Scriptieprestatie2korpsen

Sturen onder invloed

De invloed van de (bestuurlijke) taakomgeving op
politieorganisaties

Universiteit Twente

Sturen onder invloed
De invloed van de (bestuurlijke) taakomgeving op
politieorganisaties

Oldenzaal augustus 2009

Begeleiders Universiteit Twente: Dr. A.J.J. Meershoek

Dr. D.B.D. Bannink

Begeleider Politie Twente Drs. J.J. Bos

Naam student: Bart Lentfert
Studentnummer: 0052329
Adres: Bolkskamp 53, 7576 GJ Oldenzaal
E-mail: bglentfert@home.nl

2 Sturen onder invloed

Voorwoord

In 1985 begonnen als straatagent bij de politie in Amsterdam en later in Enschede, heb ik de
politie goed leren kennen. Ik heb veel functies gehad waarbij ik direct betrokken was bij het
operationele politiewerk op straat. Terugkijkend op die tijd was het vaak de sleur en de soms
hectische chaos waarin je je werk moest verrichten. Rustige diensten, rondrijdend in een
politieauto in afwachting van een melding, werden afgewisseld met onrustige
uitgaansnachten of ME-inzetten. Na functies bij onder andere de (inter-) regionale recherche
en als docent aan de rechercheschool, heb ik vooral de laatste jaren in beleidsmatige
functies binnen de Politie Twente gewerkt.

Wat mij altijd heeft geboeid is de kwaliteit van de politie en de rol die zij in onze maatschappij
vervult. Wanneer doe je het als agent en als politiekorps 'goed'? Is dat als de burger
tevreden is, of als er lage criminaliteitscijfers zijn, wellicht als veel bonnen worden
geschreven? En wie bepaalt het succes van het korps? Zijn dat de agenten, de burgers, de
overheid? En op welke manier doen zij dat? Dit zijn allemaal zaken die mij al geruime tijd
bezighouden en mijn werk bij de politie bepalen. Vanuit deze nieuwsgierigheid ben ik
geïnteresseerd geraakt in de relatie tussen de politie en haar bestuurlijke omgeving. Op zoek
naar een onderwerp voor dit afsluitende onderzoek werd ik geconfronteerd met uitspraken
van medewerkers die aangaven dat er verschillen waren op de wijze waarop een politiekorps
wordt aangestuurd. De interne aansturing van de organisatie wordt medebepaald door de
wensen van het Regionaal College en de lokale burgemeesters en de prestaties die vanuit
BZK worden opgelegd. Deze wensen zijn niet altijd gelijk en soms moeilijk met elkaar in
overeenstemming te brengen. De bestuurlijke aansturing van de politie vormt de basis voor
het voor u liggende onderzoek, dit ter afsluiting van mijn studie Bestuurskunde aan de
Universiteit Twente.

Een leven lang leren is tegenwoordig helemaal 'hip'. Na de MEAO, HEAO en nu de
Universiteit weet ik daar alles van. Wat ik ook weet is dat dergelijke studies, in deeltijd, naast
een baan en gezin, heel veel van jezelf en je omgeving vergen. Ik vind het fijn dat onze
politieorganisatie oog heeft voor de ontwikkeling en opleiding van haar medewerkers en mij
dus ook de mogelijkheid biedt om me te ontwikkelen. Niet elke studie zal onmiddellijk te
relateren zijn aan een huidige functie maar zal op termijn zijn vruchten afwerpen. Dit laatste
geldt ook voor mij. Bij de start van deze studie wist ik nog niet welke functie ik nu zou
bekleden. Het feit dat deze studie bij mijn huidige functie als senior coördinator
beleidsmedewerker aansluit stemt mij tot tevredenheid.


Zonder de steun van heel veel mensen was ik er niet gekomen. Daar ben ik ze dankbaar
voor. Wilma van Raalte voor haar niet aflatende druk, en Dr. Ir. Gert Nijenbanning die mij
bijna dagelijks vroeg naar de voortgang. In de laatste weken wilde hij pas weer met mij
praten als ik drs. voor mijn naam mocht zetten. Voldoende stimulans dus om door te gaan en
het af te maken.

Ik wil mijn begeleiders van de universiteit, Guus Meershoek en Duco Bannink hartelijk
danken voor hun scherpe analyses en commentaar. Mijn begeleider binnen de politie, Jasper
Jan Bos en Pauline Zwart, inmiddels mijn direct leidinggevenden, wil ik danken voor hun
feedback op mijn bevindingen. Wat ik bijzonder prettig heb gevonden is de medewerking en
de toegankelijkheid van de respondenten. Korps-, en districtsleidingen van zowel de politie
IJsselland als de politie Twente, alsmede burgemeesters uit beide regio's waren toegankelijk
en heel open in hun antwoorden. Ik bewaar plezierige herinneringen aan deze
bijeenkomsten.

Bij het schrijven van deze laatste alinea overvalt mij een gevoel van déjà vu. Bij het
afstuderen aan de Hogeschool Windesheim heb ik Lindy, mijn vrouw, bedankt voor de
ondersteuning en het vertrouwen om die studie af te ronden. De impact van deze studie was
vele malen groter en heeft veel van haar gevergd. Haar geduld, begrip en medeleven
hebben mij enorm geholpen om dit verhaal tot een goed einde te brengen. Zonder haar was
het gewoon niet gelukt. Ik ben haar daar heel erg dankbaar voor. Zoals gemeld is een leven
lang leren erg 'hip'. Maar ik en eigenlijk wij, zijn er nu wel klaar mee.

Bart Lentfert

Oldenzaal, juli 2009


Inhoudsopgave

Voorwoord............................................................................................3

Inhoudsopgave ....................................................................................5

Samenvatting .......................................................................................7

Hoofdstuk 1 Inleiding ..........................................................................9
1.1 Landelijk convenant ......................................................................................................10
1.2 Kaders van het onderzoek............................................................................................14
1.3 Onderzoeksperiode 2003-2007 ....................................................................................15
1.4 Probleemstelling ...........................................................................................................16
1.5 Onderzoeksvragen .......................................................................................................16

Hoofdstuk 2 Theoretisch kader ........................................................19
2.1 Grote belangstelling voor werking politieorganisaties...................................................19
2.2 Taakomgeving ..............................................................................................................20
2.3 Loosely Coupled System. .............................................................................................26
2.4 Van taakomgeving naar sturingstijl...............................................................................33
2.5 Conclusie ......................................................................................................................35

Hoofdstuk 3 Onderzoeksopzet.........................................................36
3.1 Richtinggevende interviewvragen.................................................................................36
3.2 Taakomgeving van de politieorganisatie ......................................................................37

Hoofdstuk 4 De invloed van de taakomgeving ...............................40
4.1 De Korpsbeheerder ......................................................................................................40
4.2 Het Regionaal College..................................................................................................41
4.3 De Burgemeester..........................................................................................................45
4.4 Conclusie ......................................................................................................................49

Hoofdstuk 5 Prestaties en sturingstijlen .........................................52
5.1 Inrichting van politieorganisaties...................................................................................52
5.2 Inrichtingsmodellen.......................................................................................................53
5.3 Historie van de beide korpsen ......................................................................................54


5.4 Huidige organisatie IJsselland ......................................................................................59
5.5 Huidige organisatie Twente ..........................................................................................64
5.6 Conclusie ......................................................................................................................64

Hoofdstuk 6 Van taakomgeving naar prestaties.............................67
Conclusie ............................................................................................................................69

Hoofdstuk 7 conclusies en aanbevelingen .....................................70
7.1 Conclusies ....................................................................................................................70
7.2 Aanbevelingen ..............................................................................................................74
Tot slot ................................................................................................................................75

Bijlagen: .............................................................................................76
I. Richtinggevende interviewvragen....................................................................................76
II. Lijst met geïnterviewde personen: ..................................................................................78
*Voormalig D-chefIII. Geraadpleegde literatuur:.................................................................78
III. Geraadpleegde literatuur: ..............................................................................................79
IV. Politie IJsselland,...........................................................................................................81
V. Politie Twente.................................................................................................................82

VI. Prestatieresultaten.........................................................................................................83

VII. Sturingsmodellen gehanteerd door politie....................................................................92


Samenvatting

In dit onderzoek wordt de vraag beantwoord waarom de politie IJsselland meer succesvol is
in het behalen van enkele prestatieafspraken dan de politie Twente. Het gaat hierbij
nadrukkelijk niet om de waardering voor het politiekorps, of dat het ene Korps beter is dan
het andere. Het gaat hier over de mogelijkheden die worden geboden om succesvol te zijn.
Een belangrijke factor voor het succes is namelijk de vrijheid van handelen van
politieorganisaties en de invloed die vanuit de omgeving wordt uitgeoefend. Om deze vraag
te kunnen beantwoorden wordt aansluiting gezocht bij de theorie van Yeheskel Hasenfeld.
Hij beschrijft de invloed van de taakomgeving op Human Service Organizations.

De politieregio's Twente en IJsselland vormen de onderzoeksgroep. De basis ligt in het
Landelijk Kader Nederlandse Politie. Hieruit vloeien regionale convenanten voort waarin
prestatieafspraken per korps zijn vastgelegd. Deze convenanten worden vanaf 2002 tot op
heden tussen de politiekorpsen en de ministeries van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties en Justitie gesloten. In deze periode scoorde IJsselland op de indicator
Verdachten OM en de Kalsbeeknorm hoger dan Twente. In dit onderzoek wordt daarvoor
een verklaring gegeven die ligt in de invloed van taakomgeving.

De maatschappelijke en bestuurlijke omgeving heeft grote invloed op uitvoering van het
politiewerk. Daarnaast heeft het regionaal bestuur van de politie, het Regionaal College
onder voorzitterschap van de korpsbeheerder, verwachtingen van de politie. Allerlei
landelijke, regionale en lokale belangenverenigingen en vooral de burger hebben eveneens
verwachtingen van politieorganisaties.

Deze verwachtingen leiden tot in- en externe druk op de politieorganisaties. Het gevolg
hiervan is dat, indien deze verwachtingen niet in balans zijn, dit tot problemen leidt in de
aansturing van de interne politieorganisatie. Politiemensen vertonen in hoge mate
kenmerken van een Street Level Bureaucrat. Zij bepalen aan de basis uiteindelijk hoe zij
omgaan met de burgers of klanten. Dit leidt tot problemen in zowel de horizontale en
verticale coördinatie, dus aansturing, wat door Hasenfeld wordt aangeduid als een Loosely
Coupled System.

In dit onderzoek is duidelijk geworden dat de reorganisatie van de Nederlandse politie in
1993 nog steeds zijn invloed doet gelden. Destijds zijn er afspraken gemaakt over de
inrichting, aansturing en structuur van de korpsen en daarmee zijn de korpsen gevormd tot
wat ze nu zijn.


De politie Twente is relatief weinig geraakt door die reorganisatie en heeft haar werk ook na
de reorganisatie kunnen doorvoeren. IJsselland is daarentegen veel harder geraakt en
moest in onzekere tijden grote veranderingen doorvoeren. Dit korps moest bezuinigen en
heeft van veel mensen afscheid moeten nemen. In die tijd werd door de korpsleiding zwaar
gestuurd op resultaten. Daarmee is IJsselland een zeer resultaatgericht korps geworden.

In Twente werd in 2005 een door het Regionaal College geïnitieerde toekomstvisie
geïntroduceerd. Hier werden de rollen en taken van elke actor in de veiligheidsketen
benoemd. De zeer betrokken burgemeesters in Twente namen het voortouw in de
ontwikkeling van allerlei veiligheidsthema's. De politie wordt geacht om daarin volgend te
zijn. Indien landelijke of regionale thema's met elkaar in strijd zijn dan prevaleren de
regionale.

De conclusies van dit onderzoek zijn niet zwart/wit. Wel is duidelijk geworden dat de invloed
van de bestuurlijke taakomgeving (Regionaal College) op het Twentse korps, vele malen
groter is dan die op dat van IJsselland. Deze invloed wordt door beide korpsen als positief
ervaren. De politie voert, conform de Politiewet, haar taken immers uit in ondergeschiktheid
aan het bevoegd gezag. Dat de invloed ten koste gaat van de eigen handelingsvrijheid wordt
in Twente als beperkend ervaren. In IJsselland wordt daarentegen aangegeven dat de
betrokkenheid van het bestuur groter en kritischer mag zijn.

Beide korpsen weten elkaars positieve punten te waarderen, de hiërarchische
resultaatgerichtheid van IJsselland en de grote betrokkenheid van het Regionaal College in
Twente. In de laatste paragraaf van dit onderzoek wordt daarop nader ingegaan. Dit leidt aan
het slot tot de aanbeveling om elkaar op te zoeken en van elkaar te leren. Het thema dat
daarbij hoort is: waarom is de ander goed in wat hij doet?


Hoofdstuk 1 Inleiding

De overheid wordt geacht zich te richten op het vinden van oplossingen voor
maatschappelijke problemen. Deze problemen zijn er in overvloed en leiden door de
diversiteit aan invalshoeken tot soms zeer complexe beleidsvraagstukken. Vraagstukken
zoals armoede, onleefbaarheid, verkeersproblematiek, onveiligheid en dergelijke moeten
effectief en volgens de democratische spelregels worden aangepakt. De complexiteit blijkt uit
het feit dat veel onderwerpen samenhangen en dat de vraagstukken niet op zich staan, maar
in relatie staan tot andere zoals natuur, milieu, bedrijvigheid, verkeer, en dat daardoor
spanningsvelden tussen de verschillende actoren ontstaan. De rijksoverheid is veelal
verantwoordelijk voor dit beleid. Zij initieert, stelt doelen en financiert lagere overheden of
maatschappelijke organisaties om de problematiek aan te pakken of te bestrijden.

Eén van deze complexe beleidsvraagstukken waar veel actoren bij betrokken zijn én
verantwoordelijkheid voor dragen is het thema interne veiligheid. Waarbij veiligheid zich niet
alleen beperkt tot criminaliteit. Veiligheid speelt een grote rol in onze samenleving en staat
continu in de belangstelling van de bevolking, de media en de politiek. Veel partijen houden
zich bezig met het bewaken, waarborgen en verbeteren van veiligheid: het ministerie van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK), het ministerie van Justitie, het Regionaal
College (van burgemeesters) en natuurlijk niet in de laatste plaats de politie.

De politie speelt een belangrijke rol bij het bevorderen van de veiligheid. Mede als gevolg
van de dreiging van terrorisme is onveiligheid een deel van het bestaan geworden. Mensen
zijn hierop bedacht en houden er rekening mee of proberen dit te doen. Daarom is het niet
verrassend dat criminaliteit en onveiligheid door burgers vaak worden genoemd als
maatschappelijk probleem waaraan de overheid prioriteit moet geven. Vandaar de grote
belangstelling bij het bestuur en de media voor het functioneren van de politie en de keuzes
die zij maakt in bestrijding van criminaliteit en handhaving van regels.

De beleefde onveiligheid en de complexiteit ervan hebben onder andere geleid tot steeds
zwaardere, diversere en hogere eisen aan de politie. Zowel bij burgers als binnen de kringen
van gezagsdragers, bestuurders, politiek en partners in veiligheid lopen de verwachtingen


met betrekking tot de politie (steeds vaker) uiteen. Het beeld dat de samenleving van de
politie heeft wordt diffuser; waarvoor dient de politie wel te staan en waarvoor niet?1

In dit onderzoek staan het functioneren van de politie en de keuzes die worden gemaakt
over haar inzet centraal. De politie kan de veiligheid niet langer alleen garanderen, maar
heeft daarvoor de hulp nodig van allerhande partijen: bestuur, Openbaar Ministerie, publieke
en private organisaties en niet in de laatste plaats de burger zelf. Deze bijdragen helpen de
politie om haar relatief bescheiden rol in de veiligheidszorg zo goed mogelijk uit te voeren en
succesvol te zijn in de haar opgedragen taak; in ondergeschiktheid aan het bevoegd gezag
te zorgen voor het handhaven van de rechtsorde en hulpverlening aan hen die dat nodig
hebben. (Politiewet)

De invloed van de politiek- bestuurlijke en maatschappelijke omgeving (de taakomgeving)
op het functioneren van de politieorganisatie is groot. De verschillende belangen die de
genoemde instanties en instituties hebben bij het handelen van de politie zijn echter niet
altijd gelijk, soms ambigu en zelfs tegenstrijdig aan elkaar. Binnen een politieorganisatie kan
dit leiden tot onduidelijkheid, wat van invloed is op de prestaties van een korps. Bij de
uitvoering van het onderzoek wordt gebruik gemaakt van de theorie van Hasenfeld met
betrekking tot 'Human Service Organiszations'2.

1.1 Landelijk convenant
Doordat de maatschappelijke interesse voor veiligheid enorm is toegenomen, is de politiek
gedreven om strakke normen te stellen. Deze normen worden vervolgens vertaald in
prestatie-indicatoren. Deze worden vastgelegd in convenanten tussen politie en landelijke en
regionale overheid. Deze convenanten werden landelijk in 2002 ingevoerd. De landelijke
overheid probeerde zo meer grip te krijgen op de prestaties van de politie. Hoewel voor 2002
ook wel afspraken werden gemaakt, werden nu voor het eerst tussen enerzijds 25
politiekorpsen en anderzijds de ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
en Justitie, afspraken gemaakt met financiële gevolgen.

De basis voor de convenanten ligt in het “Landelijk kader Nederlandse politie (LKNP) 2003-
2006”. In dit kader werd een aantal doelstellingen geformuleerd die Nederland veiliger
moesten maken. Dit landelijk kader vindt zijn oorsprong in het programma; “Naar een veiliger
samenleving”.3 Door intensivering van toezicht en handhaving wilde het kabinet het gezag

1
Politie in ontwikkeling, Visie op de politiefunctie, blz. 11

2
Hasenfeld Y. Human Service Organizations, Englewood Cliffs: Prentice Hall, 1983

3
Brief van ministers van BZK en Justitie, aangeboden aan 2e kamer, 16-10-2002, 28684, nr. 1


over het publieke domein herwinnen. De achterliggende doelstelling was het verbeteren van
de objectieve en subjectieve veiligheid. Specifiek werd er gelet op risicojongeren en onveilige
gebieden in de stad zoals stations, uitgaanscentra, jeugdverzamelplaatsen en coffeeshops.

Het landelijke kader vormde de basis voor afzonderlijke convenanten per regio. Deze
convenanten werden gesloten tussen de ministers van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties (BZK) en Justitie enerzijds en de korpsbeheerder van de betreffende regio
anderzijds. De korpsbeheerder sloot een regionaal convenant politie na verkregen
instemming van de betreffende Hoofdofficier van Justitie en het Regionaal College van de
betreffende regio. De regionale convenanten bevatten de resultaatafspraken en de
bijbehorende indicatoren uit het landelijk kader, waarbij de normeringen (de streefwaarden
van de indicatoren) uit het landelijk kader werden afgestemd op de regionale situatie. Per
korps leidde dit tot verschillende normen. Alle afzonderlijke resultaten tezamen leiden
minimaal tot het realiseren van de landelijke resultaatafspraken. Bij het behalen van de
afzonderlijke resultaten kregen en krijgen de korpsen een prestatiebeloning.

Acht verplichtingen
In het landelijk kader staan de rollen, taken en verplichtingen van de beide ministers en de
korpsbeheerders in de genoemde periode beschreven. In dit kader werden acht
"Verplichtingen van de korpsbeheerder"4 opgenomen waaraan de politiekorpsen gezamenlijk
moesten voldoen:

1. Het aantal aan het Openbaar Ministerie aangeboden zaken met een bekende dader
dient in 2006 met 40.000 te zijn toegenomen ten opzicht van het aantal in 2002.
Daarnaast wordt er een overzicht van (jeugdige) veelplegers en/of harde
kernjongeren opgesteld. Ten aanzien van de doorlooptijden wordt in 80% van de
gevallen het proces-verbaal binnen 30 dagen na het eerste verhoor van de verdachte
aan het OM aangeboden, de zogenaamde Kalsbeeknorm”

2. De korpsen zorgen ervoor dat het tijdig afhandelen van uitgegeven
rechtshulpverzoeken stijgt. Met welk percentage deze tijdige afhandeling moet stijgen
wordt in het LKNP nog niet vermeld, maar zal in de loop van 2003 bekend worden
gemaakt.

3. De korpsen moeten het operationeel vreemdelingentoezicht intensiveren. De
resultaten zullen worden gemonitord op basis van het aantal staandehoudingen en
het aantal illegale vreemdelingen dat in bewaring wordt gesteld.

4
Landelijk Kader Nederlandse Politie 2003-2006, artikel 3


4. Afzonderlijk worden er met korpsen afspraken gemaakt over de telefonische
bereikbaarheid van het Landelijk Telefoonnummer Politie (LTP) 0900-8844 en het
alarmnummer 112. Ten aanzien van het LTP-nummer worden er tevens kwalitatieve
afspraken gemaakt. In 2006 moet er een substantiële verbetering ten aanzien van
'beschikbaarheid' zijn gerealiseerd. De resultaten uit de Politiemonitor Bevolking
(PMB) is hierin leidend.

5. Met ieder afzonderlijk korps wordt in het regionaal convenant een afspraak gemaakt
over het in 2006 bereiken van een substantiële verbetering van het percentage van
de bevolking dat zegt (zeer) tevreden te zijn over het laatste politiecontact.

6. De korpsen zorgen er gezamenlijk voor dat het aantal uit staandehoudingen
voortgekomen boetes en transacties over het jaar 2006 is toegenomen met minimaal
180.000 ten opzichte van het jaar 2002.

7. De korpsen zorgen er gezamenlijk voor dat het totale landelijke ziekteverzuim over
2006 maximaal 8% bedraagt. Met elk korps worden afzonderlijk afspraken gemaakt
over een doelmatigheidsverbetering van 5% ten aanzien van de feitelijke sterkte.
Door terugdringen van het ziekteverzuim zal de sterkte van de korpsen toenemen..

8. De korpsen dragen samen met het KLPD en het LSOP zorg voor een uitbreiding van
de personele sterkte van de Nederlandse politie met minimaal 4000 fte. In 2010 komt
daarmee de sterkte op 54.500.

Deze acht doelstellingen moeten bijdragen aan het vergroten van het gezag van de politie.
Daarvoor was het noodzakelijk dat de politie haar aanwezigheid in het publieke domein
intensiveerde, haar bereikbaarheid vergrootte én zich richtte op de problemen die de burgers
ervaren. Telefonische en fysieke bereikbaarheid van de politie moet worden verbeterd, maar
ook de beschikbaarheid en de tevredenheid over de politie worden gemeten. Onder
beschikbaarheid wordt verstaan: de opvattingen van de bevolking over de snelheid waarmee
de politie ter plaatse komt, de tijd voor de behandeling van zaken, de aanspreekbaarheid,
het 'uit de auto komen' en de zichtbaarheid in buurt. Deze intensivering had voornamelijk
betrekking op noodhulp en gebiedsgebonden werken.

Daarnaast wordt er nog een aantal doelstellingen genoemd zoals de zogeheten
‘Kalsbeeknorm”: de doorlooptermijnen van jeugdzaken dient binnen de dertig dagen te
blijven. Het vreemdelingentoezicht moet verscherpt worden en de dienstverlening met
betrekking tot de bereikbaarheid van de telefoonnummers 112 en 0900-8844 dient te worden
verbeterd. Een andere belangrijke prestatie-indicator is dat het aantal aan het Openbaar
Ministerie (OM) aangeboden zaken met ‘een bekende dader’ toeneemt, in jargon de


Verdachte OM (VD/OM). Het aantal verdachten waartegen een proces-verbaal wordt
opgemaakt en aangeboden aan het OM, de zogeheten rechtbankzaken, moet landelijk
toenemen.

In bijlage VI worden de resultaten, afkomstig uit de Veiligheidsmonitor Rijk, van de
afzonderlijke regio’s over de eerste convenantperiode 2003-2006 en 2007 gepresenteerd.5
De resultaten van de regio's vertonen grote verschillen. De resultaten over 2008 zijn
eveneens opgenomen. Deze resultaten zijn afkomstig uit de 'Integrale Veiligheidsmonitor
2008'. In een voetnoot van die rapportage wordt opgemerkt: de wijzigingen bij de Integrale
Veiligheidsmonitor ten opzichte van de Veiligheidsmonitor Rijk leiden er toe dat de gegevens
tussen deze twee verschillende meetmethoden niet vergelijkbaar zijn. Om die reden zijn
alleen de gegevens uit de Integrale Veiligheidsmonitor opgenomen.6 De cijfers uit 2008 zijn
dus niet te vergelijken maar geven wel de onderlinge verhoudingen weer tussen de regio's in
dat jaar. Het gaat om de volgende drie categorieën: beschikbaarheid politie, vertrouwen in de
politie en % (zeer) tevreden over optreden politie laatste contact. De voor dit onderzoek
belangrijke indicator 'aan het OM aangeleverde verdachte' is wel te vergelijken.

Regionale verschillen
De reden voor de verschillen binnen de korpsen is niet duidelijk. Dat deze cijfers niet alles
zeggen over de kwaliteit van het politiewerk blijkt uit onderzoek naar de waardering van het
politiewerk. Een voorbeeld hiervan is de regio Twente. Waar de politie landelijk wordt
gewaardeerd met 5,9, krijgt de Twentse politie in 2003 een 6,5, de hoogste score van
Nederland. Ook de jaren daarna blijft Twente grote waardering van het publiek genieten.
Echter ten aanzien van het aantal rechtbankzaken en de Kalsbeeknorm blijft zij
tekortschieten. Twente staat hierin niet alleen. Er zijn meer korpsen die de prestatie-
indicatoren niet halen maar die wel hoog worden gewaardeerd door de burger.

Het Regionaal College
Het Regionaal College heeft een belangrijke stem met betrekking tot de inzet van de politie.
Haar vertegenwoordiger, de korpsbeheerder, sluit immers het (regionale) politie convenant
met de minister van Justitie en die van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
Daarnaast heeft het lokale bestuur, of de plaatselijke burgemeester zijn verantwoordelijkheid
jegens de eigen (gemeente) bevolking. Dit geldt overigens ook voor de korpsbeheerder die
tevens burgemeester is van veelal de grootste stad uit de regio. Dat de landelijke prioriteiten
niet altijd gelijk zijn aan de plaatselijke prioriteiten moge duidelijk zijn. Landelijke prestatie-

5
Politie jaarverslag 2007, Bron Veiligheidsmonitor Rijk

6
Politie jaarverslag 2008, Bron Integrale Veiligheidsmonitor


indicatoren en daarmee afspraken over de inzet van politie kunnen strijdig zijn met
plaatselijke belangen. In dit onderzoek wordt een verklaring gezocht voor het niet behalen
van de prestatie-indicatoren. Hierbij zal nadrukkelijk worden gekeken naar de rol en invloed
van het lokaal bestuur en het Regionaal College, als deel van de eerder genoemde
taakomgeving uit de theorie van Hasenfeld.

1.2 Kaders van het onderzoek.
De Nederlandse politie is een grote organisatie met in totaal meer dan 55.000 medewerkers,
verdeeld over 25 regionale korpsen. Daarnaast is er nog het Korps Landelijke Politiediensten
(KLPD) en de Politieacademie. Dit onderzoek richt zich op het behalen van de
prestatienormen die zijn opgelegd aan regionale politiekorpsen. Zij zijn primair
verantwoordelijk voor het behalen van de resultaten uit het Landelijk Kader. Ten einde het
onderzoek beheersbaar te houden is er voor gekozen om het onderzoek te beperken tot een
kleine onderzoeksgroep van twee politiekorpsen in het oosten van Nederland, de twee
buurregio’s Twente en IJsselland. Zij scoren ten aanzien van de indicatoren rechtbankzaken
en Kalsbeeknorm over de afgelopen convenantperiode ongelijk. IJsselland heeft in
tegenstelling tot Twente de afgesproken prestaties behaald.
De regio’s zijn in getal en verhouding niet geheel hetzelfde. Echter voor de validiteit van dit
onderzoek is dat geen probleem. De normen die beide korpsen opgelegd gekregen hebben
zijn naar rato. Hierbij spelen demografische gegevens, oppervlakte, aantallen misdrijven,
aangiftes enz. een rol. De regio IJsselland is qua personele formatie kleiner dan Twente
maar is in oppervlakte van het verzorgingsgebied groter. De grootste gemeente in Twente is
Enschede, haar burgemeester is voorzitter van het Regionaal College en tevens
korpsbeheerder van de politie Twente. In de regio IJsselland is Zwolle de grootste stad, haar
burgemeester is voorzitter van het Regionaal College en korpsbeheerder.

Samenwerking
De korpsen IJsselland en Twente hebben samen met het korps Noord- en Oost-Gelderland
een vergaande onderlinge samenwerking. Er wordt niet alleen samengewerkt maar er zijn
inmiddels ook al diensten en activiteiten samengevoegd zoals Werving en Selectie,
observatieteams en het bureau Internationale Betrekkingen. Daarnaast zijn er plannen om
de milieuteams, de bureaus Verkeersongevallenanalyse en de Integrale
Beroepsvaardigheden Trainingen samen te voegen. Genoemde korpsen zitten hiervoor op
verschillende niveaus met elkaar rond de tafel. De regio’s Twente en IJsselland vormen
tezamen het onderzoeksdomein.


Rechtbankzaken
In het Landelijk Kader Nederlandse politie 2003-2006 worden de landelijke prestatie-
indicatoren genoemd. Vervolgens worden deze per korps vertaald in de regionale
convenanten. Het is ondoenlijk om in het kader van dit onderzoek alle indicatoren
afzonderlijk aan een onderzoek te onderwerpen. In dit onderzoek is derhalve gekozen voor
de indicator rechtbankzaken. Een rechtbankzaak komt tot stand nadat een verdachte is
aangehouden en proces-verbaal is opgemaakt. Het betreft hier dus strafrechtzaken waar de
politie de nodige activiteiten in moet verrichten en daadwerkelijk een dossier moet hebben
aangelegd. Deze prestatieafspraak is derhalve een goede indicator om korpsen met elkaar
te kunnen vergelijken en past in de prestatienormen van het Landelijk Kader. Vooralsnog
wordt er vanuit gegaan dat deze normen haalbaar zijn en dat het verschil tussen het niet en
wel halen voldoende reden geeft om bij te dragen aan de oplossing van de
onderzoeksvraag. Een andere reden om te kiezen voor deze norm is het feit dat zij na de
convenantperiode (2002-2006) overeind is gebleven. Zij komt namelijk terug in het Landelijke
Kader Nederlandse Politie 2007. Een andere indicator die al meerdere keren is genoemd is
de Kalsbeeknorm. Deze norm wordt gebruikt ter bevestiging dat de beide korpsen
verschillend scoren. Deze norm speelt in het onderzoek verder een marginale rol.

1.3 Onderzoeksperiode 2003-2007
Eind 2006 is door de ministers en de korpsbeheerders afgesproken dat het Landelijk Kader
Nederlandse Politie 2003-2006 met één jaar verlengd zou worden. Wel worden de
prestatieafspraken over 2007 die met prestatiebekostiging gefinancierd worden, beperkt tot
zes indicatoren. Een deel van de afspraken is een voortzetting uit het LKNP 2003-2006, een
deel is nieuw en een deel bevat afspraken die elders zijn gemaakt. De totale
onderzoeksperiode beslaat hiermee vijf jaar. De gekozen indicatoren, rechtbankzaken en
Kalsbeeknorm, vormden in deze periode onderdeel van het convenant. In 2002 werden er
door alle regio's tezamen 214.018 rechtbankzaken aangedragen. Volgens de afspraak zou
dit aantal in 2006 met 40.000 zijn toegenomen tot 254.018. In 2006 werden er werkelijk
243.073 zaken gerealiseerd. Ondanks een toename van 29.055, bijna 13,6%, werden de
doelstellingen niet gehaald. In 2007 was het totaal aantal rechtbankzaken toegenomen tot
251.591. De norm van 2006 werd daarmee in 2007 bijna gerealiseerd met een verschil van
2427 rechtbankzaken.7

Een vergelijkbaar beeld geeft de naleving van de Kalsbeeknorm. De afgesproken landelijke
norm ten aanzien van de afhandeling van het eerste verhoor van jeugdigen bedroeg 80%. In
2007 was het landelijk gemiddelde echter 75,8%, in 2003 nog 55.8 %. Uit het overzicht blijkt
7
Zie bijlage VI, Bron Ministerie van BZK


ook hier dat er grote verschillen zijn tussen regio’s. Sommige regio’s scoren goed, andere
blijven ruim onder de norm. De cijfers over 2008 worden in bijlage VI eveneens
gepresenteerd, maar zullen in dit onderzoek geen rol spelen. Overigens bevestigen de cijfers
over 2008 het hiervoor geschetste beeld.

1.4 Probleemstelling
De kern van dit onderzoek heeft betrekking op het niet behalen van de prestatienormen door
politiekorpsen en de rol van de (taak)omgeving daarin. Deze vraag zal worden beantwoord
door de invloed van de taakomgeving op de politie(top) te onderzoeken. Vervolgens zullen
de consequenties daarvan op de sturing van twee korpsen, IJsselland en Twente, die
verschillend presteren, met elkaar worden vergeleken. Het ene korps haalt de
prestatieafspraken wel en het andere korps niet. Voor beide korpsen is deze vraag wezenlijk.
Het ene korps zal willen weten waarom het goed presteert, men wil de kwaliteit behouden,
het andere korps zal zichzelf willen verbeteren. Ten einde deze vragen te kunnen
beantwoorden zal gebruik worden gemaakt van de volgende probleemstelling:

"Waarom is de politieregio IJsselland meer succesvol in het behalen van de
prestatieafspraken dan de politieregio Twente?

Deze probleemstelling moet leiden tot meer inzicht in het verschijnsel dat het ene korps
meer succesvol is in het behalen van haar prestatienormen dan het andere korps en in het
bijzonder de rol die de externe omgeving daarbij speelt. Er wordt niet getracht een
waardeoordeel over de kwaliteit van het politiewerk te vellen. Het behalen van een
prestatienorm wordt in overleg met de ministeries van BZK en Justitie vastgesteld. Uit
gegevens van het jaarverslag Politie 2007 blijkt dat het behalen van de prestatienormen niets
zegt over de waardering voor het politiewerk. Er zijn regio’s die wel hun prestatienormen
halen maar waar de waardering voor het politiewerk van de plaatselijke bevolking
achterblijft.

1.5 Onderzoeksvragen
De aansturing van de politie beïnvloedt in belangrijke mate of de prestatienormen worden
behaald. Heeft een organisatie de juiste focus? Zijn er wellicht nog andere oorzaken te
benoemen die van invloed zijn op het (niet) behalen van de prestatienormen? Deze vragen
zullen, met behulp van de theorie van Hasenfeld, aan de hand van de volgende
onderzoeksvragen worden beantwoord.

1. "Hoe beïnvloedt volgens Hasenfeld de taakomgeving de prestaties van een
organisatie en welke sturingstijlen spelen daarbij een rol?"


Deze eerste onderzoeksvraag geeft het theoretisch kader weer waarbinnen dit onderzoek
zich afspeelt. Allereerst wordt in deze onderzoeksvraag de theorie van Hasenfeld verder
uitgediept en wordt de invloed van de taakomgeving op drie niveaus: (1) omgeving en
organisatie, (2) organisatie en uitvoerende medewerker (3) Uitvoerende medewerker en
cliënt beschreven. In het kader van dit onderzoek is het eerste niveau, omgeving en
organisatie, uiteraard het meest interessant

Nadat een beschrijving is gegeven van de taakomgeving, zal nader worden ingegaan op het
begrip sturing. Hierbij wordt gebruik gemaakt van de volgende vier sturingsvisies of -culturen:
een fatalistische, een hiërarchische, een individualistische en een egalitaire. Deze vier
sturingsculturen, een typologie van Christopher Hood, in navolging van Mary Douglas,
vormen in de opvatting van Hood in zekere zin elkaars tegenpolen. Er wordt nader ingegaan
op de uitwerking van de verschillende sturingstijlen op de organisatie. Om deze stijlen te
herkennen wordt gebruik gemaakt van een drietal beleidskenmerken die herkenbaar zijn
binnen een (politie)organisatie. Deze beleidskenmerken; centrale waarden, probleemdefinitie
en oplossingstrategieën, zijn gerelateerd aan de genoemde sturingstijlen. Met andere
woorden, bepaald gedrag dat wordt geobserveerd bij een kenmerk, is een indicatie voor een
specifiek vorm van sturing.

2. "Waarin verschilt de taakomgeving van de korpsen IJsselland en Twente en wat
is de invloed van de taakomgeving op die korpsen?"

Onderzocht zal worden door wie en op welke wijzen de korpsen worden beïnvloed in hun
handelen. De taakomgevingen zullen met elkaar worden vergeleken en er wordt onderzocht
of dit ook daadwerkelijk leidt tot verschillen in aansturing van de organisatie.

De (beleids-)kenmerken centrale waarden, probleemdefinitie en oplossingsstrategieën zullen
leidend zijn bij de analyse en definiëring van de verschillende sturingstijlen. Daarnaast zal
worden onderzocht in hoeverre de aangetroffen sturingstijlen van invloed zijn op het behalen
van de prestatie-indicatoren. Voorts wordt onderzocht op welke wijze de landelijke en
regionale afspraken worden vertaald naar de afdelingen in de korpsen. Op welke wijze
komen de doelstellingen per afdeling tot stand? Sommige prestatie-indicatoren worden in
aantallen genoemd en andere worden uitgedrukt in een 'schaalscore'. Deze schaalscore
geeft een waardering over de performance van een bepaald aspect, bijvoorbeeld
tevredenheid laatste politiecontact. Deze landelijke normen worden regionaal 'vertaald',
waarbij elke afdeling verantwoordelijk is voor een deel van de prestaties. De wijze waarop de
korpsleiding de afzonderlijke doelstellingen per afdeling volgt en (bij)stuurt zal in deze
deelvraag worden beantwoord en maakt deel uit van de gebruikte sturingstijl.


3. "Draagt de inrichting en aansturing van de korpsen bij aan het behalen van de
prestatieafspraken?"

De beantwoording van deze vraag geeft inzicht in de prestaties van de korpsen op de
genoemde prestatieindicatoren en hoe deze tot stand komen. Nader onderzocht wordt hoe
de korpsen hun resultaten behalen. De wijze waarop wordt gestuurd zal nader worden
belicht. In hoeverre zijn de korpsen in staat om hun interne organisatie aan te sturen? De
vier genoemde sturingstijlen zullen hierbij het uitgangspunt vormen maar ook de invloed van
het Loosely Coupled System en de macht van de Street Level Bureaucrat. Zijn deze
karakteristieken van o.a. een politieorganisatie van invloed op de leiding? Daarnaast zal
worden beoordeeld of ook de taakomgeving van invloed is op het behalen van de resultaten.
Tevens wordt een beschrijving gegeven van beide korpsen en de wijze waarop ze zijn
ingericht. De meeste korpsen in Nederland zijn procesgestuurde organisaties waarbij als
hoofdprocessen worden onderscheiden: Intake, Handhaving, Noodhulp en Opsporing. In
deze processen is het voor de hand liggend dat de prestatienorm, VD/OM, vooral wordt
behaald in de processen Handhaving, Noodhulp en Opsporing. Daarbij speelt uiteraard de
totstandkoming van het beleid binnen de organisatie een rol. Tot slot zal het organogram van
beide organisatie worden gepresenteerd. (bijlage IV en V)

4. "Kunnen de verschillen in prestaties van de korpsen Twente en IJsselland
worden herleid tot de verschillen in de taakomgeving en/of zijn andere factoren in het
geding?"

In deze vierde onderzoeksvraag zullen de verschillen in de prestaties van de korpsen
worden gerelateerd aan verschillen in aansturing en taakomgeving. Er wordt een verband
gelegd tussen de resultaten en de wijze waarop deze tot stand zijn gekomen. Er wordt
antwoord gegeven op de vraag of er nog andere verklaringen voor het (niet) behalen van de
resultaten zijn te geven. Het uitgangspunt voor het ‘opleggen’ van de prestatienormen was
de notitie van het kabinet ‘Naar een veiliger samenleving’. Hiervoor werden onder andere
landelijke normen ontwikkeld die moeten bijdragen aan die veiligere samenleving. Deze
landelijke doelstellingen worden daarna volgens een bepaalde verdeelsleutel vertaald naar
de politiekorpsen. De korpsbeheerder committeert zich na overleg met het Regionaal
College aan het behalen van deze doelstellingen, waarna de politie-convenanten werden
getekend. Vervolgens is het aan de korpsleidingen om uitvoering te geven aan deze
doelstellingen.


Hoofdstuk 2 Theoretisch kader

In dit hoofdstuk wordt nader ingegaan op de eerste onderzoeksvraag: hoe beïnvloedt
volgens Hasenfeld de taakomgeving de prestaties van een organisatie en welke sturingstijlen
spelen daarbij een rol? Hasenfelds opvatting van de taakomgeving wordt nader toegelicht en
er wordt een verbinding gemaakt met een sturingstijl die daaruit voortvloeit.

2.1 Grote belangstelling voor werking politieorganisaties
Er is al veel onderzoek verricht naar de effectiviteit en kwaliteit van politieorganisaties. Ook
internationaal mag de politie zich verheugen op grote wetenschappelijke belangstelling.
Deze onderzoeken richten zich vaak op het handelingskader van de operationele, tactische
of strategische niveaus. De interactie tussen deze groepen is groot; de beïnvloeding of
aansturing is moeizaam.8

Er is ook veel onderzoek gedaan naar de prestaties van politieorganisaties. De nadruk ligt
hierbij vaak op de individuele prestaties van medewerkers en de sturing van de direct
leidinggevenden. Uit deze onderzoeken blijkt vaak dat een succesvolle aansturing vooral te
maken heeft met de kwaliteit van de leidinggevende. Heeft hij het vertrouwen van zijn
medewerkers, dan heeft hij grote invloed op het resultaat van de afdeling. Als dit niet het
geval is, is het collectief van de groep erg sterk en heeft de leidinggevende nauwelijks
invloed. De medewerkers kunnen dan, veelal door de grote mate van autonomie, hun werk
succesvol afschermen van de leidinggevende. Het werk van politieagenten ligt vooral op
straat, waar een leidinggevende per definitie niet aanwezig is.9

Dit onderzoek heeft vooral betrekking op beïnvloeding van de omgeving op het strategisch
management van een politieorganisatie en de gevolgen daarvan op de aansturing. Er zijn
vele actoren in de omgeving van de politie die trachten het beleid, de doelstellingen of de
resultaten van de politieorganisatie te beïnvloeden. Belangen- en pressiegroepen trachten
invloed uit te oefenen op de inzet van de beperkte politiecapaciteit. Deze belangengroepen:
gemeenteraden, winkeliersverenigingen, woningbouwcorporaties en andere politieke en
maatschappelijke organisaties hebben hun eigen ideeën en wensen. Naast deze wensen zijn
er ook nog vele verplichtingen waaraan een politieorganisatie moet voldoen. Deze
verplichtingen, zoals het toezicht bij b.v. grote (sport)evenementen, het voldoen aan

8
Zie o.a. Torre, van der E.J. Lokale politiechefs, het middenkader van de basispolitiezorg en Torre van der J. Politiewerk
politiestijlen, community policing, professionalisme.

9
o.a. Jochems "Op prestaties gericht. Politie en Wetenschap 2006


noodhulpverzoeken, de prestatieconvenanten maar ook handhavende en toezichthoudende
taken in het publieke domein, vergen allemaal capaciteit. Daarnaast heeft het Openbaar
Ministerie vier prioriteiten in haar beleid benoemd: jeugd, veelplegers, slachtoffers en
georganiseerde misdaad/terrorisme. Ook hiervoor moet capaciteit worden vrijgemaakt.
Overigens worden voor deze taken ook vaak extra gelden door Justitie beschikbaar gesteld.
Het zogeheten Functionele Parket financiert bijvoorbeeld de milieuteams en de
fraudebestrijding. Daarnaast worden de verkeershandhavingsteams door het Openbaar
Ministerie gefinancierd, middels de zogeheten ‘Spee-vergoeding’. Tot slot dient de
politieleiding ook rekening te houden met de eigen medewerkers. De Ondernemingsraad is
stevig verankerd in de politieorganisatie en de kopsleiding zal rekening moeten houden met
haar opvattingen over veranderingen met personele consequenties. Het is de vraag dan,
door wie of waar de uiteindelijke keuzes worden gemaakt. Waar wordt de genoemde
beperkte capaciteit ingezet en zijn de doelstellingen wel haalbaar?

2.2 Taakomgeving
Hasenfeld noemt de externe omgeving van een organisatie de taakomgeving. De
taakomgeving van dienstverlenende organisaties of in termen van Hasenfeld: Human
Service Organizations, is van grote invloed op de werking en richting van dergelijke
organisaties. Hieronder wordt de opvatting van Hasenfeld over de taakomgeving nader
uitgewerkt.

Human Service Organisations.
Politieorganisaties zijn volgens Hasenfeld Human Service Organizations. In zijn boek;
Human Service Organizations, definieert hij deze organisaties als volgt: "That set of
Organizations whose principal function is to protect, maintain, or enhance the personal well-
being of individuals by defining, shaping, or altering their personal attributes." (Hasenfeld, 1),
Human Service Organizations zijn dienstverlenende organisaties, die als taak hebben om
iets ‘met’ of ‘aan’ mensen te doen. Typische kenmerken van dergelijke organisaties zijn:

• Werken met of aan mensen impliceert altijd een zekere morele lading;

• De doelen van dit soort organisaties zijn vaag, ambigu, en problematisch;

• Human Service Organizations functioneren in een turbulente omgeving;

• Human Service Organizations gebruiken manieren van werken die niet onomstreden
zijn en waarvan de effectiviteit niet vaststaat;

• De belangrijkste activiteiten worden gevormd door transacties tussen de
medewerkers van de organisatie en de cliënten;


• De effectiviteit van een Human Service Organization kan niet aan de hand van een
objectieve, betrouwbare maatstaf worden vastgesteld.

Deze kenmerken maken dat een Human Service Organization van verschillende kanten druk
ervaart. Aan de bovenkant, top down, allerlei regels en resultaatverantwoordelijkheid; van de
onderkant, bottom-up, door cliënten of burgers die hulp vragen.

Afhankelijkheid van opdrachtgevers
Ook een politieorganisatie ervaart deze druk van hogerhand. Zij is niet vrij in haar handelen
en is afhankelijk van haar ‘opdrachtgevers’. Vooral op het gebied van financiering is zij in
hoge mate van hen afhankelijk. De organisatie zelf is hiërarchisch ingericht. Taken en
bevoegdheden zijn vaak gedefinieerd en activiteiten vastgelegd in procedures. Daarnaast
hebben de medewerkers op uitvoeringsniveau grote discretionaire bevoegdheden bij het
opleggen van sancties of het opmaken van proces-verbaal. Volgens de definitie van Lipsky is
een politieorganisatie een Street-Level Bureaucracy en zijn werknemers op het uitvoerende
niveau Street-Level Bureaucrats.10 Cliënten van een Street Level Bureaucracy zijn in het
algemeen geen 'vrijwillige' cliënten: ze zijn voor wat betreft de 'dienst' totaal van deze
bureaucratie afhankelijk. Burgers hebben geen keuze: er is maar één politie. Voor b.v. het
doen van aangifte van een misdrijf zijn zij aangewezen op de politie. De term Street-Level
Bureaucrats heeft vooral betrekking op het onafhankelijk kunnen werken van procedures en
richtlijnen door uitvoerende werknemers met cliënten. Deze discretionaire ruimte is van
groot belang voor de medewerkers om hun werk, het toepassen van algemene regels op
individuele gevallen, goed te kunnen uitvoeren.

Vanuit de organisatie en/of het bestuur (regionaal college) bestaat er juist veel behoefte om
die discretionaire ruimte te beperken. Hierdoor wordt grip verkregen op de organisatie en
doet zij datgene wat het topmanagement is overeengekomen met haar omgeving. Aan de
andere kant heeft de Street-Level Bureaucraat te maken met grote verschillen op uitvoerend
niveau en laat de cliënt zich moeilijk in één gestandaardiseerde oplossing vangen. Het
belang van de discretionaire ruimte heeft, naast de hierboven genoemde praktische waarde,
ook een belangrijke organisatorische waarde. Het voorkomt te grote bureaucratie en starheid
in de organisatie en bevordert het werken met ‘de menselijke maat’ en helpt daarmee de
legitimiteit van de organisatie te bevorderen.

Legitimiteit van de overheid onder druk
De politieke betekenis van veiligheid is enorm toegenomen. Het waarborgen van de
veiligheid van burgers is een verantwoordelijkheid van de overheid. Onveiligheid, in het

10
Lipsky M. Street-Level Bureaucracy: dilemmas of the individual in public services.


bijzonder onveiligheidgevoelens, tast de legitimiteit van de overheid aan. Dit is een
belangrijke oorzaak voor de opvallende politieke interesse voor dit onderwerp. Het gevolg
van deze politieke interesse is dat het veiligheidsprobleem is gepolitiseerd. Volgens
Landman11 (2005, 24) is er nog een tweede belangrijke reden waarom de aandacht voor
criminaliteit zo enorm is toegenomen. Deze reden wordt gevormd door de ontwikkeling naar
een 'high crime society' waarin criminaliteit en onveiligheid een structureel onderdeel
vormen van media en cultuur. De gegroeide politieke belangstelling voor politie uit zich in
een zekere bemoeizucht die van invloed is op het functioneren van de politie. De invloed van
de taakomgeving op een Human Service Organization kan op verschillende niveaus worden
waargenomen. Hasenfeld onderscheidt drie, elkaar onderling beïnvloedende niveaus:

1. Omgeving en organisatie

2. Organisatie en uitvoerende medewerker

3. Uitvoerende medewerker en klant of burger

Hieronder worden deze drie verschillende niveaus afzonderlijk van elkaar beschreven
waarbij in het kader van dit onderzoek het A-niveau het meest relevant is. Het gaat in deze
theorie uiteraard om de interactie tussen de verschillende niveaus.

A. Niveau van omgeving en organisatie.
De korpsleiding zal zich op strategisch niveau, indachtig de wensen van haar
opdrachtgevers, intern op de organisatie moeten richten. Zij wordt daarin beperkt omdat
bestuurders, op verschillende niveaus, nationaal of regionaal, zeggenschap hebben over de

11
Landman W. Beelden uit de frontlinie. Over de invloed van bedrijfsmatig werken op het politiewerk in de basiszorg,
Universiteit Twente, 2005.


richting van de politieorganisatie. Deze bemoeienis kan veelal met financiële middelen of met
contracten en inrichtingseisen kracht worden bijgezet. Een gevolg hiervan is dat de politie
vaak onderworpen is aan gedwongen winkelnering of regulering. Denk aan shared services
op het gebied van ICT, personeelsbeheer en het gebruik van middelen zoals voertuigen.

De vraag vanuit de samenleving naar orde en veiligheid is haast onbegrensd en de politietop
werkt dan ook alleen nog maar met prioriteiten. Deze prioriteiten zijn niet alleen gebaseerd
op wensen van burgers maar ook op verwachtingen van het Openbaar Ministerie en de
departementen van BZK en Justitie. Zij zijn van mening dat de politie te weinig aandacht
heeft voor de strafrechtelijke handhaving. (Jochoms 2006) Het tekortschieten van de politie
op haar traditionele aandachtsgebieden, maar zeker ook de overvraging van de politiefunctie
als zodanig, is aanleiding geweest voor een discussie over de kerntaken van de politie. Deze
kerntakendiscussie is vooral een politiek-bestuurlijke discussie die zowel een bedrijfsmatige
benadering stimuleert als er een onderdeel van is. De politietop reageert op de overvraging
door het benoemen van superkerntaken. Dat zijn taakgebieden, zo is de redenering, die bij
goede uitvoering veel krediet opleveren. Omgekeerd: als de politie te kort schiet roept zij
indringende kritiek over zich af.12 Concluderend: er is sprake van een veranderende context
voor de politie. De verwachtingen van zowel burgers als gezagsdragers zijn veranderd en
gestegen. Er worden hogere eisen aan de politieorganisatie gesteld.

In hoofdstuk 2 werd nader onderzoek aangekondigd naar de effecten van de politiek-
bestuurlijke en maatschappelijke omgeving (de taakomgeving) op het functioneren van de
politieorganisatie. Deze omgeving is heel divers en de vraag om ondersteuning, hulp of
invloed op het te voeren beleid is eveneens veelzijdig waarbij de omgeving vaak netwerken
vormt om hun doelen meer kracht bij te zetten. Terpstra cs (2004, 14)schrijven over deze
netwerken: "Deze verschillende entiteiten vormen onderling relaties die leiden tot lokale
veiligheidsnetwerken. Deze netwerken verschillen onderling sterk, onder meer naar omvang,
complexiteit en openheid, maar ook naar het aantal deelnemende partijen, en het aantal en
aard van de overlegvormen, de problemen waarop men zich richt, concrete doelstellingen en
gehanteerde werkwijzen. Dergelijke netwerken ontstaan in de regel bottom-up.
Omwonenden, ondernemers, wijkagenten of leerkrachten op een school constateren een
concreet veiligheidsprobleem. Dit probleem moet aangepakt worden en één van de partijen
neemt het initiatief om actie te ondernemen en weet zich gesteund door de gevormde
coalitie.13

12
Lokale politiechefs. Het middenkader van de basispolitiezorg. E. van der Torre, COT Instituut voor Veiligheids- en
Crisismanagement, 2007.

13
Terpstra cs Samenwerken en netwerken in de lokale veiligheidszorg,


Dergelijke netwerken ontstaan op lokaal niveau, in b.v. buurten of dorpskernen, maar
kunnen ook worden gevormd door grote maatschappelijke organisaties, zoals de ANWB,
BOVAG, Veilig Verkeer Nederland e.d. die regionaal of zelfs landelijk invloed uitoefenen.
"Each interest group, thus, formulates a set of transitive and reflexive goals for the
organisation that reflects its interests, norms en values." (Hasenfeld, 95) Deze invloed
vertaalt zich vervolgens in thema's die door de landelijke politiek worden opgepakt en
uitmonden in concrete doelstellingen naar de regionale politieorganisaties die er op dat
moment een nieuwe prioriteit bij hebben. Dat deze thema's niet altijd passen bij de eigen
regionale beleidslijnen of de lange termijn beleidsplanning moge duidelijk zijn, maar het is
wel een gegeven waar een regionaal politiekorps mee te maken krijgt. De invloed, die een
regionaal korps kan uitoefenen op landelijk niveau is gering. Het gevolg is dat de
beleidsbepaling tot op zeker hoogte extern plaatsvindt en dat er grote afhankelijkheid is van
andere organisaties.

De externe organisatie speelt een grote rol en is dan ook van invloed op hetgeen een Human
Service Organization wel en niet kan doen. Deze taakomgeving bezit veelal de bronnen
waarmee de taken worden uitgevoerd. Denk hierbij aan de eerder aangehaalde milieuteams
die door het Functioneel Parket worden bekostigd, de Verkeershandhavingsteams die door
het Openbaar Ministerie worden bekostigd maar ook aan allerlei bijzondere rechercheteams
die worden bekostigd vanuit de eigen middelen met 'geoormerkt' geld. Al deze verschillende
teams hebben eigenstandige taken en doelstellingen die moeten worden uitgevoerd. De
genoemde teams zijn evenwel opgenomen in de formatie van de eigen politieorganisatie.
Afgezien van beheersmatige aansturing heeft de politieorganisatie nauwelijks invloed op de
doelstellingen van deze teams maar is als geheel wel verantwoordelijk voor de resultaten.
"An Organization, in turn, may be dependent on their publics for resources, legitimation , and
support, and must therefore take their interests into account - interests that may be
incompatible or in conflict with eachother." (Hasenfeld, 91)

Zoals eerder aangegeven hebben niet alleen de ministeries invloed op de politie. Ook de
eerder genoemde netwerken, die veel dichter bij de politieorganisaties staan, hebben
invloed. Daarnaast heeft de politie ook 'hiërarchisch' lager in de organisatie te maken met
invloed vanuit haar taakomgeving. Denk aan de eerder genoemde de wijkagent, maar ook
zeker aan de afdelingschef die met zijn eigen burgemeester of stadsdeelmanager afspraken
maakt over lokale prioriteiten. De taakomgeving van de politie heeft dus niet alleen invloed
op de korpsleiding rechtstreeks, maar wordt er ook intern bottom-up door gevoed.


B. Niveau organisatie en uitvoerende medewerker.
Dit tweede niveau betreft de relatie tussen de organisatie en de medewerker, in het
bijzonder de wijze waarop de organisatie is ingericht. De regionale politieorganisaties in
Nederland zijn voor een buitenstaander op het oog wellicht homogeen ingericht. Toch zijn er
in de praktijk grote verschillen op het gebied van functiebenamingen en waarderingen.
Daarnaast zijn ook allerlei verantwoordelijkheden verschillend 'weggezet'. Normen,
procedures en doelstellingen komen wel steeds meer overeen, niet in de laatste plaats
doordat de ministeries grip op de politie trachten te krijgen. Een voorbeeld daarvan zijn de
prestatiecontracten.

Een politieorganisatie heeft evenals veel andere organisaties doelen die zij nastreeft. Deze
doelen zijn heel divers, ambigu en soms zelfs tegenstrijdig. Landelijke doeleinden hebben
niet altijd een relatie met regionale of lokale prioriteiten. Hasenfeld concludeert (pag. 108) dat
Human Service Organizations kunnen worden gekarakteriseerd doordat zij omvangrijke,
vage, veelvoudige en vooral conflicterende doelen hebben. Deze doelen bepalen in hoge
mate de wijze waarop de processen en procedures binnen de organisaties zijn ingericht. Er
bestaat echter een zekere discrepantie tussen de officiële en operationele doelen.

Deze 'official goals’, zijn doelen die de organisatie nastreeft om te voldoen aan de officiële
doelstellingen en die passen bij, of een verklaring geven voor, hetgeen de organisatie doet.
Zij zijn gericht op de idealen van de organisatie, dragen in hoge mate bij aan het verkrijgen
van de benodigde middelen en geven de organisatie een zekere legitimiteit. De operationele
doelstellingen, ‘operative goals’, hebben betrekking op de doelen waar de organisatie vaak
werkelijk bij betrokken wil zijn en die zij ook daadwerkelijk nastreeft.

De onderscheiding van beide doelstellingen is van groot belang voor de analyse van en
oordeel over een organisatie. Indien een organisatie slecht ‘scoort’ op haar officiële doelen,
wil dat nog niet zeggen dat deze organisatie niet succesvol is. Immers: de operationele
doelen van een organisatie kunnen anders zijn en zij kan daarop juist wel heel goed scoren.
Volgens Hasenfeld kunnen de operationele doelstellingen worden waargenomen door vast te
stellen waar de bronnen van de organisatie aan worden besteed. Voor overheidsorganisaties
zoals de politie zijn de bronnen of middelen relatief schaars. Immers de personeelslasten
van de totale begroting vormen het leeuwendeel van de begroting van de organisatie. Een
vertaling van de stelling van Hasenfeld betekent dat het inzetten van bronnen vooral
betrekking heeft op de inzet van personeel: waar, wanneer en waarom. De strategische
leiding van een politieorganisatie kan vooral op de personeelsinzet sturen en de allocatie van
dat personeel beïnvloeden. Door bijvoorbeeld veel te investeren in wijkgericht werken en
minder in verkeerstoezicht of recherche kunnen de prestaties op bepaalde gebieden onder


druk komen te staan. Zij maakt zo ook een keuze tussen de landelijke doelstellingen of de
lokale afspraken met b.v. het Regionaal College of de burgemeester.

C. Niveau uitvoerende medewerker en cliënt.
Werknemers binnen een politieorganisatie zullen niet altijd dezelfde druk voelen van de
taakomgeving. Met name medewerkers die een relatie hebben met externe partners of
cliënten, worden hiermee geconfronteerd. De uitvoerder zal, geconfronteerd met de cliënt,
uitvoering moeten geven aan de interne richtlijnen van de organisatie. Deze richtlijnen zijn
gebaseerd op afspraken, convenanten, of wettelijke voorschriften. Klanten zijn mensen die
per definitie verschillend zijn en hun problemen passen niet altijd in het gewenste keurslijf
van regelgeving. Street-Level Bureaucrats zullen dan ook gebruik maken van hun
discretionaire bevoegdheden en zoeken naar de ‘best fit’, om zowel te kunnen voldoen aan
de wens van de klant als aan de interne richtlijnen en de wettelijke voorschriften.

2.3 Loosely Coupled System.
De banden tussen de externe omgeving, de klant en de interne organisatie van de politie
worden in de literatuur betiteld als een Loosely Coupled System. (Hasenfeld 1983) In een
perfecte omgeving vormt een organisatie een harmonisch geheel. De horizontale en verticale
organisatieonderdelen en processen zijn dan in grote mate op elkaar afgestemd. Bij
gedifferentieerde of loosely coupled organisaties is dat niet het geval. Zowel horizontale als
verticale coördinatie, én derhalve sturing, kunnen problematisch zijn. Volgens meerdere
auteurs is dat bij de politie het geval, aangezien de omgeving van de politie niet perfect is en
de organisatie geen harmonieus geheel vormt.14

Organisatiestructuur
In een Loosely Coupled System, zoals de politie, uit dit gebrek aan harmonie zich in
problemen in de relatie tussen leidinggevenden en de uitvoerende medewerkers. De
mogelijkheden van leidinggevenden om het uitvoerende werk gericht te beïnvloeden zijn
gering. Pogingen om te sturen monden uit in allerlei sturingsperikelen. Beleid en uitvoering
komen nauwelijks tot elkaar.15 Er bestaat een zekere discrepantie tussen de formele,
hiërarchische gezagsrelatie aan de ene kant, en de feitelijke vrijheid die uitvoerders in de
praktijk blijken te hebben aan de andere kant. Deze situatie wordt versterkt als hierbij
genoemde discretionaire ruimte die politieagenten hebben bij de uitvoering van hun werk
wordt betrokken. Zoals oud hoofdcommissaris Hessing ooit zei: "Elke overeenkomst tussen
beleid en uitvoering berust op louter toeval." Daarnaast is de controle op de werkzaamheden

14
Jochoms, Op prestaties gericht blz. 34

15
Jochoms, Op prestaties gericht. blz. 36


ook problematisch omdat de afstand tussen medewerkers en chefs groot is en het zicht op
wat er werkelijk gebeurt beperkt.

De politieagent is een bepalende factor in het uitvoeren van het werk. Het door de leiding
verwachte en gewenste beleid komt pas op het niveau van de politieambtenaar tot uiting. De
topleiding van de politieorganisatie heeft verplichtingen aan ministeries, burgemeesters,
belangengroepen enz, in de vorm prestatieafspraken of convenanten. De politie opereert
echter in een regionale of lokale context en vooral de omgeving van de politieambtenaar op
straat is beperkt en de invloed van deze directe omgeving is voor hem meer begrijpelijk dan
van een convenant dat ‘boven in de organisatie’ is gesloten tussen het Regionaal College en
de ministers van Binnenlandse Zaken en Justitie. Het lijkt dan ook niet vreemd dat een
wijkagent die contacten onderhoudt met wijk- en jeugdzorg daar meer affiniteit mee heeft.
Zijn discretionaire bevoegdheid zal hij gebruiken om zelf te bepalen of hij iemand aanhoudt.
In zijn overwegingen zal een prestatiecontract, met daarin een afgesproken aantal te maken
VD/OM, nauwelijks een rol spelen. Daarbij kan de wijkagent zijn handelen effectief
afschermen van zijn leidinggevenden. Deze houding leidt ertoe dat de ambtenaar op straat
bepaalt welke informatie de organisatie ingaat, of welke informatie de cliënt over het beleid
van de organisatie krijgt. 'The reliance on face-to-face interaction potentially invests
considerable discretion in the hands of line staff. Much of the information about clients and
their needs is transmitted to the Organization by the line staff, and much of the information
about organizational policies and services available to the clients is also controlled by them.'
16

Deze tegenstrijdigheid komt tot uiting in de naam van de functie; -wijkagent-, een
samentrekking tussen 'wijk' en 'agent'. De afgelopen jaren is binnen de politie het wijkgericht
werken gegroeid. Het is dan ook niet vreemd dat de functionaris meer verbondenheid voelt
met de wijk dan met zijn eigen organisatie als agent. Waar ligt de betrokkenheid, bij de
regiopolitie of zijn eigen wijk of stad?

Sturingstijlen
Uit bovenstaande blijkt dat de omgeving van een organisatie van sterke invloed is op het
handelen van een (politie)organisatie. Met deze kennis zal in het volgende hoofdstuk nader
onderzoek worden gedaan naar de omgeving van korpsen Twente en IJsselland en de
gevolgen voor de interne aansturing door de topleiding. Volgens Terpstra (2002) lopen er in
de sturing van de politie vaak verschillende sturingstijlen door elkaar.

16
Hasenfeld Human Service Organization blz. 121


Deze verschillende sturingstijlen zullen worden getypeerd en er wordt een relatie gelegd
tussen de stijl en daarmee samenhangende probleemdefinitie en oplossingsstrategie. Op
basis van verschillende definities is ten behoeve van dit onderzoek een analysekader
ontwikkeld waarmee de gehanteerde sturingstijl binnen de organisatie kan worden
getypeerd. De theorie veronderstelt een causaal verband tussen de gewenste resultaten en
het daarmee samenhangende beleid en welke strategie of sturingstijl wordt gehanteerd. De
geobserveerde resultaten worden gerelateerd aan de taakomgeving van het korps.

In navolging van een analyse van Christopher Hood, worden er vier typen organisaties
onderscheiden; de hiërarchische, egalitaire, individualistische en fatalistische. Hood bouwt
hiermee voort op de zogenaamde cultuurtheorie van cultureel antropologe Mary Douglas.
Deze 'Cultural Theory' heeft als doel het duiden van de diversiteit van de verschillende
manieren waarop mensen leven en die te relateren aan verschillende organisatiestijlen.

Door de fundamentele verschillen in opvattingen en perspectieven over hoe organisaties het
beste kunnen worden vormgegeven en problemen kunnen worden opgelost, heeft elk type
een specifieke cultuur en wijze van sturing of leidinggeven. Hoewel er dus wel relaties tussen
de verschillende sturingsculturen worden gezien, beschouwt Hood de vier sturingsculturen
als fundamenteel en zijn zij daarmee niet tot elkaar te herleiden. Kort getypeerd zien de
stijlen er als volgt uit:

• Hiërarchisme; een sterk wij-gevoel ten opzichte van de buitenwereld. Daarnaast veel
interne 'grenzen' die verschillende niveaus door middel van regels afbakenen. Sterk
geregelde omgeving.

• Individualisme; een sterk ik-gevoel. Weinig tot geen regels.

• Egalitarisme; een sterk wij-gevoel ten opzichte van de buitenwereld. Weinig tot geen
interne grenzen. Wel veel externe grenzen die leiden tot het afzetten tegen anderen.
Weinig geregelde omgeving.

• Fatalisme; sterk ik-gevoel. Sterk beperkt door regels die van buitenaf worden
opgelegd.

Falen en oplossingsstrategie
Voor elk type geldt dat er een specifieke benadering is voor het reguleren en beheersen van
organisatorisch falen. Bij organisatorisch falen heeft elk type een voorkeur voor een
bepaalde oplossingsstrategie. Elke sturingstype heeft ook een ingebouwde en kenmerkende
zwakte. Indien er teveel nadruk wordt gelegd op verantwoording kan dat leiden tot een


verlammende bureaucratie, die de eigen organisatie verstikt en teveel afleidt van doel en nut
van haar werkzaamheden.

In de Hiërarchische visie ligt de nadruk op deskundigheid van de leiding. Het onvoldoende
volgen van voorschriften, richtlijnen en regels wordt gezien als oorzaak van problemen. De
oplossing wordt dan ook veelal gezocht in het versterken van de leiding en meer regels. Er
wordt gestuurd vanuit gezagsrelatie waarbij aan uitvoerders bevelen en regels worden
gegeven. Door strak toezicht en controle, aangevuld met mogelijke sancties moet
voorkomen worden dat er problemen in de uitvoering ontstaan. Een kenmerkend gevaar van
deze stijl is dat de uitvoerenden te veel vertrouwen op de capaciteiten van de leiding en hun
deskundigheid. Grote veranderingen worden van boven verwacht en op uitvoerend niveau
bestaat de neiging om vooral af te wachten. Tegelijk heeft de uitvoerende laag moeite te
leren van de ervaringen en fouten.

In de Individualistische visie worden problemen vooral gezien als het gevolg van
overgeorganiseerdheid. Het gaat daarbij om een te veel aan collectieve arrangementen en
gebrek aan adequate prikkels en stimulansen. Oplossingen worden gezocht in het maken
van afspraken met opdrachtgever of klanten, waarbij de verantwoordelijkheid van de
medewerker wordt versterkt. De politie moet daarbij zelf de financiële gevolgen ondervinden
van het wel of niet bereiken van de doelstellingen. Een gevaar van deze stijl is dat
individuele belangen zwaarder wegen dan het belang van het collectief. Dit risico wordt
manifest op het moment dat niemand zich meer verantwoordelijk voelt voor het geheel of de
collectieve doelstelling. Dit kan uiteindelijk leiden tot het vermijden van publieke
verantwoordelijkheid.

In de Egalitaire visie wordt de schuld van de problemen vooral gelegd bij de 'top'. De
oplossingsrichtingen liggen vooral bij het vertrouwen in de basis en ruimte voor actieve
participatie van onderaf. Sturing moet in deze visie vooral plaatsvinden vanuit collegiale
eenheden. Veel nadruk wordt gelegd op wederzijdse afstemming en consensusvorming. Het
gevaar van deze verregaande vorm van samenwerking is dat het vermogen om conflicten op
te lossen en knopen door te hakken wordt bemoeilijkt. Eindeloos overleg in plaats van
daadkrachtig optreden. Eventuele beslissingen zijn alsnog afhankelijk van de wijze waarop
er op uitvoerend vlak mee omgegaan wordt.

Tenslotte ligt bij de Fatalistische visie de nadruk op onvoorspelbaarheid. De zaken worden
veelal aan hun lot overgelaten en wordt er hooguit pas achteraf op gebeurtenissen
gereageerd. In deze visie bestaat er geen bewuste en doelgerichte sturing, maar sturing
louter gebaseerd op kansberekening. De neiging om vooruit te willen kijken is in deze visie


niet ontwikkeld en daarmee een zwakte. Apathie en traagheid kunnen ertoe bijdragen dat
van doelgerichte sturing geen sprake is.

Theorie versus praktijk
Deze theoretische benadering van de 'politie'-werkelijkheid zal in de praktijk niet zo zuiver te
vinden zijn. De praktijk zal weerbarstiger zijn en op allerlei verschillende niveaus zullen
verschillende typen te definiëren zijn. Deze veronderstelling past bij de politie als
dienstverlenende organisatie. De drie niveaus: omgeving en organisatie, organisatie en
uitvoerende medewerker en uitvoerende medewerker en cliënt, zijn intern sterk verdeeld en
de interne aansturing is beperkt. De politie is een Loosely Coupled System en draagt
volgens deze typeringen op het laagste niveau de kenmerken van een individualistische
cultuur. Daartegenover draagt de relatie tussen de bestuurlijke (taak)omgeving en (politietop)
organisatie de kenmerken van een hiërarchische cultuur.

In- en externe taakomgeving
In de theorie van Hasenfeld wordt de nadruk gelegd op de externe taakomgeving van een
organisatie en de invloed daarvan. Maar de taakomgeving is veel breder dan alleen de
omgeving (buitenkant) van een organisatie. De in paragraaf 2.2 aangehaalde niveaus
hebben allemaal invloed op elkaar. Onderdelen van organisatie worden eigenlijk van alle
kanten onder druk gezet. Dit geldt ook voor de korpsleiding van een politieorganisatie. De
taakomgeving beperkt zich daarmee niet alleen tot druk van buiten, maar ook tot druk van
binnen. Vanuit die optiek bestaat er dus in- en externe druk, zoals onderstaande figuur laat
zien.

In- en externe druk van de taakomgeving

Overigens is op elk niveau binnen een organisatie sprake van in- en externe druk. Een
'tussenlaag' zal interne druk van 'boven' en 'beneden' ervaren, terwijl op uitvoerend niveau
interne druk van boven en de externe druk daadwerkelijk van buiten de organisatie komen.


De wijze waarop de korpsleiding omgaat met de in- en externe druk zal verschillend zijn en
van een groot aantal factoren afhankelijk. De intern heersende cultuur en de 'kracht' van de
externe omgeving zijn van invloed op de wijze waarop de interne organisatie wordt
aangestuurd. Bepalend daarbij is in hoeverre een korpsleiding weerstand kan bieden aan, of
om kan gaan met deze invloeden.

Sturingsvarianten
Binnen de organisatie leiden de verschillende culturen tot verschillende sturingsvarianten.
Bijvoorbeeld centrale departementale sturing of zoals nu vaak het geval is, is een mix van
centrale departementale en regionale sturing. Een andere variant betreft de beleidsvorming
van onderop, op basis van nauwe samenspraak met de lokale politiek (raad) of, sturing op
basis van zo breed en open mogelijke interacties tussen alle typen (formele en
maatschappelijke) stakeholders in de arena van het politiebeleid. Ook zijn tussenvormen
denkbaar, bijvoorbeeld als het zwaartepunt ligt in de interactie tussen top en basis binnen
politie en politieregio. Globale landelijke kaders zijn denkbaar, mits ze maar veel ruimte
laten. Belangrijk is dan vooral de interactie tussen uitvoering en beleid. Sturingsmodellen zijn
in de praktijk het product van de relaties tussen actoren in het beleidsveld, bijvoorbeeld
binnen een regio. Dat verklaart de verschillen die er bestaan in het optreden van spanningen
en conflicten. (Sluis cs 2006) De taakomgeving veronderstelt een hoge mate van invloed op
de cultuur en sturingstijl.

Managementstijlen
De cultuur van het management van een organisatie kent bepaalde waarden, normen en
gewoonten die zij uitdragen. Deze waarden, normen en gewoonten zullen verschillend zijn
en leiden tot verschillende managementstijlen. Als de typologie van Hood wordt gebruikt dan
leidt dit tot de volgende definiëring: De top van een (politie)organisatie heeft belang bij een
juiste afstemming tussen a) wensen en behoeften en b) mogelijkheden en middelen. Een
juiste afweging voorspelt in grote mate het succes van de organisatie in het bereiken van
haar doelen. Indien deze afstemming als uitgangspunt wordt genomen dan ontstaat het
volgende beeld ten aanzien van de vier sturingstijlen:

Bij de Individualistische stijl zal het management de beide aspecten actief benaderen. Zij zal
daarbij op zoek gaan naar een steeds meer en bevredigend resultaat, waarbij de macht van
de consument mag toenemen. In de Hiërarchische stijl zullen de wensen en behoeften niet
belangrijk zijn omdat die een gegeven zijn. Men zal zich vooral op de mogelijkheden en
middelen richten. De manager vindt het belangrijk om machtiger te worden. In de Egalitaire
stijl zijn de huidige middelen een gegeven en vindt men dat de wensen omlaag moeten
(consuminderen) waarbij frontliniegroeperingen bijvoorbeeld aan macht mogen winnen


Tenslotte wordt bij de Fatalistische stijl beide aspecten onbelangrijk gevonden, hierover heeft
men toch geen macht. De consequenties kan hij niet overzien. Op basis van voorgaande
paragrafen is de volgende tabel samengesteld:

Sturingstijl Centrale Waarden Probleemdefinitie Oplossingstrategie

Hiërarchisch Nadruk op deskundigheid De voorschriften, richtlijnen De leiding wordt verder
en leiding en regels worden versterkt en er komen meer
onvoldoende gevolgd regels. Uitvoerders krijgen
waardoor resultaten niet bevelen en regels, toezicht
worden gehaald en controle wordt intensiever
en er volgen eventueel
sancties

Individualistisch Grote verantwoordelijkheid Individuele belangen wegen Er worden afspraken
voor individuele zwaarder dan het collectief. gemaakt tussen
medewerkers en Niemand voelt zich meer opdrachtgever en klant
versterking van de verantwoordelijk voor het waarbij de medewerker een
incentive-structuren' collectief grote mate van
verantwoordelijkheid krijgt;
er is marktwerking

Egalitair Sturing moet plaatsvinden Onvoldoende in staat om Veel vertrouwen leggen in
vanuit collegiale problemen op te lossen door de basis en actieve
eenheden. De nadruk ligt eindeloos overleg. Onderling participatie van onderaf
op wederzijdse kritiek geven is moeilijk.
afstemming en Daadkrachtig optreden wordt
consensusvorming belemmerd

Fatalistisch Er is weinig geloof in Zaken worden veelal aan het Aan het lot overlaten
doelgerichte sturing. De lot overgelaten, er wordt niet
omgeving is geanticipeerd maar ad hoc
onvoorspelbaar gereageerd

In deze tabel worden drie beleidskenmerken opgevoerd. Deze kenmerken: centrale
waarden, probleemdefinitie en oplossingsstrategieën worden in verbinding gebracht met de
vier sturingstijlen. Er bestaat een causale relatie tussen de sturingstijlen en
beleidskenmerken binnen een organisatie. (Terpstra 2002)


2.4 Van taakomgeving naar sturingstijl
De taakomgeving uit de theorie van Hasenfeld leidt tot een bepaalde vorm van inrichting van
een organisatie en vervolgens tot een sturingstijl van Hood. Tussen deze –oorzaak en
gevolg- cyclus bestaat een causale relatie. In dit onderzoek wordt de theorie toegepast op
politieorganisaties. Deze invloed leidt in een organisatie tot een bepaalde vorm van
inrichting. Binnen politieorganisaties worden landelijk verschillende inrichtingsvarianten
onderscheiden. Deze inrichtingsvarianten zullen in de derde onderzoeksvraag nader worden
toegelicht.

Politieorganisaties staan naast interne beïnvloeding bloot aan allerlei wensen en invloeden
van buiten. Dit zal ongetwijfeld van invloed zijn op de wijze waarop de organisatie wordt
aangestuurd. Daarnaast verandert de werkelijkheid van het politievak en beweegt zij zich
naar een meer repressieve handhavingorganisatie. De gemeentelijke kolom neemt steeds
meer de regie in het lokale veiligheidsbeleid over. Deze ontwikkeling is van invloed op
interne sturingsprocessen binnen politieorganisaties.

De wijze waarop medewerkers worden aangestuurd en gestimuleerd om mee te werken aan
het behalen van resultaten is ook van invloed. De gewenste prestaties die aan de top worden
voorgestaan kunnen alleen worden bereikt, indien dezelfde top in staat is om de
medewerkers binnen de gehele organisatie in de gewenste richting te krijgen. Een top down
benadering, met daarbij, in termen van Hood, een hiërarchische sturingstijl, lijkt het beste
uitgangspunt om dat resultaat te bereiken.

Voor deze sturingstijl is het evident dat de organisatie en de medewerkers daarbinnen zich
ook laten aansturen. Het Loosely Coupled System, dat past bij een individualistische
organisatie, leidt bij een hiërarchische sturingstijl tot een problematische aansturing. Worden
een individualistische en hiërarchische stijl of kenmerken binnen een organisatie op
verschillende niveaus waargenomen of gehanteerd dan zal dit de harmonie binnen de
organisatie beperken en het bereiken van de gewenste resultaten in de weg staan.

De politie wordt afgerekend op acht thema’s, vastgelegd in prestatiecontracten. Hierin is
onder andere opgenomen het behalen van x-aantal Verdachten-OM. De korpsleiding heeft
zich hieraan gecommitteerd en zal haar organisatie zodanig inrichten en aansturen dat deze
prestatie bereikt kan worden. Onvoldoende mogelijkheid om de organisatie aan te sturen zal
tot gevolg hebben dat niet die resultaten worden behaald die worden gewenst. De redenen
waarom een korpsleiding onvoldoende grip krijgt of heeft op de organisatie kunnen divers
zijn. De taakomgeving kan hierbij een rol spelen. De operationele leiding op uitvoerend


niveau en/of de wijkagent kunnen de wensen vanuit hun directe omgeving laten prevaleren
bij de keuze van hun prioriteiten.

Dit laatste kan natuurlijk ook een bewuste keuze zijn, waarbij het korps ervoor kiest om meer
rekening te houden met de lokale wensen in plaats van de wensen van bijvoorbeeld het
ministerie van BZK. In dit geval bestaat er een discrepantie tussen hetgeen in de
convenanten is afgesproken en dat waarop intern gestuurd wordt. Deze keuze hoeft niet
altijd intern gemaakt te worden. Het is heel wel mogelijk dat het regionaal college in deze
keuze een nadrukkelijke rol vervult.

De convenanten hebben als achterliggend doel om Nederland veiliger te maken en het
veiligheidsgevoel van de burger te vergroten. Uit de cijfers van de Landelijke
Veiligheidsmonitor Rijk blijkt dat IJsselland bij het behalen van de resultaten, zoals
Verdachten-OM, betere resultaten boekt dan Twente. Daarnaast scoort IJsselland ook beter
bij het vertrouwen van de burger in het laatste politiecontact. Het ministerie van BZK heeft
een bewuste keuze gemaakt voor deze thema’s in de convenanten. Vooralsnog lijkt de
stelling gerechtvaardigd dat de thema’s onderling een causale relatie hebben en dat het
behalen van de prestaties een positieve uitwerking heeft op het veiligheidsgevoel. Of de
indicatoren uit het prestatieconvenant ook bijdragen aan de veiligheid in de regio, valt buiten
het bestek van dit onderzoek.

De korpsleiding zal rekenschap willen geven van de resultaten en zij zal een afweging
maken tussen de landelijk gewenste resultaten en het landelijk gewenste gebiedsgebonden
werken. Het succes van een korps zal afhangen van de mogelijkheid om deze doelen te
combineren.

Financiële afhankelijkheid
Hasenfeld hanteert een resource dependency perspective voor Human Service
Organization. Hij stelt; "The greater the dependence of the Organization on any given
element in the task environment and the less its countervailing power; the greater the
influence of that element on the Organization and the greater its ability to dictate the terms of
exchange". (Hasenfeld 68) De afhankelijkheid van de politieorganisatie van de ministeries als
grootste geldschieter is evident. Maar de invloed van het eigen regionaal college mag niet
worden onderschat. Indien de korpsbeheerder en met hem het Regionaal College, hun
wensen dominant kunnen maken, ten koste van de wens van BZK, zal de minister zich daar
tegen verzetten en zijn grip op de politie willen versterken. Momenteel (voorjaar 2009) is dit
vraagstuk manifest in de besteldiscussie politie.


2.5 Conclusie
In dit hoofdstuk is antwoord gegeven op de vraag hoe de omgeving van een organisatie
wordt beïnvloed en welke verwachte gevolgen dat heeft voor de sturingsstijl. Hiervoor is
gebruik gemaakt van de theorie van Hasenfeld. Deze theorie is uitgewerkt, beschreven en
toegepast op politieorganisaties. In deze theorie worden drie niveaus binnen een organisatie
onderscheiden. Allen hebben invloed op elkaar. Voor dit onderzoek is vooral de omgeving en
organisatie en de interactie tussen beiden van belang. De omgeving van een organisatie
vormt een externe druk. De gehele organisatie ervaart deze externe druk op verschillende
niveaus. Deze niveaus hebben topdown en bottom-up met elkaar te maken, waardoor de
taakomgeving, indirect, ook interne druk veroorzaakt.

De organisatie lijkt een product van haar omgeving en het management zal haar stijl van
leidinggeven er op aanpassen. Om de sturingstijl te kunnen duiden wordt gebruik gemaakt
van vier verschillende organisatiestijlen en daarbij aangesloten op de theorie van Christopher
Hood. Hij onderscheidt de volgende vier stijlen; hiërarchisch, egalitair, individualistisch en
fatalistisch. De mogelijkheid voor het management om de organisatie aan te sturen en te
beïnvloeden zijn per stijl verschillend. Beperkend daarin is een specifiek kenmerk van een
Human Service Organization; het Loosely Coupled System. Dit 'System' wordt binnen
politieorganisaties volgens meerdere auteurs vaak waargenomen, waarbij opgemerkt wordt
dat aansturing daarvan vaak problematisch is. Een ander specifiek kenmerk van Human
Service Organizations is de autonomie van de medewerker op uitvoeringsniveau. Deze
Street Level Bureaucrat (Lipsky) bepaalt uiteindelijk, tegen allerlei regels en voorschriften in,
of hij wel of geen actie onderneemt.


Hoofdstuk 3 Onderzoeksopzet.
De taakomgeving veronderstelt een grote invloed op het handelen van een politieorganisatie.
Overigens is een politieorganisatie niet uniek, maar zullen ook andere non-profit
organisaties, zoals sociale diensten, woningcorporaties en overige gemeentelijke en
provinciale diensten deze invloed ervaren. Ook profit organisaties worden hierdoor
beïnvloed. Zij zullen druk ervaren op het gebied van b.v. milieueisen of maatschappelijk
verantwoord ondernemen.

In dit onderzoek ligt de focus vooral op de bestuurlijke (taak)omgeving van de politie en de
daaruit voortvloeiende interne organisatiedruk. Al deze invloeden komen bijeen in de top van
de politieorganisatie, waar de keuzes voor het te voeren beleid worden gemaakt. Ten
behoeve van dit onderzoek zijn zeventien personen geïnterviewd die binnen en rondom de
korpsleiding van de politie Twente en IJsselland aanwezig zijn. Er is een gelijk aantal
personen van beide regio's geïnterviewd. De lijst met geïnterviewde personen is opgenomen
in bijlage II. De invloed van allerlei belangenorganisaties, zoals winkeliersverenigingen,
schoolbesturen, woningbouwverenigingen, media en burgers is onmiskenbaar. Deze laatste
groepen zijn niet in het onderzoek betrokken. Dat neemt niet weg dat die invloed (indirect)
aanwezig is. Denk aan het individuele contact dat deze organisaties en burgers hebben met
de lokale politieafdelingen en wijkagenten. De invloed die deze groep op de korpsleiding
heeft wordt in dit onderzoek als interne druk gerepresenteerd. Tijdens de interviews zijn
vooral Districtschefs hierop bevraagd. De beide regio's waren in de onderzoeksperiode
opgedeeld in districten. Een district bestond uit meerdere operationele politieteams of
afdelingen waar deze districtschef verantwoordelijkheid voor droeg.

De interviews zijn gehouden in de maanden maart en april 2009. De keuze voor de
functionarissen heeft te maken met hun positie binnen en in de omgeving van de
politieorganisatie. Zij zijn op enigerlei wijze verantwoordelijk voor bepaling en uitvoering van
het beleid binnen de onderzochte regio's. De rol van burgemeesters is tweeledig. Enerzijds
als lid van het Regionaal College en anderzijds in hun rol als verantwoordelijke voor de
handhaving van de openbare orde in hun eigen gemeente.

3.1 Richtinggevende interviewvragen
Leidraad voor de gesprekken zijn de richtinggevende interviewvragen die gericht waren op
de eigen rol die betreffende functionarissen ten aanzien van het politiebeleid hebben. Deze
vragen zijn opgenomen in bijlage I. De basis voor de interviewvragen wordt gevormd door de
onderzoeksvragen twee, drie en vier. Deze vragen hebben vooral betrekking op de
verschillen in taakomgeving, aansturing en inrichting van de korpsen.


Respondenten is vooral gevraagd naar hun ervaringen met betrekking tot de
prestatiecontracten tijdens de onderzoeksperiode. Vooral de geïnterviewde
politiefunctionarissen hebben in die periode verschillende functies bekleed. Beide
organisaties zijn van een districtenmodel naar een directiemodel getransformeerd. De
huidige directeuren is vooral gevraagd naar hun rol die zij hadden in die periode als
districtschef en hun verantwoordelijkheid ten aanzien van een geografisch gebied.

3.2 Taakomgeving van de politieorganisatie
Voorafgaande aan de interviewvragen werd de theorie van Hasenfeld aan de hand van
onderstaande tekening kort toegelicht. De tekening werd geschetst op papier waarbij de
politieorganisatie als een piramide werd neergezet. De taakomgeving werd vervolgens als
een parabool rond de organisatie getekend. Daarna werden de afzonderlijke rollen van de
taakomgeving toegelicht. Daarbij werd aangegeven dat BZK, Regionaal College en de lokale
burgemeesters de bestuurlijke taakomgeving representeren. De overige, schoolbesturen,
winkeliersverenigingen, buurtverenigingen en burgers representeren de maatschappelijke
taakomgeving, die in werkelijkheid natuurlik veel groter is. De invloed van deze
'buitencategorie' is aanzienlijk, hetgeen ook door de respondenten genoemd werd. Deze
invloed is merkbaar van op zowel lokaal, regionaal als landelijk niveau. Echter aangezien het
onderzoek zich vooral richtte op de invloed van de bestuurlijke taakomgeving zijn er geen
interviews gehouden met deze categorie.

Daarnaast werd er ingegaan op de vier sturingstijlen van Hood. Zijn hiërarchische,
individualistische, egalitaire en fatalistische stijlen werden toegelicht. Alvorens te starten met
de interviews werd eveneens een toelichting gegeven op het Loosely Coupled System, wat
kenmerkend is voor de theorie van Hasenfeld. Bovenstaande uiteenzetting leidde zoals
opgemerkt in alle gevallen, voorafgaande aan de interviews, tot de volgende figuur, die een
visuele start van ieder interview vormde.


De samenstelling van de taakomgeving van de politie volgens Hasenfeld.

De gesprekken met de respondenten zijn allemaal opgenomen en vervolgens woordelijk
uitgewerkt. Met behulp van de interviewvragen zijn de gesprekken nader geanalyseerd en
vervolgens gerubriceerd naar de genoemde onderzoeksvragen. De resultaten vormen de
basis voor de hoofdstukken vijf, zes en zeven.

De sfeer tijdens de gesprekken was uitermate plezierig en open. Van enige
terughoudendheid is niets gebleken. De gesprekken werden bijna allemaal gehouden op de
werkplek van de respondenten. Respondenten waren kritisch op de eigen organisatie en de
invloed die ze daarop konden uitoefenen. Daarnaast werd ook veelvuldig, voor zover daar
zicht op was, gereageerd op de andere organisatie, IJsselland op Twente en vice versa.

Van beide onderzochte regio's is bijna het voltallige managementteam geïnterviewd. Door
deze personen afzonderlijk van elkaar te interviewen werd het mogelijk om de antwoorden
met elkaar te vergelijken. De antwoorden van de verschillende respondenten kan als
consistent worden gekenschetst. Respondenten gaven behoudens eigen meningen over het
algemeen een redelijk overeenkomend beeld ten aanzien van de ontwikkelingen en
bestuurlijke omgeving in de eigen regio. Ook over de eigen invloed van het management op
de eigen organisatie en daarbuiten was men opvallend eensluidend. Er hebben daarnaast
nog enkele interviews plaatsgevonden met medewerkers van beide organisaties. Deze
interviews zijn op dezelfde wijze geanalyseerd en verwerkt.

De burgemeesters zijn gekozen op basis van hun betrokkenheid bij het politieproces.
Voorafgaande aan de 'selectie' is aan meerdere mensen binnen de politie gevraagd naar


hun ervaringen met deze doelgroep. Hierna zijn de burgemeesters benaderd en hebben de
interviews plaatsgevonden. Ook voor hen geldt dat de antwoorden op de vragen consistent
zijn. Dit geldt voor zowel hun eigen rol als burgemeester, als ook als lid van het Regionaal
College.

Tijdens en na de interviews hebben er met meerdere personen informele gesprekken
plaatsgevonden om het ontstane beeld te kunnen controleren. Zo hebben deze interviews
geleid tot voldoende betrouwbare informatie, die de conclusies aan het eind van dit
onderzoek ondersteunen. Omwille van de objectiviteit zijn uitspraken van respondenten in de
tekst teruggebracht naar hun functie en zijn niet te herleiden naar de persoon.


Hoofdstuk 4 De invloed van de taakomgeving

In dit hoofdstuk worden de waargenomen taakomgevingen van de korpsen IJsselland en
Twente beschreven. Tevens wordt beschreven tot welke sturingstijl dat leidt binnen die
korpsen. Hiermee wordt de tweede onderzoeksvraag beantwoord; "Waarin verschilt de
taakomgeving van de korpsen IJsselland en Twente en wat is de invloed van de
taakomgeving op die korpsen?"

De taakomgeving van politiekorpsen verschilt niet wezenlijk. Alle korpsen hebben te maken
met de invloed van de ministeries van BZK en Justitie, het Regionaal College en
korpsbeheerder, de individuele burgemeesters, de (georganiseerde) burger en de interne
organisatie. Deze interne organisatie past niet direct in de taakomgeving van Hasenfeld,
maar heeft ontegenzeggelijk invloed op het functioneren van de organisatie. Dit onderzoek
heeft zich vooral gericht op de top van de politieorganisatie en de invloed van de
taakomgeving daarop. Ten behoeve van dit onderzoek is een groot aantal functionarissen
binnen en buiten de politieorganisatie geïnterviewd. Vanuit de verschillende actoren:
burgemeesters, korpsleiding en districtschefs wordt beschreven hoe zij aankijken tegen dit
onderwerp.

4.1 De Korpsbeheerder
Voor dit onderzoek zijn leden van het Regionaal College, lokale burgemeesters, korpsleiding
en districtsleiding uit IJsselland en Twente geïnterviewd. De eerste vraag die aan allen werd
gesteld was of zij de figuur van blz. 38 herkenden. Het antwoord hierop was over het
algemeen bevestigend. Veelal werd de rol van de korpsbeheerder, tevens voorzitter van het
Regionaal College er nog aan toegevoegd. Vooral de respondenten in IJsselland gaven dat
aan. Daarmee werd ook aangegeven dat de korpsbeheerder in IJsselland een andere rol
heeft dan de korpsbeheerder in Twente.

IJsselland
In IJsselland is de korpsbeheerder samen met de Hoofdofficier en korpschef in de regionale
driehoek een verbindende schakel met zijn eigen Regionaal College. De burgemeesters in
IJsselland hebben veel vertrouwen in deze relatie en zijn ervan overtuigd dat de belangen
van de individuele gemeenten op het gebied van integrale veiligheid voldoende worden
behartigd. Ook binnen de politietop wordt deze relatie bevestigd en wordt opgemerkt dat de
gezagslijn van het Regionaal College en burgemeesters eigenlijk geen buitenlijn meer is.


Scriptieprestatie2korpsen

Recommended

Recommended

More Related Content

Similar to Scriptieprestatie2korpsen

Similar to Scriptieprestatie2korpsen (20)

More from Frank Smilda

More from Frank Smilda (20)

Scriptieprestatie2korpsen