來興建。那麼，有什麼可能的方 式？目前兩種方式被採行：一種是政府購入城 市中既有的住屋，將它們轉化為租賃住宅的使 用。另一種方法則是透過要求既有城市用地中 的都市再發展方案，以增加樓地板面積的方式 來確保租賃住宅的數量。這個討論關乎是否公 共租賃住宅需要以新建方式來獲取。新建的方 式並非唯一，因為在韓國住宅單位的總數已經 超過了家戶數。因此，在新建的方式以外，其 他如購入既有住宅單位，或是接觸屋主將餘屋 釋放出來做為租賃住宅也是一種方法。 第三個議題牽涉到財務。如同之前討論的， 韓國的公共租賃住宅目前在一個不尋常的狀 況，但因為政府的財政力很弱，這個情勢很難 維持。因此要問資金從哪裡來。如果我們決定 了供給目標以及供給方式，那麼資金方式也需 要一併被考量。例如，應該討論是否應該使用 政府的預算來負擔開發成本，或者是否僅由土 地住宅公司負成本，或是是否使用國家退休基 金來擴張公共租賃住宅的規模到與目前韓國的 國民所得相符的程度。 第四個議題是，當公共租賃住宅擴張到一 定程度時，什麼群體應該被選定為主要被照顧 的目標。永久賃貸住宅的目標是針對社會最窮 的社會階層，而國民賃貸住宅則針對第三與第 四收入級別，也是最多數的社會階層最為主要 的租戶。另一方面，首爾市倡導的轉換住宅則 是針對第四到第六級別的對象。因此，應該要 決定是否要擴及中產階級階層，以及是否租戶 的優先性是根據貧困的程度或是需要住屋的程 度，例如考慮到家庭人數或是家庭的組成方式 等。 第五個是設定租金的方式。這個議題是如 何將目前統一設定為以成本為基礎的租金水準 加以差異化。如果根據家戶特性，設置租金補 貼方案，以個別家戶的能力來實施租金階梯方 案，會是比較好的方式。然而，不確定的是以 收入為基礎的租金補貼方案是否能成功，因為 在韓國認定符合低收入階層的門檻仍然很低。 (MLTM, 2011) 第六項是如何將公共租賃住宅整合到社會的 方法。針對這點，我們必定要摒棄以興建大型 集合住宅提供公共租賃住宅的形式，而採取不 同的收入階層混居的模式。若要進行混居，那 麼允許租戶以低租金住進高興建成本、並設定 不同的租金體系則是必要的。 (LH Corporation, 2009) 此外，因為公共租賃住宅的大型集體住 宅聚集了大量的貧民，政府應該要提供住民能 夠參與以及自立的相關方案。 (Park, S-y. et al., 2010). 最後一個議題是哪個單位擁有公共租賃住宅 的所有權、管理以及營運的權力的問題。雖然 中央政府所屬的土地住宅公共公司負責大部分 公共租賃住宅的興建、管理以及營運，它也產 生了住宅如何在地化的各種問題。因此要如何 257 XIII Belated but grand? - The future of public rental housing in Korea 將功能轉移到地方政府，進行到何種程度、透 過何種過程等，都是需要討論的議題。 4. 南韓公共租賃住宅的未來：還需要多少 的供給？ 1) 在韓國，有關福利國家的討論以及公共租賃 住宅的供應 在 2010 年，在韓國社會，有關福利國家的 討論逐漸浮現作為重要的政治議題。因為經濟 兩極化的深化以及貧窮現象，以往被下濾模型 （trickle-down model）所主導的社會已經開始 出現自我反省的聲音。 特別是李明博政府在 2008 年當權之後，聲 稱要將經濟成長率提升到 7%，但實際上的表現 可能由於全球經濟危機而低於預期。因此，一 個稱之為（MB-nomics，明博經濟）的政策佈局 在第三年的時候被提出來。李政權不再以租稅 減免為宣傳，而是強調政府主動制訂福利政策 的方向。這被稱為是執政黨「左傾」方案。 面對這種情勢，在 2007 年末交出執政棒 子的民主黨一開始有自我定位不清的問題，但 是從 2010 年則開始主動強調要將建立福利國 家設定為首要目標。尤其是面對保守的中央政 府，民主黨在 2010 年的地方大選中以引介積 極的社福方案而獲得壓倒性的勝利。因此從 2010 年以來，在韓國不僅對知識社群或是對 政黨而言，有關建立福利國家的討論已成為最 重要議題。各界也期待在 2012 年的大選以及 總統選舉中，此議題繼續扮演重要的角色。在 2010 年，社會開始討論中小學校對學生提供免 費午餐的議題。2011 年，降低大學學費成為討 論焦點。而在福利民粹主義的討論中，核心議 題則是是否我們應該擴張社福的對象，或是集 中於對貧窮人士的補助。 在韓國，當社福國家等相關議題在近期引 起諸多討論，公共租賃住宅議題也同時得到許 多的關注，因為它是福利國家政策的核心。雖 然有許多相關討論，關鍵議題則是要有多少公 共租賃住宅的存量。要確認供給的目標，相關 的建造方法、區位以及財政等議題才能夠被組 織起來一起討論，以及進一步決定哪些人是設 定的租戶對象。這個研究要不斷地強調這個觀 點。 對於應該有多少公共租賃住宅，韓國的政治 人物或者是市民團體的立場應該可以被解讀為 「越多越好」。首先，被稱為進步的政治團體， 例如民主勞動黨以及新進步黨都強調了公共租 賃住宅的價值，同時他們都認為比例應該要超 過 20%。 此外，他們將是將私人租賃住宅視為需要 避免的，而認為執行住宅政策的終極焦點放 在住宅自有以及公共租賃住宅。因為韓國的住 宅問題持續演變為對於價格以及非勞動所得 （unearned incomes）的敏感結構，這個觀點認 為有多重住宅、並扮演私有租賃市場供應者的 人為土地炒作者。 同時，主要的反對黨民主黨目前的立場是 支持國民賃貸住宅持續下去並且達到 15% 的總 量。這種方式的差異化策略是設定一個比保守 的李明博政權政高的目標，因為後者設定的是 公共租賃住宅到達 15% 的住宅存量。當大國家 黨的政策受到民眾歡迎的時候，這個政黨裡的 一些改革派則主張進一步擴張到 20% 的存量。 特別是首爾（前）市長吳世勳 -- 他之前被公認 是下任總統大選的候選人 -- 他提出轉換住宅， 而將中產階級設定為要爭取政治支持的對象。 不論如何，這些目標都沒有科學的證據。尤 其是它們都只針對數字喊價，而沒有針韓國公 共租賃住宅整體供給的條件或是環境進行系統 性的考量。 3) 考量韓國公共租賃住宅的適當供給 韓國是一個不尋常的案例，因為一直要到人 均國民所得已經突破兩萬美元的時候才開始進 行公共租賃住宅政策。與已開發的福利國家相 較，它的政策開始的很晚，同時還持續進行。 此外，不管政黨輪替，他們都強調公共租賃住
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    258 宅會扮演重要角色，這也意味著未來仍有大規模的供給計畫。這個方針顯示了圖五中向第一組國 家移動的狀況。然而，韓國的經驗呈現了一個與已開發的福利國家不同的道路，因為韓國的公共 租賃住宅政策實在是啟動很晚。這個研究從三個角度來說明這個現象。 首先，韓國的困難是因為公共租賃住宅起步 很晚，當時的都市化速度進展太快。公共租賃 住宅開始在首爾進行是在 1989 年，當時首爾 的人口已達一千一百萬。此外，因為全國都市 化比例已經超過80%，因此很難在都市中找到 公共租賃住宅的用地。現在雖然大家期望公共 租賃住宅要大幅擴張，然而目前的韓國都市化 比例已經超越 90%，這個情況使得要從既有市 區中尋得用地變為更困難。 如果與其他國家的狀況相較，在公共租賃住 宅政策的強盛期這些國家的都市化比例大多介 於 50~70% 之間，這樣說來在韓國政策的晚熟 就很清楚。連帶補充的是，當然在這些國家中， 香港因為是個城市政體（city state）也成為特殊 案例。其公共租賃住宅的供應量很大也是因為 它直接將違建聚落轉變為公共租賃住宅。 其次，韓國的特殊性是在它在開始進行公共 租賃住宅政策時，住宅所有權的分佈已經到達 到一個成熟階段。在已開發國家，當公共租賃 住宅快速發展的時候，住宅自有率也呈現上升 趨勢。這與他們是在二次世界大戰後，面臨嚴 重的住屋短缺期間開始快速增加住宅建設的過 程相吻合。然而，考量目前在韓國的住宅所有 權的分佈，雖然自家居住率（owner occupancy） 達到 55.2%，自家所有率（home ownership）卻 已經達到 61%，表示韓國已經到達成熟階段。 同時，韓國也進入了一個住宅單位數量超越總 家戶數的階段。如果工作間做為住宅使用的情 形也計入的話，每一千人的住宅數會比已開發 國家要低一點。日本從 1968 年之後，自家居 住率已達 61% 的狀況，這一點對我們有重要的 啟示。 第三，我們需要注意，在已開發國家，大 量市場化的公共租賃住宅是在福利國家大幅 擴張階段執行的。如果我們認為一九五０到 一九七０年代是福利國家大幅擴張年代，雖然 在這個階段公共支出增加，經濟成長率高，但 是國民所得相對仍是低的。但韓國的狀況是， 259 XIII Belated but grand? - The future of public rental housing in Korea 雖然現在社福支出在增加中，但社福支出在以 前一直是很低的，而且增長緩慢。 總結是，考慮已開發國家的經驗，他們的 公共租賃住宅的擴張是在都市化比例相對低、 福利國家擴張、以及住宅所有權還不成熟的階 段。易言之，要在極度住宅短缺狀況下、確保 土地以及擴張財政，相對地比較容易。相對而 言，韓國是公共住宅政策的後進者，但是確保 土地與財政卻不容易，同時住宅存量或住宅所 有權的分佈已經到達成熟階段。因此，韓國要 與一九五０年代到一九七０年代的福利國家同 樣的方法與速度來擴張公共租賃住宅幾乎是不 可能的。尤其是，雖然政治宣傳上這樣說，但 從現實上來說，韓國不可能像有些已開發國家 一樣，可以達到 20% 的目標。 因此，公共租賃住宅的適當的比例，大約會 落在 10% 左右。換算成一百七十萬住宅單位的 供應量。而目前如果我們把興建中數目計入的 話，大約可以達到一百萬戶的數量，那麼接下 來應該是設定未來十年供給七十萬戶的數量。 此外，重要的是要將公共租賃住宅興建於綠帶 解除管制區，或者是既有的都市再發展區域以 確保七十萬戶的公共租賃住宅是座落於既有的 生活區域。尤其是有必要加強推動政府在既有 市區中購買私人住屋，再轉換為公共租賃住宅 的政策。如果達到 10% 的目標後，低收入階層 仍有住宅不穩定的現象，可以進一步以私人住 宅建立契約方式、轉化公共租賃住宅的方式來 擴大供給。 3) 考量住宅所有權的平衡 公共租賃住宅是確保住宅穩定性的重要手 段。因為公部門可以設定租金高低，因而可以 降低市場變動帶來的問題，而做為住宅的社會 安全網。公共租賃住宅因為將住屋市場去商品 化，一度被認為是社福國家的象徵。然而，公 共租賃住宅並不是數量大就一定好，或是就能 有穩定住宅狀況的作用。如果公共租賃住宅 以及其他的住宅所有權的差異過大，就會產生 Kemeny (1995) 所 分析 的 雙 元 租賃 市 場（dual rental market）。因此，公共租賃住宅的絕對 數量應該考量到它與私部門的租賃市場以及自 住住宅之間的關係。在韓國，最近大家避免談 論私有租賃部門的角色，並且有許多人主張要 將它轉變為諸如自住住宅或公共租賃的「好的 住宅所有權」（good housing tenure）。然而， 如果我們考量其他國家的經驗，要很快提升住 宅自住率而不帶來副作用是很困難的。同時， 就如前面所提到的公共租賃住宅的大規模市場 化，在現實上也不可能。 因此最後，自住住宅、公共租賃住宅以及私 人租賃住宅必須各自發揮不同角色，這一點相 當重要。在韓國，特別是如何看待私有租賃住 宅部門，還是政策的一個盲點。大部分的私人 租賃住宅並沒有登記，因此要像一些已開發國 家一樣，以租金管制對於漲租設定上限的方法， 在韓國不會有效，更遑論把租金補貼用在私人 租賃住宅上，因為目前連租金收入目前都很難 被課到稅。 因此，對於私人租賃市場，我們必須要實行 不同的管制措施以及支援政策，並擴張公共租 賃住宅到適度的量。特別是我們必須要求私人 住宅出租後必需要登記，而對於漲租程度以及 租期，公部門必須適度介入。甚至，要對房東 提供租稅優惠，或是對租屋者提供租金補貼， 這樣私人租賃住宅部門供應的質與量才會進 步。(Kim, S-h., 2009; 2011b). 結論是，在韓國雖然公共租賃住宅起步很 晚，但供給增加，並對住宅市場發揮很正面的 作用。然而，如果公共租賃住宅的供給目標設 定過高，在現實上很難執行，也有可能延遲住 宅所有權的現代化。因此，在適度擴張公共租 賃住宅的同時，也需要積極的將私有租賃住宅 部門加以制度化。韓國最近住宅政策的討論中， 如何在住宅所有權的課題上獲得平衡，這是最 新關注焦點所在。
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