Ct Hussen, profile picture
Uploaded byCt Hussen
10,864 views

PENTADBIRAN AWAM KORPORAT

Dokumen ini membincangkan aspek pentadbiran awam dan tadbir urus di Malaysia, merujuk kepada sejarah dan perubahan yang berlaku sejak zaman penjajahan hingga kini. Ia menekankan kepentingan tadbir urus yang baik dan peranan pegawai awam dalam melaksanakan dasar-dasar kerajaan untuk mencapai kesejahteraan rakyat. Terdapat juga perbincangan mengenai cabaran dalam mentadbir masyarakat majmuk serta keperluan untuk melawan gejala negatif dalam perkhidmatan awam.

Embed presentation

Downloaded 96 times
1 / 175
2 / 175
Most read
3 / 175
Most read
4 / 175
Most read
5 / 175
6 / 175
7 / 175
8 / 175
9 / 175
10 / 175
11 / 175
12 / 175
13 / 175
14 / 175
15 / 175
16 / 175
17 / 175
18 / 175
19 / 175
20 / 175
21 / 175
22 / 175
23 / 175
24 / 175
25 / 175
26 / 175
27 / 175
28 / 175
29 / 175
30 / 175
31 / 175
32 / 175
33 / 175
34 / 175
35 / 175
36 / 175
37 / 175
38 / 175
39 / 175
40 / 175
41 / 175
42 / 175
43 / 175
44 / 175
45 / 175
46 / 175
47 / 175
48 / 175
49 / 175
50 / 175
51 / 175
52 / 175
53 / 175
54 / 175
55 / 175
56 / 175
57 / 175
58 / 175
59 / 175
60 / 175
61 / 175
62 / 175
63 / 175
64 / 175
65 / 175
66 / 175
67 / 175
68 / 175
69 / 175
70 / 175
71 / 175
72 / 175
73 / 175
74 / 175
75 / 175
76 / 175
77 / 175
78 / 175
79 / 175
80 / 175
81 / 175
82 / 175
83 / 175
84 / 175
85 / 175
86 / 175
87 / 175
88 / 175
89 / 175
90 / 175
91 / 175
92 / 175
93 / 175
94 / 175
95 / 175
96 / 175
97 / 175
98 / 175
99 / 175
100 / 175
101 / 175
102 / 175
103 / 175
104 / 175
105 / 175
106 / 175
107 / 175
108 / 175
109 / 175
110 / 175
111 / 175
112 / 175
113 / 175
114 / 175
115 / 175
116 / 175
117 / 175
118 / 175
119 / 175
120 / 175
121 / 175
122 / 175
123 / 175
124 / 175
125 / 175
126 / 175
127 / 175
128 / 175
129 / 175
130 / 175
131 / 175
132 / 175
133 / 175
134 / 175
135 / 175
136 / 175
137 / 175
138 / 175
139 / 175
140 / 175
141 / 175
142 / 175
143 / 175
144 / 175
145 / 175
146 / 175
147 / 175
148 / 175
149 / 175
150 / 175
151 / 175
152 / 175
153 / 175
154 / 175
155 / 175
156 / 175
157 / 175
158 / 175
159 / 175
160 / 175
161 / 175
162 / 175
163 / 175
164 / 175
165 / 175
166 / 175
167 / 175
168 / 175
169 / 175
170 / 175
171 / 175
172 / 175
173 / 175
174 / 175
175 / 175
1 BAB 1 PENDAHULUAN OBJEKTIF BAB Selepas mempelajari bab ini, anda seharusnya boleh: 1. Menjelaskan konsep pentadbiran, pentadbiran awam dan tadbir urus. 2. Memahami struktur pentadbiran (eksekutif) di Malaysia. 3. Mengenal pasti ciri-ciri tadbir urus yang baik dalam pentadbiran awam. 4. Membahaskan peranan agensi-agensi kerajaan yang dibahagikan kepada sektor-sektor khusus dalam pelbagai aspek. 1.1 PENGENALAN Seorang sarjana Barat iaitu Milton J. Esman (1972) menyifatkan Malaysia sebagai sebuah negara pentadbiran yang sangat menarik dengan kenyataan seperti “Malaysia is the best understood as an administrative state”. Persoalannya, kenapa Malaysia dianggap sedemikian? Tentulah perkara seperti kenyataan Esman di atas mempunyai alasannya yang tersendiri. Perkara ini mempunyai kaitan dengan sejarah pentadbiran dan perkhidmatan di negara ini semenjak zaman Kesultanan Melayu Melaka lagi hinggalah ke zaman penjajahan Barat—Inggeris terutamanya dalam mempengaruhi dan membentuk sistem pentadbiran di negara ini daripada sistem pentadbiran feudal kepada sistem pentadbiran moden dan demokratik. Usaha ke arah kemantapan dan permodenan pentadbiran awam di negara ini bukan sahaja dilakukan oleh pemimpin-pemimpin tempatan, malah ia sudah berlaku sejak pemerintahan British lagi. Pengukuhan sistem pentadbiran di Malaysia dilakukan melalui pelbagai usaha, langkah dan strategi termasuklah melantik pakar pentadbiran dari luar seperti dari Amerika Syarikat. Tujuannya ialah untuk memeriksa pentadbiran dan seterusnya membuat perakuan bagi memperbaiki pentadbiran di negara ini. Jika diteliti dari sudut komposisi kaum di negara ini, memang amat sukar untuk mentadbirnya. Apatah lagi jika hendak mewujudkan perpaduan
2 dan kerjasama yang baik antara semua kaum—sukar dilakukan jika tiada permuafakatan seperti yang diciptakan oleh tiga parti utama dalam usaha membentuk kerajaan sendiri daripada British iaitu UMNO, MCA dan MIC. Oleh itu, kejayaan dan keupayaan pihak kerajaan dan pentadbiran di negara ini dalam mengekalkan perpaduan dan kerjasama antara kaum dalam konteks masyarakat majmuk memang boleh dianggap perkara luar biasa terutamanya di negara-negara sedang membangun. Tiada alasan jika mengatakan bahawa sistem pentadbiran awam di negara tidak berjaya. Tetapi, dalam usaha menjayakan sistem pentadbiran dan perkhidmatan awam di Malaysia, tentulah ada perkara-perkara yang tidak baik dan bercanggah dengan etika dan nilai murni wujud dan dilakukan oleh penjawat-penjawat awam. Justeru itu, pihak kerajaan tidak memandang mudah perkembangan gejala-gejala negatif dan berunsur jenayah di dalam pentadbiran dan Perkhidmatan Awam yang kian berleluasa. Pihak kerajaan sentiasa memantau perilaku, tindakan dan keputusan yang bersangkut paut dengan pentadbiran dan Perkhidmatan Awam di negara ini. Jika fenomena seperti rasuah, penyelewengan, pecah amanah, dan sebagainya berlaku, maka perkara-perkara seperti ini akan memberikan imej buruk dan menjejaskan nama baik pihak kerajaan atau pemerintah itu sendiri. Oleh sebab itu, pihak kerajaan sentiasa memandang serius segala masalah yang berlaku dalam perkhidmatan dan pentadbiran awam dengan menyeru untuk dibentuk tadbir urus yang baik (good governance). Cuba anda bayangkan keadaan Perkhidmatan Awam di negara kita di peringkat awal kemerdekaan dahulu berbanding sekarang. Perkembangan dalam sistem pentadbiran awam di Malaysia telah melibatkan banyak aspek—sistem kerja, peraturan, perundangan, profesionalisme perkhidmatan, perubahan paradigma di kalangan penjawat/pegawai awam, sokongan terhadap dasar-dasar kerajaan dan yang paling penting ke arah pengukuhan pentadbiran awam itu sendiri. Di Malaysia, aktor penting dalam kemajuan dan pengukuhan pentadbiran awam selepas peranan pihak kerajaan dan pembuat keputusan atau dasar ialah birokrat—di kalangan para pentadbir di semua peringkat agensi kerajaan. Oleh sebab itu, dewasa ini seringkali diperkatakan tentang bagaimana usaha untuk membentuk penjawat awam (tadbir urus) yang baik yang dapat memenuhi aspirasi kerajaan ke arah negara maju menjelang tahun 2020 kelak. Oleh sebab itu, perubahan tingkah laku dan respons para penjawat awam banyak mempengaruhi dasar dan tindakan yang dilaksanakan oleh pihak
3 kerajaan. Perkembangan dalam politik pentabdiran di Malaysia dikatakan telah banyak membawa perubahan tingkah laku dan tanggapan di kalangan penjawat/pegawai awam disebabkan berlakunya beberapa peristiwa dan dasar-dasar kerajaan yang telah dibawa oleh pemerintahan Tun Dr. Mahathir bermula dari awal tahun 1980-an hingga tahun 2002. Tentulah semenjak merdeka pada 31 Ogos 1957 (Tanah Melayu) dan pembentukan Persekutuan Malaysia (16 September 1963), banyak perubahan yang telah berlaku dalam sistem pentadbiran di negara ini. Justeru itu, dalam modul ini akan dibincangkan beberapa perkembangan dan perubahan yang telah berlaku dalam sistem pentadbiran termasuklah penerapan nilai-nilai murni dan etika kerja positif dalam pentadbiran yang secara langsung menyentuh mengenai pembaharuan pentadbiran— penswastaan, pengkorporatan dan ICT (Ahmad Atory, 2001). Jika diteliti secara mendalam dari segi peranan pentadbir awam semenjak tahun 1970-an dan 1980-an, tidak banyak yang berubah. Namun, menjelang tahun 1990-an dan alaf baru (abad ke-21), peranan pegawai- pegawai awam telah bertambah kepada menjadi penguatkuasa peraturan- peraturan dalam projek-projek penswastaan kerajaan. Pegawai-pegawai kerajaan telah banyak menggunakan prinsip-prinsip pengurusan seperti penggunaan teknologi, automasi, komputer, teknologi maklumat dan konsep kerajaan elektronik. Sepanjang perkembangan dalam era teknologi maklumat dan era globalisasi, peranan pentadbir dan pentadbiran awam di Malaysia kian mencabar—dunia tanpa sempadan dan pengkorporatan. 1.2 DEFINISI PENTADBIRAN AWAM Pentadbiran awam menurut K. Ramanathan (2002: 1) sebagai satu aspek kegiatan dan institusi pemerintahan yang telah lama bertapak dalam kehidupan manusia. Pentadbiran awam disifatkan sebagai usaha ke arah pencapaian matlamat pemimpin dan pemerintah untuk kesejahteraan rakyat yang dibantu oleh jentera pentadbiran. Oleh sebab itu, apa sahaja kejayaan yang dicapai oleh ketua negara atau kerajaan tertakluk kepada keberkesanan dan kecekapan institusi pentadbiran awamnya. Dalam hal ini, pentadbir-pentadbir merupakan aktor penting dalam atau agen utama kerajaan dalam melaksanakan pentadbiran dalam sesebuah negara. Oleh sebab itu, pentadbiran awam tambah K. Ramanathan lagi merupakan alat kerajaan yang penting yang secara langsung terlibat dalam memberikan keberkesanan mana-mana sistem pemerintahan. Keadaan ini dapat kita lihat dalam konteks pentadbiran awam dan kerajaan Malaysia seperti yang ada pada hari ini. Peranan insitusi-institusi pentadbiran awam dan pegawai-pegawai awam terlibat secara langsung
4 dalam pelaksanaan dasar awam yang diluluskan oleh Dewan Perundangan (Parlimen). Justeru itu, pentadbiran awam meliputi semua organisasi, kakitangan, tindakan serta peraturan-peraturan yang dikendalikan oleh pihak eksekutif (ketua kerajaan dan negara) untuk menjayakan rancangan yang diluluskan oleh Parlimen. Dalam mendefinisikan pentadbiran awam, Dwight Waldo (dalam Ahmad Atory, 2001: 1) mengatakan bahawa terdapat dua definisi yang tipikal iaitu (i) Pentadbiran awam ialah organisasi dan pengurusan manusia dan benda-benda untuk mencapai tujuan-tujuan kerajaan; dan (ii) Pentadbiran awam sebagai satu “seni dan sains pengurusan” sebagaimana yang dapat dikaitkan kepada hal-ehwal sebuah negeri atau negara. Apa yang dapat dirumuskan daripada definisi yang dikemukakan oleh Waldo di atas adalah sama dengan apa telah dijelaskan oleh K. Ramanathan. Apa yang jelas, pentadbiran awam itu melibatkan organisasi yang di dalamnya merangkumi pegawai-pegawai awam untuk mengurus dan menjayakan dasar awam yang telah dibuat oleh pihak kerajaan melalui Parlimen. Jadi, pentadbiran awam disifatkan seni dan sains pengurusan kerana ia melibatkan aspek kemahiran, kepakaran, kebolehan dan kecekapan dalam mentadbir dan menyediakan perkhidmatan awam kepada seluruh lapisan masyarakat. Justeru itu, pentadbiran awam sebagai satu pengajian akademik yang sistematik yang diterokai dengan kewujudan negara moden di Eropah Barat (K. Ramanathan, 2002: 5). Oleh sebab itu, pentadbiran awam merupakan istilah yang digunakan untuk menerangkan sejenis gerakan perhubungan manusia—lebih tepat lagi untuk menerangkan semua kaedah dan teknik yang digunakan secara langsung untuk menguruskan hal ehwal yang membabitkan tiga ranting pemerintahan iaitu eksekutif, perundangan dan kehakiman (ibid., 244). Pentadbiran awam menurut K. Ramanathan melibatkan dua komponen iaitu (i) Awam (public) – iaitu suatu institusi atau agensi yang dijalankan atau dipunyai serta memperoleh sumber-sumber kewangannya secara terus atau sebaliknya daripada kerajaan pusat atau tempatan; dan (ii) Pentadbiran (administration) – ialah berasal daripada perkataan latin “administrare” yang membawa erti membantu atau mengarahkan. Oleh itu, ia membawa maksud memerhati akan sesuatu atau mengarahkan sesuatu atau dilaksanakan. Sama seperti definisi awal yang telah dibincangkan di atas, K. Ramanathan juga menyifatkan pentadbiran awam sebagai satu sains dan
5 seni yang mempunyai matlamat untuk menyenggarakan perhubungan awam dan menjalankan tugas-tugas yang telah ditetapkan. Tambahnya lagi, pentadbiran awam adalah tertakluk kepada kuasa eksekutif, kehakiman dan perundangan, di mana ia lebih menekankan kepada penguatkuasaan undang-undang yang telah dibuat, membuat dan melaksanakan peraturan-peraturan serta polisi-polisi awam. Namun, kita perlu mengetahui bahawa pentadbiran awam adalah bertanggungjawab dalam melaksanakan dasar-dasar awam. Dari segi pelaksanaan dasar- dasar awam pula, pentadbiran awam tidak mementingkan keuntungan kecualilah dalam dimensi pengkorporatan dan penswastaan yang menjadi agenda baru pemerintahan negara ke arah peningkatan pencapaian ekonomi dan pembangunan negara. Manakala Muhammad Al-Buraey (1992: 202) menjelaskan bahawa pentadbiran awam merupakan suatu bidang pengajian yang direka cipta pada awal abad ke-20. Tambahnya lagi, dari segi praktisnya pentadbiran awam adalah seusia dengan manusia itu sendiri. Sehingga kini katanya, tiada perbezaan yang jelas antara kedua-dua jenis pentadbiran—awam atau swasta. Pentadbiran awam khususnya dalam sejarah negara Islam terkenal dengan kecekapan para pentadbir yang mencerminkan bagaimana mudahnya orang Islam Arab mengasimilasikan sistem pentadbiran asing ke dalam fahaman pemerintahan. Al-Buraey menyifatkan hari ini pentadbiran awam merupakan satu bidang pengajian dan praktis yang merupakan alat terpenting dalam negara birokrat (seperti Malaysia) moden dan negara yang mempunyai berbagai-bagai fungsi serta yang bergantung banyak kepadanya. Justeru itu, pentadbiran awam memainkan peranan yang penting, kerana ia terletak di tengah-tengah kegiatan dan urusan di berbagai-bagai peringkat pemerintahan yang moden, iaitu kebangsaan, negeri dan tempatan. Fungsi pentadbiran awam dalam zaman moden mencerminkan kepentingan perkembangan program sebagai sistem pendidikan umum dan pembaharuan daerah, penghapusan pencemaran air dan udara, menjalankan organisasi pelbagai negeri atau antarabangsa, penubuhan institusi ekonomi dan sosial di negara membangun dan baharu, aspek lain-lain termasuklah pembangunan negara baru. Dalam penelitian kepada definisi-definisi yang telah dibincangkan, semuanya menuntut peranan, tanggungjawab, keupayaan, kecekapan dan sebagainya seorang atau golongan pentadbir dalam Perkhidmatan Awam ke arah kecekapan dan keberkesanan pentadbiran awam itu sendiri. Dalam zaman moden, seseorang pentadbir mempunyai tugas dan kewajipan yang banyak. Ini termasuklah merekabentuk program; membuat keputusan; membina organisasi; pengambilan dan melatih
6 pekerja serta memajukan personel; merunding kontrak; memperkenalkan perubahan; merangsang pertumbuhan dan mendorong organisasi unutk berfungsi sebagai sebuah institusi. SOALAN DALAM TEKS 1. Bincangkan semula dua komponen yang terdapat dalam pentadbiran awam. 2. Mengapa pentadbiran awam turut dilihat dari sagi konsepnya sebagai satu “seni dan sains pengurusan”? Semak jawapan anda di akhir bab ini. 1.3 KONSEP TADBIR URUS Tadbir urus (governance) merupakan salah satu aspek penting dalam pentadbiran dan pengurusan—awam dan swasta. Kini dalam pengajian mengenai pentadbiran awam, peranan tadbir urus yang baik (good governance) semakin mendapat perhatian. Ini kerana tadbir urus yang baik akan memberikan kekuatan dan imej yang baik kepada mana-mana organisasi. Justeru itu, di dalam pentadbiran awam di Malaysia, gerakan ke arah memperkasakan tadbir urus yang berkualiti, dinamik, cekap dan sebagainya telah bermula semenjak awal tahun 1980-an lagi. Tadbir urus yang baik bukanlah perkara baru dalam pentadbiran. Ini kerana penekanan kepada ciri-ciri seperti ketelusan (transparency), keberkesanan (effectiveness) dan kecekapan (efficiency), akauntabiliti dan responsif dalam memenuhi kehendak rakyat, merupakan kehendak- kehendak tadbir urus yang baik yang sentiasa dituntut dan diseru oleh pihak kerajaan. Kerajaan Malaysia telah lama menerapkan prinsip-prinsip tadbir urus yang baik ke dalam pentadbiran agensi-agensinya. Ini dapat dilihat di beberapa agensi utama di negara ini termasuklah agensi agama seperti JAKIM dan Jabatan Agama Islam Negeri juga sentiasa memastikan bahawa pentadbiran dan pengurusannya menepati kehendak-kehendak tadbir urus yang baik.
7 Terdapat pelbagai tafsiran mengenai tadbir urus yang baik seperti: (i) Good governance is defined as “the exercise of power by various levels of government that is effective, honest, equitable, transparent and accountable” (IOG, 1999); (ii) Good governance is defined as “a system that is transparent, accountable, just fair, democratic, participatory and responsive to people’s needs” (World Conference on Governance, 1999). Manakala definisi yang lebih komprehensif tentang tadbir urus yang baik seperti yang dikemukakan oleh UNDP Governance Policy Paper “Governance for Sustainable Human Development” (1997) yang mendefinisikan tadbir urus sebagai: “the exercise of political, economic and administrative in the management of a country’s affairs at all levels. Governance comprises the complex mechanisms, processes and institutions through which citizens and groups articulate their interests, mediate their differences and exercise their legal rights and obligations”. (Dipetik daripada Haron Siraj, 2000: 116) 1.4 KONSEP TADBIR URUS YANG BAIK Sejak kebelakangan ini, perbincangan mengenai tadbir urus telah menarik perhatian umum. Tadbir urus yang baik dalam arena nasional, politikal, sosial dan ekonomi boleh dijadikan sebagai panduan dan asas serta persediaan dalam menghadapi pelbagai tekanan globalisasi. Sejajar dengan isu-isu governance semasa, Persatuan Perkhidmatan Tadbir dan Diplomatik (PPTD) dengan usahasama Institut Tadbiran Awam Negara (INTAN) JPA, telah mengadakan Persidangan Perkhidmatan Awam Kelima (PPA 2000) dengan tema “Good Governance: Issues and Challenges” bertempat di Auditorium INTAN, Bukit Kiara, Kuala Lumpur pada 22 hingga 24 Jun 2000. Menyentuh mengenai peranan tadbir urus yang baik, YAB Dato’ Seri Abdullah Hj. Ahmad Badawi, Timbalan Perdana Menteri ketika itu dalam ucapannya di persidangan tersebut menyatakan keperluan Perkhimatan Awam negara untuk menghapuskan imej tradisi iaitu sebagai sebuah birokrasi yang lembab dan sejajar dengan era peralihan globalisasi. Kini di bawah pentadbiran Dato’ Seri Abdullah Ahmad Badawi, tadbir urus yang baik di Malaysia berkait rapat dengan prinsip Islam Hadhari yang diperkenalkan oleh Perdana Menteri untuk pembangunan sosioekonomi dan teknologi, keadilan sosial dan toleransi kaum. Berdasarkan kepada apa yang telah dibincangkan secara ringkas di atas, jelas sekali menunjukkan bahawa tadbir urus yang baik memerlukan
8 peranan mereka dalam semua aspek pentadbiran dan pengurusan negara di semua peringkat terutama ke arah mencapai taraf negara maju menjelang tahun 2020 nanti. Oleh itu, tadbir urus yang baik hendaklah bebas daripada pelbagai gejala dan tingkah laku negatif yang tidak bermoral, menyalahi etika kerja, melanggar undang-undang dan ajaran agama—berunsurkan jenayah dan melanggar disiplin. Tadbir urus yang baik hendaklah bebas daripada masalah seperti rasuah, penyelewengan dan penyalahgunaan kuasa, sering bertangguh dalam melakukan tugas yang diberi dan sebagainya. Lantaran itu, kini kerajaan sedang berusaha membenteras gejala rasuah di kalangan pegawai awam secara besar-besaran kerana fenomena ini akan menjejaskan nama baik, imej, kepercayaan rakyat terhadap Perkhidmatan Awam dan menjatuhkan maruah dan martabat pentadbiran awam itu sendiri. Tadbir urus yang baik perlu menunjukkan akauntabiliti, ketelusan, amanah, cekap, jujur dan sebagainya yang akan membawa kesan positif dan membina ke arah memperkukuh dan memperkasakan Perkhidmatan Awam di negara ini. Ini memandangkan tadbir urus itu sendiri adalah agen kerajaan dan juga anggota masyarakat dan mempunyai peranan yang besar dan mengurus tadbir sesebuah negara. Jadi, pengamalan nilai-nilai murni adalah sangat-sangat diharapkan dapat ditunjukkan oleh semua peringkat penjawat awam di negara ini. SOALAN DALAM TEKS 3. Dalam tadbir urus yang baik (good governance) terdapat beberapa prinsip di dalamnya termasuklah akauntabiliti, integriti, profesionalisme dan lain-lain. Bincangkan ketiga-tiga konsep di atas. Semak jawapan anda di akhir bab ini. 1.5 KONSEP TADBIR URUS KORPORAT Merujuk kepada Lee Fook Hong (2002: 4) tadbir urus korporat (corporate governance) adalah merujuk kepada:
9 “the processes and structure by which the business and affairs of the company are directed and managed, in order to enhance long term shareholder value through enhancing corporate performance and accountability, whilst at the same time taking into account the interest of other stakeholders.” Tambah Lee lagi, syarikat yang berbeza mempunyai model tadbir urus korporat yang berbeza sebagai kod tadbir urus dalam setiap negara yang membenarkan atau mengizinkan fleksibiliti dan variasi terhadap pandangan yang berbeza ke arah perubahan dalam dunia korporat bagi menghadapi globalisasi dan kepesatan teknologi baru. Dalam tadbir urus korporat, peranan setiausaha syarikat adalah amat penting. Setiausaha syarikat atau perbadanan merupakan seorang yang terlatih dan profesinal dalam melaksanakan tugasnya terutama bagi membantu lembaga pengarah syarikat. Sementara itu, Owen E. Hughes (2003: 76) menjelaskan bahawa tadbir urus korporat merujuk kepada: “to how the private sector structures its internal mechanisms to provide for accountability to its stakeholder; while government may be involved in this through the company law, there are aspects which it does not control.” 1.6 BADAN PEMERINTAH DAN SISTEM PENTADBIRAN MALAYSIA Badan pemerintah atau eksekutif di Malaysia mempunyai peranan yang amat penting dalam pentadbiran negara. Ini kerana segala keputusan berhubung dengan dasar awam bermula di peringkat eksekutif. Dari segi kuasanya, badan eksekutif termaktub dalam perlembagaan dan undang- undang yang berkaitan. Mengikut Perkara 39 Perlembagaan Persekutuan, kuasa eksekutif berada pada Yang di-Pertuan Agong (YDA) yang boleh dijalankan oleh Jemaah Menteri (Kabinet) atau mana-mana menteri yang diberikan kuasa oleh Kabinet. 1.6.1 Yang di-Pertuan Agong Sebagai ketua negara, YDA mempunyai kuasa eksekutif seperti yang telah diterangkan di atas. Walau bagaimanapun, YDA boleh bertindak mengikut budi bicaranya sendiri dalam tiga perkara seperti: (i) Melantik Perdana Menteri (PM). (ii) Tidak mempersetujui permintaan pembubaran Parlimen. (iii) Meminta supaya diadakan mesyuarat Majlis Raja-raja. YDA merupakan pemerintah tertinggi angkatan tentera Malaysia (ATM) dan berkuasa mengampun dan menangguhkan hukuman terhadap kesalahan yang dibicarakan di Mahkamah Tentera dan kesalahan yang
10 dilakukan di Wilayah Persekutuan (WP) serta kesalahan di bawah Akta Keselamatan Dalam Negeri (ISA). YDA merupakan ketua agama Islam bagi WP, Melaka, Pulau Pinang, Sabah dan Sarawak. YDA juga diberikan kuasa untuk melantik hakim- hakim Mahkamah Persekutuan, Mahkamah Tinggi, Jemaah Menteri, timbalan-timbalan menteri dan jawatan-jawatan lain seperti pengerusi dan ahli-ahli Suruhanjaya, Peguam Negara, dan Juruaudit Negara. Selain itu, YDA bertanggungjawab dalam menjaga dan memelihara kedudukan istimewa orang Melayu dan Bumiputera di Sabah dan Sarawak di bawah Perkara 153 Perlembagaan Persekutuan. 1.6.2 Kabinet Kabinet merupakan badan yang menjalankan kuasa eksekutif yang dipegang oleh YDA yang diketuai oleh PM yang merupakan ahli Dewan Rakyat yang mendapat kepercayaan besar dewan. Kabinet berkuasa merangka dasar dan memberikan arahan kepada jentera pentadbiran untuk dilaksanakan di seluruh peringkat Persekutuan. Perlu diingat bahawa kabinet bukanlah jentera pentadbiran, tetapi disebabkan menjalankan pemerintahan negara, ia merupakan satu badan pemerintah. Di Malaysia disebabkan doktrin percantuman kuasa diamalkan, maka sebahagian besar ahli kabinet merupakan ahli Dewan Rakyat mahupun Dewan Negara—Parlimen, maka kabinet bertanggungjawab kepada Parlimen. Oleh sebab itu, wajar bagi ahli-ahli Kabinet mempertahankan keputusan Parlimen dan saling sokong menyokong dengan Parlimen berhubung dengan tindakan dan keputusan yang telah dibuat. 1.6.3 Kementerian Di bawah kabinet dibentuk beberapa kementerian dan kini mempunyai 30 kementerian serta Jabatan Perdana Menteri. Kementerian ditubuhkan untuk melaksanakan tugas-tugas pemerintahan negara. Menteri yang berportfolio akan mengetuai mana-mana kementerian dan yang tidak berportfolio ditugaskan di bawah Jabatan PM yang masing-masing dibantu oleh timbalan-timbalan menteri. Kementerian merupakan agensi kerajaan tertinggi di dalam sistem pentadbiran kerajaan Persekutuan yang bertanggungjawab bagi membentuk dasar, merancang, mengawal dan menyelaras perkara- perkara yang berkaitan dengan bidang tugas sesuatu kementerian tertentu. Menteri akan dibantu oleh timbalan-timbalan menteri. Dalam
11 masa yang sama, kementerian juga akan dibantu oleh Setiausaha Parlimen (ahli Dewan Rakyat) dan Ketua Setiausaha (KSU) yang merupakan pegawai pentadbir (awam) tertinggi di peringkat kementerian. Kementerian juga bertanggungjawab mengawal jabatan-jabatan atau badan-badan berkanun yang diletakkan di bawah tanggungjawab kementerian berkenaan. Misalnya, Kementerian Belia dan Sukan akan bertanggungjawab terdapat Jabatan Belia dan Sukan. Kementerian turut berperanan dalam mengawal pelaksanaan pentadbiran jabatan dan badan-badan berkanun sejajar dengan objektif kementerian-kementerian yang berkaitan. Seperti yang telah disebutkan di atas, pegawai tadbir utama kementerian ialah KSU yang mempunyai tugas dan tanggungjawab berkaitan dengan pembentukan dasar, perancangan aktiviti, mengawal pelaksanaan aktiviti, menyelaras aktiviti kementerian, menyelaras kegiatan jabatan dan badan- badan berkanun. KSU bertindak sebagai penasihat kepada menteri mengenai pentadbiran dan bertanggungjawab kepada Ketua Setiausaha Negara (KSN) yang merupakan ketua Perkhidmatan Awam Persekutuan. 1.6.4 Jabatan-Jabatan Kerajaan Sebenarnya agensi-agensi kerajaan seperti yang telah disebutkan iaitu kementerian, badan berkanun dan jabatan-jabatan, semuanya dibentuk bertujuan untuk merancang, mengawal, membantu dan melaksanakan segala aktiviti yang dirancang oleh kerajaan untuk mencapai objektif dan matlamat yang telah digariskan. Contohnya usaha ke arah pencapaian matlamat Wawasan 2020, siapa yang akan bertanggungjawab? Oleh sebab itu, kecekapan dan keberkesanan agensi-agensi kerajaan itu amat penting. Justeru itu, bagi menentukan sesebuah agensi kerajaan itu dapat berjalan dengan lancar, maka agensi itu perlu disusun berdasarkan kepada suatu struktur organisasi yang baik, sistematik dan berkesan dan dilantik pegawai-pegawai awam yang meliputi pelbagai peringkat perkhidmatan dan kategori bagi mengendalikan agensi-agensi berkenaan. Dewasa ini, agensi-agensi kerajaan sama ada yang sedia ada atau yang baru ditubuhkan meliputi pelbagai jenis Perkhidmatan Awam termasuklah sosial, ekonomi, keselamatan, perundangan, kebudayaan dan sebagainya. Jabatan merupakan agensi peringkat pelaksanaan yang kedua tertinggi selepas kementerian. Contohnya, di bawah Kementerian Pengangkutan, terdapatnya Jabatan Pengangkutan Jalan (JPJ). Jabatan bertanggungjawab menyediakan perkhidmatan kepada masyarakat secara langsung berkaitan dengan bidang kuasa jabatan berkenaan di dalam melaksanakan
12 pentadbiran—dikenali sebagai Perkhidmatan Awam. Misalnya, JPJ dalam penyediaan perkhidmatan kepada rakyat meliputi aspek dasar-dasar yang berkaitan dengan pengangkutan jalan raya seperti lesen memandu, pendaftaran kenderaan, cukai jalan dan pertukaran hak milik kenderaan. Bagi memudahkan urusan dan menyediakan perkhidmatan kepada seluruh lapisan masyarakat, setiap jabatan kerajaan pusat ada cawangan di peringkat negeri dan daerah. Pegawai tadbir utama jabatan ialah Ketua Pengarah, tetapi nama jawatan ini disesuaikan mengikut nama jabatan-jabatan berkenaan. Contoh, Jabatan Polis dinamakan Ketua Polis Negara, Jabatan Imigresen sebagai Ketua Pengarah Imigresen, Jabatan Akauntan Negara disebut Akauntan Negara dan di peringkat negeri dikenali sebagai Pengarah Negeri. Pegawai dan kakitangan jabatan merupakan agen pelaksana dasar kerajaan yang mempunyai kelayakan dan kemahiran tertentu mengikut perjawatan. Di Malaysia terdapat beberapa katogeri dan peringkat jawatan yang diwujudkan. 1.6.5 Badan-Badan Berkanun Selepas kementerian dan jabatan-jabatan, badan-badan berkanun (akan dibincangkan secara mendalam dalam Bab 2 tentang peranannya) merupakan agensi kerajaan yang ditubuhkan dengan matlamat tertentu. Badan-badan berkanun ditubuhkan oleh kerajaan mengikut akta-akta tertentu bagi melaksanakan tugas-tugas khusus sejajar dengan objektif dan matlamat negara. Badan-badan berkanun lebih dikenali sebagai perbadanan yang ditubuhkan dengan tujuan untuk mengambil alih tugas dan tanggungjawab fungsi jabatan-jabatan kerajaan tertentu yang telah lama ditubuhkan (Malaysia, 1991: 594). Penubuhan badan berkanun atau perbadanan membolehkan kerajaan melaksanakan sesuatu tanggungjawab khusus dan penting. Sebagai contoh, Lembaga Hasil Dalam Negeri (LHDN) ditubuhkan bertujuan untuk mengendalikan segala urusan berkaitan dengan cukai termasuklah perkara-perkara seperti pendaftaran, pembayaran, urusan cukai, dan sebagai yang bersangkut paut dengan cukai. Secara umumnya penubuhan badan-badan berkanun mempunyai dua matlamat iaitu (ibid., 595): (i) Membolehkan kerajaan terlibat secara terus dengan bidang- bidang tertentu yang enggan atau tidak mampu diceburi oleh pihak swasta sebab masalah modal. Penglibatan langsung kerajaan ini dapat menolong meningkatkan pembangunan sosioekonomi negara; dan (ii) Membolehkan jentera pentadbiran bertindak secara lebih bebas daripada ikatan peraturan-peraturan pentadbiran negara. Hal ini
13 membolehkan perbadanan tersebut bergerak lebih pantas seiringan dengan syarikat-syarikat swasta yang lain. Penubuhan perbadanan awam ini mempunyai beberapa faedah yang sangat penting kepada kerajaan seperti (ibid., 595): (i) Memberi peluang kepada pihak kerajaan untuk terlibat secara langsung dengan kegiatan ekonomi secara aktif; (ii) Memainkan kedua-dua peranan dalam sektor ekonomi dan sosial. Di samping bertujuan memperolehi keuntungan, perbadanan awam juga dikehendaki menyediakan berbagai-bagai kemudahan dan perkhidmatan kepada rakyat. Terdapat dua jenis perbadanan awam yang ada di Malaysia iaitu (i) Badan-badan berkanun – agensi kerajaan yang ditubuhkan di bawah undang-undang sama ada dibuat oleh Parlimen atau DUN. Sehingga Jun 1991 terdapat 75 buah badan berkanun Persekutuan dan 85 buah badan berkanun negeri; dan (ii) Badan-badan bukan berkanun – badan-badan yang ditubuhkan di bawah Akta Syarikat. Didapati bahawa badan-badan berkanun adalah terikat kepada dasar- dasar kerajaan sebab semuanya (ibid., 595): (i) Ditubuhkan di bawah undang-undang yang dibuat oleh Parlimen atau DUN masing-masing; (ii) Mempunyai lembaga pengarah yang terdiri daripada orang yang dilantik oleh menteri yang bertanggungjawab terhadap badan tersebut; dan (iii) Ahli-ahli lembaga pengarah bertanggungjawab kepada menteri yang melantik mereka. Secara tidak langsung tindak-tanduk ahli- ahli lembaga pengarah adalah sejajar dengan kehendak kerajaan. Berbanding dengan badan-badan berkanun, badan-badan yang ditubuhkan di bawah Akta Syarikat adalah lebih bebas dalam menjalankan aktiviti-aktiviti mereka sejajar dengan matlamat perbadanan perniagaan. Daripada penubuhan perbadanan (berkanun dan bukan berkanun)—titik tolak kepada pengkorporatan dan seterusnya penswastaan dalam sistem pentadbiran awam di negara ini. Pegawai tadbir utama dalam badan-badan berkanun (perbadanan awam) dikenali sebagai Pengurus Besar yang bertanggungjawab mengurus dan mentadbir perbadanan awam mengikut objektif korporatnya. Bagi melicinkan pentadbirannya, sesebuah perbadanan mempunyai bahagian- bahagian tertentu yang meliputi keseluruhan aspek pengurusan organisasi yang sedia ada.
14 SOALAN DALAM TEKS 4. Senaraikan badan-badan berkanun dalam bidang- bidang berikut: (a) Perdagangan. (b) Perusahaan. (c) Pendidikan. (d) Perindustrian. (e) Pertanian dan komoditi. 5. Apakah faedah penting yang akan diperolehi oleh pihak kerajaan dalam menubuhkan perbadanan awam di negara ini? Semak jawapan anda di akhir bab ini. 1.6.6 Kawalan Kerajaan/Agensi Pusat Jabatan-jabatan dan perbadanan awam merupakan dua sektor yang berbeza, di mana kawalan terhadap kedua-duanya juga berbeza (Malaysia, 1991: 596). Jabatan-jabatan dikawal secara langsung oleh kementerian atau agensi pusat yang berkenaan. Bagi perbadanan awam pula ia dikawal secara tidak langsung, di mana kelazimannya terhadap perkara-perkara penting sahaja terutamanya yang menyentuh mengenai dasar-dasar kerajaan. Dari segi pentadbirannya, perbadanan awam mempunyai kebebasan kerana ia dikawal secara tidak langsung kerana terbentuknya ahli lembaga pengarah dalam perbadanan berkenaan. Jika perbadanan itu diletak di bawah satu kementerian, maka menteri berkenaan bertanggungjawab melantik ahli lembaga pengarahnya. Segala keputusan tentang dasar-dasar kerajaan diambilkira dalam proses membuat keputusan mengenai aktiviti perbadanan oleh pihak ahli lembaga pengarah. Cara lain pihak kerajaan mengawal aktiviti perbadanan ialah dengan melantik pegawai-pegawai kanan kerajaan untuk menganggotai badan lembaga pengarah yang akan memberi nasihat berkaitan hal-hal hubungan kerajaan dengan perbadanan (ibid., 596). Rasionalnya perlantikan pegawai awam ke dalam perbadanan agar aktiviti-aktiviti perbadanan dapat dilaksanakan sejajar dengan dasar-dasar awam yang telah diperkenal dan dilaksanakan oleh pihak kerajaan.
15 Selain itu, pihak kerajaan dapat melaksanakan pengawalan ke atas perbadanan dengan cara mengawal anggaran belanjawan dan rancangan- rancangan pembangunan tahunan dan lima tahun perbadanan tersebut. Justeru itu, pihak perbadanan perlu mendapatkan kelulusan dari Kementerian, Perbendaharaan, Jabatan Perkhidmatan Awam dan Bahagian Perancang Ekonomi terhadap belanjawannya. Manakala bagi badan-badan tidak berkanun pula tidak mempunyai kebebasan yang lebih luas sebab badan ini tidak tertakluk kepada langkah-langkah pengawalan kerajaan seperti yang dikenakan terhadap badan-badan berkanun. Tambahan pula, badan tidak berkanun bebas dalam mengadakan skim perjawatan masing-masing, tetapi setiap aktivitinya hendaklah diselaraskan mengikut peruntukan undang-undang atau akta-akta penubuhannya. 1.7 KESIMPULAN Dalam sistem pemerintahan bercorak demokrasi dan sistem pentadbiran berasaskan persekutuan (federalisme) di negara ini, setiap agensi kerajaan sama ada di peringkat pusat mahupun di peringkat negeri dan seterusnya di peringkat daerah dan tempatan mempunyai fungsi dan tanggungjawab yang sangat penting dalam menjayakan agenda kerajaan khususnya melalui dasar-dasar yang telah dilaksanakan. Pentadbiran awam di Malaysia, jika diteliti dari aspek sejarahnya banyak dipengaruhi dan diasaskan oleh sistem pemerintahan British. Hingga ke hari ini pengaruh British dalam sistem pentadbiran dan Perkhidmatan Awam masih kekal dalam beberapa aspek walaupun pihak kerajaan telah melaksanakan beberapa dasar pembaharuan. Dalam perkembangan Perkhidmatan Awam di negara ini, pastinya banyak masalah dan kelemahan yang telah dikenalpasti terutama yang membabit beberapa agensi kerajaan dalam melaksanakan fungsi-fungsi tertentu seperti badan berkanun atau perbadanan awam ke arah komersialisasi. Kegagalan badan-badan berkanun dan perbadanan awam dalam menjana kemajuan dan peningkatan dari segi ekonomi telah memaksa pihak kerajaan mencari alternatif untuk membolehkan agensi- agensi awam boleh menyumbang ke arah pembangunan negara. Perkhidmatan Awam di negara ini tidak terkecuali daripada berhadapan dengan masalah penyelewengan, pecah amanah, rasuah, penyalahgunaan kuasa dan kelemahan disiplin di kalangan anggotanya. Oleh sebab itu, kerajaan berusaha membentuk dan memberi nafas baru kepada Perkhidmatan Awam di negara ini dengan melaksanakan beberapa pembaharuan dalam aspek pentadbiran di negara ini. Dalam erti kata lain, pihak kerajaan berusaha untuk membentuk tadbir-urus yang baik (good governance) dan berkesan dalam pentadbiran di negara ini. Justeru itu,
16 pihak kerajaan telah melaksanakan pengkorporatan dan seterusnya penswastaan, di samping menekankan penerapan nilai-nilai korporat dalam pentadbiran. Pelaksanaan pengkorporatan dan penswastaan dalam sistem pentadbiran di Malaysia tidaklah menggambarkan kegagalan pentadbiran dan Perkhidmatan Awam di negara ini berfungsi dengan baik. Namun, usaha- usaha yang telah dilakukan khususnya melalui pengkorporatan dan penswastaan dilihat sebagai jalan untuk mengurangkan beban pentabdiran dan kewangan kerajaan serta mengecilkan saiz sektor awam dan mengurangkan monopoli kerajaan dalam aktiviti-aktiviti berasaskan ekonomi, di mana menggalakkan penyertaan syarikat korporat atau swasta untuk terlibat dalam menjana pembangunan dan kemajuan negara. SOALAN PENILAIAN KENDIRI 1. Apakah yang dimaksudkan oleh Dwight Waldo dalam definisinya tentang pentadbiran awam seperti di bawah: (a) Organisasi dan pengurusan manusia dan benda-benda untuk mencapai tujuan-tujuan kerajaan. (b) Satu “seni dan sains pengurusan” dalam hal ehwal pentadbiran negara. 2. Secara umumnya, jelaskan apakah yang anda fahami tentang konsep tadbir urus yang baik? 3. Bincangkan apakah matlamat utama pihak kerajaan menubuhkan badan-badan berkanun di negara ini? Semak jawapan anda di akhir modul kursus ini. JAWAPAN SOALAN DALAM TEKS 1. Dua komponen yang terdapat dalam pentadbiran awam ialah (a) Awam (public) – di mana pentadbiran awam dilihat sebagai suatu institusi atau agensi yang mendapat pembiayaan kewangan secara terus atau sebaliknya daripada kerajaan pusat atau tempatan bagi menjalankan aktiviti-aktivitinya dalam mencapai matlamat kerajaan.
17 (b) Pentadbiran (administration) – di mana pentadbiran awam melibatkan aspek mengarah dan memberikan bantuan khususnya kepada anggota Perkhidmatan Awam. Pentadbiran awam sentiasa memberikan tumpuan kepada masalah yang dihadapi oleh masyarakat. 2. Pentadbiran awam dilihat sebagai satu “seni dan sains pengurusan” kerana dalam pentadbiran yang cekap dan mempunyai keupayaan ke arah kecemerlangan perlu kepada aspek kemahiran, kepakaran, kebolehan dan kecekapan dalam mentadbir khususnya dalam menyediakan perkhidmatan kepada rakyat. 3. Terdapat beberapa prinsip dalam tadbir urus yang baik seperti: (a) Akauntabiliti – bermakna tanggungjawab seseorang terhadap tugas-tugas yang perlu dilaksanakan. Dalam konteks Perkhidmatan Awam, akauntabiliti bermaksud tanggungjawab pegawai-pegawai dan kakitangan awam dalam melaksanakan tugas-tugas yang diserahkan dan juga bagi memastikan pencapaian matlamat serta objektif tugas-tugas tersebut. (b) Integriti – sering dihubungkaitkan dengan nilai-nilai seperti amanah, jujur, kebolehpercayaan dan sentiasa memelihara kepentingan awam tanpa mengambil kesempatan untuk kepentingan diri sendiri. Setiap kerja atau tugas yang diberikan hendaklah dilakukan dengan sebaik-baiknya iaitu dengan penuh keikhlasan dan ketulusan hati. (c) Profesionalisme – satu nilai yang penting dalam menjalankan tugas dan tanggungjawab yang diamanahkan supaya segala tugas yang diserahkan dapat dilaksanakan dengan cekap dan berkesan. Perkhidmatan secara profesionalisme bermakna setiap anggota organisasi seperti dalam Perkhidmatan Awam perlu mempunyai ilmu pengetahuan yang tinggi dan kemahiran yang mencukupi bagi menjalankan tugas dan tanggungjawab mereka. 4. Contoh badan-badan berkanun dalam pelbagai bidang seperti: (a) Perdagangan – FIDA (Lembaga Kemajuan Perusahaan Persekutuan). (b) Perusahaan – BPM (Bank Pembangunan Malaysia). (c) Pendidikan – UUM (Universiti Utara Malaysia). (d) Perindustrian – NPC (Pusat Daya Pengeluaran Negara).
18 (e) Pertanian dan komoditi – MARDI (Institut Penyelidikan dan Kemajuan Pertanian Malaysia). 5. Faedah penting yang diperolehi oleh pihak kerajaan dalam menubuhkan perbadanan awam di negara ini ialah (f) Memberi peluang kepada pihak kerajaan untuk terlibat secara langsung dengan kegiatan ekonomi secara aktif. (g) Memainkan kedua-dua peranan dalam sektor ekonomi dan sosial, di mana selain bertujuan memperolehi keuntungan, perbadanan awam juga dikehendaki menyediakan pelbagai kemudahan dan perkhidmatan kepada rakyat.
19 BAB 2 LATAR BELAKANG PENTADBIRAN AWAM DI MALAYSIA OBJEKTIF BAB Selepas mempelajari bab ini, anda seharusnya boleh: 1. Menjelaskan tentang latar belakang sistem pentadbiran dan Perkhidmatan Awam di Malaysia sebelum dan selepas merdeka. 2. Memahami sistem pentadbiran dan Perkhidmatan Awam yang telah diperkenalkan oleh Inggeris yang mempunyai pengaruh yang sangat kuat dalam perkembangan Perkhidmatan Awam di Malaysia. 3. Mengenal pasti bagaimana pihak Inggeris mula campur tangan dalam sistem pentadbiran di Tanah Melayu. 4. Membahaskan tentang kesan penubuhan Malayan Union dan pembentukan Persekutuan Tanah Melayu dalam perjuangan anak watan terhadap kepentingan tanah air sendiri. 2.1 PENGENALAN Pentadbiran awam di Malaysia diakui banyak dipengaruhi oleh sistem pentadbiran yang diperkenalkan oleh pihak British dari aspek sistem, prosedur, peraturan, gelaran dan sebagainya yang kekal hingga kini. Bagi memahami pentadbiran awam secara umumnya dan di Malaysia khasnya, kita perlu meneliti dari aspek konsep atau definisi pentadbiran awam itu sendiri (telah dibincangkan dalam Bab 1). Sila fahami semula konsep pentadbiran awam seperti yang telah dibincangkan dalam Bab 1. Apabila kita membincangkan tentang pentadbiran awam, kita secara tidak langsung membincangkan tentang Perkhidmatan Awam. Seperti yang kita sedia maklum, pengaruh asing seperti Inggeris cukup kuat dan amat sinonim dengan sistem pentadbiran dan Perkhidmatan Awam di negara
20 kita ini. Walau bagaimanapun, Perkhidmatan Awam di negara ini telah mengalami atau melalui pelbagai perubahan terutama sejak peralihan dari zaman kolonial ke zaman kemerdekaan, dan seterusnya hingga kini. Oleh sebab itu, dalam modul ini (Bab 2) wajar untuk kita meneliti perkembangan sistem pentadbiran dan Perkhidmatan Awam di negara ini kerana di sebalik sejarah yang telah berlaku terdapat banyak pengajaran yang kita boleh peroleh daripadanya. 2.2 LATAR BELAKANG PENTADBIRAN AWAM DI MALAYSIA Sejarah pentadbiran awam dan Perkhidmatan Awam di Malaysia telah bertitik tolak dari zaman Kesultanan Melayu Melaka (KMM) lagi (Malaysia, 1995: 7). Pada zaman KMM, pemerintahannya ketika itu sudah pun membentuk satu sistem pentadbiran yang sistematik (tersusun) dengan hierarki pemerintahan dan pentadbiran tersendiri. Pentadbiran yang dipraktikkan dalam era KMM bertujuan untuk memastikan pentadbiran dapat dijalankan dengan sempurna dan cekap. Sama seperti hari ini, kuasa eksekutif terletak di bawah kuasa Yang di- Pertuan Agong (YDPA) yang dijalankan oleh Jemaah Menteri yang diketuai oleh Perdana Menteri (PM). Sedangkan dalam zaman KMM, sistem pentadbirannya diketuai oleh Sultan dan baginda dibantu oleh beberapa pembesar negeri seperti Bendahara, Temenggong, Laksamana, Syahbandar, dan beberapa pembesar daerah. Struktur dalam sistem pentadbiran KKM seperti dalam Rajah 2.1. Rajah 2.1 Struktur Pentadbiran Melaka SULTAN PEMBESAR EMPAT Bendahara, Temenggong, Laksamana dan Penghulu Bendahari PEMBESAR LAPAN Syahbandar, Pembesar yang bergelar Seri PEMBESAR ENAM BELAS Pembesar yang bergelar Raja PEMBESAR TIGA PULUH DUA Pembesar peringkat rendah Sumber: Ruslan, et al. (2005). ms. 27.
21 Sistem pentadbiran yang cekap dan tersusun seperti di Melaka di bawah KMM telah berjaya membawa kemajuan dan menjamin keamanan serta kemakmuran negeri Melaka. Faktor inilah yang banyak membawa Melaka sebagai sebuah kerajaan yang terkenal di seluruh dunia ketika itu. Dalam sistem pentadbiran dengan struktur yang telah diperkenalkan, setiap jawatan yang dipegang oleh pembesar atau pegawai negeri dibahagi- bahagikan mengikut bidang khusus dan tersendiri. Dalam sistem pentadbiran KMM, sudah pun wujud konsep pembahagian kuasa antara pembesar-pembesar negeri—daripada yang tertinggi kepada pegawai rendah kerajaan Melaka. Dengan adanya sistem pembahagian kuasa tersebut, kerajaan Melaka dapat mengawal pentadbiran negeri dengan cekap dan berkesan—ditambah pula dengan sikap yang adil, bijaksana dan saksama oleh Sultan. Sebenarnya kegemilangan KMM bukan semata-mata kerana Sultan yang memerintah, tetapi banyak dipengaruhi oleh kecekapan, kebijaksanaan dan kesungguhan yang ditunjukkan oleh pembesar-pembesar utama negeri. Sistem pentadbiran KMM banyak persamaan dengan sistem pentadbiran Malaysia pada masa kini. Ini dapat dilihat dari segi fungsi yang dimainkan atau kuasa yang ada pada pemerintah tertinggi seperti yang ditunjukkan dalam Jadual 2.1. Jadual 2.1 Persamaan antara Sistem Kesultanan Melayu Melaka dengan Malaysia 1. Ketua negeri ialah Sultan Melaka. Ketua Persekutuan Malaysia ialah Yang di-Pertuan Agong (YDPA). 2. Agama Islam sebagai agama rasmi. Agama Islam sebagai agama rasmi. 3. Ketua agama Islam ialah Sultan Melaka. Ketua agama Islam Persekutuan ialah YDPA dan negeri ialah Sultan/Raja. 4. Ketua Tertinggi angkatan tentera ialah Sultan Melaka. Ketua angkatan tentera Malaysia ialah YDPA. 5. Bagi melaksanakan pemerintahan, Sultan dibantu oleh Bendahara dan pembesar-pembesar negeri. YDPA dibantu oleh Perdana Menteri dan Jemaah Menteri. Sumber: Ruslan, et al. (2005). ms. 27. Di Melaka, tugas pentadbiran dijalankan berdasarkan kepada Hukum Kanun Melaka (HKM) dan Undang-Undang Laut Melaka. HKM menjadi rujukan serta teras kepada undang-undang negara bagi negeri-
22 negeri di Tanah Melayu sebelum kedatangan Inggeris. HKM pada dasarnya berasaskan undang-undang Islam dan juga mempunyai unsur- unsur hukum adat dan hukum akal. HKM adalah undang-undang adat Melayu yang bersesuaian dengan Islam walaupun bukan dalam keseluruhan peruntukannya yang telah dimulai pada zaman Sultan Muhammad Shah (1424-1444M) dan dilengkapkan pada zaman Sultan Muzaffar Shah (1445-1458M). HKM dari kandungannya dibahagikan peruntukannya kepada dua bahagian iaitu (i) Hukum adat. (ii) Hukum syarak. Empat peruntukan yang menyentuh hukum syarak dalam HKM ialah (Zaini Nasohah, 2004: 4-6): (i) Undang-Undang Perkahwinan Islam; (ii) Undang-Undang Muamalah Islam; (iii) Undang-Undang Keterangan Islam; dan (iv) Undang-Undang Jenayah Islam. Secara ringkasnya, berdasarkan sistem inilah pentadbiran dan perkhidmatan awam di negara ini telah bermula. SOALAN DALAM TEKS 1. Jelaskan peranan pembesar-pembesar Melaka seperti berikut: (i) Bendahara. (ii) Temenggung. Semak jawapan anda di akhir bab ini. 2.3 PENGARUH ASING DALAM PENTADBIRAN AWAM DI TANAH MELAYU Apabila disebut pentadbiran awam, ia tidak semata-mata tentang aktor di dalamnya. Apa yang penting ialah keseluruhan sistem tersebut termasuk pentadbir, dasar, perundangan, sistem, nilai dan sebagainya. Oleh sebab itu, amat penting bagi kita selepas meneliti pengaruh KMM dalam
23 pentadbiran Tanah Melayu, tidak kurang pentingnya pengaruh penjajah terutama Inggeris. 2.3.1 Penjajahan Portugis (1511-1641) Perubahan-perubahan dalam pentadbiran dan perkhidmatan awam telah banyak berlaku apabila Melaka jatuh ke tangan Portugis pada tahun 1511. Sebaik sahaja bertapak di Melaka, Portugis telah menukar corak pentadbiran di mana seorang Gabenor telah dilantik bagi mengetuai pentadbiran dan dibantu oleh dua majlis iaitu Majlis Pertahanan dan Majlis Hal Ehwal Awam. Gabenor atau juga dikenali sebagai Kapten Kota Melaka selaku ketua pentadbir yang dilantik oleh Raja Portugal untuk bertugas selama tiga hingga empat tahun yang dipilih antara golongan Fidalgo (golongan bangsawan Portugal) dan seorang Kapten Angkatan Laut dilantik sebagai timbalan. Tentera diketuai oleh seorang Kapten-Jeneral yang dilantik oleh Vizurai Alfonso D’Albuquerque untuk bertugas selamat tiga tahun (Malaysia, 1991: 143). Dari segi pentadbiran awam, Kapten Kota dibantu oleh satu Majlis Penasihat yang di bawah kawalan tiga pegawai utama: (i) Ketua Hakim (Ovidor) – dilantik oleh Vizurai untuk mengendalikan keadilan sivil dan perlu mendapat nasihat Kapten Kota jka akan kaitan dengan kes jenayah; (ii) Datuk Bandar (Viador) – yang dipilih daripada tujuh orang yang dilantik dari warga yang terkemukan di Melaka. Bertindak sebagai majistret dan mereka akan membantu Ovidor dalam pentadbiran pengadilan sivil dan jenayah. Selain itu, mereka juga turut membantu menguruskan kewangan, kerja-kerja awam atau kebersihan bandar; dan (iii) Biskop Melaka – mereka yang dilantik bagi membantu Viador dalam menjalankan tugas-tugas perbandaran bersama tiga orang pegawai yang dilantik mewakili agama masyarakat-masyarakat di Melaka (Malaysia 1991: 143). Jawatan pentadbiran yang dikendalikan oleh tiga orang pegawai dengan gelaran Bendahari, Temenggong dan Syahbandar yang wujud sejak KMM sudah tidak mempunyai kuasa seperti sebelumnya—dilantik oleh Raja Portugal untuk mentadbir penduduk berbangsa Asia dan semua jawatan itu diisi oleh orang Portugis.
24 SOALAN DALAM TEKS 2. Bincangkan apakah faktor dalaman yang membawa kepada kemerosotan kerajaan Kesultanan Melayu Melaka? Semak jawapan anda di akhir bab ini. 2.3.2 Penjajahan Belanda (1641-1824) Pada tahun 1641, sistem pentadbiran yang telah dibentuk oleh Portugis bertukar corak apabila Belanda menduduki Melaka. Banyak perubahan yang telah dilakukan (Malaysia, 1995: 7). Jawatan Gabenor dan jawatan- jawatan yang berkaitan dengan perdagangan dikekalkan. Manakala jawatan-jawatan lain yang dirasakan tidak ada hubungan dengan soal perdagangan dihapuskan. Selama 183 tahun sistem ini bertahan dan berterusan hingga tahun 1824 apabila Belanda menyerahkan Melaka kepada British. Belanda telah menjadikan Melaka sebagai pengkalan untuk memaksa kapal-kapal dagang yang melalui Selat Melaka supaya berdagang dengan Betawi dan perdagangan di Melaka semakin merosot. 2.3.3 Penjajahan British (1824-1941 dan 1945-1957) Berakhirnya penguasaan Belanda di Melaka apabila termeterainya Perjanjian Inggeris-Belanda (Perjanjian London) pada 17 Mac 1824. Dengan demikian, sistem pentadbiran Eropah berkekalan di Tanah Melayu, malah semakin berkembang dalam zaman kolonial Inggeris. Perjanjian Inggeris-Belanda menjadi asas kepada pembentukan negara moden Malaysia (Ruslan et al., 2005: 85). Campur tangan British di Tanah Melayu bermula pada 11 Ogos 1786 apabila Francis Light menduduki Pulau Pinang atas nama Raja George III walaupun tiada perjanjian ditandatangani. Dalam tahun 1791, Sultan
25 Abdullah cuba mendapatkan kembali Pulau Pinang, tetapi Francis Light telah bertindak menyerang Perai menyebabkan satu perjanjian damai ditandatangani antara Kedah dengan British. Melalui perjanjian 1 Mei 1791 antara Sultan Abdullah dan Francis Light, Pulau Pinang secara rasminya diduduki oleh Syarikat Hindia Timur Inggeris. Ini membolehkan British melebarkan pengaruhnya serta kuasanya di Tanah Melayu termasuk di Kepulauan Melayu. Sebenarnya banyak peristiwa lain yang berlaku sebelum Perjanjian Inggeris-Belanda 1824 dimeterai. Perjanjian ini telah membuka ruang dan peluang kepada British untuk mengukuhkan kedudukannya di Tanah Melayu dan seterusnya untuk campur tangan di negeri-negeri lain selepas Melaka. SOALAN DALAM TEKS 3. Nyatakan apakah syarat-syarat penting yang terkandung dalam Perjanjian Inggeris-Belanda 1824? Semak jawapan anda di akhir bab ini. 2.3.4 Campur Tangan British di Tanah Melayu Pada tahun 1826, pentadbiran Pulau Pinang, Melaka dan Singapura telah digabungkan di bawah satu entiti yang dikenali sebagai Negeri-Negeri Selat (NS)—Singapura menjadi ibu pejabat pentadbirannya sebelum itu di Pulau Pinang sehingga tahun 1832. Ketiga-tiga negeri ini sangat penting dan muncul sebagai pelabuhan perdagangan yang penting di Tanah Melayu dan mendorong kemajuan ekonomi di negeri-negeri Tanah Melayu. Pada pandangan anda, siapakah yang harus dipersalahkan ataupun pihak yang perlu bertanggungjawab dalam campur tangan British dalam pemerintahan dan pentadbiran di Tanah Melayu? Sejarah campur tangan British di negeri-negeri Tanah Melayu bukanlah secara langsung. Ia disebabkan oleh keperluan untuk mengawal keadaan huru-hara, akibat aktiviti kongsi-kongsi gelap Cina di satu pihak, dan pergaduhan antara pembesar-pembesar Melayu yang bersaing untuk
26 merebut kuasa politik sesama sendiri. Ketidakstabilan politik membuka peluang kepad British untuk meluaskan pengaruh dan campur tangan dalam pentadbiran negeri-negeri Melayu. Selepas Perjanjian Pangkor 1874, campur tangan British semakin serius dan kukuh dalam pentadbiran di Tanah Melayu dengan memperkenalkan sistem residen. Menurut Mohd. Isa Othman (2002: 141), penguasaan Inggeris boleh dibahagikan kepada tiga tahap perkembangan: (i) Tahap pertama antara tahun 1786-1867 yang bertapak di Pulau Pinang, Melaka dan Singapura; (ii) Tahap kedua bermula dari tahun 1874-1895 iaitu campur tangan di Perak, Selangor, Negeri Sembilan dan Pahang; dan (iii) Tahap ketiga bermula pada tahun 1909 di mana kemasukan Johor di bawah pengaruh Inggeris. 2.3.5 Pentadbiran Negeri-Negeri Selat (1826-1867) Selepas Melaka diserahkan kepada Inggeris oleh Belanda secara rasminya melalui Perjanjian London 1824, Melaka ditadbir oleh Residen Konsular. Bagi komuniti-komuniti pula, sistem kapitan diperkenalkan (Mohd. Isa, 2002: 143) dan masyarakat luar bandar ditadbir oleh Penghulu. Pada tahap pertama campur tangan atau penguasaan Inggeris di Tanah Melayu, Pulau Pinang, Melaka dan Singapura digabungkan dalam satu pentadbiran—Negeri-negeri Selat (NS) pada tahun 1826 dan ibu pejabat di Pulau Pinang. Ketua pentadbiran NS ialah Gabenor yang dibantu oleh sebuah majlis dan pentadbiran awam (ibid., 144). Manakala, setiap petempatan dilantik seorang Residen Konsular yang akan menjalankan tugas-tugas Gabenor. Apabila pentadbiran NS dipindahkan ke Pentadbiran Tanah Jajahan Mahkota, pentadbiran NS diketuai oleh seorang Gabenor mulai tahun 1867. Gabenor mempunyai kuasa tertinggi dan tandatangani undang- undang atau membatalkan rang undang-undang. Hanya Setiausaha Tanah Jajahan yang mengatasi kuasanya. Gabenor dibantu oleh Majlis Kerja Kerajaan (MKK) dan Majlis Perundangan (MP): (i) MKK terdiri daripada pegawai-pegawai kanan kerajaan; dan (ii) MP terdiri daripada sembilan ahli rasmi dan lima ahli tidak rasmi (tiga dari Singapura dan masing-masing 1 dari Pulau Pinang dan Melaka). Dengan pemindahan kuasa ke Pejabat Tanah Jajahan, Perkhidmatan Awam NS diperbaiki dan usaha dibuat untuk mengatasi perkara-perkara yang menjadi isu sebelumnya seperti:
27 (i) Memperbaiki sistem kehakiman dengan menambahkan kakitangan; (ii) NS tidak menjadi tempat tahanan banduan dari India; dan (iii) Untuk menjaga keamanan, anggota-anggota polis ditambah dan undang-undang diketatkan dan kawalan ke atas kongsi gelapp ditingkatkan. Pegawai-pegawai tadbir dipilih dan dilantik oleh Pejabat Tanah Jajahan bagi memastikan pentadbiran NS berjalan dengan lancar. Kadet-kadet pegawai dilantik daripada pelajar lepasan Public School, Oxford, Cambridge dan Trinity College Dublin. 2.3.6 Sistem Residen Suatu sistem pentadbiran baru diperkenalkan iaitu dasar campur tangan bermula pada tahun 1874 oleh Gabenor Andrew Clarke. Suatu bentuk pemerintahan tidak langsung dan memperkenalkan sistem penasihat walaupun sistem ini (residen) tidak dirancang dan dibentuk dengan jelas. Pada asalnya, residen hanya sebagai pelindung kepada: (i) Rakyat British dan pedagang asing; (ii) Orang yang menguruskan hal ehwal luar negeri-negeri Melayu; (iii) Agen perubahan dalam membentuk birokrasi pentadbiran corak barat; dan (iv) Pelaksana dasar-dasar kerajaan. Sistem residen diperkenalkan dengan meluas di seluruh Tanah Melayu selepas Perjanjian Pangkor di mana: (i) Residen akan menasihatkan sultan dalam semua hal ehwal kerajaan; dan (ii) Kecuali berkaitan dengan soal agama dan adat Melayu. 2.3.7 Pentadbiran Negeri-Negeri Melayu Bersekutu (NMB) Menjelang tahun 1895, pegawai-pegawai British di NNS dan London mendapati sistem residen tidak berjalan dengan lancar—banyak tentangan dan tidak memenuhi hasrat kuasa penjajah. Antaranya yang dianggap kurang memuaskan iaitu tiadanya keseragaman pentadbiran antara negeri-negeri di Tanah Melayu. Tujuan Persekutuan NMB ditubuhkan: (i) Mengatasi masalah residen yang terpaksa mendapatkan persetujuan gabenor dan Pejabat Setiausaha Tanah Jajahan dalam membuat keputusan; (ii) Berusaha untuk mewujudkan keseragaman pentadbiran di semua negeri; dan
28 (iii) Ada negeri yang mengalami masalah kewangan seperti Pahang dan Negeri Sembilan akan dapat dibantu oleh Perak dan Selangor jika dibentuk Persekutuan. Cadangan penubuhan Persekutuan NMB oleh C.P. Lucas (Pegawai Tetap di Pejabat Tanah Jajahan) pada Mac 1892 berasaskan kepada perbincangan beliau dengan Frank Swettenham, di mana isu ini turut dibangkitkan oleh Maxwell dalam kuliahnya di Institut DiRaja Kolonial. Rancangan Persekutuan dikeluarkan pada 23 Ogos 1895, tetapi dilaksanakan pada 1 Julai 1896. Perlembagaan Persekutuan tidak mengubah perlembagaan negeri, kuasa sultan dan residen. Perjanjian Persekutuan mengandung lima artikel yang boleh diringkaskan seperti: (i) Sultan-sultan bersetuju menerima naungan kerajaan British; (ii) Kesemua negeri bersetuju membentuk Persekutuan NMB yang ditadbirkan di bawah penasihat British; (iii) Had kuasa sultan hanya di negeri masing-masing; (iv) Sultan-sultan bersetuju menerima seorang pegawai British yang dikenali sebagai Residen-Jeneral yang akan menjadi agen dan wakil kerajaan British di bawah Gabenor NS, di mana sultan akan menerima nasihat dalam semua urusan kecuali soal agama dan adat Melayu; dan (v) Kerjasama ekonomi antara negeri akan diwujudkan—negeri kaya akan membantuk negeri miskin. Frank Swettenham (Januari 1896-Disember 1901) merupakan Residen- Jeneral yang pertama Persekutuan NMB, negeri-negeri di tadbir oleh Residen. Manakala ketua-ketua jabatan di negeri-negeri bertanggungjawab kepada residen. Dalam Persekutuan NMB, kecenderungan pemusatan kuasa pentadbiran dan birokrasi semakin ketara. Majlis Mesyuarat Persekutuan (MMP) ditubuhkan dengan rasmi pada 11 Disember 1909 di Kuala Kangsar, Perak, di mana kuasa berpindah dari sultan kepada residen dan residen kepada Residen-Jeneral. Kuasa Majlis Mesyuarat Kerajaan (MMK) Negeri kia merosot. MMP merupakan badan perundangan kolonial yang dikawal oleh pegawai-pegawai British pimpinan Pesuruhjaya Tinggi yang menjadi presiden MMP. Pesuruhjaya Tinggi juga berkuasa untuk melantik dan memecat ahli-ahli (rasmi dan tidak rasmi). Bagi mengukuhkan hubungan antara sultan/raja Melayu dengan para pegawai British, Majlis Mesyuarat Raja-raja Melayu (DURBAR) dibentuk
29 bertujuan untuk membincangkan kepentingan bersama. Sidang pertama di Kuala Kangsar pada tahun 1897. 2.3.8 Pentadbiran Negeri-Negeri Melayu Tidak Bersekutu (NMTB) Negeri-negeri Melayu Tidak Bersekutu (NMTB) tidak ditadbir sebagai unit pentadbiran—Kedah, Johor, Perlis, Kelantan dan Terengganu. NMTB diletakkan di bawah kawalan Pesuruhjaya Tinggi merangkap Gabenor NS. Autonomi negeri di bawah pemerintahan raja masing- masing. Selepas Perjanjian Pangkor pada 10 Mei 1909, negeri-negeri di bahagian utara di bawah pengaruh British. Wakil pentadbiran di NMTB ialah Penasihat British. Tugas mereka berbeza dengan residen dan pentadbiran negeri dijalankan oleh pentadbir-pentadbir Melayu dengan bantuan Inggeris terutama dalam bidang teknikal dan profesional. 2.3.9 Desentralisasi Kolonial British mempunyai matlamat untuk mewujudkan satu unit pentadbiran British Malaya yang bersatu. Antara langkahnya ialah membentuk Persekutuan NMB dan pemusatan kuasa di Kuala Lumpur. Kuasa Residen Jeneral begitu besar dan mengurangkan kuasa Residen. Usaha ke arah pengagihan kuasa atau desentralisasi bertujuan memudahkan pentadbiran, soal kewangan dan perkhidmatan yang sepenuhnya dikuasai oleh kerajaan pusat di bawah Residen-Jeneral. Perjanjian Persekutuan tidak pula menggariskan dengan terperinci bidang kuasa kerajaan pusat dan kuasa yang dikekalkan di bawah pentadbiran Residen. Manakala, kedudukan sultan-sultan dan Majlis Mesyuarat Kerajaan Negeri (MMKN) di NMB semakin lemah kerana peranannya telah diketepikan oleh para pegawai British yang terikat dengan arahan Residen-Jeneral. Oleh sebab itu, pembesar Melayu menyuarakan bantahan dalam Durbar pada tahun 1903 di Kuala Lumpur oleh Sultan Idris. Sultan Idris pergi sendiri ke London untuk mengemukakan isu tersebut agar kuasa dikembalikan kepada kerajaan-kerajaan negeri. British kemudiannya mencadangkan beberapa pembaharuan dalam pentadbiran dengan mengagihkan semula kuasa pentadbiran negeri kepada sultan atau raja Melayu. Pengagihan kuasa berlaku secara berperingkat bermula dari tahun 1920-an hingga 1930-an.
30 Lawrence Guillemard (Pesuruhjaya Tinggi) mencadangkan penyusunan semula Majlis Mesyuarat Perundangan Persekutuan (MMPP) termasuk menghapuskan jawatan Ketua Setiausaha. Akan tetapi, cadangan ini dikritik hebat oleh orang Cina dan Eropah yang dianggap sebagai langkah mengancam kestabilan kewangan. Dua cadangan Lawrence dilaksanakan iaitu (i) Kerajaan negeri mendapat semula memutuskan sebahagian perbelanjaan kewangan; dan (ii) Pemulihan semula MMPP, di mana sultan tidak lagi menjadi ahli tetapi boleh hadir jika baginda mahu ahli-ahli tidak rasmi ditambah. Walau bagaimanapun, tandatangan sultan masih diperlu sebelum rang undang-undang dilulus dan dikuatkuasakan. Sewaktu pentadbiran Sir Cecil Clementi, beliau menggerakkan kempen pembaharuan pentadbiran mulai bulan Ogos 1931. Dalam ucapannya di Durbar yang diadakan di Seri Menanti, telah mencadangkan: (i) Diwujudkan lembaga bagi jabatan-jabatan keretapi, pos, telegraf dan telefon; (ii) Diadakan kesatuan ukur dan kastam bagi meningkatkan kerjasama NMB dengan NMTB dan NNS; dan (iii) Tidak mahu ada lagi orang tengah antara Pesuruhjaya dengan kerajaan negeri seperti Ketua Setiausaha Kerajaan. Negeri berkuasa ke atas jabatan pertanian, perlombongan dan kerja raya, pelajaran, elektrik, hutan dan perubatan. Kuasa kewangan dan pentadbiran persekutuan terus dipegang oleh Persekutuan. Manakala hasil yang diperolehi oleh kerajaan negeri hendaklah disumbangkan kepada Persekutuan. Dengan itu, harapan pembentukan Malaya Bersatu akan dapat dilaksanakan. Desentralisasi disokong kuat oleh sultan-sultan dan orang Melayu serta Residen di NMB kerana mereka akan lebih banyak kuasa. Ssitem ini berterusan sehinggalah Perang Dunia Ke-2 meletus, di mana Jepun telah menyerang dan mengalahkan British di Tanah Melayu pada tahun 1941. 2.3.10 Penubuhan Malayan Union Sebelum Perang Dunia Kedua (PD2), pihak British telah mencadangkan Rancangan Kesatuan Malaya sejak tahun 1930an—desentralisasi disifatkan sebagai langkah awal ke arah tersebut. Namun, pendudukan oleh Jepun (8 Disember-Ogos 1945) telah mengejut dan menggagalkan
31 usaha British tersebut. Rancangan Kesatuan Malaya telah diputuskan oleh Whitehall, di mana pada bulan Ogos 1945, kerajaan British menentapkan untuk menggubal 3 dasar utama sebelum perang: (i) Kedaulatan Raja-raja; (ii) Autonomi negeri-negeri Melayu; dan (iii) Hak istimewa orang Melayu (Mohd. Isa, 2002: 293) Setelah Jepun menyerah kalah pada 15 Ogos 1945, Lord Louis Mountbatten Pemerintah Tertinggi Pihak British mempunyai kuasa penuh dalam semua bidang dan bertanggungjawab penuh ke atas Tanah Melayu—di bawah kuasa British Military Administration (BMA). BMA ditugaskan untuk mengembalikan kekuasaan British, memelihara undang-undang dan peraturan serta mengendalikan sumber manusia dan kebendaan bagi bertujuan pemulihan serta membuat persediaan ke arah pemerintahan awam. Pemerintahan BMA bermula bulan September 1945 hingga Mac 1946 sebelum Malayan Union dilaksanakan. Akibat kegagalan dan kelemahan yang dialami oleh BMA, Tanah Melayu diserahkan kepada kerajaan awam bulan April 1946—beri keyakinan baru di Tanah Melayu. Cadangan menggabungkan NNS, NMB dan NMTB yang sebelum PD2 dalam bentuk Persekutuan kepada kesatuan di bawah cadangan penubuhan Malayan Union (MU). Alasannya supaya pentadbiran dapat diseragamkan di bawah satu pentadbiran sahaja. Di bawah MU, raja-raja Melayu akan hilang kuasa dan berperanan sebagai penasihat sahaja kerana semua kuasa pemerintahan dipusatkan kepada satu pihak sahaja. Sir Harold MacMicheal dihantar ke Tanah Melayu pada bulan Oktober 1945 sebagai utusan khas Setiausaha Tanah Jajahan British untuk mendapatkan persetujuan raja-raja Melayu tentang cadangan tersebut dan untuk menyiasat sama ada raja-raja ada bekerjasama dengan tentera Jepun atau tidak. Raja-raja dipaksa untuk menandatangani cadangan MU, tiada pilihan. Negeri-negeri Melayu di bawah kuasa British sepenuhnya dari negeri naungan kepada jajahan. Ciri-ciri perjanjian MU seperti: (i) Semua negeri di Tanah Melayu digabungkan di bawah satu kerajaan pusat. Singapura tidak termasuk dalam MU dan kekal sebagai tanah jajahan British secara berasingan; (ii) MU diketuai oleh seorang Gabenor yang dibantu oleh Majlis Mesyuarat Undangan (MMU) dan Majlis Kerja; (iii) Pesuruhjaya Residen menjadi ketua pentadbir tertinggi di negeri- negeri Melayu dan NNS. Beliau menjadi Pengerusi Majlis
32 Mesyuarat Negeri (MMN) yang terletak di bawah kawalan kerajaan pusat; (iv) MMN dikekalkan untuk menguruskan hal ehwal temaptan dan dikawal oleh kerajaan pusat. Majlis ini dianggotai oleh para pegawai British; (v) MMU mempunyai bilangan ahli rasmi dan ahli tidak rasmi yang sama banyak. Gabenor berkuasa melulus atau membatalkan sesuatu undang-undang. Semua undang-undang yang dikuatkuasakan tidak memerlukan tandatangan Sultan. Perlembagaan MU memberi hak kewarganegaraan yang sama kepada semua orang tanpa mengira kaum dan asal usul keturunan. Hak ini termasuk peluang untuk memasuki perkhidmatan awam adn mengundi dalam pilihan raya. Kaum bukan Melayu mendapat hak kewarganegaraan yang longgar melalui prinsip “jus soli” iaitu melalui kuatkuasa undang- undang dan permohonan. Disebabkan itu, cadangan MU ditentang hebat oleh orang-orang Melayu—42 buah pertubuhan Melayu bersetuju bersatu untuk menentang MU secara berkumpulan hasil Kongres Melayu Se-Malaya yang dianjurkan oleh Persatuan Melayu Selangor di Kelab Sultan Sulaiman, Kuala Lumpur pada Mac 1946. Namun, pada 1 April 1946, MU ditubuhkan dengan rasmi dan Sir Edward Gent menjadi Gabenor Jeneral yang pertama. Tentangan persatuan orang-orang Melayu semakin hebat. Kongres Melayu Se- Malaya kedua di Johor Bahru pada 11 Mei 1946 meluluskan pembentukan Pertubuhan Kebangsaan Melayu Bersatu (UMNO) untuk menentang MU. 2.3.11 Penubuhan Persekutuan Tanah Melayu Disebabkan tentangan hebat oleh orang Melayu terhadap MU, kerajaan British membatalkan MU. Pada 22 Julai 1946, British membentuk satu Jawatankuasa Kerja Inggeris-Melayu (Anglo-Malay Working Committee) yang mengandungi wakil-wakil kerajaan British, UMNO dan Raja-raja Melayu. Jawatankuasa ini bertanggungjawab merangka cadangan- cadangan bagi perlembagaan Persekutuan Tanah Melayu (PTM). Pada 18 November 1946, jawatankuasa ini mengadakan sesi perbincangan yang terakhir dan menandatangani laporannya. Jawatankuasa ini mencadangkan beberapa perkara seperti: (i) Kedaulatan dan kuasa politik Raja-raja Melayu dipulihkan; (ii) DUN ditubuhkan di setiap negeri; (iii) Syarat kewarganegaraan yang lebih ketat bagi kaum bukan Melayu; dan (iv) Hak keistimewaan orang Melayu dijamin dan dikekalkan.
33 2.3.12 Kesan Penubuhan Persekutuan Tanah Melayu Kuasa dan kedaulatan Raja-raja Melayu serta kedudukan istimewa orang Melayu dipulihkan. Jawatan Residen British digantikan dengan jawatan Menteri Besar. Orang bukan Melayu terlibat sama atau mengambil bahagian dalam pemerintahan negara. Kedudukan istimewa orang Melayu tidak disukai oleh orang Cina terutamanya kerana tidak memasukkan Singapura. Tentangan hebat daripada Parti Komunis Malaya (PKM) sehingga darurat diisytiharkan di seluruh Tanah Melayu pada bulan Jun 1948. 2.4 KESIMPULAN Seperti yang telah dibincangkan di atas, pengaruh British dalam sistem pemerintahan dan pentadbiran awam di Malaysia tidak boleh diketepikan. Dalam membincangkan tentang sistem pemerintahan dan pentadbiran di Malaysia, amat wajar bagi kita memahami perkembangannya bermula daripada zaman penjajahan khususnya Inggeris hinggalah kepada zaman kemerdekaan. Penentangan orang Melayu terutamanya dengan tertubuhnya UMNO terhadap Malayan Union yang kemudiannya memaksa Inggeris untuk menubuhkan Persekutuan Tanah Melayu pada tahun 1948 mempunyai nilai yang tersendiri terhadap sistem pemerintahan dan pentadbiran Malaysia pada hari ini. Struktur pemerintahan dan pentadbiran di negara ini disusun sedemikian rupa dengan berasaskan pembahagian kuasa di antara tiga badan pemerintah utama iaitu badan perundangan, badan eksekutif dan badan perundangan serta ditubuhkan beberapa agensi utama kerajaan sama ada di peringkat persekutuan, negeri dan daerah adalah bertujuan untuk melicinkan pentabdiran dan menyusun atur sistem pemerintahan. Oleh sebab itu, dalam konteks pentadbiran di Malaysia, konsep pemencaran kuasa atau desentralisasi dilaksanakan bagi membolehkan agensi-agansi kerajaan dan pentadir-pentabdir dapat melaksanakan tugas dan tanggungjawab mereka dengan lebih berkesan dan cekap. SOALAN PENILAIAN KENDIRI 1. Nyatakan tiga pegawai utama yang membantu Kapten Kota dalam sistem Majlis Penasihat pada zaman penjajahan Portugis di Melaka.
34 2. Bincangkan tiga tahap perkembangan penguasaan Inggeris di Tanah Melayu selepas Perjanjian Pangkor 1874. 3. Apakah tujuan Persekutuan Negeri-negeri Melayu Bersekutu ditubuhkan? 4. Apakah lima artikel penting yang terkandung dalam Perjanjian Persekutuan? 5. Apakah cadangan-cadangan yang dikemukakan oleh Jawatankuasa Kerja Inggeris-Melayu (Anglo-Malay Working Committee) kepada pihak Inggeris? Semak jawapan anda di akhir modul kursus ini. JAWAPAN SOALAN DALAM TEKS 1. Peranan pembesar-pembesar Melaka: (a) Bendahara: • Merupakan penasihat kepada raja atau Sultan dan menguruskan sistem pentadbiran negeri serta jajahannya. • Ketika ketiadaan Sultan, Bendahara bertindak sebagai pemangku raja. (b) Temenggung: (i) Berperanan sebagai ketua keselamatan (ketua polis negeri). (ii) Berkuasa dalam menguatkuasakan undang-undang yang diperkenalkan dan bertanggungjawab dalam menjaga keamanan dan keselamatan negeri. 2. Faktor dalaman yang membawa kepada kemerosotan kerajaan Kesultanan Melayu Melaka: (i) Sistem pemerintahan Sultan Mahmud Syah yang lemah. (ii) Sistem pentadbiran negeri yang tidak sistematik dan berada dalam keadaan kucar-kacir. (iii) Banyak berlaku persengketaan di kalangan rakyat terutama yang membabitkan orang Melayu dengan India- Muslim di Melaka. (iv) Aktiviti perdagangan di Melaka yang kian merosot. 3. Syarat-syarat penting Perjanjian Inggeris-Belanda 1824 ialah (a) Belanda bersetuju untuk menyerahkan kepentingannya di India dan Melaka kepada Inggeris. (b) Inggeris bersetuju untuk menyerahkan kepentingannya di Bangkahulu dan Sumatera kepada Belanda.
35 (c) Belanda iktiraf pertapakan Inggeris di Singapura tetapi Inggeris tidak dibenarkan meluaskan pengaruh ke Pulau Karimun dan pulau-pulau di selatannya. (d) Belanda berjanji tidak akan campur tangan di Tanah Melayu atau membuat sebarang perjanjian dengan pemerintah-pemerintah tempatan. (e) Belanda perlu memberi layanan perdagangan yang baik kepada pedagang Inggeris dan sebaliknya. (f) Pemerintah anak negeri dibenarkan membuat hubungan secara bebas dengan kedua-dua kuasa dan sesama pemerintah tempatan. (g) Hutang Belanda kepada Inggeris dikira langsai dengan pembayaran 100,000 paun.
36
37 BAB 3 PENERAPAN BUDAYA KORPORAT DALAM SEKTOR AWAM DI MALAYSIA OBJEKTIF BAB Selepas mempelajari bab ini, anda seharusnya boleh: 1. Memahami konsep budaya korporat dalam konteks pentadbiran awam di Malaysia. 2. Mengenal pasti langkah-langkah dan usaha-usaha kerajaan dalam melaksanakan budaya kerja berteraskan nilai-nilai korporat dalam pentadbiran awam. 3. Membincangkan usaha ke arah pelaksanaan pengurusan kualiti dalam perkhidmatan awam menerusi penekanan kepada amalan budaya korporat. 4. Membincangkan kepentingan kualiti pentadbiran dan perkhidmatan yang disediakan dalam sektor awam sejajar dengan kualiti yang dipamerkan oleh pihak swasta. 3.1 PENGENALAN Jika diteliti dan diamati betul-betul tentang sistem kerja di dalam sektor awam ataupun di semua agensi kerajaan di Malaysia, tidak ada kurang atau cacat-celanya. Malah, tidak keterlaluan jika dikatakan sistem pentadbiran dan perkhidmatan awam di Malaysia adalah yang terbaik di kalangan negara-negara sedang membangun. Namun, kecemerlangan dan kejayaan sektor awam itu bukanlah terletak pada sistem kerja semata- mata, tetapi perlu diberikan penekanan kepada aspek kemanusiaan yakni tingkah laku dan budaya kerja yang diamalkan dan ditunjukkan oleh setiap anggota dalam sektor awam. Walaupun diakui berlaku kelemahan dan kepincangan terutama dalam penyediaan perkhidmtan, tetapi itu sebenarnya bukanlah disebabkan oleh kelemahan sistem itu sendiri. Kelemahan dan kepincangan yang seringkali dikaitkan dengan budaya kerja yang negatif sebenarnya melibatkan faktor personal ataupun individu itu sendiri. Oleh sebab itu, pihak pembuat dasar dan pengurusan atasan memikirkan untuk membuat perubahan serta penambahbaikan dalam sistem yang sedia ada. Dengan kata lain, usaha untuk menerapkan budaya korporat dalam sektor awam.
38 Cuba anda fikirkan sejenak apakah maksud budaya korporat? Penerapan budaya korporat dalam sektor awam sebagai usaha memantapkan lagi budaya kerja yang sudah sekian lama diamalkan dalam sektor ini. Ringkasnya, penerapan budaya korporat dilihat sebagai nilai tambah (value added) kepada niai-nilai yang sedia ada. Ini kerana budaya korporat lebih mementingkan usaha untuk meningkatkan keuntungan, kualiti, kepuasan, pelanggan dan produktiviti serta daya saing yang tinggi. Penerapan budaya korporat dalam sektor awam (dalam perkhidmatan) bukanlah semata-mata untuk memperbaiki mutu perkhidmatan sahaja, tetapi lebih kepada usaha untuk memilih dan memberi nafas baru dalam pentadbiran awam di negara ini. 3.2 DEFINISI BUDAYA KORPORAT Institut Tadbiran Awam Negara atau INTAN (1993: 3) menjelaskan budaya korporat sebagai satu konsep yang pelbagai segi yang mempunyai ciri-ciri pendekatan, pandangan dan definisi yang berbeza. Budaya korporat bolehlah ditafsirkan sebagai satu pemahaman atau tanggapan yang dikongsi bersama oleh semua anggota organisasi tentang bagaimana sesuatu perkara itu dilaksanakan atau dijalankan di dalam organisasi tersebut. Pola ekspektasi dan keyakinan yang dikongsi oleh anggota- anggota organisasi adalah yang membentuk tingkah laku semua individu dan kumpulan di dalam sesebuah organisasi. Budaya korporat terbayang dan terjelma di dalam tradisi-tradisi cara bekerja dan hubungan di antara rakan sejawat, pegawai-pegawai bawahan dan atasan dan juga tradisi-tradisi lain yang menonjolkan apakah tingkah laku dan nilai yang diterima atau tidak di kalangan semua anggota sesebuah organisasi (Malaysia, 1993: 3). Siti Aishah Abdullah (2003: 4) memperjelaskan budaya korporat adalah cara bekerja warga di dalam sesebuah organisasi seperti: “corporate culture is the way people do things in an organization. It is a set of norms ccomprising beliefs, attitudes, core values and behavioral patterns shared by people in an organization. It is these shared beliefs, core values and patterns of behavior that influence the perfomance of an organization”. Jika diteliti definisi di atas, jelas menunjukkan bahawa budaya korporat ialah suatu cara baru khususnya dalam sektor awam tentang bagaimana kakitangan menjalankan kerja mereka dalam mana-mana organisasi atau
39 agensi yang hanya melibatkan satu kumpulan norma selain daripada kepercayaan, sikap, nilai-nilai utama dan bentuk tingkah laku yang dikongsi bersama oleh anggota-anggota organisasi. Budaya korporat ini boleh menjadi suatu faktor yang akan membentuk tingkah laku dan seterusnya akan mempengaruhi pencapaian dalam organisasi. Menurut Siti Aishah, ini bermakna bagi menjayakan sesuatu perubahan, kita perlu ubah budaya korporat itu sendiri iaitu ke arah yang lebih sihat. 3.3 DEFINISI BUDAYA ORGANISASI Dalam membincangkan tentang budaya korporat, kita tidak boleh lari daripada membincangkan tentang budaya organisasi. Stephen P. Robbins (2000: 429) menjelaskan terdapat persetujuan bahawa budaya organisasi merujuk kepada suatu sistem yang mempunyai makna yang sama yang dipegang oleh setiap ahli yang membezakan sebuah organisasi daripada organisasi yang lain. Sistem perkongsian makna adalah suatu set sifat yang dihargai oleh organisasi. Robbins telah mencadangkan tujuh sifat yang menjadi tunjang dalam budaya organisasi seperti: (i) Inovasi dan pengambilan risiko - Darjah atau tahap pekerja digalakkan untuk berinovasi dan mengambil risiko. (ii) Perhatian terperinci - Darjah di mana pekerja dijangka untuk mempamerkan ketepatan, analisa dan perhatian terperinci. (iii) Berorientasikan keputusan - Darjah di mana pihak pengurusan memfokuskan kepada keputusan ataupun kepada cara dan proses yang digunakan untuk mencapai keputusan. (iv) Berorientasikan orang - Darjah di mana keputusan pihak pengurusan mengambil kira kesan keputusan ke atas orang di dalam organisasi. (v) Berorientasikan kumpulan - Darjah di mana penyelesaian kerja dalam bentuk kumpulan, atau secara individu. (vi) Keagresifan - Darjah di mana pekerja adalah berdaya saing dan agresif berbanding dengan sikap mengambil mudah sesuatu perkara. (vii) Kestabilan - Darjah di mana organisasi mengekalkan keadaan asal berbanding dengan pertumbuhan (ibid, 429). Ketujuh-tujuh sifat yang dinyatakan oleh Robbins di atas memberikan gambaran satu budaya yang wujud atau perlu ada dan diamalkan dalam organisasi. Ia merupakan satu bentuk budaya kerja yang menjadi teras sesuatu kerja itu dapat diselesaikan oleh setiap ahli dalam organisasi dan cara bagaimana mereka bertindak.
40 Dalam pada itu, Sathe (1985) membincangkan bahawa budaya organisasi boleh dijadikan sebagai satu tanggungjawab. Ini menunjukkan bahawa kepercayaan, nilai dan tanggungjawab jika dalam sektor perniagaan hendaklah selari dengan kehendak perniagaan dan pengguna, di mana ia membuatkan manusia untuk berfikir dan bertindak secara komersial. Seterusnya Robbins (2000: 429) menjelaskan bahawa budaya organisasi adalah berkaitan dengan bagaimana pekerja menilai sifat budaya organisasi dan bukannya berkaitan sama ada mereka suka atau tidak. Justeru itu, budaya organsasi disifatkan sebagai satu tema yang diskriptif. Ini kerana, budaya organisasi mewakili suatu persepsi umum yang diamalkan oleh ahli organisasi. Tanpa mengira latar belakang individu dalam organisasi tersebut, semuanya akan menghuraikan budaya organisasi dengan cara yang sama. Justeru itu, budaya organisasi mempunyai kesan ke atas tingkah laku organisasi di mana individu atau kumpulan di dalamnya adalah tertakluk kepada budaya yang sama. Budaya organisasi menurut Robbins (2000: 432) mempunyai fungsi yang pelbagai, iaitu (i) Ia mempunyai persamaan yang mendefinisikan sempadan iaitu membezakan satu organisasi dengan organisasi yang lain; (ii) Ia menerangkan identiti ahli organisasi; (iii) Budaya bukan hanya membentuk tanggungjawab untuk kepentingan individu tetapi lebih daripada itu; (iv) Ia meningkatkan kestabilan sistem sosial; (v) Budaya penting untuk mempertahankan organisasi dengan memperuntukkan piawaian yang sesuai untuk pekerja; dan (vi) Budaya bertindak sebagai mekanisme pembuatan logik dan kawalan yang mendorong untuk tingkah laku dan gelagat pekerja. SOALAN DALAM TEKS 1. Terangkan apakah yang dimaksudkan nilai dan etika dalam Perkhidmatan Awam? 2. Apakah hubungan antara budaya dengan kualiti kerja? Semak jawapan anda di akhir bab ini.
41 3.4 PELAKSANAAN BUDAYA KORPORAT DALAM SEKTOR AWAM Dalam sektor awam, penerapan budaya korporat telah lama diadakan. Pelbagai usaha dan program telah dijana agar budaya kerja bercirikan nilai-nilai korporat dapat direalisasikan sepenuhnya dalam pentadbiran di sektor awam. Penerapan budaya korporat dilihat sebagai suatu kaedah ke arah pencapaian misi sesebuah organisasi, di mana ia bergantung kepada tingkah laku semua anggotanya yang masing-masing telah dipertanggungjawabkan dengan fungsi dan tugas-tugas tertentu. Dengan bergerak sehaluan dan sealiran, pihak pengurusan dan semua anggota organisasi akan bertindak bersama-sama menguruskan sumber- sumber yang ada ke arah pencapaian objektif organisasi yang telah ditetapkan. Untuk memastikan setiap organisasi atau kakitangan mempunyai komitmen, motivasi atau dorongan untuk bekerja dan kaedah bertindak yang sehaluan, sesebuah organisasi perlu mempunyai satu budaya korporat yang sesuai yang menjadi panduan bertindak bagi semua anggotanya (Malaysia, 1993: 2). Dalam usaha menerapkan budaya korporat di dalam pentadbiran awam, pelbagai usaha telah dilakukan oleh pihak kerajaan khususnya dengan matlamat memberikan penekanan ke atas hasil kerja (results), perkhidmatan yang cemerlang kepada pelanggan iaitu dapat menyediakan perkhidmatan yang konsisten dan boleh dipercayai (reliable), perkhidmatan yang dapat memenuhi dan memberi kepuasan kepada pelanggan, responsif kepada perubahan, akauntabiliti, inovasi dan kreativiti. Pelaksanaan budaya korporat di dalam Perkhidmatan Awam menekankan peripentingnya kualiti di dalam organisasi. Dalam usaha membudayakan kualiti, ia perlu dimulakan di peringkat organisasi, di mana organisasi dalam sektor awam perlu memainkan peranan yang penting bagi menerapkan amalan kualiti ke dalam budaya korporat. Seterusnya, menjadikan kualiti sebagai prinsip panduan dalam pengurusan seharian anggota Perkhidmatan Awam (Malaysia, 1991: 30). Dalam hal ini, persoalan tentang nilai-nilai dan norma-norma yang menjadi teras kepada falsafah pengurusan sewajarnya diasaskan kepada kualiti. Dalam membincangkan tentang penerapan budaya korporat dalam sektor awam, kita tidak boleh lari daripada membincangkan tentang kualiti itu sendiri. Di INTAN, dalam usaha menerokai era kecemerlangan masa hadapan melalui penghayatan dan amalan bersama telah diterbitkan buku Panduan Budaya Korporat dan Etika Kerja INTAN (1993) yang
42 berteraskan Tonggak 12 dan buku Nilai dan Etika Dalam Perkhidmatan Awam. Oleh itu, dalam modul ini adalah wajar bagi kita meneliti Tonggak 12, Nilai dan Etika Dalam Perkhidmatan Awam dan Pengurusan Kualiti itu sendiri sebagai menilai bagaimana usaha membentuk budaya korporat dilakukan dalam sektor awam. Kualiti pengurusan melibatkan proses, sistem, prosedur dan kaedah dalam Budaya Kerja Cemerlang. Persoalan yang ditimbulkan iaitu apakah organisasi Perkhidmatan Awam mempunyai budaya kualiti untuk menjadi lebih cemerlang? Jawapan kepada persoalan ini diberikan kerana budaya organisasi atau budaya korporat adalah faktor utama yang akan menentukan kemerosotan atau kecemerlangan pengurusan sesebuah organisasi (Malaysia, 1991: 31). SOALAN DALAM TEKS 3. Senaraikan nilai-nilai Profesionalisme yang terdapat dalam Perkhidmatan Awam. 4. Senaraikan elemen yang terkandung dalam teras Perkhidmatan Awam di Malaysia. Semak jawapan anda di akhir bab ini. Sebelum ini jika dibandingkan di antara sektor awam dengan swasta, syarikat-syarikat swasta sebenarnya telah mempunyai budaya korporat yang kukuh. Dengan adanya matlamat korporat yang cuba dicapai, syarikat-syarikat korporat atau swasta dapat menghayati matlamat utama dan ia suatu kunci kejayaan dan kecemerlangan dalam organisasi tersebut. Jelas terbukti bahawa kecemerlangan sesebuah syarikat korporat berkait rapat dengan wujudnya suatu budaya organisasi yang mementingkan aspek kualiti dan falsafah pegurusan (ibid., 1991: 32). Berikut merupakan contoh-contoh budaya korporat yang diamalkan oleh syarikat-syarikat seperti (Malaysia, 1991: 32): (i) CATERPILLAR - “24 hours part service anywhere in the world”. (ii) SEARS, ROEBUCK - “Quality at a good price”. (iii) MATSUSHITA - “We make people (people quality) before product”. (iv) RANK XEROX - “Leadership trough quality”.
43 Cuba anda namakan salah satu syarikat korporat di Malaysia dan nyatakan budaya korporat yang diketengahkan. Ringkasnya, dalam membincangkan tentang budaya korporat, kita tidak dapat lari daripada membincangkan tentang proses penerapan nilai kualiti dan menjadikannya sebagai teras pembentukan budaya korporat dalam Perkhidmatan Awam masa kini. Dengan itu, kualiti menjadi inspirasi dan daya penggerak utama setiap anggota organisasi. Wujudnya budaya kualiti disokong oleh falsafah korporat yang menegaskan sepenuhnya bahawa tanpa perkhidmatan dan keluaran yang berkualiti, survival korporat akan terjejas. 3.5 PENINGKATAN KUALITI DALAM PERKHIDMATAN AWAM Semenjak pelaksanaan Gerakan Budaya Kerja Cemerlang yang berteraskan kualiti pad 27 November 1989, telah banyak statut untuk meningkatkan kualiti dalam sektor awam dilaksanakan oleh kerajaan. Satu pekeliling iaitu “Pekeliling Kemajuan Pentadbiran Awam Bil. 4, Tahun 1991 – Garis Panduan Mengenai Srategi-Strategi Peningkatan Kualiti Dalam Perkhidmatan Awam” telah dikeluarkan. Pekeliling ini bagi membentuk ketua-ketua jabatan yang dapat melaksanakan strategi- strategi peningkatan kualiti dalam pengurusan di agensi masing-masing. Gerakan Budaya Kerja Cemerlang dan aktiviti-aktiviti yang berkaitan dengan peningkatan kualiti bertujuan untuk mewujudkan satu budaya kerja yang berteraskan kualiti di kalangan anggota Perkhidmatan Awam. Beberapa statut telah dilaksanakan oleh kerajaan untuk meningkatkan kualiti. Antara aktiviti-aktiviti yang telah dijalankan seperti: (i) Anugerah Kualiti Perdana Menteri; (ii) Panduan pengurusan dan peningkatan kualiti dalam perkhidmatan awam; (iii) Bengkel-bengkel latihan; (iv) Ceramah dan perbincangan; (v) Pita video kualiti; (vi) Pengumuman melalui TV; dan (vii) Siri panduan pengurusan kualiti. Dalam melaksanakan usaha-usaha peningkatan kualiti, beberapa tindakan susulan di agensi-agensi yang perlu dibuat oleh ketua-ketua agensi masing-masing seperti:
44 (i) Membuat lawatan mengejut ke jabatan-jabatan agensi masing- masing bagi memastikan sama ada usaha-usaha peningkatan kualiti dilaksanakan; (ii) Memilih satu atau lebih jabatan/bahagian untuk melaksanakan usaha-usaha pengurusan dan peningkatan kualiti; (iii) Memilih penyelaras kualiti dan produktiviti dan ahli-ahli Pasukan Petugasnya untuk diberi latihan sebagai persediaan bagi pelaksanaan usaha-usaha pengurusan dan peningkatan kualiti di jabatan-jabatan/bahagian-bahagian yang dipilih; (iv) Menggubal Dasar Kualiti agensi untuk disebarkan kepada semua pegawai dan staf yang bertujuan memberi kefahaman kepada anggota organisasi tentang tahap kualiti keluaran atau perkhidmatan yang perlu diberikan; dan (v) Mewujudkan struktur yang sesuai untuk mengurus dan menguasai pelaksanaan perkhidmatan berkualiti. Selain daripada perkara di atas, dalam meningkatkan pengurusan kualiti dalam perkhidmatan awam, terdapat panduan tentang strategi-strategi peningkatan kualiti. Panduan tersebut telah menggariskan tujuh program peningkatan kualiti seperti: (i) Program 1 – Sistem Cadangan Q; (ii) Program 2 – Sistem Cadangan Q; (iii) Program 3 – Sistem Pemeriksaan Q; (iv) Program 4 – Slogan Q; (v) Program 5 – Hari Q; (vi) Program 6 – Sistem Maklum Balas Q; dan (vii) Program 7 – Sistem Maklumat Q. Melalui program-program di atas, kualiti perkhidmatan dan keluaran serta membudayakan kualiti dalam organisasi secara keseluruhan akan dapat ditingkatkan lagi. 3.6 PROGRAM-PROGRAM PENINGKATAN KUALITI Dalam Perkhidmatan Awam telah dilaksanakan beberapa program untuk meningkatkan kualiti. Ini kerana pihak kerajaan sentiasa menekankan perhatian terhadap kualiti yang ada pada Perkhidmatan Awam di negara ini. Antara program-program yang telah dilaksanakan seperti: (i) Pengurusan Kualiti Menyeluruh (TQM): • Telah diperkenalkan dalam perkhidmatan awam pada tahun 1990. • TQM bertujuan meningkatkan kualiti perkhidmatan agensi-agensi awam. • Ia untuk melahirkan lebih banyak organisasi cemerlang yang berorientasikan pelanggan dan berkemampuan
45 untuk melaksanakan output dan perkhidmatan yang berkualiti. • Pelbagai insentif disediakan untuk menggalakkan pelaksanaan TQM seperti Anugerah Kualiti Perdana Menteri, Anugerah Kualiti Perkhidmatan Awam dan Anugerah Kualiti Pihak Berkuasa Tempatan (PBT). (ii) Anugerah Kualiti Perdana Menteri (AKPM): • Telah diperkenalkan semenjak tahun 1990 yang merupakan anugerah tertinggi yang diberikan setiap tahun kepada tiga agensi yang cemerlang masing-masing satu dari sektor awam, sektor swasta dan sektor sosioekonomi. • Fokus AKPM kepada aspek kepimpinan dalam pengurusan kualiti, inovasi-inovasi penting, perancangan strategik, kepuasan hati pelanggan, penggunaan data dan maklumat dalam usaha-usaha kualiti, penggunaan sumber tenaga manusia, keperluan output dan kejayaan daripada usaha-usaha kualiti. • Hadiah wang tunai RM30 ribu, sebuah piala dan sijil penghargaan akan diberikan kepada pemenang (Malaysia, 2000: 86). (iii) Anugerah Kualiti Perkhidmatan Awam (AKPA): • Telah diperkenalkan dalam tahun 1991 yang bertujuan memberikan pengiktirafan kepada 3 agensi awam lain yang turut cemerlang dalam pengurusan kualitinya. • Ketiga agensi awam yang berjaya akan menerima anugerah mengikut keutamaan seperti: (a) Anugerah Kualiti Ketua Setiausaha Negara (KSN) (RM10 ribu); (b) Anugerah Kualiti Ketua Pengarah Perkhidmatan Awam (KPPA) (RM8 ribu); (c) Anugerah Kualiti Ketua Pengarah MAMPU (RM5 ribu). (iv) Kumpulan Meningkat Mutu Kerja (KMK): • Selaras dengan hasrat TQM yang menuntut penglibatan aktif semua anggota peringkat organisasi bagi mencapai kecemerlangan, agensi awam telah menubuhkan pasukan kerja (Malaysia, 2000: 112). • Pasukan ini dianggotai sama ada oleh staf dalam peringkat dan fungsi yang sama atau menerusi peringkat bahagian dan fungsi. • Contoh pasukan kerja seperti KMK, Pasukan Reka Cipta, Pasukan Fungsi dan Pasukan Tugas-Tugas Khas.
46 • KMK ditubuhkan sejak tahun 1983 sebagai pasukan kualiti yang bergerak untuk membantu pengurusan mengadakan usaha-usaha penambahbaikan. (v) MS ISO 9000: • Perkhidmatan Awam telah mengeluarkan Pekeliling Kemajuan Perkhidmatan Awam (PKPA) Bil. 2 Tahun 1996 bertajuk “Garis Panduan Bagi Melaksanakan MS ISO9000 Dalam Perkhidmatan Awam” bagi membantu agensi melaksanakan MS ISO9000 dengan terancang. • MS ISO9000 adalah satu standard yang bertulis, menggariskan dan menghuraikan keperluan-keperluan asas bagi pembentukan sistem kerja berteraskan kepastian kualiti dalam sesebuah organisasi. • Ia memberi tumpuan kepada kualiti ke atas proses yang menghasilkan sesuatu produk atau perkhidmatan. (vi) Inovasi: • Perkhidmatan Awan terus memberi galakan kepada pencetusan idea-idea baru yang kreatif dan inovatif. • Pelbagai anugerah disediakan untuk menghargai inovasi yang telah dapat meingkatkan produktiviti dalam kualiti, mengurangkan kos operasi serta menjimatkan masa dan tenaga kerja. • Inovasi yang diperkenal telah dapat meningkatkan motivasi dan semangat kerja di kalangan pekerja, meningkatkan kepuasan hati pelanggan dan stakeholder. • Anugerah seperti: - Anugerah Inovasi Perkhidmatan Awam (1992); dan - Anugerah Inovasi Penyelidikan Bersama antara sektor awam dan swasta. (vii) Piagam pelanggan: • Merupakan satu lagi usaha Perkhidmatan Awam untuk meningkatkan kualiti. • Diperkenalkan melalui PKPA Bil. 3 Tahun 1993 bertajuk “Panduan Mngenai Piagam Pelanggan” dan surat PKPA Bil. 1 Tahun 1994 yang bertajuk “Panduan Pelaksanaan Sistem Pemulihan Perkhidmatan”. • Piagam pelanggan merupakan komitmen bertulis jabatan dan agensi kerajaan terhadap penyampaian perkhidmatan atau keluarannya kepada pelanggan. • Ia merupakan jaminan untuk menyampaikan keluarannya atau perkhidmatannya mengikut standard kualiti yang ditetapkan.
47 • Dilaksanakan berasaskan kepada prinsip bahawa ia tidak statik dan sentiasa berubah dari semasa ke semasa. 3.7 BUDAYA KERJA KORPORAT DALAM ORGANISASI Dalam sesebuah organisasi, setiap individu yang berbeza dari segi latar belakang akan berkongsi nilai, norma dan cara kerja yang sama di mana apa yang dikongsi bersama ia akan membentuk budaya kerja dalam organisasi. Oleh itu, pembentukan budaya kerja atau lazimnya disebut budaya organisasi mempunyai hubungan yang erat tentang bagaimana hendak membentuk atau menghasilkan mutu kerja dan produktiviti yang tinggi. Dengan penerapan budaya kerja korporat dalam organisasi seperti dalam sektor awam, ia adalah untuk: (i) Pihak pengurusan menghasilkan budaya kerja yang cemerlang; (ii) Membentuk suatu budaya kerja baru sebagai nilai tambah kepada budaya yang telah sedia ada; dan (iii) Menjadi satu kuasa penggerak bagi mewujudkan budaya kerja yang baik dalam organisasi. Menurut Jaafar Muhammad (1999: 419), dalam pengurusan, seorang pengurus perlu memahami lima aspek utama yang perlu dilaksanakan bagi membentuk budaya kerja terutama ke arah budaya kerja korporat seperti: (i) Menentukan matlamat; (ii) Merancang; (iii) Menyelenggarakan sumber-sumber yang sedia ada dengan cara yang berkesan; (iv) Mengawal proses pelaksanaan untuk mencapai matlamat organisasi; dan (v) Meletakkan standard tertentu untuk mengawal mutu kerja. Ringkasnya, budaya kerja (budaya korporat) dalam organisasi terhasil menerusi gabungan nilai-nilai asas yang dibawa oleh individu, nilai-nilai khusus yang dimiliki oleh organisasi dan nilai-nilai umum yang terdapat dalam masyarakat. Amalan dan penghayatan niai-nilai positif seperti nilai pengurusan korporat di dalam sektor awam dapat mendorong manusia bekerja, di mana menjalankan tugasnya dengan penuh komitmen dan secara kolektif. Menerusi budaya kerja murni, amalan negatif akan dapat dihindari, manakala perlakuan baik akan dapat ditingkatkan bagi membolehkan organisasi bergerak dengan lancar untuk mencapai matlamatnya.
48 Budaya kerja yang mendorong ke arah kejayaan organisasi juga dikenali sebagai budaya korporat. Dalam erti kata yang lain, budaya korporat dilihat sebagai satu manifestasi ke arah satu pembentukan amalan, perlakuan dan tindakan yang bertujuan untuk menerbitkan sesuatu perasaan dan sentiment tertentu dalam organisasi. Sebagai wadah kepada pembentukan budaya korporat dalam organisasi, maka organisasi itu perlulah digerakkan dengan budaya kerja yang sihat dan positif yang secara langsung berkait dengan sikap, perilaku, tindakan, amalan dan kepercayaan di kalangan pekerja di dalam organisasi tersebut. Jika perkara ini dapat dilaksanakan, maka budaya kerja cemerlang akan dapat dibentuk dan meningkatkan perkhidmatan dan kualiti. 3.8 TUJUAN BUDAYA KORPORAT DALAM ORGANISASI Menurut Alauddin Sidal (2003) terdapat beberapa tujuan budaya korporat dilaksanakan dalam organisasi seperti yang ditunjukkan dalam Rajah 3.1 di bawah. Organisasi yang berjaya adalah organisasi yang tidak hanya bergantung kepada kejayaan dalam akaun untung dan rugi semata- mata. Malah, kejayaan organisasi dikatakan banyak bergantung kepada falsafah pengurusan dan budaya yang menjadi teras dan pegangan korporat yang membolehkannya mencatatkan keuntungan kepada organisasi berkenaan secara keseluruhan (Nawi Abdullah, 1995: 37). Rajah 3.1 Tujuan Budaya Korporat dalam Organisasi Corporate Culture Sense of Loyalty Sense of Commitment Sense of Accomplishment Sense of Obligation Sense of Responsibility Sense of Belonging Sense of Urgency Sense of Pride Sense of Self-Fulfillment (self-actualization) Sumber: Alauddin Sidal. (2003). Dalam usaha menekankan budaya kualiti dan menaikkan imej syarikat atau organisasi, pelbagai slogan telah digunakan. Ini dapat dilihat dalam syarikat-syarikat gergasi atau multinasional seperti yang ditunjukkan dalam perbincangan terdahulu. Syarikat seperti IBM misalnya dengan
49 slogan popular “mean service” adalah untuk membolehkannya menjadi satu alat kawalan agar barangan dan perkhidmatan yang disedikan adlaah selaras dengan slogan yang dibuatnya. Tanpa perkhidmatan dan barangan yang berkualiti khususnya dalam perkhidmatan awam, maka organisasi tersebut akan gagal untuk memenuhi kehendak dan kepuasan pelanggan. Kesannya, ia akan menjejaskan integriti sektor awam itu sendiri dan begitu juga di kalangan syarikat-syarikat swasta atau korporat. Kejayaan syarikat-syarikat korporat seperti IBM, Matshushita dan lain- lain banyak bergantung kepada prinsip-prinsip yang dipercayainya dan ini menjadi teras kepada segala bentuk tindakan kepada syarikat-syarikat berkenaan. Jika syarikat-syarikat ini telah terbukti boleh mencapai kejayaan yang sangat cemerlang, kenapa tidak di sektor awam? Oleh sebab itu, dalam sektor awam, telah diterapkan dengan prinsip dan nilai- nilai tadbir urus korporat (corporate governance) untuk mencapai kecemerlangan dan kejayaan. Dengan pelaksanaan beberapa nilai baru dalam Perkhidmatan Awam seperti TQM, KMK, Inovasi, Piagam Pelanggan, MS ISO9000 dan sebagainya, ia adalah bertujuan untuk mencapai prinsip-prinsip seperti yang terdapat dalam Rajah 3.1. Amalan mengutamakan pelanggan, membuat keputusan secara kolektif, sikap prihatin terhadap pekerja, komunikasi dua hala dan sebagainya adalah ciri-ciri dalam budaya korporat. Budaya korporat ini jika telah dimantapkan pastinya akan memberikan sumbangan dalam penghasilan output yang berkualiti. 3.9 KESIMPULAN Dalam perkhidmatan awam, untuk meningkatkan kualiti dan produktiviti standing dengan syarikat korporat atau swasta, ia sebenarnya menjadikan inovasi dan kreativiti sebagai satu budaya di dalam organisasi termasuklah prinsip-prinsip seperti yang telah dinyatakan dalam Rajah 3.1 di atas. Jika budaya inovasi dan kualiti ini tidak ditekankan oleh pihak pengurusan organisasi, maka ini akan menyebabkan barangan dan perkhidmatan yang dikeluarkan akan ketinggalan dan tidak memenuhi cita rasa semasa (Nawi Abdullah, 1995: 61). Bukan mudah untuk membentuk satu budaya kerja yang boleh diterima pakai dan dikongsi bersama khususnya dalam sebuah organisasi. Begitu juga dalam pembentukan budaya korporat dalam organisasi awam di negara ini. Membudayakan budaya kerja dengan nilai-nilai korporat bersama dengan nilai-nilai murni, etika positif, profesionalisme, dan sebagainya, ia akan berupaya untuk membentuk budaya kerja yang cemerlang dalam organisasi.
50 SOALAN PENILAIAN KENDIRI 1. Senaraikan prinsip-prinsip yang terdapat dalam Tonggak 12 yang dilaksanakan dalam Perkhidmatan Awam di Malaysia. 2. Apakah tujuan program Pengurusan Kualiti Menyeluruh (TQM) diperkenalkan dalam Perkhidmatan Awam? 3. Terangkan apakah yang dimaksudkan sebagai Piagam Pelanggan? Semak jawapan anda di akhir modul kursus ini. JAWAPAN SOALAN DALAM TEKS 1. Nilai ditakrifkan sebagai kepercayaan yang mendorong seseorang atau sesebuah institusi untuk bertindak mengikut pemilihan yang berasaskan nilai-nilai utama masyarakat. Manakala etika bermaksud tanggungjawab dan akibat tingkah laku seseorang atau profesion terhadap masyarakat. Dalam Perkhidmatan Awam, seseorang penjawat awam berkewajipan mematuhi nilai dan etika perkhidmatan yang diperkenalkan oleh pihak kerajaan kerana ia membabitkan soal larangan dan kebenaran tingkah laku Perkhidmatan Awam yang tertera dalam perundangan dan peraturan yang ada di negara ini. 2. Budaya kerja mempunyai hubungan yang sangat rapat dengan kualiti sesuatu perkhidmatan atau produk yang dihasilkan termasuklah dalam Perkhidmatan Awam. Pembudayaan kualiti dalam sektor awam adalah sangat penting kerana ia boleh dijadikan sebagai prinsip panduan dalam pengurusan seharian anggota Perkhidmatan Awam. 3. Nilai-nilai Profesionalisme yang diamalkan dalam Perkhidmatan Awam: (i) Berilmu. (ii) Kreativiti. (iii) Inovasi. (iv) Integriti. (v) Neutraliti. (vi) Kejujuran intelektual. (vii) Akauntabiliti. (viii) Berkecuali.
51 4. Elemen yang terkandung dalam teras Perkhidmatan Awam Malaysia ialah (i) Berazam meninggikan mutu perkhidmatan. (ii) Bekerja dengan penuh tanggungjawab. (iii) Berusaha mengikis sikap mementingkan diri. (iv) Berkhidmat dengan penuh muhibbah dan kemesraan. (v) Bekerja ke arah memajukan pemikiran rakyat dan pembangunan negara. (vi) Bekerja dalam membenteras kelemahan dan musuh- musuh negara. (vii) Berpegang teguh kepada ajaran agama.
52
53 BAB 4 PERANAN PENTADBIRAN AWAM DI MALAYSIA OBJEKTIF BAB Selepas mempelajari bab ini, anda seharusnya boleh: 1. Memahami peranan pentadbiran awam di Malaysia secara umumnya dalam fasa-fasa pembangunan negara semenjak mencapai kemerdekaan. 2. Mengenal pasti struktur pentadbiran awam Malaysia dalam sistem ekonomi bebas dan pembangunan sosioekonomi. 3. Membincangkan peranan pentadbir awam dalam proses pembangunan negara berteraskan pembangunan terancang. 4.1 PENGENALAN Dalam masyarakat feudal menurut pandangan Amitai Etzioni (1965), fungsi pentadbiran awam amat berbeza dengan apa yang difahami pada masakini. Ini kerana dalam masyarakat feudal, rakyat dikehendaki berkhidmat kepada Sultan dan para pembesar negeri. Sebaliknya, dalam masyarakat moden pada hari ini, peranan pentadbiran awam sangat luas peranannya hingga bersifat monopoli terutama dalam aktiviti-aktiviti bercorak ekonomi dan perdagangan. Oleh sebab itu, pihak kerajaan menubuhkan badan-badan berkanun dan perbadanan awam untuk mencapai matlamat meningkatkan pembangunan ekonomi dan terlibat dalam aktiviti perdagangan. Dari segi sejarahnya, pentadbiran awam di Malaysia dipengaruhi dengan cukup besar oleh sistem yang diperkenalkan oleh Brititsh. Kesan dan pengaruh peninggalan British dalam sistem pentadbiran awam di Malaysia masih lagi wujud dan dilaksanakan walaupun sedikit sebanyak telah diubahsuai dengan keadaan di Malaysia. Walau bagaimanapun, sepeninggalan British selepas Tanah Melayu mencapai kemerdekaan pada 31 Ogos 1957, pelbagai usaha telah dilakukan oleh pemerintah dan pentadbir tempatan (Malaysia) untuk membangunkan pentadbiran awam di negara ini. Kesannya, dapatlah kita menikmati dan melihat proses pembangunan dengan sistem pentadbiran yang teratur dan strategi seperti yang ada pada hari ini.
54 4.2 “MAINTAIN LAW AND ORDER” Secara umumnya, Perkhidmatan Awam Malaysia telah distrukturkan sedemikian rupa daripada pentadbiran penjajah British. Lagipun, struktur yang sedia ada adalah banyak meminjam daripada apa yang ada di British. Secara umumnya, bahagian ini membincangkan sepintas lalu tentang peranan pentadbir dalam “maintain law and order”. Peranan dan struktur pentadbiran awam serta peranan pentadbir awam dalam pembangunan di Malaysia sangat penting terutama dalam memastikan setiap dasar yang dilaksanakan dapat mencapai matlamat sebagaimana yang telah digariskan oleh pihak pembuat dasar. Apabila disebut peranan pentadbir atau penjawat awam dalam “maintain law and order”, apakah yang anda dapat bayangkan? Fikirkan. Satu kesan penting akibat perpindahan kuasa Pejabat Tanah Jajahan British ialah kewujudan suatu Perkhidmatan Awam Tanah Melayu yang lebih dikenali sebagai Malayan Civil Service (MCS) yang begitu unggul. Pada akhir kurun ke-19, telah tersedia suatu bentuk kerajaan dan pentadbiran yang tersusun (ordered government and administration) dan juga wujud beberapa keadaan yang berkesan seperti komunikasi, undang- undang dan peraturan. Oleh itu, apakah yang dimaksudkan dengan “maintain law and order”? Istilah “maintain law and order” adalah merujuk kepada peranan Perkhidmatan Awam yang berorientasikan tindakan dengan melibatkan unsur penting iaitu untuk memelihara undang-undang dan peraturan yang sedia wujud ketika itu. Unsur-unsur tersebut merupakan perkara yang amat penting dalam pembentukan Perkhidmatan Awam di Tanah Melayu ketika itu. Selepas merdeka, peranan Perkhidmatan Awam adalah terhad, namun tidak wujud suasana untuk menyangkal tentang peranan Perkhidmatan Awam yang sangat luas di negara ini termasuklah dalam soal memelihara undang-undang dan peraturan. Namun begitu, terdapat tekanan untuk menambah keupayaan-keupayaan yang berkaitan dengan peranan Perkhidmatan Awam. Semasa penjajahan, kerajaan merupakan sebuah institusi yang sangat penting dan menyeluruh apa lagi dalam ketiadaan politik pemilihan (pilihan raya) di kalangan rakyat. Ketika itu, pentadbiran adalah juga kerajaan. Sebagai sebuah pentadbiran kolonial, Perkhidmatan Awam Malaya (MCS) merupakan semata-mata satu alat untuk menentukan kesinambungan cara pengeluaran kolonial (colonial mode of production).
55 Tugasnya yang utama ialah untuk menjaga dan memelihara undang- undang dan peraturan di dalam negeri. Polisi kolonial di Tanah Melayu dapat diterangkan seperti berikut: “Polisi umum Penasihat-Penasihat British ialah untuk campur tangan seberapa sedikit yang mungkin terhadap adat istiadat dan prejudis rakyat yang berbeza-beza yang terdapat di negeri-negeri tersebut, untuk tidak campur tangan dalam hal-ehwal agama Islam; menarik modal dari Eropah, China dan lain-lain; menggalakkan imigrasi China, India dan lain-lain; membantu pembangunan sumber-sumber perlombongan dan pertanian di negeri-negeri berkenaan dengan membina jalan keretapi, kerja-kerja perparitan dan saliran; menubuhkan pasukan keselamatan untuk menjaga kehidupan dan harta benda awam, membina Mahkamah Keadilan, membuka hospital-hospital dan sekolah-sekolah, memilih tanah-tanah yang baik untuk hak milik dan menghapuskan duti import kecuali candu dan minuman keras, dan semua halangan- halangan ke atas perdagangan, perniagaan dan industri” (Ahmad Atory Hussain, 1998: 107). 4.3 PERANAN DAN STRUKTUR PENTADBIRAN DALAM SISTEM EKONOMI BEBAS (1957-1970) Dalam era pasca kolonial di Malaysia, Perkhidmatan Awam secara relatifnya masih kekal dengan peranannya yang lama iaitu “menguatkuasakan undang-undang dan peraturan”. Namun, peranan tersebut tidaklah mendapat kecaman atau kritikan yang serius, tetapi terdapat tekanan dari luar dan juga permintaan supaya keupayaan dan prestasi Perkhidmatan Awam dapat dipertingkatkan dan seterusnya memainkan peranan pembanguan negara. Dalam hal ini, pentadbiran awam telah menghadapi suatu tugas yang mencabar tentang bagaimanakah hendak melaksanakan pemodenan tanpa memperbesar- besarkan sensitiviti perkauman atau konflik-konflik di kalangan pelbagai kumpulan etnik di negara ini. Dalam era selepas kemerdekaan, peranan birokrasi awam adalah berorientasikan tindakan (action-oriented roles), di mana ia melibatkan empat unsur penting iaitu (i) Untuk memelihara undang-undang dan peraturan; (ii) Untuk menggubal dasar-dasar pembangunan; (iii) Untuk mengurus pembangunan di kawasan terpinggir di luar bandar; dan (iv) Melaksanakan pembangunan industri. Di negara-negara sedang membangun, salah satu peranan Perkhidmatan Awam yang kritikal ketika itu adalah dalam usaha untuk membantu pihak kerajaan untuk mengejar pembangunan nasional. Justeru itu, Perkhidmatan Awam Malaysia tidak terkecuali daripada berperanan
56 membantu menjayakan cita-cita kerajaan khususnya dalam pembangunan negara. Dalam semua jenis perkhidmatan, yang paling penting sekali ialah Perkhidmatan Tadbir dan Dilomatik (PTD atau MCS). Sebagai elit birokrat, pegawai-pegawai PTD ini diberi kepercayaan dengan peranan yang penting bagi melaksanakan dasar-dasar kerajaan. Keadaan ini membuatkan perkhidmatan mereka itu sebagai suatu cabang perkhidmatan yang dipolitikkan. Peranan ini sebenarnya adalah warisan daripada pentadbiran kolonial British dahulu dan telah diperkukuhkan lagi semenjak Tanah Melayu mencapai kemerdekaan. Kemuliaan dan superioriti PTD/MCS adalah sama seperti lain-lain perkhidmatan yang sememangnya diiktiraf semasa era kolonial dahulu atas dasar bahawa kebanyakan jawatan-jawatan kanan merupakan Residen dan Penasihat British yang bertanggungjawab untuk hala tuju dasar dan juga mempunyai satu hubungan yang tetap dengan para Sultan. Semasa perjuangan menuntut kemerdekaan, ahli-ahli perkhidmatan awam terutamanya daripada kumpulan PTD bergiat aktif dalam politik. Peranan PTD/MCSlah yang membawa kepada pembaharuan pentadbiran yang mana diarahkan supaya dapat meningkatkan lagi keupayaan pentadbiran dalam melaksanakan dasar-dasar pembangunan memandangkan betapa pentingnya peranan politik dan strategik mereka itu. Pegawai-pegawai PTDlah sebenarnya yang menyandang kesemua jawatan-jawatan utama di semua agensi-agensi kerajaan, iaitu Jabatan Perkhidmatan Awam (JPA), Perbendaharaan, Unit Perancang Ekonomi (EPU) dan Unit Pelaksanaan dan Penyelarasan (ICU) di Jabatan Perdana Menteri. Oleh sebab agensi-agensi ini terlibat dalam hal-hal personel, maka peruntukan dan perbelanjaan dana awam (public funds), perancangan dan pengawasan (monitoring) pelaksanaan semua projek-projek pembangunan, maka pegawai-pegawai PTD tersebut mempunyai hubungan yang rapat dan juga rangkaian yang kuat dengan semua sub- sistem yang lain dalam Perkhidmatan Awam itu. Situasi berbeza di peringkat jabatan, di mana kebanyakan jawatan disandang oleh kakitangan profesional. Misalnya jawatan-jawatan di Jabatan Kerja Raya, Saliran dan Perparitan, Telekomunikasi, Ukur dan Kesihatan adalah disandang oleh jurutera-jurutera. Walau bagaimanapun, terdapat beberapa jabatan yang secara tradisinya disandang oleh pegawai PTD/MCS. Jabatan-jabatan itu adalah seperti Suruhanjaya Pilihan Raya Malaysia dan Jabatan Penerbangan Awam. Di dalam keadaan yang istimewa, seseorang pegawai PTD/MCS itu boleh dilantik mengetuai mana-mana jabatan yang lain. Misalnya, Jabatan Imigresen, Jabatan Pengangkutan Jalan dan Keretapi Tanah Melayu adakalanya disandang oleh PTD/MCS.
57 Satu pola penstafan (staffing) yang sama digunapakai dalam jawatan- jawatan pentadbiran kategori A di lain-lain jabatan, sama ada di peringkat persekutuan atau negeri. Jawatan-jawatan itu juga boleh diisi oleh pegawai-pegawai PTD/MCS. Pegawai-pegawai PTD/MCS boleh juga ditempatkan atau ditugaskan ke jawatan-jawatan pentadbiran yang lebih tinggi di semua Negeri-Negeri Melayu Bersekutu (Federated Malay States) yang mana tidak mempunyai perkhidmatan pentadbiran mereka sendiri. Walau bagaimanapun, di Negeri-Negeri Melayu Tidak Bersekutu juga didapati sebilangan jawatan-jawatan penting persekutuan diisi oleh pegawai-pegawai PTD/MCS. Jawatan-jawatan tersebut ialah Pejabat Kemajuan Negeri, Pejabat Perlombongan dan Tanah Negeri dan Jawatankuasa Keselamatan Negeri. Pegawai PTD juga merupakan sumber utama mendapatkan pegawai-pegawai untuk berkhidmat di badan-badan berkanun kerajaan dan juga perbadanan-perbadanan awam. Hampir kesemua agensi-agensi tersebut telah disandang oleh pegawai- pegawai PTD/MCS seperti yang terdapat di dalam Perbadanan- perbadanan nasional seperti MAS, UDA dan sebagainya. Malah, untuk menjadi Pendaftar atau Naib Canselor universiti juga pegawai PTD biasa dilantik ke jawatan-jawatan itu. Tidak syak golongan elit PTD ini telah digilap lagi akan peranan mereka ini untuk tujuan mempercepatkan pelaksanaan dasar-dasar pembangunan sosioekonomi masyarakat. Meskipun penerobosan pegawai-pegawai PTD di jabatan-jabatan yang dahulunya menjadi benteng kuat kawalan golongan profesional dan kadang-kadang menimbulkan prasangka dan curiga, tetapi kebanyakannya menerima nilai dan kebolehan golongan PTD. Apa yang lebih istimewa lagi, sesetangahnya menyambut baik akan pegawai PTD itu demi memperkukuhkan lagi keupayaan pentadbiran. SOALAN DALAM TEKS 1. Bilakah jawatan PTD/MCS mula diwujudkan di Tanah Melayu dan dikenali sebagai apa? 2. Namakah perkhidmatan yang khusus kepada anak tempatan sebelum diserapkan atau dinaikkan pangkat ke dalam PTD/MCS dan tahun ia diwujudkan? Semak jawapan anda di akhir bab ini.
58 4.4 PEMBANGUNAN NEGARA BERASASKAN “PLANNED ECONOMY” (1957-1970) Dalam perancangan pemodenan Malaya, kepimpinan politik dengan nyata mengiktirafkan akan kekuatan ikatan-ikatan perkauman dan telah mencuba membangunkan dasar-dasar sosioekonomi yang berdasarkan pertimbangan-pertimbangan komunal. Justeru itu, semenjak merdeka, program-program pembangunan telah dihala tuju ke arah memenuhi aspirasi-aspirasi kependudukan kepelbagaian etnik tersebut. Manifestasi aspirasi popular tersebut yang sebelum ini kurang sekali, telah muncul selepas merdeka dan pegawai awam diharap bersikap responsif terhadap permintaan-permintaan itu. Sehubungan dengan itu, satu program yang terancang bagi pentadbiran pembangunan adalah bertujuan memperkukuhkan lagi keupayaan pentadbiran dan pembuatan dasar, serta keupayaan-keupayaan perancangan untuk memandu perubahan sosial kesan dari keadaan-keadaan tersebut. Terdapat satu keperluan untuk membesarkan lagi saiz Perkhidmatan Awam Malaysia bagi menangani fungsi-fungsi yang bertambah, pelbagai dan kompleks itu. Selepas berakhirnya Perang Dunia Kedua, fungsi utama kerajaan ialah pembinaan semula (reconstruction). Perkhidmatan-perkhidmatan biasa yang disediakan oleh kerajaan telah rosak. Lombong-lombong dan ladang-ladang telah mengalami kerosakan dan kerugian akibat daripada pendudukan Jepun. Oleh yang demikian, segala pembinaan-pembinaan yang rosak itu perlu dipulihkan supaya ekonomi negara dapat berfungsi seperti sediakala. Keadaan jalan raya, jambatan-jambatan dan landasan keretapi terpaksa diperbaiki dan diperluaskan lagi serta perkhidmatan- perkhidmatan seperti pasukan keselamatan, komunikasi dan utiliti atau kemudahan awam terpaksa dipulihkan dan diperbaiki. Pada mulanya, pembinaan semula ini kebanyakannya terlibat di sektor-sektor moden perlombongan, ladang dan kawasan-kawasan bandar. Sementara itu, sektor tradisi di mana kebanyakannya terdiri pada kaum petani Melayu dan nelayan di luar bandar hampir tidak disentuh langsung dalam usaha pembinaan semula infrastruktur dan institusi tersebut. Di bawah pemerintahan kolonial, pembangunan luar bandar mengalami kekurangan dana secara berterusan dan juga kurangnya satu perasaan yang mendesak oleh pihak pemerintah untuk membangunkan segera masyarakat luar bandar. Keadaan darurat yang telah diistiharkan pada tahun 1948 hingga 1960 hanya memburukkan lagi keadaan, di mana untuk jangka pertama pertengahan tahun 1955, kerajaan sememangnya komited dengan polisi pembinaan semula tersebut. Tetapi tahun-tahun 1950-an juga didapati tekanan begitu tinggi supaya perhatian diberikan di kawasan-kawasan luar bandar. Orang-orang Melayu yang majoritinya
59 tinggal di luar bandar telah mendesak UMNO untuk menggunakan pengaruhnya ke atas kerajaan supaya memberikan keutamaan kepada pembangunan luar bandar. Justeru itu, kita dapati gerakan pertama ke arah pembaharuan pentadbiran ataupun pembinaan institusi telah muncul dengan penubuhan Rural Industrial Development Authority (RIDA) atau Lembaga Pembangunan Industri Luar Bandar pada tahun 1950. Sebagai sebuah perbadanan awam, RIDA berfungsi sebagai menyelaras, merancang dan melaksanakan program-program kerajaan bagi pembangunan luar bandar. Ia juga diharapkan komited ke arah menerapkan semangat individualisme dan juga usaha berbentuk kerjasama di kalangan penduduk luar bandar supaya memudahkan lagi proses pembangunan luar bandar. Pembangunan RIDA ini melibatkan dua fasa utama: (i) Jangkamasa 1950 hingga 1959, apabila kebanyakan daripada program RIDA yang penting adalah ditujukan terhadap skim- skim pembangunan untuk kemudahan infrastruktur/prasarana luar bandar seperti jalan raya, jambatan-jambatan dan kemudahan sosial; dan (ii) Jangkamasa selepas tahun 1959, apabila RIDA telah diubahalih (transform) ke dalam sebuah kementerian yang baru ditubuhkan iaitu Kementerian Pembangunan Luar Bandar, dengan suatu tanggungjawab yang luas untuk pembangunan orang-orang Melayu dalam perdagangan dan perindustrian sehingga tahun 1965, apabila ianya diberi nama Majlis Amanah Rakyat atau MARA. Gerakan pembaharuan kedua ialah berbentuk pembinaan institusi untuk pembangunan luar bandar iaitu dengan pembentukan FELDA (Lembaga Kemajuan Tanah Persekutuan) pada tahun 1956. Ia ditubuhkan untuk menyediakan tanah kepada rakyat yang tidak mempunyai tanah, walaupun orang Cina dan India tidaklah sepenuhnya terkeluar daripada program tersebut. Gerakan yang paling penting pada tahun 1959 adalah pembentukan Kementerian Pembangunan Luar Bandar. Di bawah arahan Timbalan Perdana Menteri Tun Abdul Razak ketika itu, kementerian memperolehi kejayaan dalam menambahkan pelaburan kerajaan dalam bentuk pembangunan modal besar sosial di kawasan- kawasan luar bandar. Harapan pemimpin-pemimpin di dalam parti Perikatan ketika itu ialah bahawa sejumlah hasil kerajaan akan dapat diperuntukkan untuk pembangunan luar bandar agar dapat memperbaiki ekonomi orang Melayu, manakala dasar-dasar perbandaran, terutamanya ke atas pembangunan perniagaan dan perindustrian diserahkan kepada satu sistem yang dipanggil sistem pasaran bebas. Walaupun memang sedikit
60 kemajuan dicapai di kawasan luar bandar dan telah membawa kemudahan-kemudahan baru, infrastruktur fizikal dan taraf hidup yang serba sedikt diperbaiki. Ia mempunyai sedikit impak ke atas pendapatan luar bandar. Pembangunan luar bandar tahun 1950an dan 1960-an dikatakan mempunyai kesan yang paradoks, di mana bertambahnya kemiskinan luar bandar. Di dalam masa yang sama wujud eksploitasi sosial dan ekonomi dengan lebih cekap oleh rangkaian orang tengah di kalangan kaum Cina, peminjam-peminjam wang (money lenders) dari kalangan orang India dan tuan-tuan tanah di kalangan orang Melayu. Di satu keadaan yang lain pula, penduduk di bandar-bandar yang kebanyakan adalah kaum Cina sedang pesat mengusahakan aktiviti- aktiviti ekonomi moden mereka. Penubuhan RIDA nampaknya tidak banyak mengubah kehidupan ekonomi orang Melayu. Manakala beberapa kerat golongan atasan Melayu menikmati beberapa faedah ekonomi melalui kedudukan mereka sebagai pengarah-pengarah dan juga jawatan-jawatan yang tidak mempunyai kuasa di dalam syarikat-syarikat asing dan tempatan, usahasama dan pajakan lesen-lesen pengangkutan dan teksi yang diperolehi daripada peruntukan istimewa orang Melayu. Usahawan dan peniaga-peniaga kecil Melayu mengalami kesukaran yang teruk dalam sektor perniagaan dengan bantuan kerajaan yang terhad. Maka, banyak orang Melayu merasakan bahawa persaingan ekonomi di antara orang Melayu dan bukan Melayu dianggap sebagai satu perjuangan di antara golongan yang tidak sama atau seimbang. Pendek kata, dalam era selepas kemerdekaan, terdapat usaha-uasaha untuk meningkatkan lagi kedudukan ekonomi orang Melayu, tetapi dengan wujudnya keadaan pembangunan yang perlahan di dalam masyarakat dibandingkan dengan pembangunan yang pesat secara umumnya, maka ia kelihatan memperkuatkan lagi ketidakseimbangan antara kaum. Antara tahun 1961 dan 1970, matlamat kerajaan yang paling asas seperti yang termaktub di dalam Rancangan Pembangunan Malaysia Pertama (1965-1970) ialah memperbaiki taraf hidup penduduk luar bandar, menjana peluang-peluang pekerjaan dan mengurangkan kadar pengangguran dan pengangguran tidak ketara wujudnya serta membuka skim petempatan tanah berasaskan saiz ekonomi serta menyediakan tanah kepada golongan yang tidak mempunyai tanah dengan pertanian berasaskan saiz ekonomi serta menyediakan infrastruktur luar bandar. Walaupun pelaksanaan program-program ini begitu perlahan, diharapkan lama-kelamaan ia akan membawa kepada satu tingkat pemodenan yang
61 lebih besar di kalangan penduduk luar bandar, menghapuskan kemiskinan dan seterusnya menolak secara perlahan-lahan orang Melayu supaya berkecimpung dalam bidang-bidang perniagaan dan industri. Meskipun adanya usaha-usaha kerajaan untuk membantu meningkatkan taraf hidup orang Melayu, namun ekonomi orang Melayu masih tertumpu dengan banyaknya di kawasan luar bandar, iaitu pertanian yang berskala kecil. Oleh itu, orang Melayu di luar bandar terus tertumpu di negeri-negeri dan kawasan-kawasan yang secara relatifnya ketinggalan jauh kebelakang. Kebanyakan aktiviti-aktiviti pertanian mereka adalah seperti penanaman padi yang mempunyai produktiviti yang rendah. Kerajaan telah melipatgandakan komitmennya terhadap pembangunan sosial dengan menaikkan peruntukan untuk perkhidmatan-perkhidmatan sosial terutamanya pelajaran. Dengan gerakan yang padu ke arah pelaksanaan program pembangunan luar bandar, penekanan yang lebih ke atas pelajaran tersebut adalah sebahagian besarnya kesan daripada perubahan tekanan-tekanan politik yang dihubungkaitkan dengan kemerdekaan itu sendiri. Permintaan untuk pembangunan luar bandar adalah sejajar dengan tuntutan atau permintaan untuk lebih banyak sekolah-sekolah. Menimbangkan bahawa begitu besarnya perbelanjaan ke atas pendidikan, kerajaan berpendapat bahawa negara sememangnya memerlukan juruteknik-juruteknik, pentadbir-pentadbir dan pekerja- pekerja mahir untuk usaha-usaha pembangunannya. Oleh itu, bolehlah dilihat bahawa perancangan pembangunan di Malaysia dianggap tinggi politiknya (highly political) dan pembangunan ekonomi bertujuan untuk memenuhi tuntutan-tuntutan politik daripada pelbagai kumpulan etnik, terutamanya orang Melayu. Justeru itu, dalam tempoh pembangunan negara melalui ekonomi yang terancang, tugas dan peranan pegawai-pegawai dalam Perkhidmatan Awam lebih kepada pembangunan dari segi sosioekonomi yang asas seperti yang telah dibincangkan. Sebagai pegawai kerajaan, pegawai-pegawai Perkhidmatan Awam merupakan agen pelaksana dasar, polisi dan juga program- program pembangunan yang diwujudkan oleh kerajaan pemerintah ketika itu. Seperti yang telah dinyatakan sebelum ini, dalam melaksanakan pembangunan negara berasaskan ekonomi yang dirancang, Perkhidmatan Awam selepas merdeka adalah berperanan untuk memelihara undang- undang dan peraturan yang sedia ada ketika itu. Selain itu, Perkhidmatan Awam juga terlibat dalam menggubal dasar-dasar pembangunan negara. Pembangunan negara selepas merdeka adalah juga tertumpu kepada kawasan luar bandar. Oleh itu, Perkhidmatan Awam juga mengurus pembangunan di kawasan terpinggir di luar bandar dan melaksanakan pembangunan industri.
62 SOALAN DALAM TEKS 3. Huraikan apakah matlamat dan halatuju yang hendak dicapai oleh pihak kerajaan dalam penubuhan RIDA? 4. Nyatakan objektif utama kerajaan menubuhkan RIDA? Semak jawapan anda di akhir bab ini. 4.5 KESIMPULAN Di Malaysia, hubungan di antara elit politik dan pegawai Perkhidmatan Awam yang begitu rapat membawa banyak perubahan dan kemajuan ke atas pentadbiran awam di negara ini. Dalam masa yang sama, elit politik (pihak kerajaan) terus mempunyai keyakinan di atas kemampuan, pengetahuan dan pengalaman yang ada pada pegawai awam khususnya PTD/MCS dalam memajukan negara dalam pelbagai aspek pembangunan di Malaysia. Sejajar dengan perkembangan dan kemajuan negara, maka bertambahlah peranan dan tanggungjawab yang perlu dipikul oleh penjawat-penjawat awam atau pentadbir di negara ini. Dewasa ini, jika dibandingkan dengan dahulu ternyata pentadbir- pentabdir sekarang menjalankan lebih banyak lagi kerja. Adalah benar bahawa pentadbir pada masa dahulu menjalankan kerja-kerja lain seperti mengadakan bekalan elektrik dan air kepada orang awam, tetapi perusahaan ini ialah perbekalan awam. Sebenarnya hanya selepas Perang Dunia Kedua sahaja pentadbir mengambil bahagian dalam kerja-kerja yang lebih berupa perindustrian (Abdul Aziz Zakaria, 1992: 45). Kini Perkhidmatan Awam di Malaysia sudah berkembang dan menjadi sangat besar, di mana pihak kerajaan terpaksa menanggung banyak kos untuk pembayaran gaji dan elaun kepada kakitangan awam. Oleh sebab itu, pihak kerajaan terpaksa memikirkan jalan untuk mengurangkan kewangan dan pentadbiran dalam Perkhidmatan Awam, di samping dapat memperkemaskan struktur dan sistem pentadbiran awam di negara ini. Antara usaha yang dilakukan oleh kerajaan ialah wujudnya kerjasama antara sektor swasta dengan awam dan seterusnya mewujudkan atau melaksanakan penswastaan yang wujud dalam pelbagai bentuk. Dalam
63 erti kata lain, kerajaan telah melaksanakan pembaharuan dalam sistem pentadbiran di negara ini untuk meningkatkan kecekapan, keberkesanan, kualiti dan produktiviti Perkhidmatan Awam. SOALAN PENILAIAN KENDIRI 1. Huraikan maksud “maintain law and order”? 2. Bincangkan struktur pentadbiran negara selepas merdeka? 3. Apakah yang dimaksudkan dengan pembangunan negara berasaskan “planned economy”? Semak jawapan anda di akhir modul kursus ini. JAWAPAN SOALAN DALAM TEKS 1. Perkhidmatan PTD/MCS mula diwujudkan semenjak Syarikat Hindia imur Inggeris bertapak di Pulau Pinang pada tahun 1786 dan dikenali sebagai Perkhidmatan Kadet (Cadet Service). 2. Perkhidmatan yang disediakan oleh Inggeris kepada anak-anak Melayu dikenali sebagai Perkhidmatan Tadbir Melayu (PTM) yang diwujudkan pada tahun 1910 sebelum boleh diserapkan atau dinaikkan pangkat ke PTD/MCS. 3. Matlamat penubuhan RIDA juga selaras dengan cadangan menyediakan latihan dan kajian formal secara menyeluruh kepada rakyat luar bandar secara lebih sistematik. Pelaksanaan progaram latihan peringkat awal ialah melatih kakitangan RIDA terlebih dahulu supaya menjadi tenaga mahir untuk menentujayakan matlamat dan halatuju RIDA. 4. Objektif utama adalah untuk membangunkan kawasan luar bandar secara lebih tersusun dan teratur telah dikenalpasti melalui satu kaedah iaitu melalui skim latihan belia luar bandar khususnya mereka yang mengikuti aliran Inggeris. Selain itu, penubuhan RIDA juga adalah bertujuan membantu dan melatih rakyat luar bandar yang berpotensi bagi meningkatkan status ekonomi dengan memberi latihan perniagaan kepada mereka.
64
65 BAB 5 PERANAN DAN STRUKTUR ORGANISASI BADAN BERKANUN OBJEKTIF BAB Selepas mempelajari bab ini, anda seharusnya boleh: 1. Memahami konsep badan berkanun di dalam konteks pentadbiran awam di Malaysia. 2. Mengenal pasti langkah-langkah dan usaha-usaha kerajaan dalam memastikan pelaksanaan badan berkanun mencapai objektif yang ditetapkan. 3. Membincangkan usaha ke arah pelaksanaan pengurusan kualiti dalam badan berkanun menerusi penekanan kepada amalan budaya korporat. 4. Membincangkan faktor yang membawa kepada kegagalan badan berkanun yang membawa kepada pelaksanaan pengkorporatan dan seterusnya penswastaan. 5.1 PENGENALAN Proses pentadbiran kerajaan dari sehari ke sehari menjadi bertambah kompleks dengan kemajuan-kemajuan pentadbiran moden. Fungsi dan peranan pentadbiran menjadi semakin meluas dan semakin meresap ke dalam semua aspek kehidupan rakyat terutama di dalam lapangan ekonomi. Disebabkan inilah, maka proses pentadbiran kerajaan perlu diseimbangkan dengan suasana baru. Sesetengah proses pentadbiran berkehendakkan kemahiran, misalnya dalam usaha meninggikan taraf hidup rakyat, melalui rancangan pembangunan ekonomi dan melalui system pentadbiran yang cekap. Dalam erti kata yang lain, semakin luas bidang pentadbiran yang terpaksa dibuat oleh kerajaan, maka semakin pentinglah cara pentadbiran yang cekap perlu diwujudkan. Begitu juga semakin negara semakin maju, maka semakin kompleks tanggungjawab kerajaan dalam lapangan perkhidmatan social bagi meningkatkan taraf hidup rakyat. Daripada semua tekanan dan kehendak yang dinyatakan tadi, maka lahirlah kesedaran kerajaan bagi menubuhkan badan atau organisasi yang dikenali sebagai perbadanan kerajaan atau perusahaan awam.
66 Perkembangan perusahaan awam di negara ini bermula sejak zaman penjajah British lagi. Melalui perkembangan ini dapatlah diperhatikan peranan yang dimainkan oleh perusahaan awam dalam pembangunan negara keseluruhannya. Sistem pentadbiran kerajaan Malaysia mempunyai tiga peringkat yang penting iaitu peringkat persekutuan, peringkat negeri dan peringkat daerah yang dinamakan sebagai kerajaan tempatan. Perlembagaan Persekutuan memberikan peruntukan yang luas kepada Kerajaan Persekutuan berhubung dengan pentadbiran negara. Walau bagaimanapun, dalam hal-hal tertentu, kerajaan negeri mempunyai kuasa mengadakan peruntukan-peruntukan tertentu ke atas pentadbiran yang terletak di bawah kuasa kerajaan negeri. Dalam hal yang demikian, kerajaan negeri juga memainkan peranan yang penting dalam mentadbirkan negeri masing-masing. Sering kita terdengar di negara ini tentang teguran dan kecaman terhadap keupayaan organisasi yang dinamakan perusahaan awam, badan-badan berkanun dan perbadanan awam. Istilah-istilah ini sering digunakan dan begitu mengelirukan. Di sini dicatatkan sedikit perbezaan sifat yang ada di antara ketiga-tiga jenis organisasi ini; istilah yang digunakan ialah perusahaan awam, malahan dalam negara ini ada satu kementerian yang diberi nama Kementerian Perusahaan Awam yang kini sudah ditukar kepada Kementerian Pembangunan Usahawan dan Koperasi. Secara langsung bolehlah ditakrifkan istilah perusahaan awam itu sebagai badan- badan kerajaan atau badan-badan berkanun yang terlibat dengan aktiviti ekonomi dan perniagaan termasuk juga syarikat-syarikat yang memegang amanah untuk Bumiputera mengikut Dasar Ekonomi Baru dalam negara ini (Ahmad Atory Hussain, 2001: 183). Secara amnya, sistem pemerintahan kerajaan Malaysia dibahagikan kepada tiga kuasa utama yang penting iaitu (i) Kuasa eksekutif (executive); (ii) Kuasa perundangan (legislative); dan (iii) Kuasa kehakiman (judiciary). Badan pemerintahan atau eksekutif mempunyai peranan yang penting dalam pentadbiran. Mengikut Perlembagaan Persekutuan (Perkara 39), kuasa eksekutif bagi Kerajaan Persekutuan terletak pada Yang di-Pertuan Agong dan kuasa ini boleh dijalankan oleh Baginda sendiri ataupun oleh Jemaah Menteri. Walau bagaimanapun, mengikut Perlembagaan Persekutuan (Perkara 43), Yang di-Pertuan Agong hendaklah melantik sebuah jemaah menteri untuk menasihatinya dalam hal-hal yang berkaitan dengan pelaksanaan tugas-tugasnya (Malaysia, 2005). Jemaah Menteri ini akan diketuai oleh seorang Perdana Menteri, iaitu ahli Dewan Rakyat yang mendapat kepercayaan besar oleh Dewan Rakyat. Untuk menjalankan tugas-tugas pemerintahan negara, beberapa kementerian
67 dan jabatan telah dibentuk oleh kerajaan. Perdana Menteri selaku ketua eksekutif adalah bertanggungjawab terhadap pentadbirannya. Kementerian dan jabatan atau badan-badan berkanun ini merupakan agensi-agensi kerajaan yang bertanggungjawab memainkan peranan penting ke arah kelicinan pentadbiran negara (INTAN, 1991: 595). 5.2 JENIS-JENIS PERBADANAN AWAM Di Malaysia, terdapat dua jenis perbadanan awam iaitu (i) Badan-badan berkanun; dan (ii) Badan-badan bukan berkanun. Badan berkanun ialah agensi atau organisasi kerajaan yang ditubuhkan di bawah undang-undang sama ada yang dibuat melalui Akta Parlimen atau Enakmen Dewan Undangan Negeri. Contoh yang boleh diberi adalah seperti MARA, UDA, TNB, Perbadanan Kemajuan Negeri dan lain-lain lagi. Manakala badan-badan bukan berkanun adalah badan-badan atau organisasi yang ditubuhkan di bawah Akta Syarikat. Ia merupakan perbadanan awam yang boleh kita katakan sebagai sebuah organisasi yang menyerupai seperti syarikat, di mana kerajaan mempunyai kepentingan ekuiti (equity interest) seperti terdapat dalam perbadanan awam seperti MAS, MISC, PERNAS dan lain-lain. Syarikat-syarikat ini ditubuhkan mengikut undang-undang syarikat. Secara umumnya, perbadanan awam terdiri daripada jenis-jenis syarikat seperti syarikat- syarikat yang dipunyai atau dimiliki seratus peratus (100 peratus) oleh kerajaan. Syarikat-syarikat ini diwujudkan secara usaha sama (joint venture), di mana kerajaan mempunyai kepentingan dalam badan-badan berkanun atau anak-anak syarikat yang diwujudkan melalui undang-undang syarikat dan menjalankan aktiviti perniagaan (Ahmad Atory Hussain, 2001: 184). Didapati badan-badan berkanun adalah lebih terikat kepada dasar-dasar kerajaan sebab semuanya adalah ditubuhkan di bawah undang-undang yang dibuat oleh Parlimen atau Dewan Undangan Negeri. Selain itu, badan berkanun juga mempunyai badan Lembaga Pengarah yang terdiri daripada beberapa orang yang dilantik oleh Menteri yang bertanggungjawab terhadap badan tersebut. Badan berkanun juga terikat dengan dasar kerajaan kerana ahli-ahli lembaga pengarah bertanggungjawab kepada Menteri untuk melantik mereka. Secara tidak langsung tindak-tanduk ahli Lembaga Pengarah adalah sejajar dengan tindakan kerajaan (INTAN, 1991).
68 SOALAN DALAM TEKS 1. Senaraikan peruntukkan seperti yang termaktub dalam Perkara 39 Perlembagaan Persekutuan Malaysia yang berkaitan dengan kuasa pemerintahan yang terletak pada Yang di- Pertuan Agong. 2. Berikan penjelasan mengenai “perbadanan” seperti yang dinyatakan dalam Seksyen 4(1) Akta Syarikat 1965 (Akta 125)? Semak jawapan anda di akhir bab ini. 5.3 SEBAB DIWUJUDKAN PERBADANAN AWAM Cuba anda fikirkan, setelah diwujudkan agensi-agensi kerajaan di peringkat pusat dan negeri, kenapa perlu ada perbadanan awam? Persoalan ditimbulkan mengapa perusahaan awam ini diwujudkan dan apakah kebaikan mewujudkan perusahaan awam itu? Di antara sebab utama mengapa perusahaan awam diwujudkan adalah kerana difikirkan bahawa sesuatu program kerajaan yang khusus lebih cepat diselenggarakan melalui sesuatu organisasi yang tertentu seperti perusahaan awam atau badan berkanun. Dengan adanya satu organisasi khusus ini, maka ia akan menumpukan sepenuh perhatian terhadap mencapai matlamat yang diberi kepadanya dengan lebih cekap, baik dan berkesan. Sekiranya tugas khas itu diberi kepada satu kementerian, maka mungkin kementerian itu tidak dapat memberi sepenuh masa dan tenaga untuk melaksanakan program-program tertentu kerana ia mempunyai pelbagai tugas lain (Ahmad Atory Hussain, 2001: 184). Antara pendapat lain yang menjelaskan kenapa kerajaan mewujudkan badan berkanun adalah kerana berpendapat bahawa birokrasi kerajaan biasanya lembab dan tidak bermaya dan sering disekat perjalanannya oleh peraturan-peraturan yang ketat ataupun apa yang disebutkan dalam bahasa Inggeris sebagai red tape. Andaian yang dibuat di sini adalah badan berkanun yang diwujudkan tidak dibebankan dengan banyak red tape dan dapat bergerak dengan lebih pantas dan dinamik bagi mencapai matlamat setiap organisasi (ibid, 185).
69 Di samping itu, sesuatu badan berkanun itu juga mempunyai Lembaga Pengarah yang menyerupai Lembaga Pengarah sesuatu firma swasta atau syarikat swasta yang memberi perhatian teliti terhadap perjalanan perusahaan awam, sama ada dari segi perkhidmatan yang diberikannya atau untung rugi sesuatu perusahaan yang diselenggarakan itu. Dalam erti kata lain, adanya lembaga seperti ini membolehkan keputusan- keputusan dasar dapat dibuat dengan lebih cepat, lebih menyeluruh dan lebih cekap lagi untuk kepentingan pencapaian matlamat badan berkanun tersebut. Selain itu, sebab diwujudkan badan berkanun juga adalah untuk memastikan sesuatu dasar dapat dilaksanakan dengan lebih efektif. Kewujudan badan berkanun memungkinkan sesuatu dasar dan program kerajaan dapat dilaksanakan dengan lebih cepat daripada yang boleh dilaksanakan oleh organisasi biasa kerajaan seperti kementerian- kementerian atau jabatan-jabatan. Ada kemungkinan juga organisasi badan berkanun itu dapat berjalan dengan lebih rancak, cekap dan dinamik kerana keputusan dalam organisasi seperti ini dapat dibuat dengan lebih cepat. Diharapkan juga organisasi seperti ini iaitu badan berkanun dapat menepati sasaran khas yang dituju dan dapat mengesankan kumpulan sasaran yang hendak diberi perkhidmatan itu. Mungkin pertimbangan dan perkhidmatan itu dapat diberi perhatian secara lebih terus lagi daripada yang dibuat oleh jabatan-jabatan kerajaan (ibid, 185). Seterusnya, kewujudan badan berkanun juga adalah sebagai percubaan untuk mengatasi kelembapan birokrasi kerajaan. Jika dilihat dari aspek sejarah kewujudan badan berkanun, ia telah diperkenalkan di negara- negara membangun pada pertengahan tahun 1950-an lagi. Organisasi seperti ini banyak muncul di negara-negara membangun selepas negara tersebut bebas daripada belenggu penjajahan dan cuba menggubal beberapa rancangan raksasa sosioekonomi kerajaan yang merdeka. Pada tahun 1960-an dan 1970-an banyak sekali negara mencapai kemerdekaan dan cuba membuat usaha-usaha ke arah mencapai kemajuan sosioekonomi serta perpaduan negaranya dengan seberapa cepat yang boleh. Dengan demikian, banyak negara yang sedang membangun mendapati bahawa sesetengah jabatan dan kementerian yang diwarisi daripada penjajah tidak sesuai lagi untuk tugas melaksanakan rancangan- rancangan besar kerajaan. Oleh itu, banyak perubahan yang telah dibuat terhadap corak jabatan kerajan di negara tersebut termasuklah di Malaysia. Satu corak baru yang boleh diwujudkan ialah corak organisasi badan berkanun atau perusahaan awam yang sedikit sebanyak mirip kepada organisasi swasta. Jadi, ringkasnya, di kebanyakan negara-negara sedang
70 membangun sekarang, banyak sekali didapati bahawa penubuhan badan- badan berkanun digunakan untuk membantu kerajaan melaksanakan rancangan sosioekonomi di samping juga menggunakan organisasi lama seperti jabatan-jabatan dan kementerian-kementerian (Ahmad Atory Hussain, 2001: 186). 5.4 BADAN BERKANUN DI MALAYSIA Di Malaysia sekarang, setiap sektor ekonomi mempunyai pelbagai corak badan-badan berkanun. Alasan yang digunakan mengapa organisasi ini perlu wujud di samping corak organisasi lama adalah sama juga alasan yang diutarakan di negara-negara yang lain. Malahan di Malaysia, antara faktor yang dikatakan bertanggungjawab terhadap banyaknya badan berkanun ditubuhkan adalah kerana adanya Dasar Ekonomi Baru (DEB). Kerajaan telah mengisytiharkan DEB dalam Rancangan Malaysia Ketiga (1976-1980) dengan dua tujuan utamanya, iaitu (i) Mengatasi kemiskinan tidak mengira kaum; dan (ii) Menyusun semula masyarakat supaya tiap-tiap satu kaum tidak dikenali dengan pekerjaan ekonomi yang dijalankannya. Oleh itu, di negara kita, wujud beberapa badan berkanun yang muncul yang bukan sahaja untuk memacu pembangunan dalam sektor-sektor ekonomi yang tertentu, tetapi juga untuk menjadi pemegang amanah untuk kaum Bumiputera yang terkebelakang status ekonominya. Projek- projek yang dikendalikan oleh badan berkanun seperti ini dibuat atas nama kaum Bumiputera. Projek-projek tersebut pada suatu masa kelak akan diberikan kepada kaum Bumiputera secara individu atau kumpulan, apabila tiba masanya ada kumpulan-kumpulan Bumiputera yang berkeupayaan mengambil alih peranan-peranan yang dimainkan oleh perusahaan awam. Menurut pendapat K. Ramanathan (2002: 324) pula, antara sebab-sebab kerajaan mewujudkan badan-badan berkanun adalah disebabkan oleh dua faktor yang utama iaitu (i) Membolehkan kerajaan melibatkan diri dalam pelaburan modal dan projek ekonomi yang menguntungkan kerajaan dalam jangka masa panjang. Ini juga adalah semata-mata untuk kepentingan rakyat; dan (ii) Sebagai alat untuk melaksanakan DEB iaitu menyusun semula masyarakat dan mengurangkan jurang perbezaan antara kaum serta juga antara kawasan. K. Ramanathan juga menyatakan, pengklasifikasi perusahaan awam atau badan berkanun juga boleh dibuat seperti berikut:
71 (i) Badan berkanun yang ditubuhkan dan dibiayai oleh kerajaan pusat seperti MARA, MIDF, FELDA dan sebagainya dan juga PKEN oleh kerajaan negeri; (ii) Badan Berkanun yang menghasilkan pendapatan (revenue) seperti Keretapi Tanah Melayu serta badan berkanun yang tidak menghasilkan pendapatan seperti FAMA dan Felda; (iii) Badan berkanun yang berorientasikan pembangunan dan memberi perkhidmatan seperti UDA, KTM, Pejabat Pos dan sebagainya; dan (iv) Badan berkanun yang berbentuk perindustrian seperti MIDF (ibid., 343). Kebanyakan badan berkanun yang ditubuhkan dalam zaman penjajahan British adalah berbentuk penggalak (promotional) atau bergiat dalam lapangan prasarana yang pada masa itu berkait rapat dengan dasar dan objektif ekonomi penjajah. Namun, penubuhan RIDA (MARA) pada tahun 1951 merupakan detik permulaan perusahaan awam atau badan berkanun digunakan sebagai jentera pembangunan sosioekonomi negara. Beberapa badan berkanun yang ditubuhkan selepas merdeka seperti MIDF yang ditubuhkan pada 1960, Lembaga Urusan Tabung Haji pada tahun 1962 dan Lembaga Pelabuhan Klang pada tahun 1963. Dalam tempoh itu, perusahaan awam yang ditubuhkan di bawah Akta Syarikat, misalnya MIDF yang ditubuhkan untuk melicinkan usaha memajukan pembangunan perusahaan (Ahmad Atory Hussain, 2001: 187). Mulai tahun 1969, beberapa lagi badan berkanun ditubuhkan bukan sahaja sebagai penggerak dan pemacu pembangunan negara, tetapi juga sebagai peserta yang aktif dalam bidang ekonomi. Pada tahun 1971, sepuluh perusahaan awam ditubuhkan dan pada tahun 1973 sebanyak tiga belas perusahaan awam ditubuhkan. Kebanyakan perusahaan awam atau badan berkanun ini menumpukan kegiatan dalam lapangan pembangunan negara dan luar bandar, sama ada berbentuk lembaga pembangunan wilayah atau sebagai perbadanan yang bertanggungjawab memajukan lapangan bidang yang khusus (ibid., 187). Pada permulaan penubuhan, Kementerian Perusahaan Awam (1974) telah dipertanggungjawabkan ke atas perjalanan 23 buah perusahaan awam yang termasuk 13 buah Perbadanan Kemajuan Negeri (SEDC/PKEN), UDA, FIMA, LPN, Syarikat Perkapalan Malaysia (MISC), Kompleks Kewangan Malaysia Berhad (MIDF), Bank Pembangunan Malaysia, dan sebagainya yang dianggap sebagai perusahaan utama (Jabatan Penerangan Malaysia, 1977: xi). Di dalam bahagian perdagangan, terdapat badan-badan berkanun seperti Lembaga Kemajuan Perusahaan Persekutuan (FIDA), Pusat Daya
72 Pengeluaran Negara (NPC), dan Perbadanan Kemajuan Pelancongan (RDC). Di sektor pertanian dan pembangunan luar bandar terdapat pula Lembaga Kemajuan Pertanian Muda (MADA), Kemajuan Masyarakat (KEMAS), Lembaga Pemasaran Pertanian Persekutuan (FAMA), Institut Penyelidikan dan Kemajuan Pertanian Malaysia (MARDI), Lembaga Pertubuhan Peladang (LPP), Lembaga Kemajuan Ikan Malaysia (MAJU- IKAN) dan Lembaga Kemajuan Ternakan Negara (MAJU-TERNAK) (ibid, xi). Badan berkanun dalam bidang pendidikan pula merupakan universiti- universiti yang ada di Malaysia, Dewan Bahasa dan Pustaka dan juga Lembaga Peperiksaan Malaysia. Contoh universiti yang berbentuk badan berkanun ini adalah Universiti Malaya (UM). UM ditubuhkan sebagai universiti nasional dalam tahun 1962 menggantikan UM yang asalnya ditubuhkan pada tahun 1949 di Singapura. Universiti ini sekarang mempunyai sembilan fakulti iaitu Ekonomi dan Pentadbiran, Kejuruteraan, Pertanian, Pergigian, Perubatan, Pendidikan Sains, Sastera dan Sains Sosial dan Undang-Undang (Ahmad Atory Hussain, 2001: 193). Sesungguhnya konsep, pendekatan dan pelaksanaan pengkorporatan IPTA di negara kita belumlah begitu jelas. Pada umumnya, pengkorporatan IPTA dalam pengertiannya yang luas dapatlah dikatakan meliputi dua bidang: (i) Penswastaan universiti-universiti tempatan; dan (ii) Penubuhan universiti-universiti swasta tempatan dan cawangan universiti luar negeri di negara kita ini. Namun, penubuhan universiti swasta, tempatan mahupun asing, tidak mungkin dilakukan di bawah Akta Universiti dan Kolej Universiti (AUKU) yang ada sekarang. Ada kemungkinan bahawa Akta tersebut akan dipinda tidak lama lagi untuk memungkinkan atau membolehkan penubuhan universiti-universiti swasta itu. Apa yang amat ditakuti berlaku apabila dilaksanakan pengkorpratan IPTA dalam pengertian yang luas itu akan melahirkan dua aliran atau dua tahap IPTA di negara ini iaitu di satu pihak universiti sebagai kemuncak sistem pendidikan kebangsaan berbahasa Melayu dan di pihak lain, pengajian tinggi swasta yang menggunakan bahasa Inggeris.
73 SOALAN DALAM TEKS 3. Secara umum, berikan definisi perusahaan awam dan ciri-ciri asas penubuhannya. 4. Bincangkan empat bentuk perusahaan awam seperti yang dijelaskan oleh K. Ramanathan (2002). Semak jawapan anda di akhir bab ini. 5.5 PEGAWAI TADBIR DAN SUSUNAN ORGANISASI Setiap perbadanan awam mempunyai pegawai-pegawainya sendiri. Pegawai tadbir utama dalam perbadanan awam dipanggil Pengurus Besar. Sebagai Pengurus Besar, beliau bertanggungjawab dalam mengurus dan mentadbir perbadanan awam mengikut objektif-objektif korporatnya. Untuk melicinkan sistem pentadbiran, sesebuah perbadanan awam mempunyai bahagian-bahagian tertentu berdasarkan kepada bidang tugas masing-masing. Sebagai contohnya, bahagian-bahagian yang terdapat dalam perbadanan awam merangkumi bahagian pentadbiran dan perkhidmatan, perancangan, kewangan, latihan dan bahagian lain yang sesuai mengikut keperluan perbadanan tersebut (INTAN, 1991: 596). Perbadanan-perbadanan ini juga mempunyai cawangan-cawangan di peringkat negeri dan daerah. Penubuhan cawangan-cawangan seumpama itu adalah bertujuan untuk memusatkan lagi kegiatan-kegiatan yang dijalankan oleh perbadanan tersebut. Setiap perbadanan mempunyai lembaga pengarah masing-masing. Bagi badan-badan berkanun, ahli lembaga pengarah dilantik oleh Menteri yang bertanggungjawab terhadap badan tersebut. 5.6 KAWALAN KERAJAAN ATAU AGENSI PUSAT Jabatan-jabatan kerajaan dan perbadanan awam merupakan dua sektor yang berbeza. Oleh itu, kawalan terhadap badan-badan tersebut juga turut berbeza. Jabatan-jabatan kerajaan yang dikawal secara langsung oleh kementerian atau agensi pusat, sementara perbadanan awam pula dikawal secara tidak langsung (INTAN, 1991: 596). Pada lazimnya, kawalan ke atas perbadanan awam oleh pihak kementerian atau agensi pusat hanyalah tentang perkara-perkara penting sahaja terutamanya yang menyentuh dasar-dasar kerajaan. Perbadanan
74 awam mempunyai kebebasan terhadap pentadbirannya. Kawalan secara tidak langsung ini berlaku memandangkan terbentuknya ahli lembaga pengarah dalam perbadanan tersebut. Oleh sebab sesebuah perbadanan awam itu diletakkan di bawah tangggungjawab kementerian, maka menteri yang berkenaan ditugaskan untuk melantik ahli lembaga pengarah bagi sesebuah perbadanan itu. Melalui ahli lembaga pengarah ini, segala keputusan tentang dasar-dasar kerajaan diambilkira dalam proses membuat keputusan mengenai aktiviti-aktiviti perbadanan tersebut (ibid., 596). Cara kedua yang dilaksanakan oleh kerajaan untuk mengawal aktiviti perbadanan awam supaya sejajar dengan matlamat kerajaan ialah dengan melantik pegawi-pegawai kanan kerajaan untuk menganggotai badan lembaga pengarah. Pegawai-pegawai yang dilantik akan dapat memberi nasihat yang menyentuh hal-hal hubungan kerajaan dengan perbadanan awam. Perhubungan ini amat penting bagi menjamin kepentingan awam dalam perbadanan awam tersebut. Dengan adanya pegawai kerajaan yang mewakili kepentingan kerajaan di dalam sesuatu perbadanan, aktiviti- aktiviti perbadanan dapat dilaksanakan sejajar dengan dasar-dasar kerajaan. Langkah ketiga yang dilaksanakan oleh pihak kerajaan dengan cara mengawal anggaran belanjawan dan rancangan-rancangan pembangunan tahunan dan lima tahun perbadanan tersebut. Pihak perbadanan perlu mendapatkan kelulusan daripada Kementerian, Perbendaharaan, Jabatan Perkhidmatan Awam dan Unit Perancang Ekonomi terhadap belanjawannya. Badan-badan tidak berkanun pula mempunyai kebebasan yang lebih luas sebab badan ini tidak tertakluk kepada langkah-langkah pengawalan kerajaan seperti yang dikenakan ke atas badan-badan berkanun. Tambah lagi, badan-badan tidak berkanun bebas mengadakan skim perjawatan masing-masing. Walau bagaimanapun, sesuatu aktiviti perbadanan hendaklah selaras dengan peruntukkan undang-undanng atau akta-akta penubuhannya. 5.7 PENILAIAN PRESTASI BADAN BERKANUN Terdapat masalah yang timbul apabila hendak menilai prestasi badan- badan berkanun ini. Antaranya masalahnya adalah ketidakupayaan perusahaan awam dalam negara masing-masing untuk mencapai kejayaan dalam membantu pembangunan negara-negara itu. Badan berkanun adakalanya mempunyai pelbagai objektif yang ingin dicapai. Sepatutnya sebelum membuat sesuatu penilaian terhadap prestasi sesuatu organisasi itu, orang yang membuat penilaian mestilah benar-benar tahu akan
75 tujuan sesuatu organisasi. Sekiranya ada satu atau lebih tujuan dalam sesuatu organisasi itu, maka kriteria penilaian mestilah lebih daripada satu juga. Di sini, kita akan melihat kepada peranan MARA sebagai satu badan berkanun. MARA mempunyai pelbagai tujuan. Antara contoh tujuan MARA yang bertentangan adalah memberi kemudahan kepada orang ramai dan juga membuat keuntungan. Misalnya di bawah MARA ada perkhidmatan pengangkutan yang dibuat untuk memberi perkhidmatan bas dari bandar ke luar bandar. Dari segi economic viability, mungkin perkhidmatan pengangkutan bas MARA di sesetengah tempat memang tidak membawa keuntungan, tetapi dalam masa yang sama MARA memberi perkhidmatan yang amat diperlukan oleh rakyat. Oleh itu, tujuan di sini bukan sebenarnya hendak membuat keuntungan, tetapi untuk memberi kemudahan pengangkutan. Dalam satu kajian yang telah dijalankan oleh Ahmad Atory Hussain, terdapat beberapa masalah yang dihadapi oleh badan berkanun untuk mencapai kejayaan. Antara lain, masalah-masalah yang dipastikan ialah seperti berikut: (i) Tidak ada penentuan dibuat untuk membahagikan kumpulan- kumpulan atau jenis-jenis tertentu mengikut tujuan asas badan berkanun itu. Sekurang-kurangnya kerajaan mestilah sedar bahawa apabila mewujudkan satu badan berkanun, hendaklah ditetukan sama ada ia badan berkanun berbentuk kewangan, perindustrian, kemudahan-kemudahan awam, ataupun ia jenis penyelidikan atau jenis perniagaan ataupun sengaja diwujudkan satu bentuk seperti MARA di mana ia terdapat pelbagai jenis tujuan; (ii) Dengan adanya penjenisan badan berkanun seperti yang disebutkan, maka yang seharusnya diwujudkan pula ialah kriteria- kriteria penilaian tertentu untuk sesuatu badan berkanun. Ini akan mengelakkan penilaian yang tidak adil ke atas prestasi sesuatu badan berkanun ataupun perusahaan awam; (iii) Kumpulan pengurusan dan pemimpin politik yang mengelolakan sesuatu perusahan awam tidak mempunyai persefahaman tentang tujuan dan program-program sesuatu perusahaan awam mahupun badan berkanun; (iv) Kelemahan kumpulan pengurusan dalam sesuatu perusahaan awam atau badan berkanun adalah kerana ada antara mereka yang menjadi pemimpin pengurusan itu, tidak mahir tentang selok- belok mengelolakan sesuatu perusahaan awam itu; dan (v) Kebanyakan perusahaan awam dikehendaki mengikut peraturan- peraturan kerajaan dalam perkara pengurusan kewangan dan cara-cara menyediakan belanjawannya. Red tape yang dialami tidak
76 jauh berbeza daripada yang dialami oleh jabatan-jabatan kerajaan biasa (Ahmad Atory Hussain, 2001: 201). Di samping itu, terdapat beberapa kelemahan yang timbul dalam cara mengisi jawatan-jawatan pengurusan tertinggi dalam perusahaan awam. Banyak kritikan telah dibuat terhadap kaliber atau kemampuan pegawai- pegawai pentadbir tinggi kerajaan yang dipinjamkan ke perusahaan awam, sama ada dari segi kepakaran, pengalaman dan kelulusan ataupun dari segi tempoh mengisi sesuatu jawatan itu. Perkara peminjaman itu juga telah dipersoalkan. Selain itu, sistem memberi insentif untuk pegawai-pegawai dan pengurus-pengurus dalam agensi badan berkanun mahupun perusahaan awam juga didapati tidak menarik. Ini kerana peluang-peluang kenaikan pangkat bagi pegawai-pegawai agak sempit (ibid., 202). 5.8 KEGAGALAN BADAN BERKANUN Kegagalan badan berkanun adalah salah satu kecenderungan yang membawa kepada isu pengkorporatan atau penswastaan. Kemelesetan ekonomi yang dialami oleh negara membangun dan kadar kemiskinan yang semakin meningkat telah menyebabkan strategi pembangunan yang diterima dan diamalkan selepas kemerdekaan dipersoalkan. Satu pandangan yang dominan sekarang ialah polisi dan perancangan pembangunan telah gagal. Ini telah mengubah paradigma ke arah neo- classical, iaitu proses dan polisi pembangunan yang berorientasikan pasaran dan meminimumkan peranan kerajaan dalam ekonomi, termasuk penswastaan perbadanan awam. Analisis neo-classical dalam konteks penswastan ini bermakna polisi yang menuju ke arah pengurangan saiz sektor awam (Abu Bakar Munir, 1992: 14). Harapan yang diberikan kepada perbadanan awam tidaklah begitu tinggi. Namun demikian, badan pengarah dan pengurus-pengurus perbadanan awam sentiasa diperingatkan oleh pemimpin-pemimpin negara bahawa mereka diharapkan akan dapat mencapai “pulang-modal” dan memberikan keuntungan yang memadai untuk mencapai pelaburan baru. Antara cara yang paling mudah untuk menentukan prestasi ekonomi sesebuah perbadanan awam ialah dengan memeriksa keuntungan atau aliran tunai. Jenis yang berbeza dan objektif yang berkonflik antara satu sama lain juga telah menimbulkan kesukaran untuk membuat satu generalisasi terhadap prestasi kewangan perbadanan awam. Salah satu kajian awal yang menilai prestasi perbadanan awam telah dibuat oleh Grantt dan Dutto pada tahun 1968. Kajian ini telah menganalisis prestasi kewangan 64 perbadanan awam dan telah membuat kesimpulan
77 bahawa susut nilai diambil kira dan subsidi diketepikan syarikat-syarikat menunjukkan satu kerugian yang bersamaan dengan 16 peratus daripada aktiviti keseluruhan (Abu Bakar Munir, 1992: 12). Menurut Kirkpatick, Le dan Nixon (1984), secara realitinya adalah terlalu sukar untuk menilai prestasi perbadanan awam. Sukar dari segi konsep dan sukar dari segi praktik. Walau bagaimanapun, juga dipersetujui oleh Cook dan Kirkpatrick (1988) bahawa prestasi perbadanan awam adalah amat mengecewakan. Laporan Pembangunan Bank Dunia tahun 1983 melaporkan bahawa perbadanan awam di negara-negara Afrika telah menimbulkan masalah kewangan yang serius kecuali perbadanan awam yang terlibat dalam mengeksport bahan galian. Kajian terbaru oleh Nillis juga telah menyokong pandangan Bank Dunia ini. Wilson yang meringkaskan kajian oleh Nillis menyatakan bahawa: “… perbadanan awam secara keseluruhan membazirkan wang … mereka telah menggunakan lebih banyak hasil daripada yang mereka sumbangkan. Kebanyakan perbadanan awam adalah seperti gajah putih besar di bumi Afrika yang menelan apa yang dikeluarkan oleh sumber lain.” Banyak alasan telah diberikan atas prestasi rendah badan-badan berkanun di negara-negara membangun termasuklah Malaysia. Antaranya ialah tidak ada autonomi pengurusan, sifat perniagaan itu sendiri, ketiadaan penanggungjawaban, ketiadaan kawalan, rasuah dan salah pengurusan (Abu Bakar Munir, 1992: 13). Terdapat kenyataan bahawa di dalam hal perbadanan awam pula kenyataannya adalah seperti berikut: “Perbadanan awam pada keseluruhannya adalah cara yang tidak efisien untuk menjalankan perniagaan, mereka selalunya memerlukan subsidi dan/atau layanan istimewa. Kerajaan mesti mengawal aktiviti dan keperluan perbadanan awam. Dalam kebanyakan kes, perbadanan awam mestilah diswastakan. Dalam keadaan yang tidak praktikal, badan- badan ini mestilah tertakluk kepada market force dan disiplin pasaran” (Abu Bakar Munir, 1992: 15). Oleh yang demikian, penswastaan dalam agenda pembangunan secara keseluruhannya berpunca daripada kegagalan perbadanan awam dalam aktiviti pembangunan negara.
78 5.9 PENSWASTAAN JABATAN KERAJAAN/BADAN BERKANUN Aliran atau tatacara untuk pelaksanaan penswastaan jabatan kerajaan atau badan berkanun adalah berdasarkan kepada Rajah 5.1. Bagi tujuan pelaksanaan penswastaan, Pelan Tindakan Penswastaan (PTP) membahagikan komponen program tersebut kepada dua bahagian: (i) Entiti yang memerlukan persediaan dibuat sebelum penswastaannya boleh dilaksanakan; dan (ii) Entiti-entiti yang telah disediakan untuk diswastakan. Kebanyakan entiti utama memerlukan banyak persediaan dibuat oleh kerana beberapa entiti ini masih beroperasi sebagai jabatan kerajaan atau badan berkanun. Penswastaan entiti ini akan dilaksanakan dalam beberapa peringkat seperti ditunjukkan di Rajah 5.1. Rajah 5.1 Penswastaan Jabatan Kerajaan/Badan Berkanun Komersialisasi Korporatisasi Penjualan Jabatan Kerajaan Entiti Perakaunan Sendiri Perbadanan Milik Kerajaan Syarikat Swasta Sumber: Pelan Induk Penswastaan. (1991). ms. 45. Peringkat pertama yang perlu dilaksanakan ke atas sesebuah entiti adalah peringkat komersialisasi. Di peringkat ini, caj mula dikenakan ke atas pengguna bagi perkhidmatan yang digunakan, akaun secara komersial disediakan dan objektif-objektif komersial diwujudkan untuk mengukur prestasi. Peringkat kedua adalah peringkat korporatisasi iaitu satu proses yang melibatkan perubahan dalam kedudukan entiti dari segi undang- undang daripada sebuah jabatan atau badan berkanun kepada sebuah syarikat yang tertakluk kepada Akta Syarikat 1965. Pada peringkat ini, ia akan melibatkan pemindahan aset dan tanggungan kerajaan daripada jabatan kerajaan kepada sebuah syarikat yang masih dimiliki oleh kerajaan tetapi beroperasi secara komersial. Di peringkat ini, beberapa perubahan
79 akan dibuat dengan tujuan untuk meningkatkan daya pengeluaran dan kecekapan. Antara langkah yang boleh dilaksanakan ialah (i) Menggantikan sistem pentadbiran yang berbentuk birokrasi dengan pengurusan secara komersial; (ii) Memperkenalkan matlamat prestasi kewangan dan operasi yang jelas dan sistem perakaunan secara komersial; dan (iii) Menggantikan amalan pemusatan keputusan yang berorientasikan pengeluaran dengan keputusan berlandaskan kehendak pasaran dan pengguna. Peringkat akhir yang perlu dilaksanakan ke atas sesebuah jabatan kerajaan atau badan berkanun adalah peringkat penjualan yang melibatkan pemindahan hakmilik syarikat berkenaan daripada sektor awam kepada sektor swasta. Beberapa kaedah penjualan boleh dilaksanakan. Penjualan boleh dilaksanakan melalui satu atau beberapa kaedah seperti berikut: (i) Pengapungan awam; (ii) Penjualan kepada pihak-pihak tertentu; dan (iii) Pembelian syarikat oleh pihak pengurusan (MBO) atau rancangan pemilikan saham oleh pekerja (ESOP). Penyusunan semula entiti milik kerajaan memerlukan kerja-kerja persediaan dibuat dari segi penyusunan semula sama ada berbentuk operasi atau kewangan. Manakala penswastaan perkhidmatan pula memerlukan perubahan dibuat kepada struktur pasarannya dengan cara mewujudkan persaingan dan melonggarkan peraturan (ibid., 47). 5.10 KESIMPULAN Pentadbiran awam melibatkan sistem pemerintahan sesebuah negara atau kerajaan. Oleh itu, adalah mustahak bagi kerajaan atau pihak-pihak tertentu dari semasa ke semasa menyemak sistem penyeliaan, kawalan, peraturan dan koordinasi bagi mencapai keputusan yang dikehendaki atau jika sebaliknya terdapat keputusan-keputusan yang mendukacitakan atau kemungkinan-kemungkinan yang lain. Dalam sistem pentadbiran negara Malaysia, agensi-agensi kerajaan sama ada di peringkat kementerian, jabatan dan badan berkanun memainkan peranan yang amat penting ke arah pelaksanaan dasar-dasar kerajaan. Agensi-agensi ini merupakan nadi penggerak sistem pentadbiran kerajaan yang membantunya dalam penggubalan dasar, penguatkuasaan undang- undang kerajaan dan lain aktiviti yang boleh memberi manfaat kepada pembangunan negara. Walaupun setiap agensi kerajaan mempunyai objektif korporat yang tersendiri, secara keseluruhannya agensi-agensi kerajaan menjalankan
80 tugas dan tanggungjawab serta aktiviti-aktiviti yang sejajar dengan kehendak dan matlamat negara. Sikap kerjasama di antara pelbagai agensi kerajaan amatlah mustahak bagi memantapkan pentadbiran dan perkhidmatan kepada masyarakat. SOALAN PENILAIAN KENDIRI 1. Bincangkan empat klasifikasi perbadanan awam seperti yang telah diwujudkan di Malaysia. 2. Apakah faktor yang menyebabkan pihak kerajaan menubuhkan badan-badan berkanun di negara ini? 3. Apakah sebab utama yang membawa kepada kegagalan badan- badan berkanun atau perbadanan awam di negara ini untuk mencapai objektif penubuhannya? Semak jawapan anda di akhir modul kursus ini. JAWAPAN SOALAN DALAM TEKS 1. Perkara 39 Perlembagaan Persekutuan menjelaskan tentang kuasa pemerintahan yang ada pada Yang di-Pertuan Agong yang boleh dijalankan oleh Jemaah Menteri atau mana-mana Menteri yang diberikan kuasa oleh Jemaah Menteri. Walau bagaimanapun, Parlimen dengan kuasa yang ada padanya boleh memberikan tugas-tugas pemerintahan kepada orang lain. 2. Dalam Seksyen 4(1) Akta Syarikat 1965 (Akta 125) menjelaskan “perbadanan” merupakan pertubuhan yang ditubuhkan atau diperbadankan seperti yang wujud di Malaysia atau di luar Malaysia termasuk juga syarikat-syarikat asing. 3. Secara umumnya, perusahaan awam didefinisikan sebagai badan perusahaan, perindustrian, pertanian, kewangan, dan badan- badan yang berkenaan dengan perdagangan yang dipunyai, dikuasai atau dikawal oleh kerajaan pusat atau kerajaan negeri. Badan-badan ini mempunyai ciri-ciri perniagaan, menjual barang- barang atau menyediakan perkhidmatan atau kedua-duanya sekali (K. Ramanathan, 2002: 336).
81 4. Empat bentuk perusahaan awam yang terdapat di Malaysia seperti (a) Badan berkanun yang ditubuhkan di bawah akta Parlimen; (b) Badan yang bebas, polisi dan dasar-dasar dibentuk, digubal oleh lembaga pengarah; (c) Badan yang ditubuhkan di bawah tanggungjawab sesuatu kementerian; dan (d) Perusahaan awam yang dimonopoli oleh sektor awam seperti Felda.
82
83 BAB 6 GERAKAN KE ARAH PENGKORPORATAN DAN PENSWASTAAN DI MALAYSIA OBJEKTIF BAB Selepas mempelajari bab ini, anda seharusnya boleh: 1. Memahami susur galur pelaksanaan konsep pengkorporatan dan penswastaan dalam sistem pentadbiran di Malaysia. 2. Mengenal pasti alasan-alasan utama yang wujud dalam sektor awam dan perbadanan awam yang mencetuskan idea dan pengenalan kepada usaha mengkorporat dan menswastaan perkhidmatan awam. 3. Membincangkan faktor-faktor yang diberikan penekanan dalam program pelaksanaan Dasar Persyarikatan Malaysia dan Dasar Penswastaan sebagai agenda dalam pembaharuan pentadbiran di Malaysia. 6.1 PENGENALAN Setelah negara kita mencapai kemerdekaan, pihak kerajaan terpaksa memainkan peranan penting dalam membangunkan negara terutama sekali di peringkat awal pasca-kolonial. Ketika itu, pihak kerajaan masih tercari-cari formula dan pendekatan yang sesuai untuk membangunkan negara dengan memperkenalkan beberapa dasar pembangunan. Usaha pihak kerajaan berterusan dengan pengenalan dasar-dasar pembaharuan khusus dalam era pemerintahan Tun Dr. Mahathir Mohamad dan sehingga kini. Antara salah satu dasar yang turut berperanan dalam pembaharuan pentadbiran di sektor awam ialah Dasar Persyarikatan Malaysia dan diikuti oleh pelaksanaan Dasar Penswastaan. Di peringkat awal pelaksanaan Dasar Penswastaan di Malaysia, tidak kurang munculnya pihak-pihak tertentu yang menyuarakan kebimbangan, ketidakyakinan dan kritikan mereka terhadap dasar kerajaan tersebut. Namun, itu bukanlah menjadi batu penghalang kepada hasrat kerajaan untuk terus membangunkan negara ini. Dalam masa yang sama setelah
84 kerajaan melaksanakan penswastaan, masih ada pihak yang tidak memahami maksud, cara dan tujuan Dasar Penswastaan dengan sepenuhnya. Dalam bab ini akan dibincangkan tentang hasrat kerajaan dalam melaksanakan penswastaan yang bertitik-tolak daripada pelaksanaan Dasar Persyarikatan. Pelaksanaan kedua-dua dasar tersebut telah memberikan impak yang besar kepada sektor awam dan pembangunan sosioekonomi di Malaysia. Pelaksanaan kedua-dua dasar tersebut disebabkan pihak kerajaan menaruh harapan untuk melihat Malaysia berkembang dengan pesat supaya dapat meninggikan lagi taraf kehidupan dan nilai hidup yang menjadi hak individu rakyat Malaysia (ISIS, 1988: 3). Pelaksanaan konsep pensyarikatan dan disusuli oleh penswastaan telah memberikan tentang gambaran tentang hala tuju pembangunan negara yang memberikan tumpuan kepada aspek kerjasama dan peranan di antara sektor swasta dengan sektor awam dalam aktiviti-aktiviti pembangunan dan sosioekonomi. Cuba anda fikirkan apakah sebab utama pihak kerajaan melaksanakan Dasar Persyarikatan dan diikuti oleh Dasar Penswastaan? 6.2 KONSEP PERSYARIKATAN MALAYSIA Konsep ini pada mulanya telah diumumkan oleh bekas Perdana Menteri Tun Dr. Mahathir Mohamad pada 25 Februari 1983 dalam suatu forum yang dianjurkan oleh INTAN. Ia bererti bahawa Malaysia seharusnya dilihat sebagai sebuah syarikat di mana kerajaan dan sektor swasta adalah kedua-duanya merupakan pemilik dan pekerja di dalam sebuah syarikat. Di dalam sebuah syarikat, semua pemilik dan pekerja dijangka akan bekerjasama untuk menentukan kejayaan syarikat tersebut. Hanya melalui kejayaan itu, kebajikan pemilik dan pekerja akan dijamin dan diperbaiki (INTAN, 1988). Tun Dr. Mahathir Mohamad ketika itu begitu komited sekali kepada satu kepercayaan bahawa hubungan di antara Persyarikatan Malaysia dengan penswastaan sangat penting ke arah pencapaian pertumbuhan ekonomi yang memberangsangkan. Hanya melalui persekongkolan atau collaboration di antara sektor awam dan swasta, maka kemakmuran ekonomi dapat dicapai. Konsep ini berkehendakkan unsur-unsur atau alat-alat perkhidmatan dan ekonomi negara dapat mewujudkan kerjasama yang sepenuhnya supaya negara sebagai satu keseluruhan dapat mewujudkan satu bentuk kerjasama yang mana kedua-dua pihak mendapat faedah yang maksimum.
85 Penyertaan ekuiti kerajaan bukanlah merupakan sebahagian daripada konsep Persyarikatan Malaysia. Sebenarnya, tidak ada kekeliruan di antara penswastaan dengan konsep Persyarikatan Malaysia. Kedua-dua konsep itu merupakan konsep yang berlainan. Persyarikatan Malaysia bukanlah semudah itu diertikan sebagai menswastakan agensi kerajaan. Ia lebih dihalakan kepada perubahan sikap di kalangan pegawai-pegawai kerajaan yang sebelum ini mempunyai pemikiran pertentangan (adversarial thinking). Kini, mereka dikehendaki bekerjasama dengan pihak sektor swasta (Mahathir Mohamad, 1982). Justeru itu, kita dapati konsep Persyarikatan Malaysia ini berkehendakkan pihak sektor swasta dan awam menganggap diri mereka sebagai rakan kongsi dalam sebuah perbadanan atau syarikat, yang mana dalam kes ini menganggap juga syarikat itu sebagai sebuah negara. Difikirkan bahawa konsep ini akan membawa kepada perhubungan yang lebih akrab di antara kerajaan dengan sektor swasta supaya dapat menggalakkan kemajuan ekonomi negara. Jelas didapati objektif konsep ini ialah hasrat untuk menyeimbangkan hubungan baik di antara pengurus-pengurus kerajaan dengan perniagaan supaya mereka boleh saling bantu-membantu sebagai rakan kongsi dan pemegang saham sebagaimana dalam sebuah badan korporat. Sebarang kemajuan atau peningkatan dalam pengurusan sektor awam akan menguntungkan juga sektor swasta. Misalnya, jika peraturan-peraturan dan prosedur-prosedur kerajaan yang selama ini dianggap sebagai mengandungi unsur-unsur kurang menggalakkan seperti pentadbiran yang lambat, karenah birokrasi ataupun sekatan-sekatan tertentu dapat dikurangkan dengan banyaknya, maka sudah tentulah pelabur-pelabur tempatan dan luar negeri akan bertindak positif dan menggunakan kesempatan itu untuk membawa masuk banyak modal mereka untuk tujuan pelaburan. Dengan itu, kerajaan akhirnya akan memungut hasil dari cukai pendapatan dan korporat daripada pelabur-pelabur tersebut (Ahmad Atory Hussain, 1998: 210). Sebaliknya, perkhidmatan-perkhidmatan yang kurang memuaskan daripada pihak kerajaan akan mengakibatkan kerugian atau kekurangan keuntungan, ataupun harta yang tinggi untuk memenuhi kos-kos operasi. Dalam keadaan-keadaan sebegini, kerajaan akan menerima cukai yang sedikit, manakala kos hidup akan menjadi tinggi dan seterusnya akan membawa kesan-kesan yang buruk (Jomo, K.S, 1989: 10). Adalah jelas bahawa perkhidmatan-perkhidmatan yang memuaskan yang diberi oleh pegawai-pegawai kerajaan akan menguntungkan pada diri mereka sendiri, selain menentukan pembangunan dan kemakmuran untuk negara. Dengan lain perkataan, Persyarikatan Malaysia boleh dijelaskan sebagai satu konsep yang mempunyai kaitan rapat dengan pembaharuan tingkah laku atau kelakuan dalam sektor awam seperti juga sektor swasta.
86 6.3 PELAKSANAAN KONSEP PERSYARIKATAN Semenjak pengenalan dan pemakaian konsep ini pada tahun 1983, terdapat beberapa usaha untuk menyebarkan dasar tersebut secara lebih berkesan. Dalam tahun tersebut sahaja, terdapat 33 forum mengenai Persyarikatan Malaysia yang dianjurkan oleh INTAN untuk kakitangan kementerian-kementerian, jabatan-jabatan dan agensi-agensi kerajaan dan juga syarikat-syarikat swasta (INTAN, 1988: 52). Sebagai tambahan kepada bilangan tersebut, INTAN juga telah menganjurkan satu forum di peringkat nasional dan lima lagi forum di peringkat negeri. Pada tahun-tahun berikutnya, konsep Persyarikatan Malaysia telah dipanjangkan kepada peserta-peserta yang mengikuti kursus-kursus atau seminar-seminar yang dianjurkan oleh INTAN atau lain-lain institusi. Di kalangan peserta-peserta tersebut termasuklah juga menteri-menteri kabinet, ahli-ahli parlimen, ahli-ahli Dewan Undangan Negeri, ketua- ketua setiausaha kementerian, ketua-ketua jabatan, setiausaha-setiausaha kerajaan negeri, pegawai-pegawai residen dan pegawai-pegawai daerah, dan lain-lain pegawai kerajaan dan kakitangan perkhidmatan awam. Sehubungan dengan forum-forum dan seminar-seminar itu, sebuah buku berjudul ‘Dasar-Dasar Utama Kerajaan’ yang membincangkan konsep itu dengan lengkap telah diterbitkan oleh INTAN. Kementerian Penerangan juga mengambil inisiatif membantu menyebarkan konsep Persyarikatan Malaysia itu melalui pertunjukkan TV, siaran radio dan filem slides berhubung dengan peranan-peranan sektor awam dan swasta dalam pembangunan ekonomi negara (ibid., 53). SOALAN DALAM TEKS 1. Senaraikan objektif Dasar Persyarikatan Malaysia. 2. Apakah rasionalnya kerajaan melaksanakan Dasar Persyarikatan Malaysia? 3. Terangkan program-program yang dirancangkan oleh pihak kerajaan dalam strategi pelaksanaan Dasar Persyarikatan Malaysia? Semak jawapan anda di akhir bab ini.
87 6.4 PENILAIAN TERHADAP KONSEP PERSYARIKATAN Konsep Persyarikatan Malaysia dengan terangnya bertujuan untuk meningkatkan pembangunan sektor swasta yang berperanan untuk merangsangkan ekonomi negara. Adalah jelas bahawa kejayaan dasar itu banyak bergantung kepada bentuk kerjasama yang mana dipupuk oleh kedua-dua sektor ini. Ini bukanlah satu tugas yang mudah, kerana dalam keadaan-keadaan biasa, memang wujud satu konflik kepentingan dan nilai-nilai diantara kedua-dua sektor ini iaitu sektor awam dan swasta. Setakat kajian ini dibuat (sekitar tahun 1983 hingga 1989), pelaksanaannya agak perlahan yang membawa kepada keadaan di mana agak ramai yang sceptical dengan dasar tersebut. Walau bagaimanapun, menjelang tahun 1990-an, konsep ini semakin menampakan kejayaan, di mana Malaysia muncul sebagai negara perindustrian baru yang diiktiraf di peringkat antarabangsa. Mengenai usaha untuk menempatkan pegawai-pegawai kerajaan di dalam sektor swasta, sehingga akhir tahun 1983, hanya 42 orang pegawai kerajaan yang telah mengambil bahagian dalam program latihan yang dianjurkan oleh Persatuan Perindustrian dan Perdagangan British- Malaysia (BMITA). Kesan daripada program tersebut belum dapat ditentukan lagi. Ini bererti bahawa adalah tidak tentu sama ada program tersebut telah dapat mencapai objektif bagi meningkatkan sumbangan sektor swasta untuk pembangunan nasioanal atau sebaliknya (Ahmad Atory Hussain, 1998: 212). Program itu mungkin tidak mencapai objektif-objektifnya kerana kurangnya kerjasama di antara syarikat-syarikat swasta dan organisasi sektor awam. Sebahagian daripada alasannya ialah bahawa sektor swasta lebih cenderung kepada orientasi keuntungan dan meletakkan penekanan yang lebih kepada pemaksimumam keuntungan. Justeru itu, mereka mahu kebebasan yang lebih dalam proses pembuatan keputusan berdasarkan kepada perkiraan keuntungan semata-mata. Mereka tidak mahu disusahpayahkan oleh lain-lain faktor seperti tanggungjawab sosial yang lazimnya dikehendaki atau disyaratkan oleh kerajaan dalam bentuk peraturan dan undang-undang. Ini merupakan pandangan sempit dan pesimis yang diamalkan oleh pihak sektor swasta. Sebaliknya, kerajaan menganggap peraturan-peraturan dan prosedur-prosedur tersebut adalah semata-mata untuk melindungi kepentingan awam daripada dieksploitasi oleh sektor swasta dalam usaha mereka memburu keuntungan. Malah, Dr. Mahathir sendiri menyuarakan rasa tidak puas hatinya terhadap ramainya ketua-ketua jabatan yang telah ditentukan. Walau
88 bagaimanapun, kajian-kajian tentang cara untuk melaksanakan dan memupuk pemahaman konsep ini terus dijalankan oleh kerajaan (ibid., 213). Seperti yang disebutkan, konsep Persyarikatan Malaysia ini telah dipinjam sepenuhnya daripada idea Jepun. Ia bukanlah budaya Malaysia umumnya ataupun Melayu khasnya. Sebenarnya, terdapat dua faktor utama tentang kejayaan Persyarikatan Jepun. Pertama, nasionalisme di kalangan orang- orang Jepun telah membawa mereka kepada satu sikap taat setia yang tidak berbelah bagi kepada negara. Kedua, konsep Persyarikatan Jepun berkait rapat dengan tiga kumpulan utama masyarakatnya, iaitu ahli-ahli politik, para birokrat dan ahli-ahli korporat, yang mana ketiga-tiga kumpulan inilah yang membentuk kumpulan masyarakat yang paling berpengaruh dan terpilih dalam masyarakat Jepun (ibid., 214). Tiga kumpulan ini boleh juga diistilahkan sebagai satu iron triangle, di mana ketiga-tiga kumpulan yang mengandungi ahli-ahli politik, pentadbir dan ahli-ahli sektor swasta ini bekerjasama dan rapat di antara satu sama lain. Bentuk perikatan dari tiga faktor utama ini datang daripada beberapa faktor yang mana telah lama wujud di Jepun. Faktor pertama ialah sistem pentadbiran Jepun diberi kuasa untuk mengawasi dengan rapi perkembangan syarikat-syarikat di negara itu. Kerajaan juga diberi kuasa memperuntukkan sebilangan besar tabung untuk tujuan penyelidikan dan pembangunan pelaburan modal dan subsidi-subsidi eksport. Faktor kedua ialah pegawai-pegawai kanan kerajaan dijamin peluang pekerjaan apabila mereka mencapai umur persaraan kerana mereka sudah mempunyai persefahaman yang tidak formal di mana mereka akan ditawarkan jawatan-jawatan eksekutif oleh sektor swasta. Memang sudah menjadi amalan syarikat-syarikat Jepun mengambil bekas pegawai-pegawai kerajaan untuk berkhidmat dengan mereka. Faktor ketiga pula ialah peranan dominan pihak sektor swasta dalam menentukan kestabilan politik negara Jepun melalui pembiayaan terhadap calon-calon parti pemerintah akan terus mentadbir negara dan ini dikatakan memperkuatkan kepimpinan di antara ahli-ahli politik, para birokrat dan ahli sektor korporat (Khalid Ibrahim, 1989). Ciri-ciri persekitaran seperti konsep Persyarikatan Jepun ini jelas memperlihatkan bahawa para birokrat adalah merupakan elit-elit yang mempunyai kuasa dan pengaruh dalam menentukan kejayaan sosio- politik dan sosioekonomi negara tersebut. Malah, dikatakan Perikatan Tiga (Iriumvirate of Interest) ini adalah benar-benar merupakan kumpulan yang mewakili suatu ciri konsep yang istimewa yang telah lama wujud di Jepun. Ini buktikan lagi dengan kenyataan bahawa terdapatnya suatu pengiktirafan di kalangan mereka yang berkepentingan dan berpengaruh itu begitu dihormati oleh satu pihak dengan pihak yang lain. Tidak syak
89 lagi, konsep Persyarikatan Jepun telah menimbulkan harapan bahawa perhubungan antara kumpulan-kumpulan itu adalah lebih moden dan pragmatik dan berkesan jika dibandingkan dengan ikatan-ikatan yang bersifat tradisi ideologikal dan politikal, dalam membawa pembangunan sosioekonomi negara (Ahmad Atory Hussain, 1998: 215). Tidak semua faktor-faktor yang terdapat di Jepun itu wujud di Malaysia dalam usaha kerajaan untuk memudahkan penggunaan konsep itu sepenuhnya. Dengan lain perkataan, faktor-faktor persekitaran yang wujud di Jepun adalah bertentangan dengan yang terdapat di Malaysia. Misalnya di negara ini, terdapat keadaan salah faham di kalangan ahli-ahli politik, para birokrat dan sektor swasta. Pada asasnya perhubungan antara kumpulan-kumpulan ini kelihatan diasaskan kepada kepentingan masing-masing dan konflik antara mereka sehingga membawa kepada setiap kumpulan cuba menggunakan kesempatan mempengaruhi ke atas kepentingan dan pengaruh yang lain. Keadaan ini dirumitkan lagi dengan pengaruh-pengaruh faktor lain seperti fahaman perkauman, perbezaan sosioekonomi dan juga pelaksanaan Dasar Ekonomi Baru yang menjadi sumber-sumber tambahan kepada pergeseran di kalangan beberapa pihak di negara ini (Khalid Ibrahim, 1989: 3-4). Amalan menawarkan pekerjaan kepada pegawai-pegawai kerajaan kecuali beberapa kerat pegawai-pegawai atasan oleh syarikat-syarikat swasta sebagai balasan daripada perkhidmatannya kepada pihak swasta semasa dalam perkhidmatan kerajaan bukanlah menjadi tradisi di negara ini. Selain itu, kerajaan Malaysia tidak dianggap sebagai elit-elit yang mendominasi ekonomi negara (ibid., 10). Berdasarkan kepada konstren-konstren persekitaran seperti disebutkan itu, kelihatan bahawa tidak seperti yang terdapat di Jepun, pada mulanya konsep Persyarikatan Malaysia tidak berapa sesuai untuk digunakan sepenuhnya memandangkan perbezaan-perbezaan latar belakang sejarah dan realiti sosioekonomi di Malaysia. Oleh itu, sebelum konsep ini boleh dilaksanakan sepenuhnya, kerajaan terpaksa mengambil kira amalan- amalan perniagaan yang boleh diterima di Malaysia. Ia mungkin perlu bergerak satu langkah ke belakang supaya dapat meletakkan asas atau latar belakang yang lebih kuat demi untuk kerjasama pada masa akan datang. Persediaan seperti itu adalah untuk menentukan bahawa jentera kerajaan menjadi lebih cekap, supaya sektor swasta akan dapat beroperasi dengan perniagaan mereka dengan lebih licin lagi. Di sini, kerjasama Perikatan Tiga iaitu antara ahli-ahli politik, para birokrat dan ahli-ahli perniagaan atau usahawan hendaklah dipupuk untuk penglibatan yang lebih besar kearah membentuk suatu kumpulan jaringan profesional.
90 Kerajaan Malaysia sebenarnya sedar akan konstren-konstren yang disebutkan itu. Untuk itu, usaha-usaha telah dijalankan oleh kerajaan, sama ada melalui agensi utamanya iaitu MAMPU atau lain-lain agensi seperti Unit Perancang Ekonomi (EPU) dan lain-lain jabatan kerajaan yang terlibat dalam pelaksanaan konsep itu. Usaha pembaharuan melibatkan aspek-aspek kelakuan dan struktur untuk memperbaiki kecekapan, keberkesanan dan produktiviti sektor awam. Mengenai usaha peningkatan ke arah pembaikan dalam pelaksanaan konsep Persyarikatan Malaysia, sebenarnya kerajaan telah melancarkan berbagai-bagai strategi seperti Dasar Penswastaan, memperbaiki kerja dan prosedur-prosedur dalam sektor awam dan juga memperbaiki perkhidmatan-perkhidmatan kepada orang ramai dan penggunaan automasi serta teknologi seperti komputer di dalam sektor awam. Kejayaan konsep Persyarikatan Malaysia masih belum dicapai sepenuhnya walaupun ada usaha-usaha dibuat kearah itu. Ringkasnya, usaha-usaha yang tidak berhenti-henti telah dilakukan oleh kerajaan untuk menjadikan konsep tersebut satu realiti walaupun terdapat berbagai konstren (Ahmad Atory Hussain, 1998: 217). Satu daripada gerakan yang paling terkini telah dibuat di mana Dr. Mahathir telah mengumumkan penubuhan 62 ahli Majlis Perniagaan Malaysia (MBC) pada 28 Februari 1991. Ia ditubuhkan untuk merentas jalan ke arah satu kerjasama yang lebih baik di antara sektor awam dan sektor swasta. Menurut Perdana Menteri ketika itu, dengan penubuhan majlis itu Malaysia akan bergerak dengan lebih cepat lagi dalam usaha untuk menjadi sebuah negara membangun atau setanding dengan negara- negara maju. Empat objektif utama majlis itu disenaraikan seperti berikut (ibid., 217): (i) Untuk memudahkan suatu aliran yang bebas maklumat dan idea- idea di antara sektor awam dan swasta; (ii) Untuk menyelesaikan masalah-masalah berhubung dengan pembangunan perdagangan dan industri dan seterusnya berusaha mengatasi halangan-halangan terhadap pertumbuhan ekonomi; (iii) Untuk mewujudkan satu persefahaman yang lebih baik dan meningkatkan perhubungan antara sektor awam dan swasta; dan (iv) Untuk mengenal pasti dan mempromosi idea-idea kerjasama dan persekongkolan (collaboration) antara mereka. Sehubungan dengan objektif-objektif di atas, kerajaan juga telah menubuhkan satu Pusat Perkhidmatan dan Penyelidikan Ekonomi yang bertanggungjawab untuk penyelidikan, perkhidmatan sekretariat, organisasi dan pentadbiran Majlis. Sejauh manakah objektif kerajaan untuk menjadikan Malaysia sebagai sebuah negara maju pada tahun 2020 adalah terbuka kepada perdebatan? Menariknya, terdapat suatu keadaan di mana suara-suara yang skeptikal mengenai konsep Persyarikatan
91 Malaysia ataupun Wawasan 2020 telah mula berkurangan di kalangan golongan-golongan tertentu. Pegawai-pegawai kerajaan kini telah mula menerima dan menghargai kenyataan bahawa sektor swasta tidak hanya membuat keuntungan untuk dirinya sahaja tetapi juga telah mula memikirkan ke arah memberi sumbangan kepada pertumbuhan ekonomi, dan juga kebajikan untuk semua rakyat Malaysia. Dua perkembangan yang menarik telah berlaku pada tahun 1996 yang lalu iaitu pertama, kerajaan telah berjaya membentuk perikatan empat pihak terdiri daripada golongan ahli-ahli politik (kerajaan), ahli perniagaan, para birokrat dan termasuk kesatuan-kesatuan sekerja khususnya CUEPACS. Justeru itu, konsep Persyarikatan Malaysia dianggap sudah lengkap dari segi keanggotaannya. Hanya yang perlu ialah untuk merealisasikan objektif-objektif yang digariskan bagi mewujudkan negara membangun sepenuhnya pada tahun 2020 nanti. Kedua, pada 4 November 1996 kerajaan telah mengumumkan suatu dasar bagi membolehkan pesara-pesara kerajaan berkhidmat dengan ikatan Malaysia seperti yang diamalkan di Jepun. Kalau sebelum ini hanya beberapa kerat sahaja pegawai kanan kerajaan yang berpeluang mengambil bahagian di dalam sektor swasta, kini dengan dasar yang baru dilancarkan itu akan dapat memberi peluang kepada semua bekas pegawai kerajaan yang berminat untuk menceburkan diri di dalam lapangan perniagaan. SOALAN DALAM TEKS 4. Bagaimanakah kejayaan pelaksanaan konsep Persyarikatan Malaysia dapat dinilai dalam sektor awam? 5. Apakah peranan sektor swasta dalam memastikan kejayaan pelaksanaan konsep Persyarikatan Malaysia seperti yang telah disarankan oleh pihak kerajaan? Semak jawapan anda di akhir bab ini. 6.5 KESIMPULAN Di dalam bab ini telah dibincangkan pembaharuan-pembaharuan pentadbiran yang dijalankan di dalam era Tun Dr. Mahathir Mohamad. Ternyata pembaharuan tersebut meliputi tiga pendekatan utama iaitu pendekatan struktur, prosedur dan tingkah laku. Antara yang
92 dilaksanakan ialah konsep dasar pandang ke timur, slogan bersih, cekap dan amanah, kepimpinan melalui teladan dan pelbagai lagi usaha pembaharuan yang dijalankan seperti penerapan nilai-nilai Islam dalam pentadbiran,etika kerja dan sebagainya. Sesungguhnya penswastaan yang telah dilaksanakan oleh kerajaan seharusnya dapat menghasilkan pendapatan yang baik kepada semua orang. Tiada siapa yang patut mengalami kerugian, tetapi ini bergantung kepada kelicinan perjalanan pentabiran sektor swasta. Dalam erti kata lain, penswastaan mestilah membawa kepada peningkatan produktiviti (ISIS, 1988: 7). Dalam pada itu, Dasar Persyarikatan Malaysia sebenarnya memerlukan perubahan sikap oleh kedua-dua sektor (awam dan swasta) untuk memupuk persefahaman dan kerjasama yang lebih erat agar kesejahteraan rakyat Malaysia akan dapat dipertingkatkan (Malaysia, 1994: 59). Hasrat ini timbul di atas kesedaran daripada pihak kerajaan bahawa kerjasama di antara kedua-dua sektor ini sangat penting dan perlu sehaluan untuk menjadikan negara ini lebih maju terutama menjelang tahun 2020 nanti. Sesungguhnya, semua pihak terutama para pembuat dasar menaruh harapan yang tinggi dan sentiasa mengharapkan kerjasama di antara kedua-dua sektor ini akan dapat memberikan sumbangan yang besar ke arah kejayaan dasar-dasar lain terutamanya Dasar Penswastaan. SOALAN PENILAIAN KENDIRI 1. Apakah yang dimaksudkan dengan konsep persyarikatan? 2. Bagaimanakah pelaksanaan konsep persyarikatan di Malaysia yang berdasarkan konsep persyarikatan Jepun? 3. Huraikan pelaksanaan persyarikatan di Malaysia? 4. Nyatakan empat objektif utama Majlis Peniagaan Malaysia? Semak jawapan anda di akhir modul kursus ini. JAWAPAN SOALAN DALAM TEKS 1. Objektif Dasar Persyarikatan Malaysia adalah bertujuan untuk (a) Mewujudkan kerjasama erat, bermakna dan berkesan antara sektor awam dan swasta demi pembangunan negara bagi mencapai faedah bersama;
93 (b) Menghapuskan sifat “permusuhan” di antara kedua-dua sektor dengan menggalakkan perkongsian maklumat, dan saling faham-memahami akan prosedur dan matlamat kedua-dua belah pihak; dan (c) Meningkatkan hasil negara. 2. Rasionalnya pihak kerajaan memperkenalkan Dasar Persyarikatan Malaysia adalah hasil daripada kesedaran bahawa pada masa ini masih terdapat beberapa perkara dan persoalan pokok yang bersaingan dan bertentangan atau tidak selari di antara pihak awam dan swasta seperti dalam soal matlamat organisasi, peraturan dan perhubungan. 3. Beberapa program tindakan yang dilakukan oleh kerajaan dalam strategi pelaksanaan Dasar Persyarikatan Malaysia seperti (a) Penerangan dasar ini kepada para pegawai dan eksekutif sektor awam supaya dapat difahami dan diamalkan dalam tugas seharian; (b) Mendedahkan petugas-petugas perkhidmatan awam kepada pengurusan perniagaan melalui penempatan sementara pegawai-pegawai awam di syarikat-syarikat swasta seperti program sangkutan BMITA dan kursus- kursus pengurusan perniagaan yang dijalankan di INTAN; (c) Penyebaran maklumat perniagaan yang diperolehi oleh agensi kerajaan di luar negeri kepada sektor swasta; (d) Meningkatkan hubungan di antara agensi-agensi kerajaan sebagai salah satu langkah meningkatkan perkhidmatan kepada sektor swasta secara tersusun dan mudah; dan (e) Pekeliling Kemajuan Pentadbiran Awam Bil. 9 Tahun 1991 – Panduan Mengenai Pelaksanaan Dasar Persyarikatan Malaysia telah dikeluarkan pada 1 Julai 1991 bagi memberi garis panduan melaksanakan dasar ini. 4. Kejayaan pelaksanaan konsep Persyarikatan Malaysia di sektor awam boleh diukur dari segi kepuasan hati sektor swasta dalam urusan dengan Kementerian, Jabatan atau agensi kerajaan yang berkenaan, di mana ekspektasi sektor swasta ialah mendapat layanan dan perkhidmatan yang baik daripada semua golongan atau lapisan pegawai dan kakitangan agensi kerajaan yang berurusan dengan mereka. 5. Sektor swasta juga memainkan peranan yang penting dalam menentukan kejayaan pelaksanaan konsep Persyarikatan Malaysia
94 dalam memastikan negara mencapai tahap pertumbuhan ekonomi yang tinggi dan seterusnya membolehkan Malaysia menjadi negara yang maju. Sektor swasta harus menunjukkan sumbangan yang positif dan tidak merasakan mereka dimanjakan oleh kerajaan dengan mengetepikan soal undang-undang dan peraturan hanya kerana pihak kerajaan telah membuat beberapa kelonggaran berhubung perkara tersebut. Oleh itu, sektor swasta perlu menjadi atau berperanan sebagai engine of growth dalam membangunkan ekonomi negara.
95 BAB 7 PELAKSANAAN PENSWASTAAN DI MALAYSIA OBJEKTIF BAB Selepas mempelajari bab ini, anda seharusnya boleh: 1. Memahami objektif-objektif penswastaan dalam konteks pentadbiran awam di Malaysia. 2. Mengenal pasti faktor-faktor yang membawa kepada penswastaan dalam pentadbiran awam. 3. Membincangkan aspek utama dalam sistem pentadbiran yang perlu dipertimbangkan dalam pelaksanaan penswastaan. 4. Mengenalpasti rekod-rekod dan jenis-jenis penswastaan yang telah dilaksanakan di Malaysia. 7.1 PENGENALAN Gerakan ke arah penswastaan di kalangan negara-negara sedang membangun mungkin lebih merupakan faktor tekanan-tekanan luaran iaitu daripada penderma-penderma antarabangsa dan agensi-agensi pemberi hutang seperti USAID, Bank Antarabangsa bagi Pembinaan Semula dan Pembangunan (International Bank for Reconstuction and Development—IRBD) dan International Monetory Fund (IMF) atau Tabung Kewangan Antarabangsa daripada sebarang perubahan ketara dalam falsafah ekonomi atau politik negara-negara itu sendiri (Alyen, 1987: 68). Delion mencatatkan bahawa sebab utama penswastaan ialah khusus kerana pembangunan-pembangunan industri serta teknikal dalam cabang-cabang seperti komunikasi (telekomunikasi dan penyiaran), teknologi dan perniagaan dengan semua interaksi-interaksi dalaman dan menyeberang sempadan industri (Delion, 1991: 65). Cuba anda fikirkan sejenak apakah yang dimaksudkan dengan penswastaan? Faktor lain yang menambah kepada gerakan penswastaan ialah sama ada defisit belanjawan atau ketidakmampuan kerajaan sendiri untuk
96 menguruskan sektor awam yang terlalu ramai kakitangannya, sebagaimana yang jelas terdapat dalam kes di Malaysia. Walau bagaimanapun, kelesuan bantuan atau aid fatigue di kalangan negara membangun mungkin dapat disesuaikan dengan kelesuan pembangunan atau development fatigue di kalangan elit-elit pemerintah di negara sedang membangun dan penswastaan menyediakan penyelesaian-penyelesaian yang praktikal terhadap hutang-hutang negara berkenaan. Tetapi, pemikiran ini dikatakan sebagai bersifat spekulatif dan pembangunan sebagai suatu ideologi mungkin masih lagi kuat dikalangan pemimpin- pemimpin politik dan juga perancang-perancang pusat. Kenyataannya ialah bahawa pengalaman daripada penyediaan awam (public provision) untuk barangan dan perkhidmatan adalah terlalu tinggi perbelanjaannya, bertambahnya hutang kerajaan, birokrasi yang tidak telus (bloated) dan ketidakcekapan ekonomi. Oleh yang demikian, penswastaan hanya menyediakan suatu penyelesaian alternatif untuk menilai semula program-program sektor awam dan menukar (transform) beberapa tanggungjawab (onus) kerajaan kepada sektor awam. Manakala tanggapan umum terhadap sektor swasta itu lebih cekap daripada sektor awam. Adalah tidak bijak untuk membandingkan kecekapan kedua-dua sektor tersebut kerana ia dianggap suatu kes sama seperti membandingkan buah limau dengan epal. Bagi pendokong- pendokong (proponents) perusahaan awam mereka menyenaraikan hasil penemuan mereka untuk menyokong pendapat yang mengatakan penawaran swasta (private supply) itu lebih cekap daripada penawaran awam. Sebaliknya, penyokong-penyokong sektor awam menunjukkan bahawa perusahaan-perusahaan swasta dan awam tidak berbeza secara signifikan dari satu dengan yang lain apabila dilihat dalam istilah kecekapan produktif dan peruntukan (productive and allocative efficiency). Ini pada asasnya merupakan satu cabaran untuk mendefinisikan semula campuran antara awam dan swasta dalam pengeluaran barangan dan penghantaran perkhidmatan-perkhidmatan. 7.2 OBJEKTIF-OBJEKTIF PENSWASTAAN Gerakan penswastaan adalah suatu perkara yang baru dalam konteks Malaysia. Tidak syak lagi, kepimpinan politik Malaysia begitu beria-ia terhadap penswastaan ini. Bagi kerajaan sendiri, ia bukanlah satu program yang kukuh pada lahiriahnya, kerana dikatakan selalu bersifat berat sebelah ke arah swasta daripada penyediaan secara kolektif atau bersama dan untuk satu bentuk harta yang dikatakan lebih baik dipegang oleh pihak swasta daripada dipegang oleh negara. Sebenarnya kerajaan memang telah merangka satu rancangan induk untuk program
97 penswastaan ini dengan bantuan daripada perunding-perunding luar negeri supaya ia boleh dilaksanakan dengan lebih cepat dan dalam suatu keadaan yang lebih tersusun. Penswastaan dalam istilah yang lebih luas bererti mengurangkan peranan langsung kerajaan dalam perniagaan dan peranan utamanya hendaklah dipindahkan kepada sektor swasta. Dasar Penswastaan yang telah diumumkan oleh Dr. Mahathir dalam bulan Mac 1983 bererti kebalikan atau bertentangan dengan pemiliknegaraaan atau nationalization. Objektif pemiliknegaraan ialah kerajaan mengambil alih hak milik ekonomi melalui perusahaan-perusahaan awam, manakala penswastaan bererti pemindahan perkhidmatan-perkhidmatan dan perusahaan-perusahaan awam kerajaan kepada sektor swasta. Jika dilihat akan objektif ini secara sempit, maka ia mungkin membawa kepada kerajaan menyahut seruan penswastaan terhadap perkhidmatan-perkhidmatan awam (public undertaking), malah bukan sahaja yang tidak cekap perjalanannya, tetapi juga perkhidmatan awam yang cekap dan berjalan dengan baik pun akan diambil alih oleh sektor swasta. Ini menimbulkan banyak persoalan di mana sama ada kerajaan telah gagal memenuhi peranannya untuk menjalankannya dengan betul. Pengumuman dasar tersebut oleh bekas Perdana Menteri Tun Dr. Mahathir Mohamad di permulaan tahun 1983 telah diikuti oleh satu arahan kepada semua jabatan kerajaan supaya mengenalpasti bidang- bidang aktiviti jabatan-jabatan masing-masing yang boleh diswastakan. Perdana Menteri sendiri telah menegaskan hal ini apabila beliau memberikan ucapannya di suatu persidangan mengenai Industri Sekuriti di Malaysia pada 28 April 1984. Beliau menekankan antara lain: “… kerajaan-kerajaan di kebanyakan tempat di dunia memang menghadapi ketidakcekapan apabila menguruskan perusahaan- perusahaan, sekalipun dibantu dengan monopoli dan kuasa kerajaan. Di satu keadaan yang lain, sektor swasta lebih bermotivasi dan umumnya lebih cekap. Adalah diharapkan bahawa penswastaan akan dapat memperbaiki perkhidmatan-perkhidmatan prestasi umum dan ekonomi, yang memberi kesan pertumbuhan negara keseluruhannya dengan yang lebih cepat …” (Ahmad Atory Hussain, 1998: 287) Rasionalnya Dasar Penswastaan di Malaysia telahpun dinyatakan dalam lima bentuk objektifnya iaitu (i) Untuk mengurangkan beban kewangan dan pentadbiran kerajaan; (ii) Untuk meningkatkan persaingan, meninggikan kecekapan dan produktiviti; (iii) Mempercepatkan pertumbuhan ekonomi melalui pertambahan peranan sektor swasta;
98 (iv) Mengurangkan/mengecilkan saiz dan kehadiran sektor awam dalam ekonomi negara; dan (v) Meluaskan peluang-peluang ekonomi bagi memenuhi sasaran pemilihan Bumiputra seperti yang terkandung di dalam Dasar Ekonomi Baru (Malaysia, 1991: 23). Tetapi, sekiranya ditinjau dari istilah Eropah seperti yang disebutkan di atas, terdapat satu perhitungan yang rendah (underestimation) terhadap objektif penswastaan yang kedua dalam kes di Malaysia yang berkait dengan pembaharuan pentadbiran. Justeru itu, objektif yang kedua inilah yang dipertimbangkan dalam perbincangan di dalam modul ini. Di atas kepercayaan bahawa penswastaan akan membawa suatu peningkatan dalam aspek kecekapan, keberkesanan dan persaingan dalam perkhidmatan awam Malaysia, maka Dasar Penswastaan diperkenalkan dan terus berjalan sehingga hari ini. SOALAN DALAM TEKS 1. Apakah yang dimaksudkan dalam objektif penswastaan iaitu mempercepatkan pertumbuhan ekonomi? 2. Bagaimanakah pelaksanaan program penswastaan dapat mengurangkan beban kewangan dan pentadbiran kerajaan? Semak jawapan anda di akhir bab ini. 7.3 FAKTOR-FAKTOR PERLUNYA PENSWASTAAN DI MALAYSIA Empat objektif yang pertama penswastaan di atas dianggap lebih mirip dan seterusnya kembali kepada perusahaan awam selepas hampir dua dekad dalam genggaman korporatisme negara (state corporatism). Penggunaan penswastaan adalah satu penyesuaian yang lebih pragmatik dalam strategi pembangunan daripada kembali kepada falsafah ekonomi bebas atau laissez faire seperti yang terdapat dalam tahun 1960-an. Realiti- realiti ekonomi dan ketidakcekapan perusahaan-perusahaan awam dalam tahun 1980-an telah membuktikan perhatian berat kerajaan ke atas hala tuju kewangan awam.
99 Defisit belanjawan sektor awam yang semakin tinggi telah mengakibatkan usaha kerajaan untuk mengurangkan beban kewangan dan pentadbiran kerajaan. Perbelanjaan mengurus (operating expenditure), bayaran-bayaran pindahan dan hutang telah meningkat lebih daripada separuh jumlah perbelanjaan mengurus federal/persekutuan. Perbelanjaan telah meningkat dengan banyak dari RM12,433 juta dalam tahun 1977 kepada RM37,183 juta dalam tahun 1986. Pertumbuhan perbelanjaan kerajaan yang lebih cepat itu telah mengakibatkan melebarnya jurang sumber (resource gap). Jika diambil tiga tahun berturut- turut, didapati jumlah perbelanjaan awam naik mendadak daripada 28.7 peratus GNP/KNK pada harga pasaran dalam tahun 1970 kepada 40 peratus dalam tahun 1979 dan 61.2 peratus dalam tahun 1982. Manakala defisit sektor awam yang disatukan (consolidated public sector deficit) hanya 3.5 peratus GNP/KNK dalam tahun 1970 dan ia telah naik kepada 8.8 peratus dalam tahun 1979 dan 26.3 peratus dalam tahun 1982 (Mehmet, 1986: 133). Satu faktor utama yang menyebabkan begitu meningkatnya arah aliran kewangan ialah pertambahan dalam aliran sumber belanjawan kepada perusahaan-perusahaan awam badan-badan separuh kerajaan (quasi- government) dan syarikat-syarikat kerajaan. Jumlah perbelanjaan perusahaan-perusahaan awam sebagai satu peratusan GDP (Gross Domestic Product) atau KKDN (Keluaran Kasar Dalam Negara) ialah 25 peratus dalam tahun 1985, naik sehingga lebih dari 100 peratus daripada tahun 1970. Perusahaan-perusahaan awam (yang juga digelar Non- Financial Public Enterprises—NFPES) atau Perusahaan-perusahaan Awam Tanpa Pembiayaan Kerajaan adalah seperti badan-badan berkanun dan syarikat-syarikat yang dimiliki kerajaan ataupun dikawal oleh kerajaan. Dikatakan, memang tidak terdapat satu maklumat yang tepat mengenai saiz sektor perusahaan awam di Malaysia. Angka-angka mengenai bilangan syarikat-syarikat kerajaan meliputi 525 kepada 882 buah syarikat kerajaan, yang mana kerajaan mempunyai lebih kurang 78 peratus pelaburan, menurut anggaran awal atau 78 peratus menurut anggaran kedua. Dalam tahun 1987, hutang luar bagi 525 buah syarikat kerajaan telah meningkat dengan banyaknya kepada lebih RM41.9 bilion; 74 peratus daripada hutang-hutang tersebut telah dijamin oleh kerajaan Persekutuan. Jelaslah bahawa mengurangkan beban kewangan kerajaan dengan mengecilkan saiz sektor awam adalah saling melengkapi akan objektif- objektif dalam strategi penswastaan. Tetapi, kerajaan memang berminat hendak meningkatkan pertumbuhan sektor swasta dan memperkenalkan gerak kuasa persaingan dalam ekonomi juga. Prestasi yang lembap dari sektor-sektor awam dalam tahun-tahun 1980-an mempunyai banyak sebab, tetapi pertumbuhan perbelanjaan awam mungkin mempunyai
100 kesan crowding out atau punggah keluar dana/tabung yang tersedia dan peluang-peluang kepada firma-firma swasta. Ia istimewa kerana perusahaan-perusahaan awam yang bersaing dengan syarikat swasta, termasuk firma-firma Bumiputera dan dalam banyak lagi bidang yang berkaitan. Memperkenalkan gerak kuasa persaingan untuk memaksimumkan kecekapan industri sebagai satu objektif kelihatan menggambarkan pandangan yang berbeza di pihak Perdana Menteri mengenai perusahaan-perusahaan awam secara umum. Dalam ucapan beliau antara lain menegaskan: “… perusahaan-perusahaan awam yang dimiliki kerajaan tidak pernah menguntungkan dan cekap. Malah apabila perusahaan-perusahaan itu bersifat monopoli, mereka tidak boleh memperoleh keuntungan dengan cara mereka itu, dividen juga kurang berupaya dibayar kepada pemilik- kerajaan. Lebih kerap pula perusahaan awam berkehendakkan subsidi dan penambahan modal dari kerajaan …” (Mohd. Nor Ghani, et al. 1984: 4) Prestasi kewangan yang buruk dari NFPE menggambarkan kesukaran yang dihadapi oleh perusahaan-perusahaan awam. Kerugian yang bertambah dari NFPE meningkat dengan banyaknya sehingga RM2.3 bilion sebagaimana yang dilaporkan pada akhir tahun 1987. Kawalan kewangan dan disiplin yang buruk juga telah dikesan sebagai bidang masalah utama dalam pengurusan perusahaan awam. Dalam masa-masa ekonomi yang mewah, tidak siapa yang peduli untuk menyiasat akaun perusahaan-perusahaan awam tersebut walaupun terdapat data-data kewangan mengenainya. Walau bagaimanapun, dengan pengaliran keluar kewangan perusahaan-perusahaan awam itu ke atas keupayaan fiskal kerajaan di tengah-tengah ketidakpuashatian rakyat terhadap prestasi buruk tersebut, maka dikatakan penswastaan menjadi satu proposisi ekonomi dan politik yang menarik. Sememangnya terdapat banyak alasan-alasan terhadap prestasi buruk perusahaan-perusahaan awam. Radin Soenarno dan Zainal Aznam Yusof (1985: 22) telah menyenaraikan empat masalah utama dalam pengurusan perusahaan awam Malaysia. Pertama, objektif-objektif beberapa perusahaan awam selalunya tidak jelas dan mengakibatkan pertindihan fungsi-fungsi dan duplikasi. Kedua, terdapat kesamaran dalam kriteria objektif (misalnya matlamat-matlamat perdagangan bertentangan dengan matlamat sosial untuk pemilihan program-program dan projek-projek). Ketiga, banyak daripada perusahaan-perusahaan awam mempunyai pengurus-pengurus yang kurang pengalaman dan terlalu bergantung kepada tenaga kerja pengurus yang diperolehi daripada birokrasi kerajaan.
101 Keempat, tidak terdapat koordinasi atau penyelarasan, peraturan dan kawalan terutama kawalan kewangan yang lemah, serta dikelilingi pula dengan ketidakcukupan pangkalan data (data-base) di setiap perusahaan awam dan kekurangan laporan prestasi berjadual oleh perusahaan awam berkenaan. Pertindihan kuasa pengambilan keputusan (jurisdictional authority) antara kerajaan pusat dan agensi-agensi perusahaan awam menyebabkan kesamaran tanggungjawab, dan Parlimen seolah-olah tidak mempunyai cara tertentu untuk memelihara akauntabiliti awam daripada kebanyakan perusahaan-perusahaan kerajaan. Hanya dalam tahun 1985 kerajaan ada menubuhkan sebuah Unit Pusat Pengumpulan Maklumat (Central Information Unit—CICU), yang diikuti pula dengan penubuhan sebuah Unit untuk Mengawal Syarikat-syarikat dan Agensi-agensi Kerajaan (UPSAK) untuk menjalankan amalisis berhubung dengan NFPE dengan lebih lengkap. Justeru itu, penswastaan dianggap sebagai penyelesaian yang terbaik terhadap kegagalan yang terdapat di dalam sektor awam dan perusahaan-perusahaan awam (Ahmad Atory Hussain, 1998: 291-292). SOALAN DALAM TEKS 3. Jelaskan apakah punca-punca yang membawa kepada kegagalan perbadanan-perbadanan awam mengalami masalah prestasi yang buruk? Semak jawapan anda di akhir bab ini. 7.4 PELAKSANAAN PENSWASTAAN Strategi-strategi penswastaan masa kini dihalakan ke arah memperkenalkan perubahan-perubahan prosedur baru. Dalam hal ini, suatu Jawatankuasa Pemandu untuk memformulakan strategi-strategi tersebut telah dibentuk atau ditubuhkan dan diletakkan di bawah Unit Perancang Ekonomi (EPU) (INTAN, 1988: 41). Dua manual penswastaan telah dikeluarkan oleh EPU, iaitu (i) Garis panduan penswastaan untuk sektor-sektor swasta, bertarikh 21 Januari 1985; dan (ii) Pekeliling Am penswastaan untuk sektor awam, bertarikh 21 Januari 1985.
102 Tujuan utama garis panduan tersebut ialah untuk memberi panduan kepada jawatankuasa dalam mengenal pasti isu-isu yang mungkin timbul daripada penswastaan terhadap agensi-agensi kerajaan tertentu. Antara isu-isu yang dipertimbangkan ialah seperti berikut: (i) Dasar Ekonomi Baru (DEB) – Program-program penswastaan hendaklah dihalakan ke arah memperkukuhkan prinsip-prinsip DEB untuk menyediakan peluang-peluang bagi penyertaan kaum Bumiputera. Walau bagaimanapun, jika usahawan Bumiputera tidak mampu menjalankan perusahaan-perusahaan yang diperuntukan kepada mereka, kerajaan akan menubuhkan lembaga amanah untuk memegang aset-aset ini sehingga tiba satu masa nanti individu Bumiputera mampu menjalankan perusahaan-perusahaan itu; (ii) Penswastaan dan Ekuiti/Dasar Pemilikan – Sebahagian besar daripada pemilikan saham di dalam syarikat-syarikat yang baru ditubuhkan daripada projek-projek yang diswastakan itu hendaklah diawasi oleh agensi-agensi kerajaan yang berkaitan dengan pelaburan asing, di mana ia melibatkan kepentingan dalam program-program penswastaan tersebut; (iii) Aspek-aspek Perundangan – Sebarang aspek-aspek perundangan yang berkaitan dengan rancangan-rancangan penswastaan seharusnya menjadi perhatian utama agensi-agensi berkenaan. Semua peraturan dan undang-undang perlu dirangka atau dipinda dengan berhati-hati supaya program-program penswastaan boleh dijalankan dengan licin dan berkesan; (iv) Penilaian dan Penentuan Harga – Suatu penilaian menyeluruh mengenai harga hendaklah ditentukan dengan hati-hati oleh agensi-agensi berkenaan supaya aset-aset yang akan dipindahkan kepada sektor-sektor swasta akan mewakili nilai aset sebenar, dan juga yang dijangkakan akan menjadi satu faktor utama dalam menentukan harga perkhidmatan yang dibeli oleh pelanggan- pelanggan; (v) Staf dan Perkhidmatan – Untuk menjadikan penswastaan itu berjaya, ia bergantung sebahagiannya kepada sokongan kuat daripada kakitangan atau staf. Oleh itu, skim-skim penswastaan hendaklah mengandungi syarat-syarat yang akan menjamin kebajikan-kebajikan dan faedah-faedah kakitangan mereka; dan (vi) Rancangan Penswastaan – Agensi-agensi kerajaan dikehendaki menyediakan rancangan-rancangan penswastaan mereka, dengan mereka bentuk perancangan jangka pendek, jangka pertengahan dan jangka panjang dan kemudiannya menyerahkan cadangan mereka itu kepada Jawatankuasa Penswastaan. Ini membolehkan setiap agensi bersama-sama mengkaji cadangan dan kandungan program-program antara agensi. Dengan berbuat demikian,
103 mereka akan membantu EPU memformulakan Rancangan Lima Tahun Malaysia dan juga perancangan jangka panjang negara (Ahmad Atory Hussian, 1998: 292-294). Melihat kepada garis panduan yang dicadangkan oleh EPU di atas, tidak ada satu pun proposisi yang mempunyai hala tuju secara langsung ke atas peningkatan kecekapan dan keberkesanan, tidak juga kepada peningkatan persaingan di kalangan pegawai-pegawai kerajaan. Jelaslah bahawa objektif utama penswastaan dihala tujukan ke arah meringankan beban kewangan kerajaan dan mengurangkan saiz sektor awam. Walaupun pada prinsipnya penswastaan melibatkan pemindahan (transfer) kawalan dan autoriti serta kepentingan kerajaan kepada sektor swasta, tidak semua program-program tersebut memenuhi proposisi penswastaan sebab ia berkait dengan situasi politik yang kompleks. Selain itu, konsep penswastaan telah diubah suai oleh kerajaan Malaysia untuk menyesuaikan dengan pragmatisme dan kegunaan atau expediency, dan bukanlah merupakan falsafah ekonomi. Misalnya, seperti yang dijelaskan di atas, EPU telah menggunakan tiga kategori yang umum iaitu bentuk-bentuk yang lengkap, sebahagian dan terpilih (selective). SOALAN DALAM TEKS 4. Apakah hubungan penswastaan dengan aspek perundangan? 5. Bagaimanakah masa depan kakitangan sektor awam (perbadanan awam) apabila agensi berkenaan terbabit dalam penswastaan? Semak jawapan anda di akhir bab ini. 7.5 REKOD PENSWASTAAN Setakat ini beberapa badan/agensi kerajaan telah diswastakan seperti berikut: (i) Syarikat Telekom Malaysia Berhad ditubuhkan pada 1 Januari 1987; (ii) Malaysia Airlines System (MAS) ditubuhkan pada tahun 1985; (iii) Malaysian International Shipping Corporation (MISC); (iv) Hospital Lady Templer Rampai Muda dalam tahun 1984;
104 (v) Perbadanan Automobil (Proton) ditubuhkan dalam tahun 1983 dengan 70 peratus; saham dipegang oleh HICOM, dan 30 peratus oleh Mitsuibishi Companies; (vi) Skim-skim untuk menarik syarikat kewangan swasta kedalam projek-projek pembinaan seperti North Port jalan Tol merentasi by-pass Jalan Jejambat Tol Kuching (fly over); (vii) Memberikan kontrak perkhidmatan orang ramai kepada kontraktor swasta bagi menyediakan perkhidmatan-perkhidmatan yang dahulunya disediakan oleh sektor awam seperti pemberian kontrak berbagai aktiviti pihak berkuasa tempatan seperti perkhidmatan pembuangan sampah, Telecoms – RM2.5 bilion, projek-projek pembangunan telekomunikasi, perkhidmatan- perkhidmatan Terminal Kontena Pelabuhan Kelang; dan (viii) Pelancaran sebuah Stesen Televisyen Saluran Tiga (TV3) dalam tahun 1984 yang dimiliki oleh System Televisyen Malaysian Berhad (ibid., 294-295). Projek-projek lain termasuklah: (i) North - South Highway telahpun diswastakan; (ii) Pengiklanan Radio Malaysia; (iii) NEB (National Electricity Board) telah diswastakan (corporatized) pada 1 September 1990; (iv) Labuan-Beufort Inter-Connection Metrolink; (v) Pemeriksaan Kenderaan Perdagangan (Commercial Vehicle Inspection); (vi) Percetakan Keselamatan (Security Printing); dan (vii) Pelabuhan Melaka, Jejambat Bandar raya Kuala Lumpur (Kuala Lumpur City Overhead Flyovers), Perkhidmatan Pembuangan Sampah Bandar Raya Kuala Lumpur (Garbage Disposal Services of Kuala Lumpur City) (Hanafiah Omar, 1983: 28). Terdapat juga projek-projek yang masih lagi dalam pertimbangan dan yang akan diswastakan seperti perkhidmatan-perkhidmatan pelabuhan, Keretapi Tanah Melayu dan Lumut Dockyard, Jabatan Pos (yang telah diswastakan pada 1 Januari 1992), Stor Perubatan Kerajaan, Desaru, Syarikat-syarikat kerajaan dan RTM. Rekod-rekod penswastaan setakat ini boleh dikesan semula semenjak tahun 1987. Misalnya, sembilan projek telahpun berjaya diswastakan, kemudian sepuluh projek lagi diluluskan, manakala 35 ke 40 lagi sedang dalam pertimbangan akhir (kini sebahagiannya telahpun diswastakan). Lembaga Elektrik Negara dikatakan agensi utama yang telah diswastakan pada 1 September 1990. Objektif kewangan penswastaan dikatakan lebih jelas dikenal pasti dan mungkin lebih muda dicapai daripada pencapaian peningkatan persaingan, kecekapan ataupun produktiviti. Misalnya,
105 kerajaan dijangka akan dapat menjimatkan sebanyak RM5 bilion dengan penswastaan hanya lima projek baru yang besar sahaja iaitu; Skim Perbekalan Air Sungai Selangor (RM750 juta), Lebuh Raya Utara-Selatan (RM35 bilion), Projek Pembentungan Kuala Lumpur (RM370 juta), Metro-Link (RM134 juta) dan Projek Perbekalan Air Labuan (RM112). Beberapa pengukuran bagi menilai prestasi memang diberikan oleh kerajaan untuk menunjukkan sejauhmanakah kemajuan dalam melaksanakan dasar penswastaan yang digubal itu. Satu penilaian boleh dibuat berdasarkan kepada beberapa aspek seperti perolehan kecekapan (efficiency gains), sumbangan kepada pertumbuhan dan juga pengurangan beban kerajaan (government relief). Terdapat petanda yang jelas bahawa penswastaan telah membawa kepada peningkatan kecekapan dalam perkhidmatan yang diberikan di beberapa agensi kerajaan. Beberapa contoh boleh dicatatkan sebagai gambaran di sini. Sebelum penswastaan misalnya, purata masa menuggu giliran (turnaround time) bagi setiap perjalanan (per vessel) di Kontena Terminal Pelabuhan Kelang ialah 11.7 jam, tetapi dua tahun selepas penswastaan masa menunggu giliran itu telah berkurangan kepada 8.9 jam bagi setiap perjalanan (vessel). Pemberian lesen TV3 pula telah dapat memperkenalkan persaingan ke dalam industri yang mana sebelum ini dimonopoli oleh sektor awam. Kesannya telah menunjukan peningkatan dalam kualiti penyiaran TV dan memberi faedah kepada penonton- penonton. TV3 juga telah menunjukkan prestasi yang lebih cemerlang dan telah berjaya menyenaraikan syarikatnya ke dalam bursa saham selepas empat tahun beroperasi. Semenjak pengkorporatannya, STM (Sistem Telekom Malaysia) telah menghasilkan beberapa peningkatan/pembaikan dalam pengurusannya, termasuk pengenalan sistem bil yang lengkap, yang mana berjaya mengurangkan kesalahan dan aduan, memasarkan perkhidmatan- perkhidmatan baru, dan seterusnya menunjukan satu peningkatan dalam pemasangan telefon serta perkhidmatan-perkhidmatan kerosakan. Selain TV3, kerajaan juga telah membenarkan sebuah lagi stesen TV swasta beroperasi iatu TV4 yang bermula pada awal tahun 1996, ekoran kejayaan TV3 selama sepuluh tahun beroperasi secara swasta. Bagi projek-projek yang baru diswastakan seperti Perbekalan Air Labuan, projek tersebut telah dapat disiapkan lebih cepat daripada jadual dan juga sasaran asal. Penyelesaian yang dicadangkan oleh sektor swasta adalah kurang kosnya daripada yang mula-mula dikemukakan oleh agensi-agensi kerajaan (Ahmad Atory Hussain, 1998: 298).
106 Sumbangan kepada pertubuhan penswastaan dan pertubuhan ekonomi adalah berkait rapat. Dalam banyak contoh, penswastaan telah membawa kepada perluasan korporat dan eksploitasi peluang-peluang pertumbuhan yang lebih besar melalui dorongan sektor swasta. Misalnya, STM telah memperkenalkan, meningkatkan dan memasarkan secara agresif beberapa perkhidmatan baru yang dikatakan kurang diketahui umum sebelum penswastaan tersebut. Ini termasuk Malaysian Packet, Switched Public Data Network (MAYPAD), Rangkaian Automatic Telephone Using Radio (ATUR), INTELSAT Business Service, Telebanking, Perkhidmatan Dail Terus Antarabangsa (IDDS), Perkhidmatan Data, Talian Sewaan Swasta (private leased lines) dan lain-lain (ibid., 298). Penswastaan juga mengakibatkan pelbagai kesan dalam ekonomi negara. Pendekatan agresif TV3 telah membawa satu pemangkin untuk pertumbuhan dalam pembuatan filem domestik dan industri pengiklanan. Ini telah membawa kepada liberalisasi atau nyah-peratur (deregulation) dan suatu unsur persaingan yang dilihat dalam penyiaran televisyen. Pertubuhan ini dihasilkan dalam suatu keadaan yang lebih langsung melalui pelaksanaan berbagai-bagai projek ‘BOT’ (Build Own Transfer) dan juga pemberian aktiviti-aktiviti yang berlesen. Terdapat suatu pertubuhan keusahawanan swasta yang menggalakkan dalam sektor-sektor yang dahulunya menjadi milik atau domain kerajaan. Projek-projek penswastaan telah membantu pembangunan infrastruktur pada suatu ketika sektor awam sedang memotong perbelanjaan pembangunannya. Pemberian lesen untuk menjalankan perniagaan TV swasta misalnya membolehkan TV3 melabur ekuiti sebanyak RM44 juta dalam pembinaan hingga kepada operasinya. Perkembangan penswastaan negara sangat menggalakkan dan di luar jangkaan para penganalisis selama ini. Misalnya sehingga September 1996, sejumlah 401 projek telah diswastakan, termasuk projek pembinaan, perkilangan, penyediaan infrastruktur dan projek-projek pengangkutan dan perhubungan. Satu lagi perkembangan yang menarik ialah langkah kerajaan menswastakan pusat-pusat pengajian tinggi negara. Universiti Malaya misalnya telah dipilih menjadi model pengkorporatan yang telah dilaksanakan mulai tahun 1998. Ini akan diikuti oleh universiti- universiti lain. Selain daripada pengkorporatan pusat-pusat pengajian tinggi, yang menarik lagi ialah hasrat kerajaan untuk menswastakan hospital di negara ini. Selama ini beberapa pihak begitu skeptikal akan kemampuan swasta
107 untuk mengendalikan perkhidmatan yang berbentuk sosial dan kebajikan seperti pendidikan dan hospital, tetapi kerajaan Malaysia kelihatannya melangkah terlebih dahulu untuk menswastakan hospital. Jika ini berjaya, ia dianggap satu langkah paling berani dan terbesar di dunia. Mengikut laporan dari Menteri Kesihatan Malaysia, kerajaan akan menswastakan beberapa perkhidmatan sokongan perubatan (medical support services) kepada sejumlah 123 buah hospital dengan konsesi berjumlah RM7.5 bilion yang bermula pada 1 Januari 1997. Perkhidmatan-perkhidmatan sokongan perubatan itu termasuklah Institut Penyelidikan Perubatan Malaysia, Institut Kesihatan Awam, Biro Kawalan Farmasi Negara dan Pusat Pendidikan Kesihatan dan Komunikasi. Syarikat-syarikat yang terlibat dalam projek penswastaan ini ialah Faver Medi-Serve Sdn. Bhd., Radicare (M) Sdn. Bhd, dan Tongkah Medivest Sdn. Bhd. (ibid., 300). 7.6 BEBERAPA JENIS DEFINISI PENSWASTAAN Bagi mengaitkan penswastaan dengan pembaharuan pentadbiran, seseorang itu haruslah mengenal pasti akan definisinya terlebih dahulu. Dalam hal ini, Thiemeyer (1986: 143-146) telah menyenaraikan sejumlah definisi terhadap konsep penswastaan tersebut dalam perbincangan bentuk Eropah. Antaranya ialah seperti berikut: (i) Pertukaran (transfer) jualan atau harta awam kepada firma-firma swasta atau individu; (ii) Peralihan kepada bentuk-bentuk perundangan swasta (private law legal firms), misalnya pembentukan syarikat-syarikat di bawah Akta Syarikat; (iii) Peralihan tugas-tugas penawaran individu awam kepada orang atau firma, misalnya contracting out atau pemberian kontark; (iv) Peralihan kepada pengurusan perniagaan persendirian (swasta) dalam bentuk yang berorientasikan keuntungan, misalnya memperkenalkan kaedah-kaedah perniagaan kepada pentadbiran awam; (v) Perluasan margin autonomi untuk pengurusan perusahaan awam, seperti menubuhkan satu sayap hubungan yang kuat antara industri-industri negara dengan kerajaan; (vi) Menyesuaikan syarat-syarat operasi perusahaan awam terhadap firma-firma swasta; (vii) Pengurangan sehala akan kedudukan dan skop perkhidmatan- perkhidmatan awam seperti loading shedding; (viii) Penswastaan sumber-sumber awam; (ix) Penswastaan hasil awam; misalnya memudahkan modal swasta kepada modal awam dan hasil-hasilnya;
108 (x) Penswastaan yang bersamaan dengan denationalization atau nyah- nasionalisasi (pemiliknegaraan); (xi) Perlucutan (dismantling) monopoli-monopoli negara; (xii) Penggalakkan gerak-kuasa (force) persaingan; (xiii) Pengurangan birokratisasi atau nyah-birokrasi (debureaucratization) operasi-opersi yang dimilik kerajaan; dan (xiv) Pemencaran/nyah-pemusatan (decentralization) pekerjaan- pekerjaan, misalnya nyah-keistimewaan (deprivilege) pekerjaan sektor awam dengan mengubah suai syarat-syarat upah dan syarat bekerja dengan yang digunapakai di sektor swasta. Rasionalnya penswastaan dalam pembaharuan pentadbiran ini dapat diistilahkan sekurang-kurangnya kepada tiga definisi seperti yang disebutkan di atas tadi (iaitu dari nombor xii ke xiv). Jelas di sini bahawa objektif-objektif ini berkait pula dengan peningkatan/pembaikan pengurusan dalaman atau usaha-usaha pembaharuan pentadbiran dalam birokrasi-birokrasi awam dan tidak berkait dengan perubahan-perubahan struktur dalam hubungan antara sektor swasta dan awam. Tetapi, malangnya objektif-objektif ini telah disalah hitung dan tidak diteliti dengan jelas apabila ia disarankan supaya penswastaan juga boleh membawa kecekapan, keberkesanan, produktiviti dan lain-lain dalam perkhidmatan awam itu sendiri (Ahmad Atory Hussain, 1998: 283). Dalam perkataan lain, selain daripada objektif bersifat kewangan dan ekonomi daripada konsep penswastaan tersebut, terdapat beberapa unsur konsep yang boleh digunakan oleh sektor awam dalam hubungannya untuk peningkatan kecekapan dan keberkesanan. Unsur-unsur tersebut termasuklah memudahkan peraturan-peraturan awam mengenai syarat- syarat yang dikenakan oleh kerajaan terhadap sesetengah aktiviti sektor swasta, lebih tepat lagi apa yang disebut sebagai deregulation atau nyah- peraturan itu sebagai pembukaan operasi swasta terhadap aktiviti-aktiviti yang sebelum ini itu dikhaskan hanya kepada pihak-pihak berkuasa awam. Selain itu, istilah deregulation itu juga kerap digunapakai kesan daripada perpindahan konstren-konstren peraturan yang digunapakai terhadap aktiviti-aktiviti swasta-awam, dan seterusnya penggunaan deregulation itu ialah untuk digunakan sebagai kaedah-kaedah pengurusan sektor swasta kepada sektor awam. Dengan kata lain, tujuan penswastaan ini bukan sahaja untuk memperbaiki operasi-operasi tetapi juga sebagai memperkenalkan perubahan-perubahan peranan untuk mencapai matlamat-matlamat organisasi. Di sini, sektor awam digerakkan ke arah memperolehi keuntungan sosial (social profitability) yang mana berbeza daripada keuntungan kewangan (financial profitability). Walau bagaimanapun,
109 penswastaan boleh dikaitkan dengan konsep keuntungan kewangan tadi untuk tujuan kecekapan, perbandingan antara input-input dan output- output, kos-kos dan keuntungan-keuntungan. 7.7 IMPAK PENSWASTAAN Di bawah ini akan dibincangkan beberapa kesan daripada pelaksanaan program penswastaan dalam pembaharuan pentadbiran di Malaysia khususnya dalam menilai ke arah pencapaian objektif Dasar Penswastaan itu sendiri. 7.7.1 Kelegaan Beban Kewangan dan Pentadbiran Kerajaan Penswastaan telah berjaya mengurangkan beban pentadbiran kerajaan, terutama dalam hal-hal personel/perjawatan dan tanggungjawab kewangan. Kelegaan ini sangat signifikan dengan entiti penswastaan yang besar seperti Jabatan Telekom yang mana sebelum pengkorporatannya, terdapat sejumlah 20,000 pekerja dan purata perbelanjaan tahunan RM831 juta dan perbelanjaan pembangunan sebanyak RM1,371 juta. Penswataan telah menghasilkan jumlah wang sebanyak RM755 juta daripada jualan kepentingan kerajaan dalam berbagai-bagai syarikat. Selain itu, hasil tahunan daripada penswastaan diperolehi dalam bentuk bayaran sewaan seperti dalam kes Terminal Kontena Pelabuhan Kelang (KCT) dan lebih umum lagi dalam bentuk cukai korporat. Selain itu, sebahagian daripada hutang-hutang kerajaan telah dikurangkan melalui pinjaman kewangan semula (loan refinancing) yang dijalankan oleh Syarikat Telekom Malaysia dan MISC yang diswastakan itu. Jumlah kewangan yang dikatakan melegakan kerajaan hasil daripada pelaksanaan projek-projek baru untuk pembangunan infrastruktur yang berasaskan kepada konsep Build Own Transter (BOT) atau Bina Milik Pindah adalah berjumlah RM5 bilion. Penjimatan/simpanan tersebut mewakili jumlah yang akan dibelanjakan oleh kerajaan jika projek-projek itu tidak diswastakan (ibid., 300). Selain itu, pengurangan dalam beban kewangan kerajaan boleh dilihat dari jumlah perbelanjaan modal yang tidak perlu lagi dikenakan terhadap aktiviti yang telah diswastakan itu. Perbelanjaan modal agak besar dan jelas sebagaimana yang terdapat di dalam Jabatan Telekom sebelum ini. Jelaslah bahawa program-program penswastaan yang dijalankan antara tahun 1983 dan 1988 merupakan langkah permulaan sahaja. Sehingga Disember 1990, penswastaan diteruskan dengan tujuan untuk meringankan beban pentadbiran dan kewangan kerajaan. Dalam hal ini, sebanyak RM7.45 bilion atau 18.13 peratus daripada jumlah hutang kerajaan Persekutuan sebanyak RM41.08 bilion yang dipinjam oleh enam
110 buah perusahaan milik kerajaan (Government-Owned Enterprises—GOE) seperti Jabatan Telekomunikasi (sekarang Syarikat Telekom Malysia Berhad) dan Perbadanan Perkapalan Antarabangsa Malaysia (MISC) mempunyai baki pinjaman (outstanding loans) sebanyak RM4.54 bilion dan RM269 juta masing-masing. Kedua-dua entiti ini sekarang merupakan syarikat-syarikat yang disenaraikan di dalam bursa saham (ibid., 301). Pindahan daripada beberapa agensi dan syarikat melalui program penswastaan telah menyediakan kerajaan dengan satu lagi penjimatan atau simpanan iaitu sebanyak RM704 juta. Jika kerajaan tidak menswastakan lima buah projek pembangunan infrastruktur tersebut, tentunya ia terpaksa membelanjakan sejumlah RM4 bilion wang awam (public fund) untuk membiayai projek-projek tersebut. Dengan penswastaan, tabungan datang dari berbagai syarikat yang menjalankan projek-projek tersebut. Projek-projek itu ialah North Klang Straits By- Pass yang menelan belanja RM20 juta, Jalan Kuching Interchange (RM86 juta), Perbekalan Air Labuan (RM126.5 juta), projek-projek Jalan Interchange Kuala Lumpur (RM269 juta) dan Lebuh Raya Utara-Selatan (RM3.4 bilion). Terdapat empat buah perusahaan milik kerajaan (GEO) yang telah dicadangkan untuk diswastakan iaitu-Lembaga Elektrik Negara (kini Tenaga Nasional Berhad) yang telah menanggung hutang dari kerajaan pusat sebanyak RM1.45 bilion, Keretapi Tanah Melayu (RM967 juta); Malayan Shipyard and Engineering Sdn. Bhd. (RM120 juta); dan Food Industries of Malaysia Sdn. Bhd. – FIMA (RM112 juta. Hasil yang diperolehi oleh projek-projek penswastaan seperti Sport Toto Malaysia Sdn. Bhd., MISC, MAS, Trade-winds dan Port Klang Container Terminal berjumlah RM704 juta (ibid., 302). 7.7.2 Mengurangkan Saiz Sektor Awam Mengurangkan saiz sektor awam merupakan satu lagi objektif penswastaan. Dikatakan tidak ada ketentuan sama ada saiz sektor awam telah benar-benar berkurangan, kesan daripada pelaksanaan penswastaan tersebut. Ini kelihatan lebih retorik daripada kenyataan. Ini disebabkan seperti yang disebut dalam modul 6, bahawa tidak ada maklumat yang tepat mengenai saiz sektor awam dan dikatakan bahawa sehingga tahun 1991, kerajaan telah dapat mengurangkan hanya sebahagian kecil sahaja tenaga kerja sektor awam, iaitu daripada 31,000. Walau bagaimanapun, satu perkembangan yang mengkagumkan berlaku di mana hasil dari penswastaan yang dijalankan secara terancang oleh kerajaan, sehingga tahun 1996, telah dapat menjimatkan perbelanjaan modal berjumlah RM96.2 bilion, sementara seramai 98,000 anggota awam telah dipindahkan kepada sektor swasta.
111 7.7.3 Melengkapkan Dasar Ekonomi Baru Akhir sekali ialah penswastaan juga bertujuan untuk melengkapkan objektif Dasar Ekonomi Baru (DEB). Adalah tidak tentu apakah keupayaan untuk menyerapkan kewangan Bumiputera yang mencukupi itu benar-benar wujud bagi memenuhi faedah daripada penswastaan. Manakala syarikat-syarikat kerajaan yang lebih kecil boleh diswastakan kepada firma-firma yang dikawal oleh Bumiputera, adalah mungkin juga bahawa untuk alasan-alasan politik dan juga kewangan, agensi Amanah Bumiputera seperti PNB akan ditawarkan pilihan projek-projek penswastaan yang strategi dan penting pada masa akan datang. Justeru itu, skop dan bidang penswastaan mungkin dihadkan oleh ketersediaan (availability) modal Bumiputera, sama ada keseluruhannya atau kerjasama dengan lain-lain syarikat swasta (domestik atau luar negara), untuk mengambil peluang-peluang atau bahagian penswastaan tersebut. Masalah ini dikatakan bertentangan dengan onjektif-objektif keseluruhan pelaksanaan penswastaan itu. Tetapi, masih sedikit perhatian diberikan kepada hubungan antara penswastaan dan pembaharuan pentadbiran, terutamanya dalam aspek- aspek kelakuan, misalnya, kecekapan, keberkesanan dan persaingan di kalangan pegawai-pegawai kerajaan. Empat objektif merupakan alasan- alasan yang secara umumya diterima untuk tujuan penswastaan tersebut (meningkatkan pertumbuhan dan kecekapan) manakala objektif yang kelima (untuk memenuhi tuntutan DEB) sebagai satu alasan pengagihan yang unik kepada situasi Malaysia. Pada penglihatan kepimpinan politik dan pembuat-pembuat dasar, lima objektif ini membentuk satu pakej yang bersifat holistik (berdasarkan pengalaman lalu) mengenai Dasar Penswastaan Malaysia. 7.8 KESIMPULAN Objektif-objektif utama Dasar Penswastaan di Malaysia adalah untuk meringankan beban kewangan kerajaan, meningkatkan pelaburan swasta, mengurangkan saiz sektor awam, menggalakkan persaingan, kecekapan, keberkesanan dan produktiviti dan akhir sekali untuk memenuhi matlamat-matlamat Dasar Ekonomi Baru. Jelaslah bahawa pelaksanaan penswastaan dihala tuju ke arah menyelesaikan masalah kewangan kerajaan dan ketidakcekapan ekonomi, manakala objektif penswastaan dalam bentuk menggalakan persaingan dan kecekapan dalam perkhidmatan awam telah diberi perhitungan yang rendah sekali (underestimation). Oleh yang demikian, objektifnya kelihatan berkait dengan pembaharuan pentadbiran.
112 Semenjak kerajaan memperkenalkan Dasar Penswastaan, terdapat beberapa perubahan dan pembaharuan yang telah berlaku dalam pentadbiran negara ini. Melalui slogan penswastaan, beberapa perkhidmatan tertentu telah dicadangkan untuk diswastakan. Walau bagaimanapun, Dasar Penswastaan telah menghasilkan impak struktur yang agak besar ke atas perkhidmatan awam, di mana pelaksanaan penswastaan di Malaysia adalah lebih kepada menswastakan cara-cara pelaksanaan atau menswastakan pengeluaran perkhidmatan- perkhidmatan awam. Harus diingat bahawa dalam melaksanakan penswastaan dalam perkhidmatan awam di Malaysia, banyak cabaran dan halangannya. Faktor-faktor persekitaran dan keadaan ekonomi global turut mempengaruhi perkembangan dan kemajuan penswastaan di negara ini. Oleh itu, jika berlaku kegagalan dan ketidakupayaan beberapa agensi kerajaan yang sudah diswastakan merupakan petunjuk bahawa tidak semua yang diswastakan itu mampu mencapai matlamat seperti yang telah ditetapkan. Namun, sekurang-kurangnya pihak kerajaan dapat melakukan sesuatu pembaharuan dalam pentadbiran dan perkhidmatan awam di negara ini. SOALAN PENILAIAN KENDIRI 1. Apakah rasionalnya Dasar Penswastaan di Malaysia? 2. Nyatakan faktor-faktor penyebab perlunya penswastaan di Malaysia? 3. Huraikan isu-isu yang mungkin timbul daripada pelaksanaan penswastaan terhadap agensi-agensi kerajaan? 4. Bincangkan definisi konsep penswastaan yang dikemukakan oleh Thiemeyer. Semak jawapan anda di akhir modul kursus ini. JAWAPAN SOALAN DALAM TEKS 1. Pelaksanaan penswastaan dapat membantu mempercepatkan pertumbuhan ekonomi kerana penswastaan membuka peluang kepada sektor swasta bagi meningkatkan peranannya dalam pembangunan negara. Ini kerana sektor swasta yang
113 berorientasikan komersial dan mengutamakan keuntungan dijangka menjadi teras bagi pertumbuhan ekonomi yang lebih pesat dan kesan daripada itu pihak kerajaan akan memperolehi hasil daripada cukai korporat yang boleh digunakan untuk pembangunan sosioekonomi. 2. Program penswastaan yang dijalankan oleh pihak kerajaan dapat mengurangkan beban kewangan dan pentadbiran kerajaan kerana kerajaan akan menyerahkan kegiatan komersial kepada sektor swasta supaya kerajaan dapat menumpukan usaha ke atas fungsi tradisi seperti mengekalkan keamanan negara dan memberikan sokongan bagi mencapai objektif pertumbuhan dan pengagihan. 3. Antara alasan yang mengaitkan perbadanan-perbadanan awam dengan prestasi yang buruk ialah (a) Objektif penubuhan beberapa perusahaan awam selalunya tidak jelas. (b) Terdapatnya kesamaran dalam kriteria objektif perbadanan awam yang adakalanya bertentangan di antara matlamat sosial dengan matlamat perdagangan. (c) Kebanyakan perbadanan awam mempunyai pengurus yang kurang berpengalaman dalam mengendalikan aktiviti berbentuk perniagaan. (d) Tidak terdapatnya penyelarasan atau koordinasi, peraturan dan kawalan dalam perbadanan awam seperti dalam kawalan kewangan yang lemah dan tidak mempunyai maklumat yang mencukupi. 4. Dalam pelaksanaan penswastaan ia melibatkan perubahan dalam aspek perundangan. Bagi memudahkan pelaksanaan program penswastaan, kerajaan telah meminda beberapa undang-undang yang merupakan penghalang yang tidak disengajakan terhadap program ini kerana penswastaan melibatkan aspek seperti Perlembagaan dan Akta Pencen 1980 dan juga undang-undang yang berkaitan dengan kerajaan seperti Akta Telekomunikasi 1950, Akta Lembaga Pelabuhan 1960 dan Akta Elektrik 1949. 5. Bagi kakitangan dari badan berkanun atau perbadanan awam yang terbabit dalam pelaksanaan program penswastaan, masa depan mereka masih terjamin dan mereka diberikan dua pilihan iaitu sama ada menyertai entiti yang diswastakan atau tidak. Mereka yang tidak memilih untuk berkhidmat dengan entiti yang diswastakan akan disarakan dan diberikan hak persaraan mereka dengan serta-merta. Manakala, mereka yang memilih untuk
114 berkhidmat dengan entiti yang diswastakan akan diberikan dua pilihan skim perkhidmatan iaitu skim yang menyerupai skim perkhidmatan kerajaan dan skim yang bercorak komersial. Dalam skim komersial, kakitangan layak untuk membeli saham entiti berkenaan dan mendapat bonus yang dibayar dari semasa ke semasa berasaskan pretasi entiti berkenaan.
115 BAB 8 PELAKSANAAN PENGKORPORATAN DI MALAYSIA OBJEKTIF BAB Selepas mempelajari bab ini, anda seharusnya boleh: 1. Memahami konsep pengkorporatan dan korporatisme yang dilaksanakan dalam perbadanan awam atau badan berkanun dalam konteks pentadbiran di Malaysia. 2. Mengenal pasti kategori dan bentuk korporatisme yang terdapat dalam sistem pentadbiran di Malaysia. 3. Membincangkan kemunculan golongan korporat dalam sistem pembangunan sosioekonomi di Malaysia dan kerjasama dengan pihak swasta. 8.1 PENGENALAN Apabila disebut korporat mahupun pengkorporatan, tentunya ada di kalangan kita yang membayangkan bahawa ia membawa imej yang hebat seperti seorang yang berjaya dalam dunia perniagaan, memiliki harta yang banyak, ahli pasaran saham yang terkenal dan banyak lagi. Namun, jika diteliti dari segi konsep dan pengertian korporat (korporatisme) dan pengkorporatan, ia berkemungkinan tiada berkaitan dengan apa yang disebutkan di atas. Oleh itu, pemahaman mengenai konsep dan pemakaian istilah yang bertepatan adalah sangat mustahak untuk mengelakkan kekeliruan. Konsep korporat dan korporatisme akan dibincangkan di bawah. Persoalannya, apakah hubungan di anatara pengkorporatan dan korporatisme dengan sistem pentadbiran di Malaysia? Bagaimanakah lahirnya konsep ini di Malaysia? Sedikit sebanyak perkara ini sudah dibincangkan dalam bab yang lepas dan akan dibincangkan secara mendalam dalam bab ini. Jika ditanya, pastinya ramai yang ingin menjadi “orang korporat” atau terlibat dalam sektor korporat. Bagaimana hendak mencapai hasrat tersebut? Dasar Ekonomi Baru (DEB) dan Dasar Pembangunan Nasional (DPN) adalah jelas untuk melahirkan golongan korporat (Abdul Ghani Awang,
116 1995: 15) khususnya di kalangan korporat Melayu. Dalam hal ini, tidak siapa yang dapat menafikan bahawa dalam dua setengah dekad yang lalu, DEB dan DPN telah berjaya melahirkan usahawan-usahawan Bumiputera dalam pelbagai bidang, di mana mereka telah dihantar melanjutkan pengajian dan mendapatkan latihan profesional sama ada di luar negara mahupun di dalam negara. Namun, berapa kerat sahaja korporat Melayu dan Bumiputera yang berjaya? Atau, adakah mereka berjaya setanding dengan ahli-ahli perniagaan dalam syarikat swasta sepenuhnya? Jika diteliti dari segi perkembangan dan kemunculan golongan korporat di negara ini, ia lazimnya bermula dengan penglibatan dalam perbadanan awam dan syarikat atau entiti yang dimiliki oleh kerajaan. Jika pada hari ini, kebanyakan mereka berada dalam apa yang diistilahkan sebagai “Government Link Cooperation atau ringkasnya GLC. Kebanyakan GLC inilah yang mendominasi peluang-peluang ekonomi dan perniagaan di Malaysia. Walau bagaimanapun, tidak semua perusahaan terutama dikendalikan oleh perusahaan awam dan juga syarikat milik kerajaan khususnya melalui GLC mendapatkan kejayaan dan menghasilkan keuntungan yang lumayan. Keadaan ini bertambah kritikal apabila negara dilanda krisis matawang dan kegawatan ekonomi pada tahun 1998 dahulu, di mana banyak GLC yang tidak mampu berdaya saingan terutamanya dengan syarikat-syarikat multinasional. Namun, kerajaan terus berusaha memastikan GLC dan korporat-korporat Melayu terus berdaya saing khususnya melalui perkongsian (partnership) dan usahasama (joint venture) dengan syarikat-syarikat swasta menerusi konsep Persyarikatan Malaysia dan Dasar Penswastaan. 8.2 PENGERTIAN KORPORAT DAN KORPORATISME Dalam bahagian ini kita akan membincangkan tentang makna korporat dan korporatisme. Pada asasnya korporat bererti seseorang yang mewakili satu badan (lazimnya organisasi perniagaan) yang mempunyai ciri-ciri keusahawanan yang tinggi atau ciri-ciri perniagaan yang bermatlamatkan keuntungan. Di samping itu, bagi sesuatu badan korporat (yang ditubuhkan di bawah Akta Syarikat) atau seseorang yang bergelar ahli korporat mempunyai matlamat yang tentunya bersendikan kecekapan, keberkesanan dan produktiviti yang tinggi, mengatasi organisasi-organisasi lain seperti yang terdapat dalam organisasi sosial yang lain hatta kerajaan. Selain daripada bermatlamatkan keuntungan, golongan korporat juga mempunyai ciri-ciri budaya yang dianuti seperti berorentasikan pelanggan, pengurusan yang cekap, dedikasi, rajin, berdisiplin, inovasif, profesional, berdaya saing, semangat keusahawanan, agresif, positif dan sikap-sikap lain serta tingkah laku positif untuk maju kehadapan. Unsur-unsur budaya korporat yang tersebut inilah yang
117 sedang cuba diterapkan dalam banyak segmen masyarakat kita di Malaysia sekarang. Menurut Kamus Chambers, korporat membawa maksud “the policy of control of country’s economy through the combined power of the trade unions and large businesses” (Ahmad Atory Hussain, 1994: 54). Sementara itu, seorang sarjana sains politik iaitu Philippe C. Schmitter (dipetik Ahmad Atory Hussain, 1994) telah mendefinisikan korporatisme sebagai: “... suatu kepercayaan dan penerimaan dari suatu hierarki kumpulan-kumpulan sosial yang setiap kumpulan itu telah ditentukan tempat, tanggungjawab dan hak masing-masing. Susunan-susunan ini terpaksa menerima sekatan-sekatan autonomi dan interaksi mendatar mereka secara rela hati. Mereka dilihat sebagai berkait dan patuh dengan garis-garis menegak yang mereka diberi hak dan peranan untuk masuk campur dalam konflik-konflik antara kumpulan demi untuk keamanan sosial …” (ibid., 54). Jika dilihat dari definisi yang diberi oleh Schmitter di atas, unsur terpenting yang terdapat pada korporat ialah kerjasama erat dengan pihak-pihak lain dalam masyarakat terutama dengan kerajaan. Jika kerjasama dengan kerajaan tidak didukung, maka gelaran korporat tidak timbul sama sekali dan memadai hanya menggelarkan mereka sebagai ahli perniagaan biasa atau usahawan sahaja. Walau bagaimanapun, umumnya semua ahli perniagaan mahu digelar “korporat” kerana gerakan itu sudah semacam mengandungi status sosial yang tinggi. Soalnya, bukanlah status itu yang menjadi persoalan di sini, tetapi sejauhmanakah mereka yang ingin digelar korporat boleh mendukung prinsip-prinsip korporatisme? Persoalan inilah yang berlegar sekarang. Seterusnya fahaman korporatisme mengandaikan bahawa golongan korporat perlu berinteraksi dengan kerajaan (yang mewakili kumpulan sosial yang lebih besar) sebagai satu syarat umum. Kerjasama yang erat antara korporat dan kerajaan serta para pentadbir inilah yang memisahkan peranan golongan perniagaan biasa iaitu cara lama yang tidak mengambil kisah akan hal-hal kebajikan rakyat dengan yang terdapat dalam gagasan korporat tersebut, di mana teras peranan mereka ialah bekerjasama dengan kerajaan. Kedua-dua golongan iaitu kerajaan atau pentadbir dan golongan perniagaan atau korporat dilihat sebagai berkongsi kepentingan atau co-partner untuk membangunkan masyarakat. Kerjasama seperti inilah yang dikaitkan dengan beberapa konsep lagi seperti persyarikatan Malaysia (Malaysia-Incorporated), penswastaan dan sebagainya.
118 Justeru itu, teras kerjasama dengan kerajaan merupakan unsur yang membolehkan orang yang berminat dengan perniagaan berinteraksi dengan kerajaan. Lazimnya kita mendengar ramai kaum Bumiputera yang menceburkan diri dalam perniagaan mengambil projek atau tender- tender kerajaan untuk diusahakan. Pendek kata, terdapat sindiran- sindiran yang menyatakan si polan dengan syarikat dua ringgit pun boleh berniaga dengan cara menangkap kontrak besar daripada pihak kerajaan. Hal ini sebetulnya memang bertepatan dengan konsep korporatisme yang menggalakkan penyertaan ahli perniagaan yang terlibat dalam menjalankan projek-projek kerajaan. Sebelum korporatisme ini diperkenalkan oleh kerajaan, kita tidak biasa mendengar si polan jadi korporat. Apa yang biasa kita dengar ialah si polan sudah menjadi orang business yang sama seperti kaum bukan Bumiputera yang menjadi ahli perniagaan selama-lamanya di negara ini. Ringkasnya, ahli-ahli korporat di negara ini kebanyakannya mengusahakan kontrak-kontrak kerajaan termasuklah juga projek-projek penswastaan. Tanpa projek-projek kerajaan, dirasakan istilah korporat tidak sesuai digunakan. 8.3 KATEGORI-KATEGORI KORPORATISME Menurut Schmitter, korporatisme boleh digolongkan tafsirannya kepada lima kategori, iaitu (i) Elitisme - Bererti bahawa keputusan-keputusan politik selalunya dibuat secara tertutup oleh sekumpulan kecil. Warganegara biasa tidak pernah mempunyai banyak pengaruh. (ii) Paternalisme - Bermaksud kumpulan-kumpulan yang lebih bernasib baik dikatakan mempunyai tugas untuk menjaga kebajikan ke atas golongan yang kurang bernasib baik dan kerajaan pula hendaklah membantu orang-orang yang terdiri daripada mereka yang kurang diberi perhatian untuk memasuki bidang-bidang pekerjaan yang lebih mempunyai prestij. (iii) Korporatisme Sosial - Bermaksud bahawa manusia dilahirkan dalam kumpulan-kumpulan sosial yang mempunyai kebolehan yang berbeza-beza. Dengan sebab itu, orang-orang tersebut sepatutnya mempunyai tugas dan hak-hak yang berbeza juga. (iv) Korporatisme Govermental - Bermaksud kerajaan hendaklah bertindak sebagai arbitrator atau orang perantaraan antara kesatuan-kesatuan sekerja dan sindiket-sindiket pekerja demi untuk memupuk keharmonian sosial.
119 (v) Korporatisme Konstitusi - Merujuk kepada proses politik yang ia akan menjadi lebih baik lagi jika wakil-wakil dalam gagasan korporat itu dipilih oleh kumpulan-kumpulan yang mewakili bidang atau pekerjaan masing-masing dan tidak daripada parti- parti politik. Walaupun Schmitter tidak menyatakan kelebihan dan kecacatan tiap-tiap kategori korporatisme seperti yang disebutkan di atas, tetapi apa yang jelas kelihatan daripada tafsiran beliau ialah unsur tanggungjawab sosial perlu ada bagi ahli-ahli korporat selain daripada mementingkan keuntungan. Bolehlah disimpulkan bahawa kelima-lima kategori di atas dianggap sebagai prasyarat penting bagi sesebuah negara iaitu mengamalkan prinsip korporatisme (ibid., 55). Di Malaysia, semenjak mencapai kemerdekaan, kita belum lagi mencapai tahap korporatisme seperti yang digambarkan oleh teori Schmitter itu, sehingga apabila Tun Dr. Mahathir Mohamad menjadi Perdana Menteri pada tahun 1981. Beliau telah melancarkan gerakan pembaharuan besar- besaran dalam pentadbiran awam dan ekonomi negara seperti Dasar Penswastaan yang merupakan satu detik permulaan ke arah mewujudkan sistem pentadbiran dan ekonomi negara yang mendukung nilai dan budaya korporat. Pada hemat penulis, semenjak Dasar Penswastaan dan Persyarikatan Malaysia diperkenalkan, Malaysia sedang bergerak ke arah mengamalkan korporatisme seperti yang disarankan oleh Schmitter walaupun tidak seratus peratus. Seterusnya, di bawah ini akan dilanjutkan perbincangan tentang beberapa paradigma penting sistem politik dan ekonomi negara yang berlaku sejak zaman penjajah hingga sekarang mengikut gagasan korporatisme yang diperkenalkan oleh pentadbiran Dr. Mahathir. Antaranya: 8.4 BENTUK TRADISI Sistem politik dan ekonomi bentuk tradisi lazimnya mengandungi dikotomi yang jelas di antara sistem politik, pentadbiran dan ekonomi. Ertinya, bagi golongan pemerintah, mereka hanya membabitkan diri di dalam sistem pemerintahan sahaja dan tidak campur tangan dalam ekonomi negara. Manakala golongan usahawan pula menumpukan perhatian kepada kegiatan perniagaan. Pendek kata, hubungan antara kerajaan dengan golongan masyarakat yang tidak membabitkan diri dalam pemerintahan dan ekonomi tidak begitu intim dan terlalu formal, di mana masing-masing dengan peranannya (ibid., 55).
120 Peranan pemerintah adalah mengubal undang-undang dan dasar negara. Manakala pentadbir pula berperanan untuk melaksana dan menguatkuasakan undang-undang. Sementara itu, peranan golongan perniagaan menumpukan pengeluaran ekonomi dan mesti membayar cukai. Di Malaysia, ciri-ciri yang tersebut di atas sememangnya telah berlaku pada zaman penjajahan British lagi. Penjajah ketika itu tidak mempedulikan pembangunan rakyat, sebaliknya peranan mereka hanyalah menjaga keamanan dan ketenteraman awam. Manakala, golongan kapitalis mengusahakan ekonomi untuk kepentingan mereka. Rakyat tidak diberi panduan untuk terlibat dalam pembangunan ekonomi (ibid, 55). SOALAN DALAM TEKS 1. Bincangkan apakah yang dimaksudkan sebagai elit politik dan pentadbiran seperti yang terdapat di Malaysia? 2. Bagaimanakah Dasar Ekonomi Baru (DEB) dan Dasar Pembangunan Nasional (DPN) dapat melahirkan golongan korporat khususnya di kalangan kaum Bumiputera? Semak jawapan anda di akhir bab ini. 8.5 SISTEM YANG BERORIENTASIKAN PEMBANGUNAN Dalam sistem politik dan ekonomi yang berorientasikan pembangunan, lazimnya pemerintah (melalui sistem politik demokrasi berparlimen) selain daripada melaksanakan undang-undang dan menjaga keamanan, kerajaan turut bergerak seiring dan seganding dengan golongan birokrat atau pentadbir untuk berusaha menggubal dasar-dasar pembangunan masyarakat. Namun begitu, di tahap ini, pihak swasta tidak terlibat secara langsung dalam membangunkan ekonomi rakyat. Golongan ini masih menumpukan perhatian terhadap kepentingan perniagaan mereka. Pendek kata, sektor awam terlibat dalam kegiatan berorientasikan perkhidmatan seperti perhubungan, kesihatan dan pendidikan selain daripada pertahanan dan keamanan. Manakala sektor swasta terlibat dalam kegiatan pengeluaran barangan, perniagaan, bank perdagangan dan sebagainya.
121 Hubungan antara sektor awam (kerajaan atau pentadbir) dengan sektor swasta tidak intim dan sering berlaku konflik dan persaingan kurang sihat antara kedua-dua sektor ini untuk mendapatkan kepentingan dan pengaruh. Tidak ada perhubungan yang membolehkan kedua-dua sektor ini membentuk kerjasama bagi menjalankan sesuatu projek yang boleh menguntungkan kedua-dua pihak. Di tahap ini, didapati sektor swasta mementingkan keuntungan semata-mata, manakala sektor awam menumpukan kepada kebajikan masyarakat yang banyak pula bergantung kepada sejauhmana pihak pemerintah melalui wakil-wakil rakyat mempunyai keiltizaman yang tinggi untuk membela nasib rakyat. Jika mahu mengaitkan tahap pembangunan seperti ini dengan apa yang pernah berlaku di Malaysia, maka sistem ekonomi dan politik pada zaman Tunku Abdul Rahman dan Tun Abdul Razak (sekitar dari tahun 1957 hingga 1970) adalah menepati ciri-ciri pembangunan demikian. Misalnya pada tahun-tahun tersebut, peranan pemerintah dan pentadbir telah mula berubah daripada maintenance of law and order kepada development atau berorientasikan pembangunan. Rancangan-rancangan pembukaan tanah, penubuhan MARA dan juga tumpuan kepada pekerjaan di sektor awam merupakan agenda pembangunan yang dilihat sendiri oleh pemerintah dan pentadbir ketika itu. Ekonomi negara tertumpu kepada pertanian dan perlombongan serta bahan-bahan mentah seperti getah dan kelapa sawit. Keadaan kehidupan rakyat secara umumnya dikatakan sederhana, manakala kaum Bumiputera masih terlalu banyak yang berada di paras kemiskinan (ibid., 56). 8.6 CAMPUR TANGAN BESAR-BESARAN OLEH PEMERINTAH Campur tangan besar-besaran oleh pemerintah dalam sistem ekonomi merupakan satu manifestasi daripada tuntutan-tuntutan rakyat yang berkehendakkan pembangunan menyeluruh akibat daripada desakan politik dan aspirasi rakyat yang mahukan bentuk kehidupan yang lebih berkualiti serta ledakan teknologi yang membawa kepada tuntutan untuk mendapatkan kehidupan yang lebih selesa. Gaya hidup tradisi telah dilihat sebagai menghambat proses pembangunan dan pemodenan. Justeru itu, pemerintah beserta para birokratnya berasa perlu campur tangan secara langsung dalam menggerakkan ekonomi negara. Pembangunan ekonomi secara terancang telah dilancarkan. Ekoran daripada itu, maka muncullah beberapa rancangan ekonomi negara (ibid., 56).
122 SOALAN DALAM TEKS 3. Nyatakan apakah rancangan pembukaan dan pembangunan tanah yang telah dijalankan dalam zaman pemerintahan Tun Abdul Razak dahulu? 4. Bagaimanakah Dasar Pembangunan Nasional (DPN) dapat melahirkan golongan usahawan dan korporat di kalangan kaum Bumiputera? Semak jawapan anda di akhir bab ini. 8.7 KEMUNCULAN GOLONGAN BIROKRAT ATAU BIROKRAT PROFESIONAL Dalam masa yang sama muncul pula golongan pentadbir yang mendapat pendidikan dari luar negara dalam bidang ekonomi, sains dan teknologi. Golongan inilah apabila mereka pulang ke tanah air telah menjadi pakar ekonomi, jurutera sosial dan pembangunan moden. Mereka dianggap sebagai agen perubahan masyarakat yang turut serta membantu pemerintah membangunkan ekonomi dan pembangunan negara dengan strategi-strategi rasional, pragmatik serta bersandarkan sains, teknologi dan tidak terikat dengan amalan tradisi yang mencengkam pemodenan seperti fahaman perkauman sempit, retorika serta karisma pemimpin politik. Sebaliknya, mereka ini menganggap bahawa ideologi politik sahaja tidak cukup bertenaga untuk meningkatkan kehidupan sosioekonomi rakyat. Yang lebih penting ialah politik yang berteraskan “pembangunan” dan bukan berlandaskan konflik dan konfrontasi yang menjadi wadah utama pembangunan masyarakat. Sehubungan dengan itu, muncul pula gerakan pembaharuan di bidang pentadbiran awam ke arah mewujudkan kumpulan birokrat yang cekap, berorientasikan tindakan, pembangunan, berdisiplin, berkemahiran untuk memajukan sosioekonomi rakyat. Agensi-agensi pembaharuan pentadbiran awam seperti MARA telah ditubuhkan untuk memodenkan pentadbiran awam dan digunakan untuk membangunkan ekonomi rakyat dengan lebih berkesan. Peranan birokrat digerakkan dengan meletakkan mereka di agensi-agensi dan di jabatan-jabatan strategik seperti perbadanan-perbadanan kemajuan ekonomi negeri, di Jabatan Perdana
123 Menteri, di Unit Perancang Ekonomi Negara, di SERU, dan juga badan- badan berkanun Persekutuan dan negeri yang bercorak ekonomi dan perdagangan (ibid., 56). 8.8 KE ARAH PERINDUSTRIAN Tahun-tahun 1980-an dan awal 1990an merupakan zaman yang me- nukarkan arah ekonomi negara dari corak perekonomian berasaskan komoditi dan industri pertanian kepada sektor yang berorientasikan perindustrian dan pembuatan. Tuntutan-tuntutan ke arah pembangunan berteraskan perindustrian kian mendesak memandangkan berlakunya pengangguran, kekurangan pelaburan dan modal, ekonomi yang tidak memberangsangkan serta perubahan di luar negara yang tidak menentu dan begitu mencabar terutama dari segi pasaran, harga barangan eksport kemajuan teknologi. Strategi pembangunan cara sebelum ini tidak berapa sesuai lagi. Di bawah pentadbiran Dr. Mahathir Mohamad, didapati sektor perekonomian negara mahu tidak mahu perlu dipelbagaikan. Strategi Dr. Mahathir jelas memperlihatkan kelainan dengan yang telah dijalankan oleh beberapa Perdana Menteri sebelum beliau. Di samping memberi penekanan terhadap sektor perindustrian (berat dan ringan) dan pembuatan untuk membantu kaum Bumiputera dalam meningkatkan taraf hidup mereka, pendekatan baru telah diperkenalkan oleh beliau iaitu pendekatan tingkah laku atau behavioural approach. Pendekatan ini perlu kerana difikirkan bahawa pendekatan struktur, pembinaan institusi dan fungsi sahaja seperti menukarkan struktur ekonomi daripada pertanian kepada perindustrian ataupun menubuhkan institusi-institusi badan- badan berkanun sahaja tidak memberi kesan yang diharapkan jika tidak diberi penekanan terhadap pendekatan kelakuan iaitu mengubah sikap rakyat daripada berserah kepada nasib, kepada yang lebih bertenaga, berdedikasi, rajin, menepati masa, inovatif, amanah, cekap, jujur, bersih, tidak mengamalkan rasuah dan berbagai-bagai lagi slogan yang mengubah sikap dan nilai masyarakat daripada mundur kepada maju. Pendekatan ini ditujukan kepada semua rakyat termasuk pegawai-pegawai kerajaan yang slogan-slogan tingkah laku disuntik ke dalam pentadbiran awam seperti Bersih, Cekap, Amanah; Kepimpinan Melalui Teladan; Dasar Pandang ke Timur; Persyarikatan Malaysia; Penswastaan; dan berbagai-bagai lagi pembaharuan. 8.9 NILAI-NILAI KORPORATISME DALAM PEMBANGUNAN MASYARAKAT Berbalik kepada unsur-unsur korporatisme tadi, didapati Dr. Mahathir telah mengubah bentuk kerjasama daripada yang bersikap pasif kepada
124 bentuk atau budaya kerjasama seperti yang terdapat dalam fahaman korporatisme. Ahli-ahli perniagaan, pentadbir dan ahli politik telah digemblengkan tenaga mereka bersama-sama untuk membangunkan masyarakat ke arah yang lebih maju. Pada umumnya golongan perniagaan (ahli korporat dan ahli perniagaan biasa yang bukan korporat) tidak lagi dianggap sebagai golongan asing, tetapi perlu diberi layanan istimewa kerana dengan cara memberi layanan tersebut diharapkan produktiviti menjadi lebih tinggi dan hasil negara juga meningkat. Begitu juga ahli-ahli politik perlu bersikap positif terhadap permohonan yang diajukan oleh ahli-ahli perniagaan. Pegawai-pegawai kerajaan dengan berbekalkan slogan-slogan seperti yang terkandung dalam etika kerja yang berteraskan budaya korporat itu perlu menganggap ahli-ahli perniagaan sebagai sebaris dengan peranan mereka untuk pembangunan negara. 8.10 KEBAIKAN DAN KEBURUKAN KORPORATISME Daripada huraian tentang korporatisme di atas, kita boleh mengenalpasti yang Malaysia sedikit sebanyak telah berjaya mendukung nilai-nilai dan prinsip-prinsip ideal korporatisme. Walau bagaimanapun, seperti yang telah dinyatakan di awal perbincangan di atas, masih terlalu awal untuk membuat kesimpulan yang kita telah berjaya sepenuhnya dalam menerapkan budaya korporat dalam sistem politik dan ekonomi kita. Ini disebabkan, keadaan sosiobudaya rakyat negara ini yang belum seimbang antara kaum Bumiputera dengan bukan Bumiputera, masih wujud budaya- budaya negatif yang menghambat kerjasama erat antara golongan korporat dan kerajaan, wujud masalah perkauman, dominasi ekonomi negara oleh satu-satu kaum tertentu, perbezaan ideologi politik, isu-isu pendidikan yang belum selesai, ketiadaan mekanisme yang berkesan untuk melaksanakan konsep korporatisme, ketiadaan satu budaya perniagaan yang selaras dengan kaum-kaum yang wujud di negara ini dan sebagainya. Setakat ini, tidak banyak negara di dunia (kecuali Jepun) yang berjaya sepenuhnya mengamalkan konsep korporatisme. Di Brazil misalnya, negara itu hanya berada di peringkat elitisme dan paternalisme sahaja, sedangkan ia sendiri kabur tentang perbezaan di antara perana sektor awam dan swasta. Apakah ahli-ahli korporat sekarang berupaya atau sudah berjaya mengamalkan atau mendukung budaya korporat seperti yang direncanakan atas? Persoalan ini juga agak kabur kerana ada dua jenis golongan korporat yang ada di negara ini. Pertama, golongan korporat sejati dan kedua golongan korporat baru. Golongan korporat sejati ialah mereka yang sememangnya sudah mempunyai latar belakang perniagaan yang kukuh sebelum korporatisme ini diperkenalkan oleh kerajaan. Golongan ini memang bersedia menyambut cabaran kerajaan untuk menjadi ahli korporat sekali gus mengambil bahagian bersama-sama dengan kerajaan.
125 Bagi golongan baru pula, biasanya mereka tidak mempunyai latar belakang perniagaan atau tidak pernah mengenali apatah lagi mendukung prinsip- prinsip budaya korporat. Apabila mereka diberi tugas untuk memajukan projek-projek kerajaan, sering membawa masalah oleh sebab beberapa faktor, antaranya ketiadaan modal, ketiadaan pengalaman dan ketandusan budaya korporat seperti jujur, ikhlas, dan sebagainya. Mereka ini tidak mempunyai nawaitu yang luhur seperti yang disyaratkan di dalam prinsip- prinsip korporatisme itu. Golongan ini biasanya terdiri daripada orang- orang yang tidak ada pengetahuan dan pengalaman tetapi mendapat peluang projek kerajaan melalui saluran politik. Korporat jenis ini yang banyak menimbulkan masalah bukan sahaja kepada kerajaan tetapi juga kepada masyarakat umum. Memang diakui bahawa aliran korporatisme membawa kesan positif kepada mekanisme sistem ekonomi dan politik Malaysia. Budaya yang ada dalam fahaman itu sedikit sebanyak telah dapat memberi cabaran dan perangsang kepada kerajaan, pentadbiran dan golongan perniagaan betapa mereka perlu berganding bahu untuk membangunkan kebajikan sosial. Jika objektif dan prinsip-prinsip korporatisme ini diikuti sepenuhnya, maka dijangkakan negara akan mengalami kemakmuran yang cemerlang serta kestabilan politik dan sosial yang sangat menggalakkan. Kegagalan sesuatu projek atau dasar perekonomian negara bererti kegagalan dalam mendukung cita-cita dan budaya korporat.Salah satu ciri budaya korporat ialah mengutamakan tanggungjawab sosial di samping keuntungan. Jika ciri ini tidak dihayati, maka tidak layaklah digelar ahli korporat tulen. Meskipun tersenarai kesan-kesan positif daripada fahaman korporatisme ini, ia tidak sunyi daripada keburukan. Antaranya ialah, tidak semua unsur budaya korporat sesuai diterapkan ke dalam organisasi. Misalnya, salah satu intipati budaya korporat ialah menilai sesuatu prestasi pekerja di dalam organisasi dengan cara kuantitatif iaitu yang melibatkan kos dan pengeluaran yang produktif. Manakala dalam organisasi kerajaan lazimnya prestasi kakitangan tidak diukur dari segi pengeluaran atau kos, kerana kebanyakan bentuk prestasi kakitangan awam berasaskan perkhidmatan. Pada masa-masa lalu kriteria yang digunakan ialah kekananan, merit dan kelulusan. Tetapa hari ini kriteria-kriteria itu tidak digunapakai lagi. Sebaliknya mengambilkira kriteria yang terdapat di dalam unsur korporat untuk mengukur prestasi kakitangan awam, iaitu kecekapan keberkesanan dan produktiviti. Soalnya sekarang, bolehkah mengukur perkhidmatan seseorang pegawai atau pekerja sektor awam berdasarkan kriteria sektor swasta? Inilah yang menjadi dilema dalam perkhidmatan awam dewasa ini? Apabila masalah ini timbul maka banyaklah suara yang skeptikal terhadap keupayaan sistem penilaian prestasi dalam sektor awam. Dirasakan kriteria pengukuran prestasi yang berasaskan teknik penilaian korporat tidak praktikal
126 kerana seperti yang termaklum bahawa di dalam kriteria pengukuran prestasi budaya korporat, asas utama yang dijadikan ukuran ialah sebaliknya kecekapan, keberkesanan, keuntungan atau produktiviti bukan kekananan atau merit. Oleh sebab ketiadaan suatu pengukuran yang piawai dalam perkhidmatan awam, maka keadaan semacam membenarkan kriteria-kriteria yang tidak objektif (seperti faktor-faktor kemanusiaan yang sering melibatkan emosi, sentimen, berat sebelah dan salah guna) digunakan seperti mengampu ketua terdekat (immediate boss), kerana ketua jabatan merupakan orang yang berkuasa dalam menilai tinggi rendahnya prestasi pekerja di bawahnya. Trend ini memang berlaku, sehingga pihak CUEPACS berasa perlu pihak tertentu mengkaji semula kriteria tersebut. Ini memandangkan sudah wujud satu macam unsur yang bersifat counter productive pula, iaitu terdapat orang yang benar-benar mempunyai prestasi yang tinggi telah dinafikan haknya lantaran disebabkan faktor-faktor kemanusiaan dan subjektiviti mengambil alih kriteria yang bersifat objektif dan rasional seperti yang terdapat di dalam sektor swasta. Oleh itu, kriteria untuk menilai prestasi kakitangan yang lebih sesuai dengan iklim dalam perkhidmatan awam perlu diformulakan semula. 8.11 KESIMPULAN Masalah yang barangkali sukar dilakukan bagi memantapkan amalan korporatisme di negara ini ialah bagaimana hendak menguatkuasakannya. Ini disebabkan bukan semua gagasan atau nilai-nilai yang terdapat di dalam korporatisme boleh diaktakan. Kita tidak boleh memaksa ahli-ahli korporat melakukan tanggungjawab sosial seperti memperuntukkan sejumlah keuntungan kepada golongan yang tidak bernasib baik, walaupun tugas itu memang termaktub di dalam prinsip korporat. Apa yang barangkali boleh dilakukan ialah dengan mengenakan social sanction kepada mereka yang tidak menunjukkan keiltizaman sosial seperti tidak memberi lagi projek-projek besar kerajaan, menyenaraihitamkan mereka yang melakukan penyelewengan atau nenaikkan kadar cukai korporat dan sebagainya. SOALAN PENILAIAN KENDIRI 1. Apakah yang dimaksudkan dengan korporatisme? 2. Bincangkan kategori-kategori korporatisme.
127 3. Terdapat beberapa paradigma sistem politik dan ekonomi mengikut gagasan korporatisme yang diperkenalkan oleh Tun Dr. Mahathir. Bincangkan. Semak jawapan anda di akhir modul kursus ini. JAWAPAN SOALAN DALAM TEKS 1. Elit politik bermaksud sekumpulan individu yang memperolehi kuasa jika dalam sistem demokrasi daripada rakyat dan mereka mempunyai kedudukan serta mendapat legitimasi dalam masyarakat dan negara. Dalam konteks Malaysia, elit politik terdiri daripada Perdana Menteri dan ahli-ahli Kabinet termasuk juga wakil-wakil rakyat. Manakala elit pentadbiran merupakan sekumpulan individu yang terlibat secara langsung dalam proses pembuatan dasar awam bersama elit pemerintah (politik) bagi membantu melicinkan pemerintahan dan pentadbiran sesebuah negara. Elit pentadbiran di Malaysia diketuai oleh Ketua Setiausaha Negara dan pegawai-pegawai tinggi dalam perkhidmatan awam. 2. Dasar Ekonomi Baru (DEB) dan Dasar Pembangunan Nasional (DPN) berupaya melahirkan golongan korporat di kalangan kaum Bumiputera kerana pihak kerajaan telah menyediakan pelbagai insentif, peluang pendidikan, latihan kemahiran, mengeluarkan modal dan memberikan projek-projek kerajaan kepada kaum Bumiputera sehingga berjaya seperti pihak atau syarikat swasta. 3. Rancangan pembukaan dan pembangunan tanah yang telah dijalankan dalam zaman pemerintahan Tun Abdul Razak dahulu yang terkenal dengan penubuhan Lembaga Kemajuan Tanah Persekutuan (FELDA) dan pelaksanaan Buku Merah yang merupakan inovasi penting dalam sejarah perancangan dan pembangunan negara hingga ke hari ini. 4. Dasar Pembangunan Nasional (DPN) dapat melahirkan golongan usahawan dan korporat di kalangan kaum Bumiputera dengan menumpukan perhatian kepada pembangunan sebuah Masyarakat Perdagangan dan Perindustrian Bumiputera (MPPB) sebagai satu strategi penting ke arah meningkatkan dan seterusnya mengekalkan penyertaan Bumiputera dalam kegiatan ekonomi.
128
129 BAB 9 ASPEK DAN PRINSIP DALAM PENGKORPORATAN DAN PENSWASTAAN DI MALAYSIA OBJEKTIF BAB Selepas mempelajari bab ini, anda seharusnya boleh: 1. Memahami prinsip-prinsip yang terkandung dalam proses pengkorporatan dan penswastaan badan-badan berkanun dan perbadanan-perbadanan awam di Malaysia. 2. Meneliti penekanan utama yang diberikan oleh pihak kerajaan dalam proses peralihan pemilikan ekuiti dan kepentingan dalam agensi-agensi yang dikorporatkan atau diswastakan. 3. Membincangkan tentang perubahan-perubahan dari aspek staf dan kakitangan serta perundangan dalam proses pengkorporatan dan penswastaan di Malaysia. 4. Menilai perkembangan pengkorporatan dan penswastaan dalam beberapa agensi kerajaan terpilih untuk memahami proses tersebut dengan lebih mendalam. 9.1 PENGENALAN Dalam membangunkan negara untuk mencapai taraf negara maju, pihak kerajaan telah merancang pelbagai dasar untuk tempoh jangka masa pendek dan panjang. Setiap dasar yang dilaksanakan memberikan penekanan kepada aspek-aspek tertentu dalam pembangunan negara. Tidak terkecuali aspek yang diberikan penekanan ialah pentadbiran awam di negara ini. Oleh itu, dalam bab ini akan dibincangkan beberapa perkara yang terkandung hasil daripada pelaksanaan pengkorporatan dan penswastaan di Malaysia. Dalam usaha melaksanakan pengkorporatan dan penswastaan, dua dasar negara telah dilaksanakan iaitu Dasar Persyarikatan Malaysia dan Dasar Penswastaan yang masing-masing mempunyai matlamatnya tersendiri. Kemelesetan ekonomi yang melanda Malaysia dalam dekad 1980-an merupakan ancaman yang besar kepada kesejahteraan hidup rakyatnya.
130 Malah, keadaan tersebut turut menjejaskan dasar awam itu sendiri. Disebabkan kemelesetan yang berpanjangan, kerajaan tidak lagi mempunyai keupayaan kewangan yang tinggi untuk terus aktif dalam kegiatan-kegiatan ekonomi seperti sebelum itu. Oleh sebab itu, kerajaan terpaksa memikirkan semula strategi-strategi pertumbuhan negara dengan melancarkan Dasar Persyarikatan dan Dasar Penswastaan sebagai memperkukuhkan lagi pencapaian DEB. Dalam situasi begini, kerajaan melihat perlunya sektor swasta memainkan peranan yang lebih aktif sebagai jentera pertumbuhan. Justeru itu, pihak kerajaan berharap sektor swasta dapat memperlihatkan tahap keusahawanan yang sewajarnya bagi membolehkan kesejahteraan ekonomi negara dapat dipulihkan dan dipertingkatkan dengan memberi penekanan kepada aktiviti-aktiviti pemprosesan dan perkilangan untuk pasaran rakyat (INTAN, 1994: 48). Bagi membincangkan tentang aspek dan prinsip dalam pengkorporatan dan penswastaan, ia melibatkan perkara-perkara seperti DEB, ekuiti, perundangan, staf dan perkhidmatan, rancangan penswastaan, dan penilaian dan penentuan harga. Perkara-perkara ini mempunyai hubungan satu sama lain dalam usaha bagi melaksanakan pengkorporatan dan penswastaan di Malaysia. 9.2 PELAKSANAAN PENGKORPORATAN DAN PENSWASTAAN Cuba anda fikirkan, adakah pengkorporatan dan penswastaan, merupakan perkara yang sama? Pelaksanaan pengkorporatan dan penswastaan di negara ini bolehlah dikatakan berjalan secara serentak. Terdapat sedikit perbezaan dalam pelaksanaan pengkorporatan dan penswastaan yang boleh dikenalpasti beasaskan kepada beberapa ciri yang akan dibincangkan di bawah. Jadi, dalam memahami konsep pengkorporatan dan penswastaan, ianya boleh dilaksanakan “serupa tetapi tidak sama”. Dari segi konsepnya, penswastaan merupakan pemindahan perkhidmatan dan fungsi daripada sektor awam atau secara tradisinya dimiliki oleh kerajaan kepada sektor swasta. Jadi, terdapat beberapa bentuk penswastaan yang dilaksanakan seperti yang telah dibincangkan di dalam Bab 6 dan 7. Sementara itu, pengkorporatan pula melibatkan pemindahan aset, tanggungjawab, hak dan obligasi sesuatu badan berkanun kepada sesebuah syarikat yang diwujudkan di bawah Akta Syarikat 1965, tetapi masih dimiliki oleh pihak kerajaan.
131 Oleh itu, pengkorporatan dilaksanakan bukanlah mengubah sesuatu fungsi badan berkanun tersebut menjadi fungsi yang lain atau sebaliknya, tetapi hanya membabitkan perkara yang telah dijelaskan di atas dan melibatkan perubahan sikap pengurusan kepada yang lebih sesuai dengan keadaan yang semakin mencabar. Matlamatnya ialah dengan pengurusan secara komersial, pengkorporatan tidak lagi dibelenggu oleh prosedur dan birokrasi sesebuah jabatan kerajaan, di mana ia mampu beroperasi dengan lebih cekap dan berkesan. Dari segi objektifnya, Dasar Persyarikatan Malaysia yang disifatkan sebagai pencetus kepada kemunculan pengkorporatan dan penswastaan di Malaysia adalah seperti: (i) Mewujudkan kerjasama erat, bermakna dan berkesan antara sektor awam dan swasta dan pembangunan negara bagi mencapai faedah bersama; (ii) Menghapuskan sifat permusuhan di antara kedua-dua sektor dengan menggalakkan perkongsian maklumat, dan saling faham memahami akan prosedur dan matlamat kedua-dua belah pihak; dan (iii) Meningkatkan hasil negara. Dalam usaha melaksanakan pengkorporatan, kerajaan berusaha membangunkan syarikat-syarikat korporat milik kerajaan untuk terus bekerjasama dalam membangunkan ekonomi negara dengan kerjasama atau perkongsian dengan sektor swasta. Oleh itu, kerjasama di antara sektor awam dan swasta serta korporat diharap akan menjadikan lebih dinamik dan lebih agresif dalam meneroka peluang-peluang perniagaan di dalam dan luar negara (INTAN, 1994: 51). Sementara itu, pelaksanaan penswastaan melalui strategi-strategi khusus yang dihalakan ke arah memperkenalkan perubahan-perubahan prosedur yang baru. Seiring dengan Dasar Persyarikatan Malaysia yang telah terbukti berjaya meningkatkan kerjasama sektor awam dan swasta, program penswastaan juga diteruskan sebagai sebahagian daripada rangkakerja untuk mempercepatkan pertumbuhan ekonomi negara. Pelaksanaan Dasar Penswastaan telah banyak membantu negara mengurangkan perbelanjaan pembangunan yang ditanggung oleh kerajaan, menjimatkan belanja mengurus, di samping memberi hasil tambahan. Program penswastaan juga terbukti berjaya merangsang pertumbuhan ekonomi melalui peningkatan kecekapan projek-projek yang telah diswastakan, di samping memberi kesan gandaan ekonomi (MAMPU, 2006). Sehingga akhir tahun 1999, sebanyak 202 projek dan entiti yang telah berjaya diswastakan atau dikorporatkan. Ia terdiri daripada 104 projek baru dan 98 projek sedia ada. Daripada jumlah tersebut, 184 projek baru telah diswastakan, manakala 18 entiti dikorporatkan. Projek dan entiti ini
132 terdiri daripada syarikat-syarikat kerajaan, agensi-agensi kerajaan, pembangunan tanah, projek-projek baru seperti lebuh raya, pengeluar tenaga bebas, stesyen televisyen dan sebagainya (MAMPU, 2006). Program penswastaan yang terkandung dalam Pelan Induk Penswastaan (PIP) mempunyai lima matlamat utama iaitu membantu meningkatkan pertumbuhan ekonomi; mengurangkan beban pentadbiran dan kewangan kerajaan; meningkatkan kecekapan dan produktiviti; mengecilkan saiz dan mengurangkan penglibatan sektor awam dalam aktiviti ekonomi; serta membantu pencapaian matlamat penyusunan semula yang terkandung dalam Dasar Pembangunan Nasional. Satu unsur penting dalam PIP ialah Pelan Tindakan Penswastaan (PTP) dwitahunan yang boleh dipinda dan bertujuan membantu melaksanakan program penswastaan bagi setiap tahun. PTP mengandungi senarai projek yang memerlukan penyusunan semula atau penyediaan sebelum diswastakan. Selain daripada itu, PTP juga mengambilkira persediaan sebelum penswastaan iaitu bermula dengan komersialisasi, diikuti dengan pengkorporatan dan seterusnya penswastaan entiti yang berkenaan (MAMPU, 2006). Bagi melaksanakan penswastaan, Jawatankuasa Khas ditubuhkan di Unit Perancang Ekonomi (EPU) yang telah menyediakan garis panduan yang lengkap untuk kegunaan Kementerian dan Jabatan yang ingin menswastakan beberapa perkhidmatan di bawah kawalan masing-masing. Tiga garis panduan (telah dinyatakan dalam Bab 7) telah diluluskan mengenai penswastaan seperti: (i) Garis panduan mengenai penswastaan untuk kegunaan pihak swasta bertarikh 21 Januari 1985; (ii) Pekeliling Am Bil. 2/85: Garis Panduan Mengenai Penswastaan Untuk Kegunaan Agensi-agensi Kerajaan bertarikh 21 Januari 1985; dan (iii) Pelan Induk Penswastaan (INTAN, 1994: 64). Tujuan utama garis panduan tersebut di atas ialah untuk memberi panduan kepada jawatankuasa dalam mengenalpasti isu-isu yang mungkin timbul daripada penswastaan terhadap agensi-agensi kerajaan tertentu. Antara isu-isu yang dipertimbangkan dalam pelaksanaan penswastaan akan dibincangkan.
133 SOALAN DALAM TEKS 1. Senaraikan apakah objektif penswastaan seperti yang dinyatakan dalam Pelan Induk Penswastaan (PIP)? 2. Apakah unsur penting yang terkandung dalam Pelan Tindakan Penswastaan (PTP) seperti yang terdapat dalam PIP? Semak jawapan anda di akhir bab ini. 9.3 KEPERLUAN MATLAMAT DASAR EKONOMI BARU (DEB) Ahmad Atory Hussain (1998: 292) menjelaskan bahawa program- program penswastaan hendaklah dihalakan ke arah memperkukuhkan prinsip-prinsip DEB untuk menyediakan peluang-peluang bagi penyertaan Bumiputera dalam kegiatan-kegiatan bercorak ekonomi dan perniagaan. Walau bagaimanapun, jika usahawan Bumiputera tidak mampu menjalankan perusahaan yang diperuntukkan kepada mereka, kerajaan akan menubuhkan lembaga amanah untuk memegang aset-aset ini seehingga tiba satu masa nanti ada individu Bumiputera mampu menjalankan perusahaan-perusahaan itu. DEB diperkenalkan dalam tahun 1970 dengan matlamat lainnya iaitu bercirikan pertumbuhan, pengagihan semula kekayaan dan penstrukturan semula masyarakat. Oleh itu, dalam DEB, pihak kerajaan telah mensasarkan penyertaan dan penguasaan sebanyak 30% kaum Bumiputera dalam sektor ekonomi. Matlamat penyertaan 30% kaum Bumiputera dalam ekonomi juga terkandung dalam matlamat pengkorporatan dan penswastaan di Malaysia. Ini dapat kita lihat dalam salah satu objektif Dasar Penswastaan, di mana untuk meluaskan peluang-peluang ekonomi bagi memenuhi sasaran pemilihan Bumiputera seperti yang terkandung dalam DEB (Ahmad Atory, 1998; dan INTAN, 1994). Dari segi pencapaian matlamat ke arah penyusunan semula di bawah DEB, program penswastaan telah membantu meningkatkan penyertaan kaum Bumiputera di sektor korporat. Kebanyakan projek penswastaan
134 yang telah dilaksanakan mempunyai sekurang-kurangnya 30% penyertaan kaum Bumiputera, manakala penganjur-penganjur (promoters) Bumiputera telah memainkan peranan yang aktif di dalam penswastaan projek baru. Selain itu, dalam usaha mengurangkan beban kewangan kerajaan, penswastaan telah membolehkan kerajaan menyalurkan sumber kewangan tersebut kepada projek lain bagi bertujuan untuk membasmi kemiskinan yang didapati keperluannya adalah begitu mendesak (INTAN, 1994: 69). Menurut Ahmad Atory (1998: 55) lagi, walaupun kerajaan telah memperkenalkan Dasar Penswastaan serta sejumlah konsep dan slogan seperti Persyarikatan Malaysia; Kepimpinan Melalui Teladan; dan Dasar Pandang ke Timur dalam usaha mempercepatkan pertumbuhan ekonomi, realitinya Malaysia masih mengekalkan status-quo mereka sebagai faktor penentu di dalam sekor-sektor atau projek-projek yang diswastakan. Tambahnya lagi, walau bagaimanapun, Malaysia telah berjaya memperkenalkan beberapa unsur asas korporatisme yang menjadi satu asas yang kukuh ke arah mewujudkan korporatisme yang tulen. Usaha ini diharapkan dapat membawa ke arah pencapaian matlamat tersebut. Secara ringkasnya, pengkorporatan dan penswastaan tidak melupakan matlamat-matlamat yang cuba dicapai oleh DEB. Namun, disebabkan oleh kelemahan dan kegagalan badan-badan berkanun kerajaan termasuk Perbadanan Kemajuan Ekonomi Negeri (PKEN) di seluruh Malaysia dalam mencapai matlamat yang ditetapkan dalam DEB, maka pihak kerajaan terpaksa mencari jalan baru iaitu melalui pengkorporatan dan penswastaan. Pada dasarnya, badan-badan berkanun dan PKEN di seluruh Malaysia ditubuhkan untuk mendapatkan keuntungan dan untuk mencapai tujuan sosial. Namun, badan-badan berkanun dan PKEN gagal menunjukkan prestasi yang cemerlang dan menyebabkan keupayaannya diragui dan kurang diyakini dalam mencapai matlamat kerajaan terutama dalam mencapai matlamat DEB. Disebabkan itu, agensi-agensi badan berkanun dan perbadanan awam seperti Lembaga Letrik Negara, Perbadanan Keretapi Melayu dan lain-lain telah dikorporat atau diswastakan untuk menjayakan matlamat kerajaan terutama dalam menyediakan kemudahan dan perkhidmatan yang cemerlang.
135 SOALAN DALAM TEKS 3. Apakah hubungan di antara penguasaan sebanyak 30% kaum Bumiputera dalam bidang ekonomi di bawah DEB dengan program pengkorporatan dan penswastaan? 4. Apakah usaha yang dijalankan oleh pihak kerajaan dalam melaksanakan pengkorporatan di Malaysia? Semak jawapan anda di akhir bab ini. 9.4 ASPEK EKUITI DALAM PENGKORPORATAN DAN PENSWASTAAN Selain daripada penyertaan Bumiputera seperti dalam DEB, dalam aspek pengkorporatan dan penswastaan, dari segi pemilikan dan penguasaan ekuiti sekurang-kurangnya 30% oleh Bumiputera seperti yang telah ditetapkan dalam garis panduan penswastaan. Daripada 98 ekuiti yang diswastakan dalam tempoh Rancangan Malaysia Kelapan (RMK 8), 69 syarikat adalah dikuasai oleh Bumiputera. Daripada jumlah modal berbayar sebanyak RM5.4 bilion, pegangan saham Bumiputera hanya 15.6% sahaja. Walaupun kerajaan mempunyai kepentingan dalam 20 ekuiti, pegangan sahamnya merupakan 71% daripada jumlah modal berbayar seperti yang ditunjukkan dalam Jadual 9.1. Jadual 9.1 Pemilikan Ekuiti Entiti yang Diswastakan Semasa Penswastaan, 1996-2000 Pemilikan Ekuiti Nilai Tara (RM Juta) % Bumiputera 845.4 15.6 Bukan Bumiputera 653.3 12.0 Kerajaan 3851.3 71.0 Asing 74.2 1.4 Jumlah 5424.2 100.0 Sumber: Rancangan Malaysia Ke-8. (2001). ms. 203. Dalam erti kata lain, melalui pelaksanaan pengkorporatan dan penswastaan, pihak kerajaan memegang saham yang besar dalam mana- mana entiti. Pegangan saham kerajaan adalah melalui agensi pelabuhan seperti Khazanah Nasional Berhad, Menteri Kewangan Diperbadankan, Menteri Besar Diperbadanankan dan Setiausaha Kerajaan Negeri Diperbadankan (Rancangan Malaysia Ke-8, 2001: 203).
136 Laporan Rancangan Malaysia Kelapan (RMK8) menjelaskan bahawa semenjak diswastakan pada tahun 1983, pegangan ekuiti Bumiputera dalam 203 syarikat telah meningkat daripada 21.7% semasa penswastaan kepada 25.6% pada tahun 2000 seperti yang ditunjukkan dalam jadual 9.2 di bawah. Dari segi nilai, ekuiti Bumiputera telah meningkatkan sebanyak RM4.4 bilion, manakala saham kerajaan telah meningkat daripada RM12 bilion kepada RM16.5 bilion walaupun pegangan saham kerajaan yang diswastakan berkurangan daripada 62.7% kepada 49.5% (ibid., 204). Jadual 9.2 Pemilikan Ekuiti Entiti yang Diswastakan Semasa Penswastaan Disember 2000 Pemilikan Nilai Tara (RM juta) % Nilai Tara (RM juta) % Bumiputera 4146.6 21.7 8573.7 25.6 Bukan Bumiputera 1856.4 9.7 4684.1 14.0 Kerajaan 11989.0 62.7 16555.5 49.5 Asing 1130.9 5.9 3630.4 10.9 Jumlah 19122.9 100.0 33443.7 100.0 Sumber: Rancangan Malaysia Ke-8. (2001). ms. 204. 9.5 ASPEK PERUNDANGAN Selain daripada penyertaan Bumiputera sebanyak 30% dalam mana-mana perusahaan atau syarikat swasta yang terbabit dalam pengkorporatan dan penswastaan serta pemilikan ekuiti, satu lagi aspek yang ditekankan ialah perundangan. Sebarang aspek yang berkaitan dengan rancangan- rancangan penswastaan seharusnya menjadi perhatian utama agensi- agensi berkenaan. Semua peraturan dan undang-undang perlu dirangka atau dipinda dengan berhati-hati supaya program-program penswastaan boleh dijalankan dengan licin dan berkesan (Ahmad Atory, 1998: 293). Dalam usaha melaksanakan penswastaan, ia memerlukan garis panduan untuk pelaksanaannya. Oleh sebab itu, jawatankuasa bersama antara kementerian telah ditubuhkan dengan dipengerusikan oleh Ketua Pengarah Unit Perancang Ekonomi (EPU) di Jabatan Perdana Menteri. Jawatankuasa tersebut mengandungi beberapa orang pegawai kanan kerajaan yang terlibat secara langsung dengan usaha penswastaan bagi program penswastaan (Abu Bakar Munir, 1992: 30). Jawatankuasa ini dibentuk bagi mengkaji beberapa perkara seperti: (i) Aspek perundangan iaitu sama ada akta yang menubuhkan sesuatu agensi yang akan diswastakan perlu dipinda, dibatalkan atau diganti dengan akta yang baru;
137 (ii) Kesan penswastaan ke atas status pekerja yang berkhidmat dalam agensi yang akan diswastakan; (iii) Mengkaji sama ada penswastaan perlu dijalankan secara sebahagian atau sepenuhnya; (iv) Mengkaji soal penanggungjawaban kerajaan dalam perkhidmatan yang diswastakan dan mencari cara yang dapat memastikan penanggungjawaban ini (Abdullah Ahmad Badawi, 1984 dipetik oleh Abu Bakar, 1992: 30). Menurut Abu Bakar Munir (1992: 32), masalah besar yang dihadapi oleh kerajaan dalam menjalankan penswastaan ialah masalah undang-undang berkaitan dengan tanah. Pemindahan perbadanan awam kepada swasta bermakna pemindahan aset dan liabiliti. Tanah merupakan satu bentuk aset yang akan dipindahkan kepada pihak swasta. Apa yang menjadi masalah dalam hal ini kerana kewujudan pelbagai undang-undang yang berkaitan dengan tanah di negara ini yang tidak seragam. Tanah adalah di bawah bidang kuasa kerajaan negeri masing-masing. Selain itu, masalah lain yang wujud disebabkan ada sekatan dalam isu pemindahan tanah berhubung undang-undang yang sedia ada. Di Malaysia, undang-undang berkaitan dengan tanah termaktub dalam Perlembagaan Persekutuan, Kanun Tanah Negara dan enakmen- enakmen negeri (Abu Bakar, 1992: 32). Oleh itu, pengambilan tanah oleh kerajaan persekutuan hanya dibenarkan bagi tujuan-tujuan persekutuan. Sementara itu, tanah rizab Melayu pula tidak boleh ditukar milik atau dipindahkan kecuali kepada orang Melayu. Jadi, bagaimana hendak melaksanakan penswastaan jika melibatkan soal pengambilalihan tanah? Cara untuk mengatasi tersebut ialah tanah telah dikecualikan daripada dipindahkan atau dijual kepada pihak swasta seperti dalam kes penswastaan Jabatan Telekom Malaysia, di mana semua aset dan liabiliti dipindahkan kepada Syarikat Telekom Malaysia kecuali tanah. Bagi urusniaga Pelabuhan Kelang pula, syarikat yang mengambilalih hanya diberikan pajakan ke atas tanah yang terlibat dan tidak dijual (ibid., 32). Selain itu, dalam membincangkan tentang aspek peraturan dan penswastaan, Parlimen terpaksa bersidang setiap kali sesuatu perbadanan ingin diswastakan. Oleh sebab itu, penswastaan bukan sahaja memerlukan pindaan kepada beberapa undang-undang yang terdapat dalam beberapa akta, tetapi menjurus juga kepada penggubalan akta baru. Bagi mengatasi masalah ini, satu cadangan telah dibuat supaya satu akta iaitu “Akta Penswastaan” digubal dengan kenyataan seperti berikut:
138 “Pengalaman telah menunjukkan bahawa tidak mudah menyelesaikan semua masalah undang-undang yang dihadapi dalam sesuatu cadangan penswastaan oleh sebab beberapa perundangan yang berbeza terlibat. Beberapa pindaan telah diperkenalkan tetapi terdapat halangan perundangan lain yang mesti diperbaiki. Pindaan secara adhoc akan memakan masa kerana terpaksa melalui prosedur Parlimen”. (Dipetik Abu Bakar Munir, 1992: 33) Cadangan kepada penggubalan Akta Penswastaan sebagai satu akta utama yang akan meminda semua undang-undang yang berkaitan dengan penswastaan kecuali perlembagaan. Dalam masa yang sama dicadangkan supaya ia mengandungi peruntukan yang memberikan kuasa kepada perbadanan awam untuk memindahkan aset, liabiliti dan fungsinya kepada syarikat. Dalam rancangan penswastaan pada peringkat awalnya, perbadanan- perbadanan yang akan ditukar kepada pihak swasta telah dipilih sendiri oleh Perdana Menteri (Dr. Mahathir Mohammad) pada tahun 1983. Dalam membincangkan tentang penswastaan ini, dua perbadanan utama yang akan dibincangkan di sini ialah Terminal Kontena Lembaga Pelabuhan Kelang (LPK) dan Jabatan Telekom Malaysia (JTM). LPK mempunyai autonomi kewangan dan dimiliki sepenuhnya oleh kerajaan melalui Kementerian Pengangkutan dan bertanggungjawab mendapatkan wang bagi projek pembangunan dan tertakluk kepada cukai pendapatan. LPK ditubuhkan di bawah Akta Pihak Berkuasa Pelabuhan 1963 sentiasa memperolehi keuntungan khususnya sejak Terminal Kontena mula beroperasi sejak tahun 1973 (Abu Bakar Munir, 1992: 35). Terminal Kontena LPK menyumbang 60% daripada keuntungan keseluruhan pelabuhan. Oleh sebab itu, Terminal Kontena tersebut sesuai untuk diswastakan kerana (i) Kerajaan mahu supaya projek penswastaan yang awal seperti ini mendapat sokongan awam bagi membolehkan program yang lebih besar dilaksanakan; (ii) LPK secara keseluruhannya memerlukan pemulihan kerana disifatkan beroperasi di tahap kecekapan yang rendah mengikut piawaian antarabangsa; dan (iii) Pemilihan terminal kontena untuk diswastakan atas faktor pertimbangan kewangan, di mana LPK bukanlah suatu badan yang mendapat pengecualian cukai dan hasil keuntungan LPK adalah pendapatan kepada kerajaan. Dalam soal perundangan, apabila Terminal Kontena LPK diswastakan, ia melibatkan soal tanah yang tidak boleh dijual kepada mana-mana syarikat swasta. Oleh itu, Aseambankers (bank perdagangan tempatan yang
139 mempunyai kepakaran dalam teknikal penswastaan dilantik oleh kerajaan) telah mencadangkan supaya syarikat baru diberikan pajakan untuk tempoh 21 tahun oleh LPK. Dalam pada itu, dalam pelan penswastaan yang disediakan oleh Kumpulan Aseambankers, apabila Terminal Kontena menjadi sebuah perbadanan yang mempunyai entiti berasingan, LPK akan mempelawa syarikat swasta untuk membeli 51% saham syarikat yang baru ditubuhkan. Dengan itu, Kelang Container Terminal (KCT) Sdn. Bhd. telah ditubuhkan oleh kerajaan (Abu Bakar Munir, 1992: 39). Manakala dalam kes penswastaan JTM, terdapat alasan kenapa ia diswastakan. Antaranya ialah (i) Untuk mengurangkan beban kewangan yang ditanggung oleh kerajaan dalam membiayai jabatan dan perbadanan awam, di mana telah menerima wang daripada kerajaan, tetapi tidak mampu meraih keuntungan; (ii) Bidang telekomunikasi memerlukan kemahiran teknikal yang tinggi dan bergantung kepada intensif modal. Disebabkan itu, kerajaan telah secara berterusan menyalurkan wang kepada JTM untuk mempertingkatkan perkhidmatannya; (iii) Walaupun sentiasa menerima wang daripada kerajaan, tetapi dari segi perkhidmatan masih tidak cekap terutamanya dalam memenuhi permintaan pelanggan; dan (iv) Kejayaan penswastaan Telekom British telah menarik perhatian kerajaan untuk menswastakan JTM, di mana kerajaan cukup tertarik dengan kemampuan syarikat-syarikat swasta dalam menyediakan rangkaian telekomunikasi yang moden dan cekap seperti di Jepun dan British (Abu Bakar Munir, 1992: 45-47). JTM ditubuhkan di bawah Akta Telekomunikasi 1950 yang menjadikannya jabatan tunggal dalam menyediakan perkhidmatan telekomunikasi di Malaysia. Oleh itu, ia bersifat monopoli dan penswastaan dilihat dapat mengurangkan monopoli kerajaan dalam bidang-bidang tertentu seperti telekomunikasi. Kerajaan cukup berhati- hati dalam usaha menswastakan JTM kerana ia melibatkan lebih kurang 20,000 orang pekerja dalam memastikan projek penswastaan ini berjaya. Kerajaan telah melantik Arab Malaysian Merchant Bank (AMMB) sebagai penasihat kewangan utama kepada kerajaan. Pada Ogos 1984, AMMB telah bergabung dengan Kleinworth Benson Ltd. dari United Kingdom dan syarikat Akauntan Hanafiah Roslan dan Mohamad (HRM) untuk menjalankan kajian. Kumpulan ini bertanggungjawab dalam menyediakan “term of reference” dan membuat cadangan tentang pemindahan operasi dan aset JTM kepada syarikat baru.
140 Akhirnya, pada penghujung Julai 1985, Rang Undang-Undang Telekomunikasi 1985, Rang Undang-Undang Telekomunikasi (Gantian Syarikat) 1985 dan Rang Undang-undang Pencen (Pindaan) 1985 telah dibentangkan di Parlimen. Ketiga-tiga rang undang-undang tersebut telah diluluskan pada bulan Ogos 1985. Akta Telekomunikasi (Pindaan) 1985 bertujuan meminda Akta Telekomunikasi 1950 untuk disesuaikan dengan penswastaan JTM. Seksyen 1 Akta Pindaan ini telah memberi kuasa kepada Menteri Kewangan untuk menetapkan tarikh JTM diswastakan. Sementara itu, tujuan utama Akta Perkhidmatan Telekomunikasi (Gantian Syarikat) 1985 ialah untuk memberi kuasa kepada jabatan untuk memindahkan aset, hak dan liabiliti jabatan kepada syarikat baru yang akan ditubuhkan. Selain itu, Akta Pencen (Pindaan) 1985 menyediakan panduan kepada semua jabatan dan perbadanan awam dalam soal faedah pencen kepada semua kakitangan kerajaan yang akan menyertai syarikat selepas penswastaan. Di dalam Seksyen 12A memperuntukkan kakitangan kerajaan yang layak akan terus menerima faedah pencen selepas jabatan mereka diswastakan (Abu Bakar Munir, 1992: 49-50). Pada bulan Oktober 1984, Syarikat Telekom Malaysia Berhad (STM) telah ditubuhkan di bawah Akta Syarikat 1965. STM akan mengambil alih fungsi JTM termasuklah aset, hak dan liabiliti. Setelah mendapat lesen operasi pada 1 Disember 1986, STM telah memulakan operasinya sebagai sebuah syarikat yang dimiliki oleh kerajaan melalui Kementerian Kewangan mengikut peruntukan yang diberikan oleh Menteri Kewangan (Perbadanan) Ordinan 1957. STM telah diberi lesen selama 20 tahun untuk menyediakan perkhidmatan telekomunikasi. Setelah 3 tahun setengah selepas pemindahan aset dan tanggungjawab daripada JTM kepada STM, syarikat tersebut telah menawarkan sebanyak 19.75% sahamnya kepada awam pada 26 September 1990 dengan harga RM5.00 bagi satu unit saham (Abu Bakar Munir, 1992: 49-51). 9.6 ASPEK PENILAIAN DAN PENENTUAN HARGA Dalam pelaksanaan pengkorporatan dan penswastaan agensi-agensi badan berkanun ataupun perbadanan awam di Malaysia, suatu penilaian menyeluruh mengenai harga hendaklah ditentukan dengan berhati-hati oleh agensi-agensi berkenaan supaya aset-aset yang akan dipindahkan kepada sektor-sektor swasta akan mewakili nilai aset sebenar. Perkara ini juga akan dijangkakan akan menjadi satu faktor utama dalam menentukan harga perkhidmatan oleh pelanggan-pelanggan (Ahmad Atory Hussain, 1998: 293).
141 Dalam hal ini, Abu Bakar Munir (1992: 19) menyifatkan penilaian aset perbadanan awam berhadapan dengan pelbagai halangan seperti melibatkan masa yang panjang dan ketiadaan rekod yang jelas. Keadaaan seperti ini akan menimbulkan persoalan yang ada hubungan dengan pengurusan dan keputusan pelaburan pada masa yang telah lalu. Tambahnya lagi, proses ini mungkin menimbulkan kontroversi politik yang akan menambahkan lagi kelewatan menyiapkan proses penilaian aset. Dalam proses pengkorporatan dan penswastaan itu sendiri ia melibatkan penjualan aset atau ekuiti. Pajakan aset memerlukan penilaian dibuat ke atas aset atau entiti berkenaan. Bagi ekuiti, beberapa cara penilaian boleh digunakan iaitu Kaedah Aset Ketara Bersih (AKB) atau “Net Tangible Asset”, Kaedah Gandaan Harga-Keuntungan (GHK) atau “Price Earning Multiple” dan Aliran Tunai Terdiskaun (ATT) atau “Discounted Cash Flow”. Kaedah GHK dan ATT mengambilkira prospek keuntungan oleh entiti berkenaan di masa hadapan, manakala kaedah AKB tidak mengambilkira faktor ini (Pelan Induk Penswastaan, 1991: 27). Dalam hal ini, pihak kerajaan akan menggunakan kaedah yang mengambilkira prospek entiti berkenaan termasuk peluang-peluang dan batasannya. Dengan mengambilkira faktor-faktor ini, mungkin terdapat kes di mana nilai entiti berkenaan tidak mencerminkan nilai pasaran aset fizikal tersebut (ibid., 27). Rajah 9.1 Pemilikan Ekuiti dalam Konnas Terminal Kontena 100% Kelang Kontena Terminal (KCT) Lembaga Pelabuhan Kelang (LPK)Konnas Terminal Kelang (KTK) 49%51% 100% 100% Pacific and Orient Liner (P&O) Kontena Nasional Sdn. Bhd. Sumber: Abu Bakar Munir. (1992). ms. 40.
142 Mengikut Pelan Penswastaan yang disediakan oleh kumpulan Aseambankers apabila Terminal Kontena, Pelabuhan Kelang menjadi perbadanan yang mempunyai entiti berasingan, Lembaga Pelabuhan Kelang (LPK) akan mempelawa syarikat swasta untuk membeli 51 peratus (%) saham syarikat yang baru ditubuhkan. Lembaga akan hanya memegang 49% saham Terminal Kontena. Proses penawaran dan pemilikan saham dalam Kelang Container Terminal (KCT) Sdn. Bhd. sebanyak 51% kepada mana-mana syarikat yang berminat adalah melalui proses pembidaan (bidding) (Abu Bakar Munir, 1992: 37). Syarikat yang berjaya dalam proses bidaan akan memiliki saham dalam KCT. Dalam proses tersebut, kerajaan dan Aseambankers bersetuju dengan bidaan oleh Konnas Terminal Kelang Sdn. Bhd. sebuah syarikat usahasama antara Kontena Nasional Sdn. Bhd. (sebuah syarikat pengangkutan) dengan sebuah syarikat dalam bidang perkapalan dan pengurusan terminal kontena dari Australia iaitu Pacific and Orient Container Liner (P&O) (ibid., 39) (lihat Rajah 9.1). 9.7 ASPEK STAF DAN PERKHIDMATAN Salah satu aspek penting dalam proses pengkorporatan dan penswastaan ialah tentang kedudukan staf (kakitangan) dan perkhidmatan. Pemindahan kakitangan dari sektor swasta (dalam perbadanan awam) kepada sektor swasta perlu melalui satu proses yang jelas demi kebajikan dan masa depan mereka selepas itu. Dalam Pelan Induk Penswastaan (PIP) (1991: 28) menjelaskan bahawa kerajaan telah melaksanakan beberapa keputusan mengenai dasar berkaitan dengan kakitangan yang terlibat dalam penswastaan. Pertama, tiada kakitangan boleh diberhentikan perkhidmatannya dalam tempoh lima tahun selepas penswastaan, kecuali di atas sebab-sebab tatatertib. Masalah kakitangan yang berlebihan, jika ada, akan diatasi melalui proses biasa iaitu menerusi persaraan, pertukaran kakitangan ke tugas-tugas lain dan pengujudan kegiatan baru. Kedua, kakitangan yang terlibat akan ditawarkan terma dan syarat perkhidmatan kerja yang tidak kurang baiknya dengan terma dan syarat perkhidmatan semasa mereka berkhidmat dengan kerajaan. Itulah antara jaminan pihak kerajaan kepada kakitangan dalam agensi perbadanan awam yang akan diswastakan. Dalam pada itu, kakitangan yang terlibat dalam penswastaan diberi dua pilihan (ibid., 28), iaitu sama ada menyertai entiti yang diswastakan atau tidak. Bagi mereka yang memilih untuk tidak mahu berkhidmat dengan entiti baru tersebut, mereka akan disarakan dan diberikan hak persaraan mereka dengan serta merta. Manakala bagi yang memilih untuk berkhidmat dengan entiti yang diswastakan akan diberikan dua pilihan skim perkhidmatan iaitu skim yang menyerupai skim perkhidmatan kerajaan dan skim yang bercorak komersial. Dalam skim bercorak
143 komersial, kakitangan layak untuk membeli saham entiti tersebut dan mendapat bonus yang dibayar dari semasa ke semasa berasaskan prestasi entiti berkenaan. Aspek yang dibincangkan di atas hanyalah suatu keputusan mengenai kakitangan yang terlibat dalam penswastaan entiti yang berkenaan sahaja iaitu dari jabatan kerajaan dan badan berkanun. Skim yang disebutkan di atas tidak merangkumi kakitangan syarikat kerajaan. Bagi menilai aspek peralihan kakitangan dalam proses penswastaan, kita boleh melihat kes yang melibatkan pekerja Terminal Kontena Pelabuhan Kelang. Sebanyak 801 pekerja di terminal tersebut yang berhadapan dengan peralihan pengurusan ke dalam syarikat baru di bawah penswastaan Terminal Pelabuhan Kelang. Bagi mengatasi masalah mereka, LPK, kesatuan sekerja (CEUPACS) dan pihak pengurusan syarikat yang baru ditubuhkan telah mengadakan rundingan sulit. Isu kakitangan ini sangat sensitif dan kompleks shingga melibatkan campurtangan Perdana Menteri secara langsung. Hasil daripada rundingan yang telah diadakan ialah perjanjian yang menawarkan semua pekerja Terminal Kontena salah satu daripada pilihan yang berikut: (i) Bergantung kepada status pekerjaan, umur, tempoh perkhidmatan, pekerja boleh menamatkan perkhidmatan dengan Lembaga Pelabuhan Kelang (LPK). Mereka akan mendapat sejumlah wang dan/atau persaraan awal dan boleh mendapat pencen; (ii) Mereka boleh memilih tidak memasuki syarikat baru tetapi tetap tinggal sebagai pekerja LPK. Status mereka sebagai kakitangan kerajaan tidak akan berubah. Mereka tidak akan kehilangan apa- apa faedah dan Lembaga akan menyerapkan mereka ke sektor lain; dan (iii) Pekerja boleh memilih untuk menamatkan perkhidmatan dengan Lembaga dan menjadi pekerja syarikat baru. Peruntukan utama dalam perjanjian ialah syarikat baru akan mengambil semua pekerja yang memilih untuk menyertai syarikat dengan “ ... on overall terms and conditions no less favourable than those currently enjoyed ... ”. Tiada ada pembuangan pekerja dalam tempoh masa lima tahun kecuali dalam keadaan yang tertentu (Abu Bakar Munir, 1992: 42). Tiga pilihan tersebut di atas melibatkan soal perundangan negara. Justeru itu, Parlimen telah meluluskan pindaan Akta Pencen 1980 yang memperuntukkan bahawa pekerja syarikat baru tidak akan kehilangan
144 hak pencen terhadap jumlah yang telah terkumpul semasa bekerja dengan LPK. Oleh itu, mereka masih berhak mendapat faedah pencen (ibid., 42). Jadual 9.3 Perbelanjaan Latihan oleh Beberapa Syarikat yang Diswastakan, 1996-2000 Bumiputera Bukan Bumiputera Jumlah Tahun Bilangan Pekerja Perbelanjaan (RM juta) Bilangan Pekerja Perbelanjaan (RM juta) Bilangan Pekerja Perbelanjaan (RM juta) 1996 46,224 59.2 9,690 13.9 55,914 73.1 1997 43,732 61.2 7,564 13.8 51,296 75.0 1998 38,462 42.1 7,455 9.0 45,917 51.1 1999 44,405 59.8 9,611 12.9 54,016 72.7 2000 39,843 42.4 9,774 9.4 49,617 51.8 Jumlah 212,666 264.7 44,094 59.0 256,760 323.7 Sumber: Rancangan Malaysia Ke-8. (2001). ms. 206. Dalam masa yang sama, bagi meningkatkan produktiviti dan kecekapan, entiti yang diswastakan telah menyediakan latihan secara dalaman dan latihan sambil bekerja bagi meningkatkan kemahiran dalam bidang kewangan, pemasaran, pengurusan personel dan perhubungan awam. Entiti yang telah diswastakan mengadakan program latihan khas kepada kakitangan bagi melancarkan proses peralihan kakitangan awam kepada sektor swasta. Dalam program latihan yang telah dijalankan, seramai 256,760 kakitangan telah dilatih, di mana 212,666 orang adalah Bumiputera dan 44,094 bukan Bumiputera. Jumlah perbelanjaan bagi program tersebut dalam tempoh Rancangan Malaysia Ketujuh (RMK7) adalah sebanyak RM323.7 juta seperti yang ditunjukkan dalam Jadual 9.3 di atas. 9.8 RANCANGAN PENSWASTAAN Selain daripada perkara-perkara yang telah dibincangkan di atas, rancangan penswastaan turut ditekankan dalam proses penswastaan dan pengkorporatan agensi-agensi kerajaan. Agensi-agensi kerajaan dikehendaki menyediakan rancangan-rancangan penswastaan mereka dengan merekabentuk perancangan jangka pendek, jangka pertengahan dan jangka panjang. Rancangan penswastaan tersebut perlu diserahkan kepada Jawatankuasa Penswastaan (Ahmad Atory Hussain, 1998: 294). Oleh sebab itu, beberapa faktor diambilkira dalam penyediaan Pelan Tindakan Penswastaan (PTP). Antaranya ialah kebolehlaksanaan dan kewajaran entiti milik kerajaan (EMK) yang dikaji akan dipertimbangkan. Kriteria kebolehlaksanaan ditentukan oleh dua faktor iaitu, mudah atau sukar sesuatu EMK diswastakan dan menarik atau tidaknya EMK berkenaan kepada sektor swasta. Mudah atau sukarnya penswastaan sesuatu EMK adalah bergantung kepada keperluan sama ada EMK
145 tersebut perlu disusun semula sebagai langkah persediaan penswastaannya di samping perlu atau tidak dipinda undang-undang dan peraturan kawalselia. Menarik atau tidaknya ditentukan oleh kedudukan persaingannya dalam pasaran, potensinya untuk berkembang dan kedudukan kewangannya (Pelan Induk Penswastaan, 1991: 38). Rajah 9.2 Grid Penswastaan Sumber: Pelan Induk Penswastaan. (1991). ms. 39. Kriteria kewajaran adalah berasaskan analisa mengikut sektor. Ia ditentukan berdasarkan keutamaan kerajaan dalam pembangunan ekonomi dan perubahan dalam sektor berkenaan. Ia memberi penekanan kepada faedah yang lebih baik yang dijangka dapat disediakan oleh sektor swasta berbanding dengan pihak kerajaan dari segi kecekapan penyediaan barangan dan perkhidmatan dalam memenuhi matlamat negara. Kombinasi kriteria kebolehlaksanaan dan kerajaan tersebut akan diterapkan melalui Grid Penswastaan seperti dalam Rajah 9.2. Grid di atas membahagikan EMK kepada 4 kategori seperti (Pelan Induk Penswastaan, 1991: 40): (i) Kategori “EMK Penswastaan Segera”: • Mengandungi calon yang mudah diswastakan dan menarik kepada sektor swasta (kebolehlaksanaan). • Calon ini adalah tinggi dari segi mencapai objektif kerajaan (kewajaran). Tinggi Kewajaran (Dasar Ekonomi) Rendah Tinggi Rendah Kebolehlaksanaan (Mudah/Menarik) Penswastaan Segera Penyusunan Semula Calon Simpanan Pertimbangan Kemudian
146 • Projek-projek dalam kategori ini akan diberi tumpuan utama dalam peringkat awal pelaksanaan PTP. (ii) Kategori “EMK Penyusunan Semula”: • Mengandungi calon-calon yang mempunyai keupayaan yang tinggi dari segi mencapai objektif kerajaan. • Tetapi berasaskan kedudukannya sekarang calon-calon ini sama ada sukar diswastakan atau kurang diminati oleh pihak swasta. • Beberapa peringkat penyusunan adalah perlu sebelum calon-calon ini diswastakan. (iii) Kategori “EMK Calon Simpanan”: • Terdiri daripada calon-calon yang boleh diswastakan tetapi faedah yang diperolehi daripada penswastaannya adalah sedikit sahaja berbanding dengan penswastaan calon-calon lain. • Entiti ini kurang wajar diswastakan segera. (iv) Kategori “EMK Pertimbangan Kemudian”: • Mengandungi entiti-entiti yang rendah kedudukan dari segi kebolehlaksanaan dan kewajaran untuk diswastakan. • Entiti-entiti ini perlu dikekalkan di dalam sektor awam sehingga entiti-entiti yang lebih penting dan menarik diswastakan. Selain daripada menganalisa entiti-entiti dari segi Grid Penswastaan seperti yang diterangkan di atas, beberapa faktor lain juga perlu dipertimbangkan dalam merangka PTP. Perkara penting yang wajar diambilkira dalam rancangan penswastaan ialah kesan sesuatu projek yang diswastakan itu kepada ekonomi negara. Oleh sebab itu, kebolehlaksanaan dan kewajaran sesuatu EMK untuk diswastakan dipertimbangkan dengan melihat keupayaan EMK berkenaan dalam membawa perubahan dan mendatangkan faedah kepada ekonomi negara. Selain itu, penswastaan EMK perlu juga mengambilkira keupayaan pasaran modal tempatan. Ini kerana jumlah dan saiz entiti yang akan diswastakan akan ditentukan berdasarkan keupayaan pasaran modal bagi membiayai projek-projek penswastaan agar tidak berlaku kesesakan ke atas permintaan modal bagi membiayai permintaan modal selain daripada penswastaan. Dalam masa yang sama di peringkat perancangan penswastaan, pembentukan PTP juga akan mengambilkira projek penswastaan yang didayausahakan oleh sektor swasta. Di samping itu, PTP akan turut mempertimbangkan projek baru yang akan diswastakan (Pelan Induk Penswastaan, 1991: 40-41).
147 9.9 KESIMPULAN Program penswastaan termasuk pengkorporatan yang dilaksanakan oleh pihak kerajaan terutama sekali yang melibatkan perbadanan awam atau EMK yang berpotensi tinggi dari segi mencapai keuntungan dan memberikan faedah kepada negara dilihat sebagai tindakan dan keputusan yang bijak di kalangan pembuat dasar khususnya di peringkat eksekutif seperti Perdana Menteri dan anggota-anggota kabinetnya. Ini kerana penswastaan dari segi sumbangannya dapat meningkatkan kecekapan, keberkesanan dan produktiviti entiti-entiti yang diswastakan. Dalam masa yang sama entiti-entiti berkenaan dapat memberikan manfaat kepada orang awam serta menggiatkan lagi pembangunan ekonomi negara bukan sahaja di peringkat tempatan (nasional) malah di peringkat antarabangsa. Oleh sebab itu, pihak kerajaan terus memberikan penekanan kepada projek-projek yang berdaya maju yang mempunyai kesan pengganda yang tinggi dan pada masa yang sama dapat mencapai objektif sosial untuk diswastakan. Justeru itu, aspek-aspek seperti yang telah dihuraikan secara mendalam di atas terus diberikan penekanan dan pertimbangan oleh pihak kerajaan bagi menjayakan penswastaan. Dalam masa yang sama, bagi memastikan kejayaan dan pencapaian yang memberangsangkan khususnya EMK yang telah diswastakan mencapai objektif dan matlamat kerajaan sebagaimana yang digariskan dalam PIP, PTP dan Dasar Penswastaan itu sendiri, maka faktor kawal selia dan pemantauan tidak boleh diabaikan. Ini kerana, jika gagal entiti yang diswastakan itu mencapai matlamatnya, maka sudah tentu kegagalan tersebut ditujukan kepada pihak kerajaan. Oleh itu, rangka kerja kawal selia sangat mustahak dalam memastikan keberkesanan program penswastaan. SOALAN PENILAIAN KENDIRI 1. Apakah yang dimaksudkan dengan kebolehlaksanaan dan kewajaran dalam rancangan penswastaan entiti milik kerajaan? 2. Bagaimanakah peluang pelabur asing boleh dipertimbangkan dalam program penswastaan? 3. Penswastaan boleh dilaksanakan dalam beberapa bentuk termasuklah kontrak pengurusan. Bincangkan.
148 4. Dalam pelaksanaan penswastaan dan pengkorporatan di Malaysia, ia melibatkan sekurang-kurangnya tiga komponen utama. Jelaskan ketiga-tiga komponen berkenaan. Semak jawapan anda di akhir modul kursus ini. JAWAPAN SOALAN DALAM TEKS 1. Program penswastaan yang terkandung dalam Pelan Induk Penswastaan (PIP) mempunyai lima matlamat utama iaitu membantu meningkatkan pertumbuhan ekonomi; mengurangkan beban pentadbiran dan kewangan kerajaan; meningkatkan kecekapan dan produktiviti; mengecilkan saiz dan mengurangkan penglibatan sektor awam dalam aktiviti ekonomi; serta membantu pencapaian matlamat penyusunan semula yang terkandung dalam Dasar Pembangunan Nasional. 2. Satu unsur penting dalam PIP ialah Pelan Tindakan Penswastaan (PTP) dwitahunan yang boleh dipinda dan bertujuan membantu melaksanakan program penswastaan bagi setiap tahun. PTP mengandungi senarai projek yang memerlukan penyusunan semula atau penyediaan sebelum diswastakan. Selain daripada itu, PTP juga mengambilkira persediaan sebelum penswastaan iaitu bermula dengan komersialisasi, diikuti dengan pengkorporatan dan seterusnya penswastaan entiti yang berkenaan 3. Pemilikan sebanyak 30% kaum Bumiputera sebagaimana yang digariskan dalam DEB gagal dicapai disebabkan oleh kelemahan dan kegagalan badan-badan berkanun kerajaan termasuk Perbadanan Kemajuan Ekonomi Negeri (PKEN) di seluruh Malaysia dalam mencapai matlamat. Oleh sebab itu, dalam soal pemilikan ekuiti oleh kaum Bumiputera turut ditekakan melalui pengkorporatan dan penswastaan. 4. Dalam usaha melaksanakan pengkorporatan, kerajaan berusaha membangunkan syarikat-syarikat korporat milik kerajaan untuk terus bekerjasama dalam membangunkan ekonomi negara dengan kerjasama atau perkongsian dengan sektor swasta. Ini kerana, kerjasama di antara sektor awam dan swasta serta korporat diharap akan menjadikan lebih dinamik dan lebih agresif dalam meneroka peluang-peluang perniagaan di dalam dan luar negara.
149 BAB 10 IMPAK PENGKORPORATAN DAN PENSWASTAAN DI MALAYSIA OBJEKTIF BAB Selepas mempelajari bab ini, anda seharusnya boleh: 1. Menilai kesan-kesan positif pelaksanaan program pengkorporatan dan penswastaan dalam sistem pentadbiran awam di Malaysia. 2. Memahami impak pengkorporatan dan penswastaan secara langsung terhadap birokrasi dan kakitangan yang terlibat dalam program berkenaan. 3. Mengenal pasti impak pengkorporatan dan penswastaan dari segi manfaatnya kepada masyarakat. 4. Menganalisis pro dan kontra serta masa depan pengkorporatan dan penswastaan di Malaysia. 10.1 PENGENALAN Dalam proses pembuatan dan pelaksanaan sesuatu dasar, peringkat terakhir ialah penilaian. Justeru itu, dalam memastikan bahawa sesuatu dasar yang telah dilaksanakan itu berjaya atau tidak, atau tidak berkesan, maka penilaian perlu dilakukan ke atas dasar berkenaan. Penilaian dilakukan adalah untuk melihat sejauhmana sesuatu dasar itu mencapai objektif yang telah digariskan dalam peringkat perancangan. Ini kerana kejayaan sesuatu dasar itu berkaitan dengan soal proses perancangan dan kecekapan para pelaksana (birokrat) di dalam melaksanakan sesuatu dasar, di samping terdapatnya faktor-faktor lain seperti keadaan ekonomi semasa serta keadaan pasaran tempatan dan luar negara. Tidak semua dasar yang dilaksanakan akan mencapai kejayaan yang memuaskan, tetapi kadang-kadang beberapa risiko tertentu yang terpaksa ditanggung daripada pelaksanaannya. Keadaan seperti ini tidak terkecuali dalam pelaksanaan pengkorporatan dan penswastaan melalui Dasar Persyarikatan Malaysia dan Dasar Penswastaan yang pasti ada baik dan buruknya. Dalam hal ini, kejayaan dalam pelaksanaan pengkorporatan dan penswastaan mencerminkan kecekapan pembuat dan pelaksana dasar serta baiknya sesuatu dasar itu.
150 Dalam bab ini akan dibincangkan tentang impak pengkorporatan (korporatisme) dan penswastaan yang telah dilaksanakan di Malaysia. Jadi, untuk menilai impaknya, maka penilaian perlu dilakukan dari segi pencapaian, peningkatan keuntungan dan manfaatnya kepada kakitangan, masyarakat dan negara. Oleh sebab itu, penilaian sesuatu dasar itu berkaitan dengan tanggungjawab dan akauntabiliti pihak kerajaan. Akauntabiliti kerajaan merujuk kepada sejauhmana kerajaan dapat melaksanakan tanggungjawab dan peranannya kepada negara dan masyarakat melalui dasar-dasar awam yang telah dilaksanakan. Penilaian ke atas akauntabiliti kerajaan adalah berdasarkan kecekapan, keberkesanan dan produktiviti sesuatu dasar yang telah dilaksanakan seperti dalam proses pengkorporatan dan penswastaan. 10.2 IMPAK KE ATAS SEKTOR AWAM DAN SISTEM BIROKRASI Dalam membincangkan tentang pelaksanaan pengkorporatan dan penswastaan di Malaysia, kita tidak dapat lari daripada kenyataan bahawa wujudnya perhubungan yang saling menyokong di antara sektor awam dan swasta. Dalam erti kata lain, wujudnya suatu kerjasama di antara kedua-dua sektor. Usaha untuk mengeratkan hubungan dan kerjasama antara sektor awam dan swasta telah terus diperkukuhkan dalam tahun 1999 (MAMPU, 1999: 185). Di bawah rangka kerjasama ini, sektor swasta bertindak sebagai jentera pertumbuhan ekonomi negara. Manakala, sektor awam pula berfungsi sebagai pemangkin dan pemudahcara dalam mewujudkan suasana yang sebaik-baiknya untuk negara terus maju ke arah matlamat yang ditetapkan di bawah Wawasan 2020. Keadaan ini terkandung dalam usaha menjayakan matlamat Dasar Persyarikatan Malaysia dan seterusnya dalam Dasar Penswastaan. MAMPU (1999: 185) melaporkan bahawa dalam tahun 1998, semangat kesepakatan antara sektor awam dan swasta telah menjadi sebahagian daripada strategi penting Perkhidmatan Awam dalam membantu negara mengatasi kemelut kegawatan ekonomi. Disebabkan pendekatan tersebut jelas memberikan sumbangan yang berkesan, maka dalam tahun 1999 Perkhidmatan Awam telah menyusun strategi dan langkah yang sesuai untuk terus membantu proses pemulihan ekonomi negara melalui pelaksanaan Dasar Persyarikatan Malaysia dan Dasar Penswastaan (ibid., 185). Program penswastaan seperti yang terkandung dalam Pelan Induk Penswastaan (PIP) mempunyai lima matlamat utama iaitu membantu meningkatkan pertumbuhan ekonomi; mengurangkan beban pentadbiran
151 dan kewangan kerajaan; meningkatkan kecekapan dan produktiviti; dan membantu pencapaian matlamat penyusunan semula yang terkandung dalam Dasar Pembangunan Nasional. Oleh itu, jika dilihat daripada lima objektif tersebut, dalam konteks pentadbiran awam dan sistem birokrasi di Malaysia, bagaimanakah kesannya daripada pelaksanaan penswastaan dan pengkorporatan? Ternyata penswastaan telah berjaya dalam usaha mengurangkan beban kewangan yang terpaksa ditanggung oleh pihak kerajaan. Sejak dilaksanakan pada tahun 1983, penswastaan telah menjimatkan perbelanjaan pembangunan keseluruhan kira-kira RM129 bilion. Dalam perbelanjaan mengurus pula, ia telah menjimatkan RM7.6 bilion. Dari segi sumbangan, penswastaan telah memberi sumbangan kepada kerajaan sebanyak RM23.1 bilion sejak ia dilaksanakan yang diperolehi daripada penjualan aset dan ekuiti (ibid., 195). Dari segi pengurangan anggota Perkhidmatan Awam, pelaksanaan program penswastaan sehingga tahun 1999 telah berjaya mengurangkan 107,503 orang penjawat awam dengan memindahkan kakitangan berkenaan kepada pihak swasta atau melalui persaraan berikutan penswastaan atau pengkorporatan agensi-agensi kerajaan yang terbabit. Justeru itu, beban pentadbiran kerajaan telah dapat dikurangkan khususnya dari segi urusan pengambilan, kenaikan pangkat dan latihan kakitangan (ibid., 196). Oleh sebab itu, kerjasama yang erat di antara sektor awam dan swasta dapat mengukuhkan lagi asas pembangunan negara. Ini kerana kejayaan sektor swasta akan membawa manfaat kepada sektor awam. Kejayaan pengkorporatan dan penswastaan hasil daripada kerjasama kedua-dua sektor telah dipupuk melalui empat strategi utama iaitu, perubahan kepada peranan sektor awam; perubahan sikap di kalangan anggota kedua-dua sektor; mewujudkan struktur bagi memupuk kerjasama di antara kedua-dua pihak; serta mengkaji semula prestasi, sistem dan struktur Perkhidmatan Awam (Ahmad Sarji Abdul Hamid, 1994: 394). Dalam membincangkan tentang impak pengkorporatan dan penswastaan terhadap pentadbiran (sektor awam) dan sistem birokrasi, kenyataan ini amat wajar untuk direnungi bersama: “salah satu matlamat utama yang ingin dicapai oleh Perkhidmatan Awam dalam konteks hubungannya dengan sektor swasta ialah untuk mengurangkan sebanyak mungkin karenah birokrasi dan menjadikan pentadbiran awam lebih transparent.” (ibid., 403)
152 Selain itu, kesan daripada pelaksanaan program dalam konsep persyarikatan dan penswastaan, Perkhidmatan Awam telah terus berusaha untuk meningkatkan kecekapan. Bagi mencapai matlamat ini, beberapa usaha telah dijalankan selaras dengan program pengkorporatan dan penswastaan itu sendiri (dilihat sebagai proses pembaharuan pentadbiran) seperti: (i) Pelaksanaan Pengurusan Kualiti dan Produktiviti; (ii) Menggalakkan inovasi dalam perkhidmatan kaunter; (iii) Menambahbaikkan sistem dan prosedur kerja, termasuk penggunaan borang tindakan kerja yang boleh mengesan pergerakan fail dengan mudah; (iv) Menerapkan nilai-nilai murni dan etika kerja yang baik; (v) Memperkemaskan pengurusan kewangan termasuk pelaksanaan sistem perakaunan mikro; (vi) Melaksanakan sistem inspektorat ke atas aktiviti-aktiviti pembaharuan di dalam Perkhidmatan Awam; dan (vii) Mengadakan morning prayers untuk menyelesaikan permohonan- permohonan mengenai lesen dan permit. (Ahmad Sarji, 1994: 406-407) Ringkasnya, kesan pelaksanaan pengkorporatan dan penswastaan dalam pentadbiran dan sistem birokrasi awam di Malaysia sangat ketara. Bagi melaksanakan perkara-perkara seperti yang disebutkan di atas, kakitangan sektor awam telah diberikan latihan bagi menginstitusikan nilai-nilai kualiti, produktiviti, inovasi, akauntabiliti dan disiplin di kalangan penjawat awam serta usaha menerapkan budaya korporat di sekor awam. SOALAN DALAM TEKS 1. Senaraikan empat suruhanjaya yang ditubuhkan untuk memantau perkembangan dan kemajuan penswastaan yang bertindak sebagai badan kawalselia oleh pihak kerajaan. 2. Apakah tujuan badan kawalselia ditubuhkan? Semak jawapan anda di akhir bab ini. 10.3 IMPAK KE ATAS PEKERJA Seperti yang telah dibincangkan dalam sub topik di atas, pelaksanaan program pengkorporatan dan penswastaan terhadap agensi-agensi
153 kerajaan turut memberikan kesan ke atas pekerja itu sendiri. Ini boleh dilihat dari segi kecekapan dan produktiviti kakitangan itu sendiri terutama yang terlibat dalam pemindahan ke agensi baru yang telah dikorporatkan atau diswastakan. Kualiti perkhidmatan dan pengurusan entiti yang diswastakan telah meningkat dengan ketara sebagaimana digambarkan melalui petunjuk kecekapan dan produktiviti seperti ditunjukkan dalam Jadual 10.1. Jadual 10.1 Petunjuk Kecekapan dan Produktiviti Beberapa Entiti yang Diswastakan Petunjuk Sebelum Pengkorporatan/ Penswastaan Selepas Pengkorporatan/ Penswastaan Telekom Malaysia Berhad (diswastakan pada 1990) Pulangan Ke Atas Aset (peratus) Hasil Setiap Pelanggan (RM) Pengeluaran Setiap Pekerja (RM) Talian Terus Setiap Pekerja Respon Terhadap Aduan/Kerosakan (peratus) 4.0 1,227 34,372 36 80 4.7 1,755 51,672 183 100 Tenaga Nasional Berhad (diswastakan pada 1991) Hasil Diperolehi (RM bilion) Kos Seunit Output (sen/kWh) Access kepada Pengguna (bilangan pusat perkhidmatan) Kos kepada Orang Awam Bagi Seunit Output (sen/kWh) 3.3 16.6 100 18.0 14.3 19.4 166 23.5 Johor Port Berhad (diswastakan pada 1995) Pulangan Ke Atas Aset (peratus) Kos Operasi Setiap Tan – Freight Weight (RM) Keuntungan Kasar Tahunan (RM juta) Hasil Operasi Bagi Setiap Pekerja (RM) Purata Pengendalian Kontena (TEUs) Purata TEUs Setiap Kapal Kadar Pengendalian Purata Setiap Kapal Setiap Jam Kadar Pengendalian Kren Setiap Jam (TEUs) 6.6 8.3 29.1 110,000 128,556 110 28 28 7.9 6.7 83.4 339,374 659,181 280 56 28 Penang Port Sdn. Bhd. (diswastakan pada 1994) Pulangan Ke Atas Aset (peratus) Kos Operasi Setiap Tan – Freight Weight (RM) Keuntungan Kasar Tahunan (RM juta) Hasil Operasi Bagi Setiap Pekerja (RM) Purata Pengendalian Kontena (TEUs) Purata TEUs Setiap Kapal Kadar Pengendalian Purata Setiap Kapal Setiap Jam Kadar Pengendalian Kren Setiap Jam (TEUs) 11.0 6.9 30.7 58,253 330,922 271 23.4 21.5 9.0 7.1 44.7 116,998 586,788 419 29.0 26.0 Sumber: Rancangan Malaysia Ke-8. (2001). ms. 198.
154 Salah satu perkara yang menjadi matlamat utama yang ingin dicapai dalam konteks hubungan sektor swasta dan awam ialah untuk mengurangkan sebanyak mungkin karenah birokrasi dan menjadikan pentadbiran awam lebih telus (transparent). Ini kerana banyak rungutan daripada sektor swasta dan orang ramai tentang masalah berurusan dengan agensi-agensi kerajaan. Oleh sebab itu, penjawat-penjawat awam termasuk juga kakitangan entiti-entiti yang telah diswastakan menunjukkan daya usaha, produktiviti, disiplin dan integriti yang tinggi. Justeru itu, pihak kerajaan termasuk juga di agensi-agensi swasta terutamanya telah diarahkan untuk menyediakan Piagam Pelanggan di agensi masing-masing. Ini bagi memastikan perkhidmatan yang diberikan sentiasa cekap dan berkesan serta memenuhi standard yang dikehendaki oleh orang ramai. Melalui Piagam Pelanggan, setiap pelanggan akan diberikan jaminan kualiti terhadap perkhidmatan yang disediakan (Ahmad Sarji, 1994: 408). Selain itu, apabila pekerja (kakitangan awam dan swasta) melaksanakan tugas dan peranan masing-masing dengan penuh tanggungjawab, dengan penuh ketepatan pada waktu dan juga memenuhi kehendak pelanggan, maka tindakan atau perbuatan seperti ini pastinya akan menonjolkan imej korporat yang positif kepada pelanggan. Ini kerana para pelanggan terdiri daripada pelbagai jenis seperti orang ramai, pelabur, peniaga dan syarikat- syarikat. Imej yang positif dan sikap yang murni di kalangan pekerja akan menarik perhatian di kalangan syarikat-syarikat dan pelabur dan seterusnya boleh meningkatkan perkembangan ekonomi negara (ibid., 426). Boleh dirumuskan bahawa mutu perkhidmatan di jabatan-jabatan kerajaan termasuk juga entiti-entiti yang telah diswastakan jauh lebih baik berbanding sebelumnya yang dapat dilihat kesan daripada pelaksanaan pengkorporatan dan penswastaan. Oleh sebab itu, dalam konsep pembaharuan pentadbiran di Malaysia khususnya melalui pendekatan pengkorporatan dan penswastaan, pihak kerajaan sentiasa menyemai nilai-nilai berikut di kalangan kakitangan awam khususnya bagi memenuhi keperluan para pelanggan: (i) Kemesraan – menunjukkan sifat ramah, bertimbang rasa dan menghormati orang lain; (ii) Kesopanan – mengamalkan ciri-ciri perlakuan baik, tertib dan disenangi; (iii) Berpengetahuan luas – mempunyai pengetahuan dalam bidang- bidang berkaitan dengan kerja; (iv) Suka menolong – kesediaan untuk membantu pelanggan menyelesaikan masalah atau memenuhi keperluan mereka;
155 (v) Bertepatan masa – keupayaan mengambil tindakan-tindakan yang bersesuaian dengan keperluan masa; (vi) Kepantasan – segera dalam menyempurnakan sesuatu tugas atau mengambil tindakan; dan (vii) Ketelitian – memastikan kerja-kerja yang dilakukan tidak mempunyai kesilapan dan hasilnya sentiasa tidak diragukan. (Ahmad Sarji Abdul Hamid, 1994: 426-427) SOALAN DALAM TEKS 3. Jelaskan konsep-konsep berikut yang berkaitan dengan pelaksanaan penswastaan: (a) Kecekapan. (b) Keberkesanan. (c) Produktiviti. Semak jawapan anda di akhir bab ini. 10.4 IMPAK KE ATAS MASYARAKAT Jika diteliti perbincangan-perbincangan di atas, wujudnya perubahan dari segi sikap, nilai dan etika para pekerja (penjawat awam dan juga kakitangan sektor swasta) yang secara tidak langsung memberikan manfaat kepada masyarakat. Oleh sebab itu, pelaksanaan pengkorporatan dan penswastaan banyak memberikan manfaat kepada orang awam. Ini memandangkan rakyat dapat menikmati lebih awal kemudahan yang disediakan melalui penswastaan berbanding jika projek itu dilaksanakan oleh kerajaan. Orang awam juga mendapat manfaat melalui penyediaan perkhidmatan yang lebih cekap dan liputan perkhidmatan yang lebih luas. Dalam laporan Rancangan Malaysia Kelapan (2001) menyatakan pengenalan perkhidmatan rel seperti perkhidmatan komuter Keretapi Tanah Melayu Berhad (KTMB), Sistem I Rel Transit Ringan (LRT-STAR), dan Sistem II LRT (LRT-PUTRA) menyediakan sistem pengangkutan alternatif yang lebih cepat dan cekap di Lembah Kelang. Perkhidmatan rel ini telah mengurangkan masa perjalanan dan kesesakan lalu lintas di bandar. Bagi meningkatkan bilangan penumpang, kemudahan park-and-ride dan laluan pejalan kaki berbumbung juga disediakan.
156 Prestasi KTMB juga meningkat apabila sistem perkhidmatan rel ini diperkenalkan. Bilangan penumpang perkhidmatan komuter KTMB menunjukkan peningkatan semenjak operasi komersial pertama pada Ogos 1995. Bilangan penumpang meningkat daripada 18,780 orang sehari dalam tahun 1995 kepada 53,820 orang sehari dalam tahun 2000. Manakala bagi penumpang LRT-STAR pula, penumpang meningkat daripada 20,000 orang sehari pada tahun 1997 kepada purata 85,000 orang sehari pada akhir tahun 2000. Manakala bagi penumpang LRT- PUTRA meningkat daripada purata 15,000 orang sehari pada tahun 1998 kepada hampir 120,000 orang sehari pada akhir tahun 2000. Ini menunjukkan bahawa pengkorporatan dan penswastaan telah memberi impak yang besar kepada rakyat kerana kualiti perkhidmatan yang mereka terima (Rancangan Malaysia Kelapan, 2001: 199). Selain perkhidmatan rel, pengkorporatan dan penswastaan juga melibatkan banyak sektor seperti dalam pembinaan jalan raya. Pembinaan lebuh raya bertol yang diswastakan telah mengubah corak perjalanan pengguna jalan raya. Pengguna mendapat manfaat daripada pengurangan masa perjalanan dan kos penyelenggaraan kenderaan yang rendah. Misalnya, pembinaan Lebuhraya Shah Alam yang siap pada November 1996 dan Lebuhraya Damansara Puchong (LDP) pada Januari 1999 melengkapkan lingkaran perjalanan bagi Jalan Lingkaran Tengah Dua (MMR2). Pembinaan lebuh raya ini membolehkan pengguna jalan raya memilih jalan alternatif untuk perjalanan di kawasan Lembah Kelang dan mengurangkan masa perjalanan. Contohnya, masa perjalanan dari Petaling Jaya ke Ampang melalui DLP dan MMR2 mengambil masa hany 37 minit berbanding 55 minit sebelumnya walaupun jarak perjalanan bertambah daripada 21 kilometer (km) kepada 35 km (ibid.,199). 10.5 KESIMPULAN Dalam pelaksanaan pengkorporatan dan penswastaan, pastinya ada kesan buruk, dan baiknya. Apa yang telah dibincangkan di atas memperlihatkan kesan-kesan positif program-program ini yang telah dilaksanakan oleh pihak kerajaan. Ini kerana Dasar Persyarikatan Malaysia dan Dasar Penswastaan adalah dua dasar yang saling bergandingan yang menjadi instrumen penting dalam pembangunan negara, khususnya dalam usaha memulihkan pertumbuhan ekonomi. Sejak diperkenalkan pada tahun 1983, kedua-dua dasar ini terus diperkemas dan dipertingkatkan sejajar dengan tuntutan semasa. Pemantapan pelaksanaan kedua-dua dasar ini telah mempertingkatkan hubungan kerjasama yang lebih bermakna dan mewujudkan perkongsian bestari antara sektor awam dan sektor swasta. Ini mendorong kedua-dua sektor untuk sentiasa mencari amalan-amalan terbaik dalam memainkan peranan masing-masing demi kepentingan rakyat dan negara.
157 Bukan mudah untuk melaksanakan pengkorporatan dan penswastaan terhadap perbadanan awam atau entiti kerajaan kerana ia melibatkan banyak aspek seperti yang telah dibincangkan dalam Bab 9. Banyak faktor yang perlu diambilkira dan dipertimbangkan dalam menjayakan usaha-usaha ini. Ini kerana banyak pihak terutama di kalangan rakyat bimbang akan kesan yang akan mereka tanggung daripada pelaksanaan penswastaan. Antara perkara yang dibimbangi ialah kenaikan harga, kebimbangan terhadap industri-industri strategik akan jatuh ke tangan orang asing dengan mudah dan kerajaan mengabaikan tanggungjawab sosialnya. Walaupun apa bentuk kritikan dan tentangan yang wujud, namun hakikatnya Malaysia telah melaksanakan penswastaan lebih dua dekad. Dalam tempoh ini tentunya banyak cabaran, rintangan dan tomahan yang terpaksa dihadapi. Namun, pihak kerajaan tetap percaya bahawa pendekatan ini memberikan banyak manfaat keapda rakyat. Dari prospek masa depan, program penswastaan dijangka akan terus menyumbang ke arah pertumbuhan ekonomi Malaysia melalui peningkatan tahap kecekapan dan keberkesanan terutama yang membabitkan soal perkhidmatan dan penyediaan kemudahan kepada orang ramai. SOALAN PENILAIAN KENDIRI 1. Apakah unsur penting dalam Pelan Induk Penswastaan? 2. Apakah tujuan diwujudkan Pelan Tindakan Penswastaan dan persediaan awal yang perlu diambilkira? 3. Bagaimanakah strategi Perkhidmatan Awam untuk terus menyumbang kepada usaha mempertingkatkan pelaksanaan program penswastaan? Semak jawapan anda di akhir modul kursus ini. JAWAPAN SOALAN DALAM TEKS 1. Empat suruhanjaya yang ditubuhkan oleh pihak kerajaan sebagai badan kawalselia dalam pelaksanaan program penswastaan seperti Suruhanjaya Kawalselia Sektor Tenaga, Suruhanjaya Kawalselia Sektor Pengangkutan (yang merangkumi rel dan jalan bertol), Suruhanjaya Kawalselia Sektor Air dan Sanitasi, dan Suruhanjaya Kawalselia Sektor Komunikasi dan Multimedia.
158 2. Tujuan badan kawalselia ditubuhkan untuk mengekalkan standard dan melindungi kepentingan pengguna dari segi harga, mewujudkan dan menentukan perkhidmatan yang diberikan berkualiti serta memastikan pembangunan industri berkembang dengan sihat. 3. Tiga konsep yang saling berkaitan dalam pelaksanaan penswastaan seperti: (a) Kecekapan – berkaitan dengan kos (cost-related) iaitu penggunaan kos yang sedikit (least cost) untuk mengeluarkan output semaksimum yang diingini. (b) Keberkesanan – berorientasikan keputusan atau hasil (result-oriented) iaitu satu tugas yang diberikan dengan sejumlah input yang ada dan di dalam satu set masa tertentu untuk disiapkan atau disediakan. (c) Produktiviti – merujuk kepada pencapaian keputusan akhir (end-result achievement) yang disasarkan atau yang dirancangkan.
159 BIBLIOGRAFI Abdul Aziz Zakaria. (1992). Jentera pentadbiran kerajaan di Malaysia: Suatu Pengenalan. Kuala Lumpur: Dewan Bahasa dan Pustaka. Abu Bakar Munir. (1992). Penswastaan. Kuala Lumpur: Dewan Bahasa dan Pustaka. Ahmad Atory Hussain. (1998). Reformasi pentadbiran di Malaysia. Kuala Lumpur: Utusan Publications & Distributors Sdn. Bhd. Ahmad Atory Hussain. (2001). Pengantar pentadbiran awam: Paradigma baru. Kuala Lumpur: Utusan Publications & Distributors Sdn. Bhd. Ahmad Sarji Abdul Hamid. (1994). Wawasan pentadbiran awam Malaysia. Kuala Lumpur: Unit Pemodenan Tadbiran dan Perancangan Pengurusan Malaysia (MAMPU). Alauddin Sidal. (2003). Manusia dan budaya dalam INTURA. Penerbit INTAN Wilayah Utara. (April). (www.geocities.com/ psmintura/artikel/manusia_dan_budaya_kerja.htm) Al-Buraey, Mohammad. (1992). Pembangunan pentadbiran menurut prespektif Islam (terjemahan.). Kuala Lumpur: Dewan Bahasa dan Pustaka. Aylen, J. (1987). Privatization in developing countries. Economic Impact, 60(4). Delion, A. (1991). Public Enterprise: Privatization or Reform? International Review of Administrative Sciences, 56. Esman, M.J. (1972). Administration and development in Malaysia. London: Cornel University Press. Etzioni, A. (1965). Modern Organization. New Delhi: Prentice Hall. Hanafiah Omar. (1983). Privatization policy: Issues and problems. Buletin INTAN, Jilid 13, No.1. Haron Siraj (Datuk). (2000). Good governance and the challenges of globalization. 5th National Civil Service Conference—Good Governance: Issues and Challenges. Kuala Lumpur (22-24 June). Hughes, E. Owen. Public management & administration: An introduction (3rd ed.). New York: Palgrave Macmillan.
160 Institute of Strategic and International Studies (ISIS). (1988). Penswastaan di Malaysia: Peluang-peluang dan implikasinya. Kuala Lumpur: Jabatan Penerangan Malaysia, Kementerian Penerangan. Institute on Governance (IOG). (1999). Governance: What it is and why it matters. Seminar on Mobilising State-Society Partnerships fo Effective Governance: Lesson From Six ASEAN Pilot Project. Kuala Lumpur (May). ISIS. (1988). Penswastaan di Malaysia: Peluang-peluang dan implikasinya. Kuala Lumpur: Institute of Strategic and International Studies (ISIS) Malaysia. Jaafar Muhammad. (1996). Kelakuan organisasi. Kuala Lumpur: Leeds Publications. Jomo, K.S. (Ed.). (1989). Mahathir’s economic policies. Kuala Lumpur: INSAN. Khalid Ibrahim. (1989). Malaysia-incorporated concept, realities and environmental factors: Analysis of factors on effectiveness and recommendations. Kuala Lumpur: Institut Tadbiran Awam Negara (INTAN). Lee, Fook Hong. (2002). Corporate governance and the campony secretary’s role. The Chartered Secretary Malaysia. September: 4-8. Mahathir Mohamad (Dr.). (1982). Malaysia-incorporated and privatization: Its rationales and purpose dalam Mohd. Nor Ghani et al. (Ed.). Malaysia-incorporated and privatization: Toward national unity. Petaling Jaya: Pelanduk Publications. Malaysia. (2006). Bab 6: Kerjasama sektor awam-swasta. Kuala Lumpur: Unit Pemodenan Tadbiran dan Perancangan Pengurusan Malaysia (MAMPU). Diperoleh daripada http://www.mampu.gov.my/ mampu/bm/publications, pada 22 Mei. ________. (2005). Akta Syarikat 1965 (Akta 125). Kuala Lumpur: International Law Book Services. ________. (2005). Perlembagaan Persekutuan. Kuala Lumpur: International Law Book Services.
161 __________. (2001). Rancangan Malaysia Kelapan 2001-2005. Kuala Lumpur: Unit Perancang Ekonomi (EPU), Jabatan Perdana Menteri. __________. (2000). Perkhidmatan awam Malaysia: Memperkukuh agenda pembaharuan. Kuala Lumpur: Unit Pemodenan Tadbiran dan Perancangan Pengurusan Malaysia (MAMPU). _______. (1997). Buku rasmi tahunan. Kuala Lumpur: Jabatan Penerangan Malaysia. ________ . (1996). Rancangan Malaysia Ketujuh 1996-2000. Kuala Lumpur: Unit Perancang Ekonomi (EPU), Jabatan Perdana Menteri. ________. (1995). Perkhidmatan awam di Malaysia: Meniti zaman. Kuala Lumpur: Akrib Negara Malaysia. ________. (1994). Dasar-dasar pembangunan di Malaysia: Kuala Lumpur: Institut Tadbiran Awam Negara (INTAN). ________. (1993). Budaya korporat dan etika kerja. Kuala Lumpur: Institut Tadbiran Awam Negara (INTAN). ________. (1991). Malaysia kita. Kuala Lumpur: Institut Tadbiran Awam Negara (INTAN). ______. (1991). Nilai dan etika dalam perkhidmatan awam. Kuala Lumpur: Institut Tadbiran Awam Negara (INTAN). ________. (1991). Pelan induk penswastaan. Kuala Lumpur: Unit Perancang Ekonomi, Jabatan Perdana Menteri. _________. (1988). Dasar-dasar utama kerajaan. Kuala Lumpur. Institut Tadbiran Awam Negara (INTAN). Mehmet, Ozay. (1986). Developing in Malaysia: Poverty, wealth and trusteeship. London: Croom Helm. Mohd. Isa Othman. (2002). Sejarah Malaysia (1800-1963). Kuala Lumpur: Utusan Publications & Distributors Sdn. Bhd. Mohd. Nor Ghani, et al. (1984). Malaysian incorporated and privatization: Toward national unity. Kuala Lumpur: Pelanduk Publications.
162 Nawi Abdullah. (1995). Budaya korporat: Budaya kualiti. Dewan Budaya. (April): 37-38. Ramanathan, K. (2002). Konsep asas pentadbiran awam. Kuala Lumpur: Dewan Bahasa dan Pustaka. Robbins, Stephen P. (2000). Gelagat organisasi (8th ed.). (terjemahan). Kuala Lumpur: Prentice Hall. Ruslan Zainuddin, Mohd. Mahadee Ismail & Zaini Othman. (2005). Kenegaraan Malaysia. Shah Alam: Penerbit Fajar Bakti Sdn. Bhd. Sathe, V. (1985). Culture and related corporate realities. New York: Homewood. Siti Aishah Abdullah. (2003). Teks Ucapan Pengarah Bahagian Pencen Di Perhimpunan Bulanan JPA Bulan Ogos. (www.jpa.my/ucapan/ my/BP.pdf). Thiemeyer, Theo (Ed.). (1986). The Privatization of Public Enterprise: A European Debate. Annals of Public and Cooperative Economy, 57(2). World Conference on Governance. (1999). 1999 Manila Declaration on Governance. Mandaluyong City, Philippines (June). Zaini Nasohah. (2004). Pentadbiran undang-undang Islam di Malaysia: Sebelum dan menjelang merdeka. Kuala Lumpur: Utusan Publications & Distributors Sdn. Bhd.
163 LAMPIRAN JAWAPAN SOALAN PENILAIAN KENDIRI BAB 1 1. Pandangan Dwight Waldo tentang pentadbiran awam: (i) Pentadbiran awam ialah organisasi dan pengurusan manusia dan benda-benda untuk mencapai tujuan-tujuan kerajaan bermaksud pentadbiran awam merupakan suatu institusi di mana terkandung di dalamnya staf yang terdiri daripada pegawai dan kakitangan yang akan melaksanakan tugas masing-masing yang telah diarahkan oleh kerajaan. Penjawat awam akan melaksanakan tugas mereka dengan menggunakan atau bantuan daripada peralatan dan teknologi bagi memastikan kerja yang dilakukan dapat menghasilkan sesuatu yang cekap dan berkesan. (ii) Pentadbiran awam dianggap sebagai satu “seni dan sains pengurusan” kerana untuk memastikan pentadbiran awam dapat memberikan sesuatu perkhidmatan yang berkualiti sudah pasti memerlukan satu seni pengurusan. Kecekapan, keberkesanan dan kemahiran yang ditunjukkan oleh setiap kakitangan dilihat sebagai suatu seni yang boleh dibantu dengan teknologi yang sedia ada, di mana segalanya boleh dipelajari. Ini kerana sains pengurusan bukanlah perkara yang sukar untuk dilaksanakan berasaskan teori dan praktis, tetapi bukanlah juga perkara yang senang untuk dilakukan jika tiada “seni dan ilmu”. 2. Konsep tadbir urus yang baik bermakna bebas daripada sebarang masalah dan beberapa perkembangan yang tidak sihat. Oleh itu, dalam tadbir urus hendaklah bebas daripada gejala dan tingkahlaku negatif, tidak bermoral, menyalahi etika dan nilai murni dalam pentadbiran, melanggar undang-undang dan peraturan dan terbabit dalam beberapa bentuk kesalahan dan jenayah seperti rasuah, pecah amanah, penyelewengan dan penyalahgunaan kuasa. Tadbir urus yang baik hendaklah sentiasa dicerminkan dengan nilai-nilai seperti akauntabiliti, amanah, ketelusan, kecekapan, integriti dan lain-lain yang menggambarkan nilai dan etika murni yang ada pada setiap penjawat awam. 3. Matlamat utama pihak kerajaan menubuhkan badan-badan berkanun ialah
164 (i) Membolehkan kerajaan terlibat secara terus dengan bidang-bidang tertentu yang enggan atau tidak mampu diceburi oleh pihak swasta sebab masalah modal. Penglibatan langsung kerajaan ini dapat menolong meningkatkan pembangunan sosio-ekonomi negara. (ii) Membolehkan jentera pentadbiran bertindak secara lebih bebas daripada ikatan peraturan-peraturan pentadbiran negara. Hal ini membolehkan perbadanan tersebut bergerak lebih pantas seiringan dengan syarikat-syarikat swasta yang lain. BAB 2 1. Kapten Kota dibantu oleh satu Majlis Penasihat yang di bawah kawalan tiga pegawai utama: (i) Ketua Hakim (Ovidor) – dilantik oleh Vizurai untuk mengendalikan keadilan sivil dan perlu mendapat nasihat Kapten Kota jka akan kaitan dengan kes jenayah. (ii) Datuk Bandar (Viador) – yang dipilih daripada tujuh orang yang dilantik dari warga yang terkemukan di Melaka. Bertindak sebagai majistret dan mereka akan membantu Ovidor dalam pentadbiran pengadilan sivil dan jenayah. Selain itu, mereka juga turut membantu menguruskan kewangan, kerja-kerja awam atau kebersihan bandar. (iii) Biskop Melaka – mereka yang dilantik bagi membantu Viador dalam menjalankan tugas-tugas perbandaran bersama tiga orang pegawai yang dilantik mewakili agama masyarakat-masyarakat di Melaka (Malaysia 1991: 143). 2. Penguasaan Inggeris boleh dibahagikan kepada tiga tahap perkembangan seperti: (i) Tahap pertama antara tahun 1786-1867 yang bertapak di Pulau Pinang, Melaka dan Singapura. (ii) Tahap kedua bermula dari tahun 1874-1895 iaitu campurtangan di Perak, Selangor, Negeri Sembilan dan Pahang. (iii) Tahap ketiga bermula tahun 1909 di mana kemasukan Johor di bawah pengaruh Inggeris. 3. Tujuan Persekutuan Negeri-Negeri Melayu Bersekutu ditubuhkan ialah (i) Mengatasi masalah residen yang terpaksa mendapatkan persetujuan gabenor dan Pejabat Setiausaha Tanah Jajahan dalam membuat keputusan.
165 (ii) Berusaha untuk mewujudkan keseragaman pentadbiran di semua negeri. (iii) Ada negeri yang mengalami masalah kewangan seperti Pahang dan Negeri Sembilan akan dapat dibantu oleh Perak dan Selangor jika dibentuk Persekutuan. 4. Perjanjian Persekutuan mengandung lima artikel yang penting seperti: (i) Sultan-sultan bersetuju menerima naungan kerajaan British. (ii) Kesemua negeri bersetuju membentuk Persekutuan NMB yang ditadbirkan di bawah penasihat British. (iii) Had kuasa sultan hanya di negeri masing-masing. (iv) Sultan-sultan bersetuju menerima seorang pegawai British yang dikenali sebagai Residen-Jeneral yang akan menjadi agen dan wakil kerajaan British di bawah Gabenor NS, di mana sultan akan menerima nasihat dalam semua urusan kecuali soal agama dan adat Melayu. (v) Kerjasama ekonomi antara negeri akan diwujudkan— negeri kaya akan membantuk negeri miskin. 5. Jawatankuasa Kerja Inggers-Melayu (Anglo-Malay Working Committee) telah mencadangkan beberapa perkara seperti: (i) Kedaulatan dan kuasa politik Raja-Raja Melayu dipulihkan. (ii) DUN ditubuhkan di setiap negeri. (iii) Syarat kewarganegaraan yang lebih ketat bagi kaum bukan Melayu. (iv) Hak keistimewaan orang Melayu dijamin dan dikekalkan. BAB 3 1. Prinsip-prinsip dalam Tonggak 12: (iv) Ketinggian peribadi. (v) Kekuatan sifat baik hati. (vi) Pengaruh teladan. (vii) Kewajipan menjalankan tugas. (viii) Kebijaksanaan berhemat. (ix) Keutamaan kesabaran. (x) Peningkatan bakat. (xi) Nikmat mencipta. (xii) Menghargai masa. (xiii) Ketekunan membawa kejayaan. (xiv) Keseronokan bekerja. (xv) Kemuliaan kesabaran.
166 2. Program Pengurusan Kualiti Menyeluruh (TQM) diperkenalkan dalam Perkhidmatan Awam semenjak tahun 1990 adalah bertujuan untuk meningkatkan kualiti perkhidmatan agensi- agensi awam. TQM juga bertujuan membantu melahirkan lebih banyak organisasi cemerlang yang berorientasikan pelanggan serta berkemampuan untuk menghasilkan output dan perkhidmatan berkualiti. 3. Piagam Pelanggan adalah iltizam bertulis sesebuah agensi terhadap orang ramai yang menjadi pelanggan mereka. Piagam Pelanggan menyatakan tentang janji-janji dan kesediaan agensi untuk memberikan perkhidmatan mengikut standard-standard kualiti yang telah ditetapkan. BAB 4 1. “Maintain law and order” adalah bermaksud atau merujuk kepada peranan Perkhidmatan Awam yang berorientasikan tindakan dengan melibatkan unsur penting iaitu untuk memelihara undang-undang dan peraturan yang sedia wujud ketika itu. Unsur-unsur tersebut merupakan perkara yang amat penting dalam pembentukan Perkhidmatan Awam di Tanah Melayu ketika itu. 2. Selepas mencapai kemerdekaan, pentadbiran awam kekal dengan peranannya yang lama iaitu “menguatkuasakan undang-undang dan peraturan”. Dalam masa yang sama, pentadbiran awam telah menghadapi suatu tugas yang mencabar tentang bagaimanakah hendak melaksanakan pemodenan dalam struktur masyarakat yang majmuk sifatnya. Dalam era selepas kemerdekaan, peranan birokrasi awam adalah berorientasikan tindakan (action-oriented roles), di mana ia melibatkan empat unsur penting iaitu (i) Untuk memelihara undang-undang dan peraturan; (ii) Untuk menggubal dasar-dasar pembangunan; (iii) Untuk mengurus pembangunan di kawasan terpinggir di luar bandar; dan (iv) Melaksanakan pembangunan industri. 4. Pembangunan negara berasaskan “planned economy” bermaksud pihak kerajaan terutama selepas negara mencapai kemerdekaan daripada penjajahan British berusaha membangunkan negara berdasarkan kepada program dan dasar-dasar pembangunan yang berteraskan ekonomi terutama sekali dalam memenuhi aspirasi setiap kaum di negara ini dalam pelbagai aspek supaya semua kaum akan menikmati pembangunan secara adil dan seimbang.
167 BAB 5 1. Empat klasifikasi perusahaan awam atau badan berkanun seperti yang terdapat di Malaysia (i) Badan berkanun yang ditubuhkan dan dibiayai oleh kerajaan pusat seperti MARA, MIDF, FELDA dan sebagainya dan juga PKEN oleh kerajaan negeri; (ii) Badan Berkanun yang menghasilkan pendapatan (revenue) seperti Keretapi Tanah Melayu serta badan berkanun yang tidak menghasilkan pendapatan seperti FAMA dan Felda; (iii) Badan berkanun yang berorientasikan pembangunan dan memberi perkhidmatan seperti UDA, KTM, Pejabat Pos dan sebagainya; dan (iv) Badan berkanun yang berbentuk perindustrian seperti MIDF. 2. Terdapat dua faktor utama sebab kerajaan mewujudkan badan- badan berkanun iaitu (i) Membolehkan kerajaan melibatkan diri dalam pelaburan modal dan projek ekonomi yang menguntungkan kerajaan dalam jangka masa panjang. Ini juga adalah semata-mata untuk kepentingan rakyat; dan (ii) Sebagai alat untuk melaksanakan DEB iaitu menyusun semula masyarakat dan mengurangkan jurang perbezaan antara kaum serta juga antara kawasan. 3. Terdapat beberapa alasan yang dikatakan membawa kepada kegagalan badan-badan berkanun dalam mencapai objektif penubuhannya seperti: (i) Tidak ada penentuan dibuat untuk membahagikan kumpulan-kumpulan atau jenis-jenis tertentu mengikut tujuan asas badan berkanun itu. Sekurang-kurangnya kerajaan mestilah sedar bahawa apabila mewujudkan satu badan berkanun, hendaklah ditetukan sama ada ia badan berkanun berbentuk kewangan, perindustrian, kemudahan-kemudahan awam, ataupun ia jenis penyelidikan atau jenis perniagaan ataupun sengaja diwujudkan satu bentuk seperti MARA di mana ia terdapat pelbagai jenis tujuan; (ii) Dengan adanya penjenisan badan berkanun seperti yang disebutkan, maka yang seharusnya diwujudkan pula ialah kriteria-kriteria penilaian tertentu untuk sesuatu badan berkanun. Ini akan mengelakkan penilaian yang tidak adil
168 ke atas prestasi sesuatu badan berkanun ataupun perusahaan awam; (iii) Kumpulan pengurusan dan pemimpin politik yang mengelolakan sesuatu perusahan awam tidak mempunyai persefahaman tentang tujuan dan program-program sesuatu perusahaan awam mahupun badan berkanun; (iv) Kelemahan kumpulan pengurusan dalam sesuatu perusahaan awam atau badan berkanun adalah kerana ada antara mereka yang menjadi pemimpin pengurusan itu, tidak mahir tentang selok-belok mengelolakan sesuatu perusahaan awam itu; dan (v) Kebanyakan perusahaan awam dikehendaki mengikut peraturan-peraturan kerajaan dalam perkara pengurusan kewangan dan cara-cara menyediakan belanjawannya. Red tape yang dialami tidak jauh berbeza daripada yang dialami oleh jabatan-jabatan kerajaan biasa (Ahmad Atory Hussain, 2001: 201). BAB 6 1. Konsep persyarikatan bererti bahawa Malaysia seharusnya dilihat sebagai sebuah syarikat di mana kerajaan dan sektor swasta adalah kedua-duanya merupakan pemilik dan pekerja di dalam sebuah syarikat. Di dalam sebuah syarikat, semua pemilik dan pekerja dijangka akan bekerjasama untuk menentukan kejayaan syarikat tersebut. Hanya melalui kejayaan itu, kebajikan pemilik dan pekerja akan dijamin dan diperbaiki. 2. Pelaksanaan konsep persyarikatan di Malaysia adalah berdasarkan konsep persyarikatan Jepun. Konsep Persyarikatan Malaysia ini telah dipinjam sepenuhnya daripada idea Jepun. Ia bukanlah budaya Malaysia umumnya ataupun Melayu khasnya. Sebenarnya, terdapat dua faktor utama tentang kejayaan Persyarikatan Jepun. Pertama, nasionalisme di kalangan orang-orang Jepun telah membawa mereka kepada satu sikap taat setia yang tidak berbelah bagi kepada negara. Kedua, konsep Persyarikatan Jepun berkait rapat dengan tiga kumpulan utama masyarakatnya, iaitu ahli-ahli politik, para birokrat dan ahli-ahli korporat, yang mana ketiga-tiga kumpulan inilah yang membentuk kumpulan masyarakat yang paling berpengaruh dan terpilih dalam masyarakat Jepun. 3. Semenjak pengenalan dan pemakaian konsep ini pada tahun 1983, terdapat beberapa usaha untuk menyebarkan dasar tersebut secara lebih berkesan seperti menganjurkan forum (terdapat 33
169 forum) mengenai Persyarikatan Malaysia yang dianjurkan oleh INTAN untuk kakitangan kementerian-kementerian, jabatan- jabatan dan agensi-agensi kerajaan dan juga syarikat-syarikat swasta. Di samping itu, INTAN juga telah menganjurkan satu forum di peringkat nasional dan lima lagi forum di peringkat negeri. Pada tahun-tahun berikutnya, konsep Persyarikatan Malaysia telah dipanjangkan kepada peserta-peserta yang mengikuti kursus-kursus atau seminar-seminar yang dianjurkan oleh INTAN atau lain-lain institusi yang turut melibatkan menteri-menteri kabinet, ahli-ahli parlimen, ahli-ahli Dewan Undangan Negeri, ketua-ketua setiausaha kementerian, ketua- ketua jabatan, setiausaha-setiausaha kerajaan negeri, pegawai- pegawai residen dan pegawai-pegawai daerah, dan lain-lain pegawai kerajaan dan kakitangan perkhidmatan awam. 4. Empat objektif utama Majlis Peniagaan Malaysia seperti: (i) Untuk memudahkan suatu aliran yang bebas maklumat dan idea-idea di antara sektor awam dan swasta; (ii) Untuk menyelesaikan masalah-masalah berhubung dengan pembangunan perdagangan dan industri dan seterusnya berusaha mengatasi halangan-halangan terhadap pertumbuhan ekonomi; (iii) Untuk mewujudkan satu persefahaman yang lebih baik dan meningkatkan perhubungan antara sektor awam dan swasta; dan (iv) Untuk mengenal pasti dan mempromosi idea-idea kerjasama dan persekongkolan (collaboration) antara mereka. BAB 7 1. Rasionalnya Dasar Penswastaan di Malaysia adalah seperti: (i) Untuk mengurangkan beban kewangan dan pentadbiran kerajaan; (ii) Untuk meningkatkan persaingan, meninggikan kecekapan dan produktiviti; (iii) Mempercepatkan pertumbuhan ekonomi melalui pertambahan peranan sektor swasta; (iv) Mengurangkan/mengecilkan saiz dan kehadiran sektor awam dalam ekonomi negara; dan (v) Meluaskan peluang-peluang ekonomi bagi memenuhi sasaran pemilihan Bumiputra seperti yang terkandung di dalam Dasar Ekonomi Baru.
170 2. Antara faktor-faktor penyebab perlunya penswastaan di Malaysia kerana kerajaan mengalami defisit belanjawan di sektor awam yang semakin tinggi dan menyebabkan pihak kerajaan terpaksa menanggung beban kewangan yang tinggi. Ini disebabkan juga pengaliran wang yang bertambah dalam belanjawan perusahaan- perusahaan awam dan badan-badan separa kerajaan serta syarikat-syarikat kerajaan. Badan-badan ini tidak menunjukkan prestasi yang cemerlang dan banyak bergantung kepada suntikan modal daripada pihak kerajaan berbanding memperolehi hasil sendiri. 3. Antara isu-isu yang mungkin timbul daripada pelaksanaan penswastaan terhadap agensi-agensi kerajaan adalah seperti: (i) Dasar Ekonomi Baru (DEB) – Program-program penswastaan hendaklah dihalakan ke arah memperkukuhkan prinsip-prinsip DEB untuk menyediakan peluang-peluang bagi penyertaan kaum Bumiputera; (ii) Penswastaan dan Ekuiti/Dasar Pemilikan – Sebahagian besar daripada pemilikan saham di dalam syarikat-syarikat yang baru ditubuhkan daripada projek-projek yang diswastakan itu hendaklah diawasi oleh agensi-agensi kerajaan yang berkaitan dengan pelaburan asing, di mana ia melibatkan kepentingan dalam program-program penswastaan tersebut; (iii) Aspek-aspek Perundangan – Sebarang aspek-aspek perundangan yang berkaitan dengan rancangan- rancangan penswastaan seharusnya menjadi perhatian utama agensi-agensi berkenaan. Semua peraturan dan undang-undang perlu dirangka atau dipinda dengan berhati-hati supaya program-program penswastaan boleh dijalankan dengan licin dan berkesan; (iv) Penilaian dan Penentuan Harga – Suatu penilaian menyeluruh mengenai harga hendaklah ditentukan dengan hati-hati oleh agensi-agensi berkenaan supaya aset-aset yang akan dipindahkan kepada sektor-sektor swasta akan mewakili nilai aset sebenar, dan juga yang dijangkakan akan menjadi satu faktor utama dalam menentukan harga perkhidmatan yang dibeli oleh pelanggan-pelanggan; (v) Staf dan Perkhidmatan – Untuk menjadikan penswastaan itu berjaya, ia bergantung sebahagiannya kepada sokongan kuat daripada kakitangan atau staf. Oleh itu, skim-skim penswastaan hendaklah mengandungi syarat-
171 syarat yang akan menjamin kebajikan-kebajikan dan faedah-faedah kakitangan mereka; dan (vi) Rancangan Penswastaan – Agensi-agensi kerajaan dikehendaki menyediakan rancangan-rancangan penswastaan mereka, dengan mereka bentuk perancangan jangka pendek, jangka pertengahan dan jangka panjang dan kemudiannya menyerahkan cadangan mereka itu kepada Jawatankuasa Penswastaan. Ini membolehkan setiap agensi bersama-sama mengkaji cadangan dan kandungan program-program antara agensi. Dengan berbuat demikian, mereka akan membantu EPU memformulakan Rancangan Lima Tahun Malaysia dan juga perancangan jangka panjang negara. 4. Definisi penswastaan yang dikemukakan oleh Thiemeyer adalah seperti: (i) Pertukaran (transfer) jualan atau harta awam kepada firma- firma swasta atau individu; (ii) Peralihan kepada bentuk-bentuk perundangan swasta (private law legal firms), misalnya pembentukan syarikat- syarikat di bawah Akta Syarikat; (iii) Peralihan tugas-tugas penawaran individu awam kepada orang atau firma, misalnya contracting out atau pemberian kontark; (iv) Peralihan kepada pengurusan perniagaan persendirian (swasta) dalam bentuk yang berorientasikan keuntungan, misalnya memperkenalkan kaedah-kaedah perniagaan kepada pentadbiran awam; (v) Perluasan margin autonomi untuk pengurusan perusahaan awam, seperti menubuhkan satu sayap hubungan yang kuat antara industri-industri negara dengan kerajaan; (vi) Menyesuaikan syarat-syarat operasi perusahaan awam terhadap firma-firma swasta; (vii) Pengurangan sehala akan kedudukan dan skop perkhidmatan-perkhidmatan awam seperti loading shedding; (viii) Penswastaan sumber-sumber awam; (ix) Penswastaan hasil awam; misalnya memudahkan modal swasta kepada modal awam dan hasil-hasilnya; (x) Penswastaan yang bersamaan dengan denationalization atau nyah-nasionalisasi (pemiliknegaraan); (xi) Perlucutan (dismantling) monopoli-monopoli negara; (xii) Penggalakkan gerak-kuasa (force) persaingan;
172 (xiii) Pengurangan birokratisasi atau nyah-birokrasi (debureaucratization) operasi-opersi yang dimilik kerajaan; dan (xiv) Pemencaran/nyah-pemusatan (decentralization) pekerjaan- pekerjaan, misalnya nyah-keistimewaan (deprivilege) pekerjaan sektor awam dengan mengubah suai syarat- syarat upah dan syarat bekerja dengan yang digunapakai di sektor swasta. BAB 8 1. Konsep korporatisme pada asasnya bererti seseorang yang mewakili satu badan (lazimnya organisasi perniagaan) yang mempunyai ciri-ciri keusahawanan yang tinggi atau ciri-ciri perniagaan yang bermatlamatkan keuntungan. Di samping itu, bagi sesuatu badan korporat (yang ditubuhkan di bawah Akta Syarikat) atau seseorang yang bergelar ahli korporat mempunyai matlamat yang tentunya bersendikan kecekapan, keberkesanan dan produktiviti yang tinggi, mengatasi organisasi-organisasi lain seperti yang terdapat dalam organisasi sosial yang lain hatta kerajaan. Selain daripada bermatlamatkan keuntungan, golongan korporat juga mempunyai ciri-ciri budaya yang dianuti seperti berorentasikan pelanggan, pengurusan yang cekap, dedikasi, rajin, berdisiplin, inovasif, profesional, berdaya saing, semangat keusahawanan, agresif, positif dan sikap-sikap lain serta tingkah laku positif untuk maju ke hadapan. 2. Kategori-kategori korporatisme adalah seperti: (i) Elitisme - Bererti bahawa keputusan-keputusan politik selalunya dibuat secara tertutup oleh sekumpulan kecil. Warganegara biasa tidak pernah mempunyai banyak pengaruh. (ii) Paternalisme - Bermaksud kumpulan-kumpulan yang lebih bernasib baik dikatakan mempunyai tugas untuk menjaga kebajikan ke atas golongan yang kurang bernasib baik dan kerajaan pula hendaklah membantu orang-orang yang terdiri daripada mereka yang kurang diberi perhatian untuk memasuki bidang-bidang pekerjaan yang lebih mempunyai prestij. (iii) Korporatisme Sosial - Bermaksud bahawa manusia dilahirkan dalam kumpulan-kumpulan sosial yang mempunyai kebolehan yang berbeza-beza. Dengan sebab itu, orang-orang tersebut sepatutnya mempunyai tugas dan hak-hak yang berbeza juga.
173 (iv) Korporatisme Govermental - Bermaksud kerajaan hendaklah bertindak sebagai arbitrator atau orang perantaraan di antara kesatuan-kesatuan sekerja dan sindiket-sindiket pekerja demi untuk memupuk keharmonian sosial. (v) Korporatisme Konstitusi - Merujuk kepada proses politik yang ia akan menjadi lebih baik lagi jika wakil-wakil dalam gagasan korporat itu dipilih oleh kumpulan-kumpulan yang mewakili bidang atau pekerjaan masing-masing dan tidak daripada parti-parti politik. 3. Terdapat beberapa paradigma sistem politik dan ekonomi mengikut gagasan korporatisme yang diperkenalkan oleh Tun Dr. Mahathir seperti bentuk tradisis, berorientasikan pembangunan, campurtangan pemerintah, kemunculan golongan birokrat profesional, dan ke arah perindustrian. BAB 9 1. Kriteria kebolehlaksanaan dan kewajaran digunakan dalam menilai entiti milik kerajaan (EMK) adalah terletak di satu petak Grid Penswastaan (sila rujuk Rajah 9.2). Kebolehlaksanaan ditentukan oleh dua faktor iaitu mudah atau sukarnya sesuatu EMK itu untuk diswastakan. Manakala kewajaran adalah berasaskan analisis mengikut sektor iaitu ditentukan berdasarkan keutamaan kerajaan dalam pembangunan ekonomi dan perubahan dalam sektor berkenaan. 2. Penyertaan pelabur asing akan diberikan pertimbangan dalam kes-kes seperti berikut: (i) Sekiranya kemahiran yang diperlukan bagi meningkatkan kecekapan tidak terdapat di dalam negeri; (ii) Sekiranya penyertaannya diperlukan untuk menggalak dan meningkatkan eksport; (iii) Sekiranya modal tempatan tidak mencukupi untuk menyerap keseluruhan saham yang ditawarkan; dan (iv) Sekiranya corak perniagaan entiti berkenaan memerlukan perhubungan dan pendedahan di peringkat antarabangsa. 3. Kontrak pengurusan merupakan suatu kaedah dalam penswastaan, di mana kepakaran pengurusan sektor swasta diperlukan untuk mengurus sesuatu entiti kerajaan dengan dibayar yuran pengurusan. Kaedah ini meliputi pemindahan tanggungjawab pengurusan kepada sektor swasta dan mungkin
174 juga melibatkan pemindahan kakitangan, tetapi tidak melibatkan pemindahan hakmilik aset. 4. Dalam pelaksanaan penswastaan dan pengkorporatan di Malaysia, ia melibatkan sekurang-kurangnya tiga komponen utama iaitu tanggungjawab pengurusan; aset (bersama-sama atau tanpa tanggungan) atau haku untuk menggunakan aset; dan kakitangan. Sesuatu bentuk penswastaan seharusnya melibatkan pemindahan sekurang-kurangnya satu daripada tiga komponen tersebut. BAB 10 1. Unsur penting dalam Pelan Induk Penswastaan ialah pembentukan Pelan Tindakan Penswastaan (PTP) dwitahunan yang boleh dipinda. 2. Pelan Tindakan Penswastaan dibentuk bertujuan membantu melaksanakan program penswastaan setiap tahun, di mana ia mengandungi senarai projek yang dikenalpasti untuk diswastakan dan projek yang memerlukan penyusunan semula atau penyediaan sebelum diswastakan. 3. Perkhidmatan Awam akan terus menyumbang kepada mempertingkatkan pelaksanaan program penswastaan melalui strategi berikut: (i) Mempercepatkan proses mengenalpasti dan menilai projek dan entiti yang akan diswastakan serta menyeragamkan pelaksanaannya; (ii) Memperluas dan mempertingkatkan peranan entiti yang diswastakan bagi memenuhi matlamat sosio-ekonomi; (iii) Memudahcepatkan pemindahan teknologi dengan menggalakkan usaha penyelidikan dan pembangunan oleh syarikat besar yang diswastakan; (iv) Memastikan penglibatan yang lebih luas di kalangan syarikat tempatan khususnya bagi penswastaan projek infrastruktur; (v) Menggalakkan penggunaan bahan tempatan secara meluas dalam projek penswastaan untuk memastikan industri dan perkhidmatan tempatan berkembang; (vi) Memperluaskan penglibatan Bumiputera dalam pengurusan syarikat yang diswastakan serta melaksanakan penyusunan rangkaian pemasaran dan program pembangunan vendor;
175 (vii) Mengenalpasti dan menggalakkan instrumen dan sumber pembiayaan baru bagi entiti yang diswastakan; (viii) Memperbaiki rangka kerja badan kawalselia untuk memastikan keberkesanannya; (ix) Memperkukuhkan mekanisme pengesanan dan penilaian prestasi entiti yang diswastakan; dan (x) Menggalakkan lebih banyak syarikat tempatan mengambil bahagian dalam projek penswastaan di luar negara.

More Related Content

PPTX
Bab 8 : Ciri Dan Prinsip Tadbir Urus Baik
byJASONYAPMUNHONG
 
PPTX
Menentukan strategi & objektif pemasaran STPM PP P1
byAshraf Azim
 
PPTX
Interpersonal dan intrapersonal
byOfficial : Kementerian Pelajaran Malaysia
 
PPT
Ragam bahasa
byNURFITRAH ZAINAL
 
PPTX
SEM 2 (STPM) Pengajian perniagaan: Bab 1-Kepimpinan
byAtiqah Wan
 
PPT
Bab 7
byWanBK Leo
 
PPTX
BAB 6: KIASAN
byhanisahadha
 
PPTX
Konsep Pentadbiran Awam & Swasta
byAr Rayyan
 
Bab 8 : Ciri Dan Prinsip Tadbir Urus Baik
byJASONYAPMUNHONG
 
Menentukan strategi & objektif pemasaran STPM PP P1
byAshraf Azim
 
Interpersonal dan intrapersonal
byOfficial : Kementerian Pelajaran Malaysia
 
Ragam bahasa
byNURFITRAH ZAINAL
 
SEM 2 (STPM) Pengajian perniagaan: Bab 1-Kepimpinan
byAtiqah Wan
 
Bab 7
byWanBK Leo
 
BAB 6: KIASAN
byhanisahadha
 
Konsep Pentadbiran Awam & Swasta
byAr Rayyan
 

What's hot

PPTX
Rmk10
byDm Wivinny Jeson
 
PPTX
Bahasa Melayu Klasik (STPM Sem 1)
bySTPMVi
 
PPTX
Halangan
bysjj_jamilah
 
DOCX
KERJA KURSUS STPM KATA ADJEKTIF 2017
byAliaAqilah5
 
DOCX
Laras bahasa sastera
byung sii mee
 
PPTX
TADBIR URUS NEGARA pengajian am penggal 1 stpm
byjyejye
 
PPTX
Penulisan kertas cadangan
bySyahremie Teja
 
PPTX
Ekonomi STPM penggal 3
byamm_kmz
 
PPTX
Laras bahasa iklan
byZaidi Baharudin
 
PPT
BAB 6:PROMOSI (jenis-jenis promosi)..
bynakirah
 
PPT
Kerajaan Melayu Tradisional
byDino Onid
 
PPTX
Konsep dan ciri negara berdaulat
bynasywah79
 
DOCX
Kepentingan pengguna yang bijak
byRozlee Mian
 
PPTX
Bab5 demokrasi & pilihanraya
bynasywah79
 
PPTX
Komunikasi Lisan dan Bukan Lisan
byFarhan Rozain
 
PPTX
ANDALUSIA : PEMERINTAHAN PUSAT DAN WILAYAH
bysmka wataniah machang, kelantan
 
PPT
Perubahan Keseimbangan Pasaran
byMr. H
 
DOCX
Panduan menjawab sejarah stpm penggal 1 940
byDANIELSONTAJAK1
 
PPTX
Jenayah bukan indeks
byNoor Aidah Usul
 
PPT
Ciri – ciri negara
bymunnianwar
 
Rmk10
byDm Wivinny Jeson
 
Bahasa Melayu Klasik (STPM Sem 1)
bySTPMVi
 
Halangan
bysjj_jamilah
 
KERJA KURSUS STPM KATA ADJEKTIF 2017
byAliaAqilah5
 
Laras bahasa sastera
byung sii mee
 
TADBIR URUS NEGARA pengajian am penggal 1 stpm
byjyejye
 
Penulisan kertas cadangan
bySyahremie Teja
 
Ekonomi STPM penggal 3
byamm_kmz
 
Laras bahasa iklan
byZaidi Baharudin
 
BAB 6:PROMOSI (jenis-jenis promosi)..
bynakirah
 
Kerajaan Melayu Tradisional
byDino Onid
 
Konsep dan ciri negara berdaulat
bynasywah79
 
Kepentingan pengguna yang bijak
byRozlee Mian
 
Bab5 demokrasi & pilihanraya
bynasywah79
 
Komunikasi Lisan dan Bukan Lisan
byFarhan Rozain
 
ANDALUSIA : PEMERINTAHAN PUSAT DAN WILAYAH
bysmka wataniah machang, kelantan
 
Perubahan Keseimbangan Pasaran
byMr. H
 
Panduan menjawab sejarah stpm penggal 1 940
byDANIELSONTAJAK1
 
Jenayah bukan indeks
byNoor Aidah Usul
 
Ciri – ciri negara
bymunnianwar
 

More from Ct Hussen

DOC
Contoh Surat Jemputan YB
byCt Hussen
 
DOC
Surat jemputan
byCt Hussen
 
PDF
Hubungan etnik
byCt Hussen
 
PDF
Modul Kepimpinan dalam pengurusan awam
byCt Hussen
 
PPTX
Bab 3 sifat pemimpin
byCt Hussen
 
PPTX
Bab 10.5 komunikasi_massa
byCt Hussen
 
Contoh Surat Jemputan YB
byCt Hussen
 
Surat jemputan
byCt Hussen
 
Hubungan etnik
byCt Hussen
 
Modul Kepimpinan dalam pengurusan awam
byCt Hussen
 
Bab 3 sifat pemimpin
byCt Hussen
 
Bab 10.5 komunikasi_massa
byCt Hussen
 

PENTADBIRAN AWAM KORPORAT

  • 1.
    1 BAB 1 PENDAHULUAN OBJEKTIF BAB Selepasmempelajari bab ini, anda seharusnya boleh: 1. Menjelaskan konsep pentadbiran, pentadbiran awam dan tadbir urus. 2. Memahami struktur pentadbiran (eksekutif) di Malaysia. 3. Mengenal pasti ciri-ciri tadbir urus yang baik dalam pentadbiran awam. 4. Membahaskan peranan agensi-agensi kerajaan yang dibahagikan kepada sektor-sektor khusus dalam pelbagai aspek. 1.1 PENGENALAN Seorang sarjana Barat iaitu Milton J. Esman (1972) menyifatkan Malaysia sebagai sebuah negara pentadbiran yang sangat menarik dengan kenyataan seperti “Malaysia is the best understood as an administrative state”. Persoalannya, kenapa Malaysia dianggap sedemikian? Tentulah perkara seperti kenyataan Esman di atas mempunyai alasannya yang tersendiri. Perkara ini mempunyai kaitan dengan sejarah pentadbiran dan perkhidmatan di negara ini semenjak zaman Kesultanan Melayu Melaka lagi hinggalah ke zaman penjajahan Barat—Inggeris terutamanya dalam mempengaruhi dan membentuk sistem pentadbiran di negara ini daripada sistem pentadbiran feudal kepada sistem pentadbiran moden dan demokratik. Usaha ke arah kemantapan dan permodenan pentadbiran awam di negara ini bukan sahaja dilakukan oleh pemimpin-pemimpin tempatan, malah ia sudah berlaku sejak pemerintahan British lagi. Pengukuhan sistem pentadbiran di Malaysia dilakukan melalui pelbagai usaha, langkah dan strategi termasuklah melantik pakar pentadbiran dari luar seperti dari Amerika Syarikat. Tujuannya ialah untuk memeriksa pentadbiran dan seterusnya membuat perakuan bagi memperbaiki pentadbiran di negara ini. Jika diteliti dari sudut komposisi kaum di negara ini, memang amat sukar untuk mentadbirnya. Apatah lagi jika hendak mewujudkan perpaduan
  • 2.
    2 dan kerjasama yangbaik antara semua kaum—sukar dilakukan jika tiada permuafakatan seperti yang diciptakan oleh tiga parti utama dalam usaha membentuk kerajaan sendiri daripada British iaitu UMNO, MCA dan MIC. Oleh itu, kejayaan dan keupayaan pihak kerajaan dan pentadbiran di negara ini dalam mengekalkan perpaduan dan kerjasama antara kaum dalam konteks masyarakat majmuk memang boleh dianggap perkara luar biasa terutamanya di negara-negara sedang membangun. Tiada alasan jika mengatakan bahawa sistem pentadbiran awam di negara tidak berjaya. Tetapi, dalam usaha menjayakan sistem pentadbiran dan perkhidmatan awam di Malaysia, tentulah ada perkara-perkara yang tidak baik dan bercanggah dengan etika dan nilai murni wujud dan dilakukan oleh penjawat-penjawat awam. Justeru itu, pihak kerajaan tidak memandang mudah perkembangan gejala-gejala negatif dan berunsur jenayah di dalam pentadbiran dan Perkhidmatan Awam yang kian berleluasa. Pihak kerajaan sentiasa memantau perilaku, tindakan dan keputusan yang bersangkut paut dengan pentadbiran dan Perkhidmatan Awam di negara ini. Jika fenomena seperti rasuah, penyelewengan, pecah amanah, dan sebagainya berlaku, maka perkara-perkara seperti ini akan memberikan imej buruk dan menjejaskan nama baik pihak kerajaan atau pemerintah itu sendiri. Oleh sebab itu, pihak kerajaan sentiasa memandang serius segala masalah yang berlaku dalam perkhidmatan dan pentadbiran awam dengan menyeru untuk dibentuk tadbir urus yang baik (good governance). Cuba anda bayangkan keadaan Perkhidmatan Awam di negara kita di peringkat awal kemerdekaan dahulu berbanding sekarang. Perkembangan dalam sistem pentadbiran awam di Malaysia telah melibatkan banyak aspek—sistem kerja, peraturan, perundangan, profesionalisme perkhidmatan, perubahan paradigma di kalangan penjawat/pegawai awam, sokongan terhadap dasar-dasar kerajaan dan yang paling penting ke arah pengukuhan pentadbiran awam itu sendiri. Di Malaysia, aktor penting dalam kemajuan dan pengukuhan pentadbiran awam selepas peranan pihak kerajaan dan pembuat keputusan atau dasar ialah birokrat—di kalangan para pentadbir di semua peringkat agensi kerajaan. Oleh sebab itu, dewasa ini seringkali diperkatakan tentang bagaimana usaha untuk membentuk penjawat awam (tadbir urus) yang baik yang dapat memenuhi aspirasi kerajaan ke arah negara maju menjelang tahun 2020 kelak. Oleh sebab itu, perubahan tingkah laku dan respons para penjawat awam banyak mempengaruhi dasar dan tindakan yang dilaksanakan oleh pihak
  • 3.
    3 kerajaan. Perkembangan dalampolitik pentabdiran di Malaysia dikatakan telah banyak membawa perubahan tingkah laku dan tanggapan di kalangan penjawat/pegawai awam disebabkan berlakunya beberapa peristiwa dan dasar-dasar kerajaan yang telah dibawa oleh pemerintahan Tun Dr. Mahathir bermula dari awal tahun 1980-an hingga tahun 2002. Tentulah semenjak merdeka pada 31 Ogos 1957 (Tanah Melayu) dan pembentukan Persekutuan Malaysia (16 September 1963), banyak perubahan yang telah berlaku dalam sistem pentadbiran di negara ini. Justeru itu, dalam modul ini akan dibincangkan beberapa perkembangan dan perubahan yang telah berlaku dalam sistem pentadbiran termasuklah penerapan nilai-nilai murni dan etika kerja positif dalam pentadbiran yang secara langsung menyentuh mengenai pembaharuan pentadbiran— penswastaan, pengkorporatan dan ICT (Ahmad Atory, 2001). Jika diteliti secara mendalam dari segi peranan pentadbir awam semenjak tahun 1970-an dan 1980-an, tidak banyak yang berubah. Namun, menjelang tahun 1990-an dan alaf baru (abad ke-21), peranan pegawai- pegawai awam telah bertambah kepada menjadi penguatkuasa peraturan- peraturan dalam projek-projek penswastaan kerajaan. Pegawai-pegawai kerajaan telah banyak menggunakan prinsip-prinsip pengurusan seperti penggunaan teknologi, automasi, komputer, teknologi maklumat dan konsep kerajaan elektronik. Sepanjang perkembangan dalam era teknologi maklumat dan era globalisasi, peranan pentadbir dan pentadbiran awam di Malaysia kian mencabar—dunia tanpa sempadan dan pengkorporatan. 1.2 DEFINISI PENTADBIRAN AWAM Pentadbiran awam menurut K. Ramanathan (2002: 1) sebagai satu aspek kegiatan dan institusi pemerintahan yang telah lama bertapak dalam kehidupan manusia. Pentadbiran awam disifatkan sebagai usaha ke arah pencapaian matlamat pemimpin dan pemerintah untuk kesejahteraan rakyat yang dibantu oleh jentera pentadbiran. Oleh sebab itu, apa sahaja kejayaan yang dicapai oleh ketua negara atau kerajaan tertakluk kepada keberkesanan dan kecekapan institusi pentadbiran awamnya. Dalam hal ini, pentadbir-pentadbir merupakan aktor penting dalam atau agen utama kerajaan dalam melaksanakan pentadbiran dalam sesebuah negara. Oleh sebab itu, pentadbiran awam tambah K. Ramanathan lagi merupakan alat kerajaan yang penting yang secara langsung terlibat dalam memberikan keberkesanan mana-mana sistem pemerintahan. Keadaan ini dapat kita lihat dalam konteks pentadbiran awam dan kerajaan Malaysia seperti yang ada pada hari ini. Peranan insitusi-institusi pentadbiran awam dan pegawai-pegawai awam terlibat secara langsung
  • 4.
    4 dalam pelaksanaan dasarawam yang diluluskan oleh Dewan Perundangan (Parlimen). Justeru itu, pentadbiran awam meliputi semua organisasi, kakitangan, tindakan serta peraturan-peraturan yang dikendalikan oleh pihak eksekutif (ketua kerajaan dan negara) untuk menjayakan rancangan yang diluluskan oleh Parlimen. Dalam mendefinisikan pentadbiran awam, Dwight Waldo (dalam Ahmad Atory, 2001: 1) mengatakan bahawa terdapat dua definisi yang tipikal iaitu (i) Pentadbiran awam ialah organisasi dan pengurusan manusia dan benda-benda untuk mencapai tujuan-tujuan kerajaan; dan (ii) Pentadbiran awam sebagai satu “seni dan sains pengurusan” sebagaimana yang dapat dikaitkan kepada hal-ehwal sebuah negeri atau negara. Apa yang dapat dirumuskan daripada definisi yang dikemukakan oleh Waldo di atas adalah sama dengan apa telah dijelaskan oleh K. Ramanathan. Apa yang jelas, pentadbiran awam itu melibatkan organisasi yang di dalamnya merangkumi pegawai-pegawai awam untuk mengurus dan menjayakan dasar awam yang telah dibuat oleh pihak kerajaan melalui Parlimen. Jadi, pentadbiran awam disifatkan seni dan sains pengurusan kerana ia melibatkan aspek kemahiran, kepakaran, kebolehan dan kecekapan dalam mentadbir dan menyediakan perkhidmatan awam kepada seluruh lapisan masyarakat. Justeru itu, pentadbiran awam sebagai satu pengajian akademik yang sistematik yang diterokai dengan kewujudan negara moden di Eropah Barat (K. Ramanathan, 2002: 5). Oleh sebab itu, pentadbiran awam merupakan istilah yang digunakan untuk menerangkan sejenis gerakan perhubungan manusia—lebih tepat lagi untuk menerangkan semua kaedah dan teknik yang digunakan secara langsung untuk menguruskan hal ehwal yang membabitkan tiga ranting pemerintahan iaitu eksekutif, perundangan dan kehakiman (ibid., 244). Pentadbiran awam menurut K. Ramanathan melibatkan dua komponen iaitu (i) Awam (public) – iaitu suatu institusi atau agensi yang dijalankan atau dipunyai serta memperoleh sumber-sumber kewangannya secara terus atau sebaliknya daripada kerajaan pusat atau tempatan; dan (ii) Pentadbiran (administration) – ialah berasal daripada perkataan latin “administrare” yang membawa erti membantu atau mengarahkan. Oleh itu, ia membawa maksud memerhati akan sesuatu atau mengarahkan sesuatu atau dilaksanakan. Sama seperti definisi awal yang telah dibincangkan di atas, K. Ramanathan juga menyifatkan pentadbiran awam sebagai satu sains dan
  • 5.
    5 seni yang mempunyaimatlamat untuk menyenggarakan perhubungan awam dan menjalankan tugas-tugas yang telah ditetapkan. Tambahnya lagi, pentadbiran awam adalah tertakluk kepada kuasa eksekutif, kehakiman dan perundangan, di mana ia lebih menekankan kepada penguatkuasaan undang-undang yang telah dibuat, membuat dan melaksanakan peraturan-peraturan serta polisi-polisi awam. Namun, kita perlu mengetahui bahawa pentadbiran awam adalah bertanggungjawab dalam melaksanakan dasar-dasar awam. Dari segi pelaksanaan dasar- dasar awam pula, pentadbiran awam tidak mementingkan keuntungan kecualilah dalam dimensi pengkorporatan dan penswastaan yang menjadi agenda baru pemerintahan negara ke arah peningkatan pencapaian ekonomi dan pembangunan negara. Manakala Muhammad Al-Buraey (1992: 202) menjelaskan bahawa pentadbiran awam merupakan suatu bidang pengajian yang direka cipta pada awal abad ke-20. Tambahnya lagi, dari segi praktisnya pentadbiran awam adalah seusia dengan manusia itu sendiri. Sehingga kini katanya, tiada perbezaan yang jelas antara kedua-dua jenis pentadbiran—awam atau swasta. Pentadbiran awam khususnya dalam sejarah negara Islam terkenal dengan kecekapan para pentadbir yang mencerminkan bagaimana mudahnya orang Islam Arab mengasimilasikan sistem pentadbiran asing ke dalam fahaman pemerintahan. Al-Buraey menyifatkan hari ini pentadbiran awam merupakan satu bidang pengajian dan praktis yang merupakan alat terpenting dalam negara birokrat (seperti Malaysia) moden dan negara yang mempunyai berbagai-bagai fungsi serta yang bergantung banyak kepadanya. Justeru itu, pentadbiran awam memainkan peranan yang penting, kerana ia terletak di tengah-tengah kegiatan dan urusan di berbagai-bagai peringkat pemerintahan yang moden, iaitu kebangsaan, negeri dan tempatan. Fungsi pentadbiran awam dalam zaman moden mencerminkan kepentingan perkembangan program sebagai sistem pendidikan umum dan pembaharuan daerah, penghapusan pencemaran air dan udara, menjalankan organisasi pelbagai negeri atau antarabangsa, penubuhan institusi ekonomi dan sosial di negara membangun dan baharu, aspek lain-lain termasuklah pembangunan negara baru. Dalam penelitian kepada definisi-definisi yang telah dibincangkan, semuanya menuntut peranan, tanggungjawab, keupayaan, kecekapan dan sebagainya seorang atau golongan pentadbir dalam Perkhidmatan Awam ke arah kecekapan dan keberkesanan pentadbiran awam itu sendiri. Dalam zaman moden, seseorang pentadbir mempunyai tugas dan kewajipan yang banyak. Ini termasuklah merekabentuk program; membuat keputusan; membina organisasi; pengambilan dan melatih
  • 6.
    6 pekerja serta memajukanpersonel; merunding kontrak; memperkenalkan perubahan; merangsang pertumbuhan dan mendorong organisasi unutk berfungsi sebagai sebuah institusi. SOALAN DALAM TEKS 1. Bincangkan semula dua komponen yang terdapat dalam pentadbiran awam. 2. Mengapa pentadbiran awam turut dilihat dari sagi konsepnya sebagai satu “seni dan sains pengurusan”? Semak jawapan anda di akhir bab ini. 1.3 KONSEP TADBIR URUS Tadbir urus (governance) merupakan salah satu aspek penting dalam pentadbiran dan pengurusan—awam dan swasta. Kini dalam pengajian mengenai pentadbiran awam, peranan tadbir urus yang baik (good governance) semakin mendapat perhatian. Ini kerana tadbir urus yang baik akan memberikan kekuatan dan imej yang baik kepada mana-mana organisasi. Justeru itu, di dalam pentadbiran awam di Malaysia, gerakan ke arah memperkasakan tadbir urus yang berkualiti, dinamik, cekap dan sebagainya telah bermula semenjak awal tahun 1980-an lagi. Tadbir urus yang baik bukanlah perkara baru dalam pentadbiran. Ini kerana penekanan kepada ciri-ciri seperti ketelusan (transparency), keberkesanan (effectiveness) dan kecekapan (efficiency), akauntabiliti dan responsif dalam memenuhi kehendak rakyat, merupakan kehendak- kehendak tadbir urus yang baik yang sentiasa dituntut dan diseru oleh pihak kerajaan. Kerajaan Malaysia telah lama menerapkan prinsip-prinsip tadbir urus yang baik ke dalam pentadbiran agensi-agensinya. Ini dapat dilihat di beberapa agensi utama di negara ini termasuklah agensi agama seperti JAKIM dan Jabatan Agama Islam Negeri juga sentiasa memastikan bahawa pentadbiran dan pengurusannya menepati kehendak-kehendak tadbir urus yang baik.
  • 7.
    7 Terdapat pelbagai tafsiranmengenai tadbir urus yang baik seperti: (i) Good governance is defined as “the exercise of power by various levels of government that is effective, honest, equitable, transparent and accountable” (IOG, 1999); (ii) Good governance is defined as “a system that is transparent, accountable, just fair, democratic, participatory and responsive to people’s needs” (World Conference on Governance, 1999). Manakala definisi yang lebih komprehensif tentang tadbir urus yang baik seperti yang dikemukakan oleh UNDP Governance Policy Paper “Governance for Sustainable Human Development” (1997) yang mendefinisikan tadbir urus sebagai: “the exercise of political, economic and administrative in the management of a country’s affairs at all levels. Governance comprises the complex mechanisms, processes and institutions through which citizens and groups articulate their interests, mediate their differences and exercise their legal rights and obligations”. (Dipetik daripada Haron Siraj, 2000: 116) 1.4 KONSEP TADBIR URUS YANG BAIK Sejak kebelakangan ini, perbincangan mengenai tadbir urus telah menarik perhatian umum. Tadbir urus yang baik dalam arena nasional, politikal, sosial dan ekonomi boleh dijadikan sebagai panduan dan asas serta persediaan dalam menghadapi pelbagai tekanan globalisasi. Sejajar dengan isu-isu governance semasa, Persatuan Perkhidmatan Tadbir dan Diplomatik (PPTD) dengan usahasama Institut Tadbiran Awam Negara (INTAN) JPA, telah mengadakan Persidangan Perkhidmatan Awam Kelima (PPA 2000) dengan tema “Good Governance: Issues and Challenges” bertempat di Auditorium INTAN, Bukit Kiara, Kuala Lumpur pada 22 hingga 24 Jun 2000. Menyentuh mengenai peranan tadbir urus yang baik, YAB Dato’ Seri Abdullah Hj. Ahmad Badawi, Timbalan Perdana Menteri ketika itu dalam ucapannya di persidangan tersebut menyatakan keperluan Perkhimatan Awam negara untuk menghapuskan imej tradisi iaitu sebagai sebuah birokrasi yang lembab dan sejajar dengan era peralihan globalisasi. Kini di bawah pentadbiran Dato’ Seri Abdullah Ahmad Badawi, tadbir urus yang baik di Malaysia berkait rapat dengan prinsip Islam Hadhari yang diperkenalkan oleh Perdana Menteri untuk pembangunan sosioekonomi dan teknologi, keadilan sosial dan toleransi kaum. Berdasarkan kepada apa yang telah dibincangkan secara ringkas di atas, jelas sekali menunjukkan bahawa tadbir urus yang baik memerlukan
  • 8.
    8 peranan mereka dalamsemua aspek pentadbiran dan pengurusan negara di semua peringkat terutama ke arah mencapai taraf negara maju menjelang tahun 2020 nanti. Oleh itu, tadbir urus yang baik hendaklah bebas daripada pelbagai gejala dan tingkah laku negatif yang tidak bermoral, menyalahi etika kerja, melanggar undang-undang dan ajaran agama—berunsurkan jenayah dan melanggar disiplin. Tadbir urus yang baik hendaklah bebas daripada masalah seperti rasuah, penyelewengan dan penyalahgunaan kuasa, sering bertangguh dalam melakukan tugas yang diberi dan sebagainya. Lantaran itu, kini kerajaan sedang berusaha membenteras gejala rasuah di kalangan pegawai awam secara besar-besaran kerana fenomena ini akan menjejaskan nama baik, imej, kepercayaan rakyat terhadap Perkhidmatan Awam dan menjatuhkan maruah dan martabat pentadbiran awam itu sendiri. Tadbir urus yang baik perlu menunjukkan akauntabiliti, ketelusan, amanah, cekap, jujur dan sebagainya yang akan membawa kesan positif dan membina ke arah memperkukuh dan memperkasakan Perkhidmatan Awam di negara ini. Ini memandangkan tadbir urus itu sendiri adalah agen kerajaan dan juga anggota masyarakat dan mempunyai peranan yang besar dan mengurus tadbir sesebuah negara. Jadi, pengamalan nilai-nilai murni adalah sangat-sangat diharapkan dapat ditunjukkan oleh semua peringkat penjawat awam di negara ini. SOALAN DALAM TEKS 3. Dalam tadbir urus yang baik (good governance) terdapat beberapa prinsip di dalamnya termasuklah akauntabiliti, integriti, profesionalisme dan lain-lain. Bincangkan ketiga-tiga konsep di atas. Semak jawapan anda di akhir bab ini. 1.5 KONSEP TADBIR URUS KORPORAT Merujuk kepada Lee Fook Hong (2002: 4) tadbir urus korporat (corporate governance) adalah merujuk kepada:
  • 9.
    9 “the processes andstructure by which the business and affairs of the company are directed and managed, in order to enhance long term shareholder value through enhancing corporate performance and accountability, whilst at the same time taking into account the interest of other stakeholders.” Tambah Lee lagi, syarikat yang berbeza mempunyai model tadbir urus korporat yang berbeza sebagai kod tadbir urus dalam setiap negara yang membenarkan atau mengizinkan fleksibiliti dan variasi terhadap pandangan yang berbeza ke arah perubahan dalam dunia korporat bagi menghadapi globalisasi dan kepesatan teknologi baru. Dalam tadbir urus korporat, peranan setiausaha syarikat adalah amat penting. Setiausaha syarikat atau perbadanan merupakan seorang yang terlatih dan profesinal dalam melaksanakan tugasnya terutama bagi membantu lembaga pengarah syarikat. Sementara itu, Owen E. Hughes (2003: 76) menjelaskan bahawa tadbir urus korporat merujuk kepada: “to how the private sector structures its internal mechanisms to provide for accountability to its stakeholder; while government may be involved in this through the company law, there are aspects which it does not control.” 1.6 BADAN PEMERINTAH DAN SISTEM PENTADBIRAN MALAYSIA Badan pemerintah atau eksekutif di Malaysia mempunyai peranan yang amat penting dalam pentadbiran negara. Ini kerana segala keputusan berhubung dengan dasar awam bermula di peringkat eksekutif. Dari segi kuasanya, badan eksekutif termaktub dalam perlembagaan dan undang- undang yang berkaitan. Mengikut Perkara 39 Perlembagaan Persekutuan, kuasa eksekutif berada pada Yang di-Pertuan Agong (YDA) yang boleh dijalankan oleh Jemaah Menteri (Kabinet) atau mana-mana menteri yang diberikan kuasa oleh Kabinet. 1.6.1 Yang di-Pertuan Agong Sebagai ketua negara, YDA mempunyai kuasa eksekutif seperti yang telah diterangkan di atas. Walau bagaimanapun, YDA boleh bertindak mengikut budi bicaranya sendiri dalam tiga perkara seperti: (i) Melantik Perdana Menteri (PM). (ii) Tidak mempersetujui permintaan pembubaran Parlimen. (iii) Meminta supaya diadakan mesyuarat Majlis Raja-raja. YDA merupakan pemerintah tertinggi angkatan tentera Malaysia (ATM) dan berkuasa mengampun dan menangguhkan hukuman terhadap kesalahan yang dibicarakan di Mahkamah Tentera dan kesalahan yang
  • 10.
    10 dilakukan di WilayahPersekutuan (WP) serta kesalahan di bawah Akta Keselamatan Dalam Negeri (ISA). YDA merupakan ketua agama Islam bagi WP, Melaka, Pulau Pinang, Sabah dan Sarawak. YDA juga diberikan kuasa untuk melantik hakim- hakim Mahkamah Persekutuan, Mahkamah Tinggi, Jemaah Menteri, timbalan-timbalan menteri dan jawatan-jawatan lain seperti pengerusi dan ahli-ahli Suruhanjaya, Peguam Negara, dan Juruaudit Negara. Selain itu, YDA bertanggungjawab dalam menjaga dan memelihara kedudukan istimewa orang Melayu dan Bumiputera di Sabah dan Sarawak di bawah Perkara 153 Perlembagaan Persekutuan. 1.6.2 Kabinet Kabinet merupakan badan yang menjalankan kuasa eksekutif yang dipegang oleh YDA yang diketuai oleh PM yang merupakan ahli Dewan Rakyat yang mendapat kepercayaan besar dewan. Kabinet berkuasa merangka dasar dan memberikan arahan kepada jentera pentadbiran untuk dilaksanakan di seluruh peringkat Persekutuan. Perlu diingat bahawa kabinet bukanlah jentera pentadbiran, tetapi disebabkan menjalankan pemerintahan negara, ia merupakan satu badan pemerintah. Di Malaysia disebabkan doktrin percantuman kuasa diamalkan, maka sebahagian besar ahli kabinet merupakan ahli Dewan Rakyat mahupun Dewan Negara—Parlimen, maka kabinet bertanggungjawab kepada Parlimen. Oleh sebab itu, wajar bagi ahli-ahli Kabinet mempertahankan keputusan Parlimen dan saling sokong menyokong dengan Parlimen berhubung dengan tindakan dan keputusan yang telah dibuat. 1.6.3 Kementerian Di bawah kabinet dibentuk beberapa kementerian dan kini mempunyai 30 kementerian serta Jabatan Perdana Menteri. Kementerian ditubuhkan untuk melaksanakan tugas-tugas pemerintahan negara. Menteri yang berportfolio akan mengetuai mana-mana kementerian dan yang tidak berportfolio ditugaskan di bawah Jabatan PM yang masing-masing dibantu oleh timbalan-timbalan menteri. Kementerian merupakan agensi kerajaan tertinggi di dalam sistem pentadbiran kerajaan Persekutuan yang bertanggungjawab bagi membentuk dasar, merancang, mengawal dan menyelaras perkara- perkara yang berkaitan dengan bidang tugas sesuatu kementerian tertentu. Menteri akan dibantu oleh timbalan-timbalan menteri. Dalam
  • 11.
    11 masa yang sama,kementerian juga akan dibantu oleh Setiausaha Parlimen (ahli Dewan Rakyat) dan Ketua Setiausaha (KSU) yang merupakan pegawai pentadbir (awam) tertinggi di peringkat kementerian. Kementerian juga bertanggungjawab mengawal jabatan-jabatan atau badan-badan berkanun yang diletakkan di bawah tanggungjawab kementerian berkenaan. Misalnya, Kementerian Belia dan Sukan akan bertanggungjawab terdapat Jabatan Belia dan Sukan. Kementerian turut berperanan dalam mengawal pelaksanaan pentadbiran jabatan dan badan-badan berkanun sejajar dengan objektif kementerian-kementerian yang berkaitan. Seperti yang telah disebutkan di atas, pegawai tadbir utama kementerian ialah KSU yang mempunyai tugas dan tanggungjawab berkaitan dengan pembentukan dasar, perancangan aktiviti, mengawal pelaksanaan aktiviti, menyelaras aktiviti kementerian, menyelaras kegiatan jabatan dan badan- badan berkanun. KSU bertindak sebagai penasihat kepada menteri mengenai pentadbiran dan bertanggungjawab kepada Ketua Setiausaha Negara (KSN) yang merupakan ketua Perkhidmatan Awam Persekutuan. 1.6.4 Jabatan-Jabatan Kerajaan Sebenarnya agensi-agensi kerajaan seperti yang telah disebutkan iaitu kementerian, badan berkanun dan jabatan-jabatan, semuanya dibentuk bertujuan untuk merancang, mengawal, membantu dan melaksanakan segala aktiviti yang dirancang oleh kerajaan untuk mencapai objektif dan matlamat yang telah digariskan. Contohnya usaha ke arah pencapaian matlamat Wawasan 2020, siapa yang akan bertanggungjawab? Oleh sebab itu, kecekapan dan keberkesanan agensi-agensi kerajaan itu amat penting. Justeru itu, bagi menentukan sesebuah agensi kerajaan itu dapat berjalan dengan lancar, maka agensi itu perlu disusun berdasarkan kepada suatu struktur organisasi yang baik, sistematik dan berkesan dan dilantik pegawai-pegawai awam yang meliputi pelbagai peringkat perkhidmatan dan kategori bagi mengendalikan agensi-agensi berkenaan. Dewasa ini, agensi-agensi kerajaan sama ada yang sedia ada atau yang baru ditubuhkan meliputi pelbagai jenis Perkhidmatan Awam termasuklah sosial, ekonomi, keselamatan, perundangan, kebudayaan dan sebagainya. Jabatan merupakan agensi peringkat pelaksanaan yang kedua tertinggi selepas kementerian. Contohnya, di bawah Kementerian Pengangkutan, terdapatnya Jabatan Pengangkutan Jalan (JPJ). Jabatan bertanggungjawab menyediakan perkhidmatan kepada masyarakat secara langsung berkaitan dengan bidang kuasa jabatan berkenaan di dalam melaksanakan
  • 12.
    12 pentadbiran—dikenali sebagai PerkhidmatanAwam. Misalnya, JPJ dalam penyediaan perkhidmatan kepada rakyat meliputi aspek dasar-dasar yang berkaitan dengan pengangkutan jalan raya seperti lesen memandu, pendaftaran kenderaan, cukai jalan dan pertukaran hak milik kenderaan. Bagi memudahkan urusan dan menyediakan perkhidmatan kepada seluruh lapisan masyarakat, setiap jabatan kerajaan pusat ada cawangan di peringkat negeri dan daerah. Pegawai tadbir utama jabatan ialah Ketua Pengarah, tetapi nama jawatan ini disesuaikan mengikut nama jabatan-jabatan berkenaan. Contoh, Jabatan Polis dinamakan Ketua Polis Negara, Jabatan Imigresen sebagai Ketua Pengarah Imigresen, Jabatan Akauntan Negara disebut Akauntan Negara dan di peringkat negeri dikenali sebagai Pengarah Negeri. Pegawai dan kakitangan jabatan merupakan agen pelaksana dasar kerajaan yang mempunyai kelayakan dan kemahiran tertentu mengikut perjawatan. Di Malaysia terdapat beberapa katogeri dan peringkat jawatan yang diwujudkan. 1.6.5 Badan-Badan Berkanun Selepas kementerian dan jabatan-jabatan, badan-badan berkanun (akan dibincangkan secara mendalam dalam Bab 2 tentang peranannya) merupakan agensi kerajaan yang ditubuhkan dengan matlamat tertentu. Badan-badan berkanun ditubuhkan oleh kerajaan mengikut akta-akta tertentu bagi melaksanakan tugas-tugas khusus sejajar dengan objektif dan matlamat negara. Badan-badan berkanun lebih dikenali sebagai perbadanan yang ditubuhkan dengan tujuan untuk mengambil alih tugas dan tanggungjawab fungsi jabatan-jabatan kerajaan tertentu yang telah lama ditubuhkan (Malaysia, 1991: 594). Penubuhan badan berkanun atau perbadanan membolehkan kerajaan melaksanakan sesuatu tanggungjawab khusus dan penting. Sebagai contoh, Lembaga Hasil Dalam Negeri (LHDN) ditubuhkan bertujuan untuk mengendalikan segala urusan berkaitan dengan cukai termasuklah perkara-perkara seperti pendaftaran, pembayaran, urusan cukai, dan sebagai yang bersangkut paut dengan cukai. Secara umumnya penubuhan badan-badan berkanun mempunyai dua matlamat iaitu (ibid., 595): (i) Membolehkan kerajaan terlibat secara terus dengan bidang- bidang tertentu yang enggan atau tidak mampu diceburi oleh pihak swasta sebab masalah modal. Penglibatan langsung kerajaan ini dapat menolong meningkatkan pembangunan sosioekonomi negara; dan (ii) Membolehkan jentera pentadbiran bertindak secara lebih bebas daripada ikatan peraturan-peraturan pentadbiran negara. Hal ini
  • 13.
    13 membolehkan perbadanan tersebutbergerak lebih pantas seiringan dengan syarikat-syarikat swasta yang lain. Penubuhan perbadanan awam ini mempunyai beberapa faedah yang sangat penting kepada kerajaan seperti (ibid., 595): (i) Memberi peluang kepada pihak kerajaan untuk terlibat secara langsung dengan kegiatan ekonomi secara aktif; (ii) Memainkan kedua-dua peranan dalam sektor ekonomi dan sosial. Di samping bertujuan memperolehi keuntungan, perbadanan awam juga dikehendaki menyediakan berbagai-bagai kemudahan dan perkhidmatan kepada rakyat. Terdapat dua jenis perbadanan awam yang ada di Malaysia iaitu (i) Badan-badan berkanun – agensi kerajaan yang ditubuhkan di bawah undang-undang sama ada dibuat oleh Parlimen atau DUN. Sehingga Jun 1991 terdapat 75 buah badan berkanun Persekutuan dan 85 buah badan berkanun negeri; dan (ii) Badan-badan bukan berkanun – badan-badan yang ditubuhkan di bawah Akta Syarikat. Didapati bahawa badan-badan berkanun adalah terikat kepada dasar- dasar kerajaan sebab semuanya (ibid., 595): (i) Ditubuhkan di bawah undang-undang yang dibuat oleh Parlimen atau DUN masing-masing; (ii) Mempunyai lembaga pengarah yang terdiri daripada orang yang dilantik oleh menteri yang bertanggungjawab terhadap badan tersebut; dan (iii) Ahli-ahli lembaga pengarah bertanggungjawab kepada menteri yang melantik mereka. Secara tidak langsung tindak-tanduk ahli- ahli lembaga pengarah adalah sejajar dengan kehendak kerajaan. Berbanding dengan badan-badan berkanun, badan-badan yang ditubuhkan di bawah Akta Syarikat adalah lebih bebas dalam menjalankan aktiviti-aktiviti mereka sejajar dengan matlamat perbadanan perniagaan. Daripada penubuhan perbadanan (berkanun dan bukan berkanun)—titik tolak kepada pengkorporatan dan seterusnya penswastaan dalam sistem pentadbiran awam di negara ini. Pegawai tadbir utama dalam badan-badan berkanun (perbadanan awam) dikenali sebagai Pengurus Besar yang bertanggungjawab mengurus dan mentadbir perbadanan awam mengikut objektif korporatnya. Bagi melicinkan pentadbirannya, sesebuah perbadanan mempunyai bahagian- bahagian tertentu yang meliputi keseluruhan aspek pengurusan organisasi yang sedia ada.
  • 14.
    14 SOALAN DALAM TEKS 4.Senaraikan badan-badan berkanun dalam bidang- bidang berikut: (a) Perdagangan. (b) Perusahaan. (c) Pendidikan. (d) Perindustrian. (e) Pertanian dan komoditi. 5. Apakah faedah penting yang akan diperolehi oleh pihak kerajaan dalam menubuhkan perbadanan awam di negara ini? Semak jawapan anda di akhir bab ini. 1.6.6 Kawalan Kerajaan/Agensi Pusat Jabatan-jabatan dan perbadanan awam merupakan dua sektor yang berbeza, di mana kawalan terhadap kedua-duanya juga berbeza (Malaysia, 1991: 596). Jabatan-jabatan dikawal secara langsung oleh kementerian atau agensi pusat yang berkenaan. Bagi perbadanan awam pula ia dikawal secara tidak langsung, di mana kelazimannya terhadap perkara-perkara penting sahaja terutamanya yang menyentuh mengenai dasar-dasar kerajaan. Dari segi pentadbirannya, perbadanan awam mempunyai kebebasan kerana ia dikawal secara tidak langsung kerana terbentuknya ahli lembaga pengarah dalam perbadanan berkenaan. Jika perbadanan itu diletak di bawah satu kementerian, maka menteri berkenaan bertanggungjawab melantik ahli lembaga pengarahnya. Segala keputusan tentang dasar-dasar kerajaan diambilkira dalam proses membuat keputusan mengenai aktiviti perbadanan oleh pihak ahli lembaga pengarah. Cara lain pihak kerajaan mengawal aktiviti perbadanan ialah dengan melantik pegawai-pegawai kanan kerajaan untuk menganggotai badan lembaga pengarah yang akan memberi nasihat berkaitan hal-hal hubungan kerajaan dengan perbadanan (ibid., 596). Rasionalnya perlantikan pegawai awam ke dalam perbadanan agar aktiviti-aktiviti perbadanan dapat dilaksanakan sejajar dengan dasar-dasar awam yang telah diperkenal dan dilaksanakan oleh pihak kerajaan.
  • 15.
    15 Selain itu, pihakkerajaan dapat melaksanakan pengawalan ke atas perbadanan dengan cara mengawal anggaran belanjawan dan rancangan- rancangan pembangunan tahunan dan lima tahun perbadanan tersebut. Justeru itu, pihak perbadanan perlu mendapatkan kelulusan dari Kementerian, Perbendaharaan, Jabatan Perkhidmatan Awam dan Bahagian Perancang Ekonomi terhadap belanjawannya. Manakala bagi badan-badan tidak berkanun pula tidak mempunyai kebebasan yang lebih luas sebab badan ini tidak tertakluk kepada langkah-langkah pengawalan kerajaan seperti yang dikenakan terhadap badan-badan berkanun. Tambahan pula, badan tidak berkanun bebas dalam mengadakan skim perjawatan masing-masing, tetapi setiap aktivitinya hendaklah diselaraskan mengikut peruntukan undang-undang atau akta-akta penubuhannya. 1.7 KESIMPULAN Dalam sistem pemerintahan bercorak demokrasi dan sistem pentadbiran berasaskan persekutuan (federalisme) di negara ini, setiap agensi kerajaan sama ada di peringkat pusat mahupun di peringkat negeri dan seterusnya di peringkat daerah dan tempatan mempunyai fungsi dan tanggungjawab yang sangat penting dalam menjayakan agenda kerajaan khususnya melalui dasar-dasar yang telah dilaksanakan. Pentadbiran awam di Malaysia, jika diteliti dari aspek sejarahnya banyak dipengaruhi dan diasaskan oleh sistem pemerintahan British. Hingga ke hari ini pengaruh British dalam sistem pentadbiran dan Perkhidmatan Awam masih kekal dalam beberapa aspek walaupun pihak kerajaan telah melaksanakan beberapa dasar pembaharuan. Dalam perkembangan Perkhidmatan Awam di negara ini, pastinya banyak masalah dan kelemahan yang telah dikenalpasti terutama yang membabit beberapa agensi kerajaan dalam melaksanakan fungsi-fungsi tertentu seperti badan berkanun atau perbadanan awam ke arah komersialisasi. Kegagalan badan-badan berkanun dan perbadanan awam dalam menjana kemajuan dan peningkatan dari segi ekonomi telah memaksa pihak kerajaan mencari alternatif untuk membolehkan agensi- agensi awam boleh menyumbang ke arah pembangunan negara. Perkhidmatan Awam di negara ini tidak terkecuali daripada berhadapan dengan masalah penyelewengan, pecah amanah, rasuah, penyalahgunaan kuasa dan kelemahan disiplin di kalangan anggotanya. Oleh sebab itu, kerajaan berusaha membentuk dan memberi nafas baru kepada Perkhidmatan Awam di negara ini dengan melaksanakan beberapa pembaharuan dalam aspek pentadbiran di negara ini. Dalam erti kata lain, pihak kerajaan berusaha untuk membentuk tadbir-urus yang baik (good governance) dan berkesan dalam pentadbiran di negara ini. Justeru itu,
  • 16.
    16 pihak kerajaan telahmelaksanakan pengkorporatan dan seterusnya penswastaan, di samping menekankan penerapan nilai-nilai korporat dalam pentadbiran. Pelaksanaan pengkorporatan dan penswastaan dalam sistem pentadbiran di Malaysia tidaklah menggambarkan kegagalan pentadbiran dan Perkhidmatan Awam di negara ini berfungsi dengan baik. Namun, usaha- usaha yang telah dilakukan khususnya melalui pengkorporatan dan penswastaan dilihat sebagai jalan untuk mengurangkan beban pentabdiran dan kewangan kerajaan serta mengecilkan saiz sektor awam dan mengurangkan monopoli kerajaan dalam aktiviti-aktiviti berasaskan ekonomi, di mana menggalakkan penyertaan syarikat korporat atau swasta untuk terlibat dalam menjana pembangunan dan kemajuan negara. SOALAN PENILAIAN KENDIRI 1. Apakah yang dimaksudkan oleh Dwight Waldo dalam definisinya tentang pentadbiran awam seperti di bawah: (a) Organisasi dan pengurusan manusia dan benda-benda untuk mencapai tujuan-tujuan kerajaan. (b) Satu “seni dan sains pengurusan” dalam hal ehwal pentadbiran negara. 2. Secara umumnya, jelaskan apakah yang anda fahami tentang konsep tadbir urus yang baik? 3. Bincangkan apakah matlamat utama pihak kerajaan menubuhkan badan-badan berkanun di negara ini? Semak jawapan anda di akhir modul kursus ini. JAWAPAN SOALAN DALAM TEKS 1. Dua komponen yang terdapat dalam pentadbiran awam ialah (a) Awam (public) – di mana pentadbiran awam dilihat sebagai suatu institusi atau agensi yang mendapat pembiayaan kewangan secara terus atau sebaliknya daripada kerajaan pusat atau tempatan bagi menjalankan aktiviti-aktivitinya dalam mencapai matlamat kerajaan.
  • 17.
    17 (b) Pentadbiran (administration)– di mana pentadbiran awam melibatkan aspek mengarah dan memberikan bantuan khususnya kepada anggota Perkhidmatan Awam. Pentadbiran awam sentiasa memberikan tumpuan kepada masalah yang dihadapi oleh masyarakat. 2. Pentadbiran awam dilihat sebagai satu “seni dan sains pengurusan” kerana dalam pentadbiran yang cekap dan mempunyai keupayaan ke arah kecemerlangan perlu kepada aspek kemahiran, kepakaran, kebolehan dan kecekapan dalam mentadbir khususnya dalam menyediakan perkhidmatan kepada rakyat. 3. Terdapat beberapa prinsip dalam tadbir urus yang baik seperti: (a) Akauntabiliti – bermakna tanggungjawab seseorang terhadap tugas-tugas yang perlu dilaksanakan. Dalam konteks Perkhidmatan Awam, akauntabiliti bermaksud tanggungjawab pegawai-pegawai dan kakitangan awam dalam melaksanakan tugas-tugas yang diserahkan dan juga bagi memastikan pencapaian matlamat serta objektif tugas-tugas tersebut. (b) Integriti – sering dihubungkaitkan dengan nilai-nilai seperti amanah, jujur, kebolehpercayaan dan sentiasa memelihara kepentingan awam tanpa mengambil kesempatan untuk kepentingan diri sendiri. Setiap kerja atau tugas yang diberikan hendaklah dilakukan dengan sebaik-baiknya iaitu dengan penuh keikhlasan dan ketulusan hati. (c) Profesionalisme – satu nilai yang penting dalam menjalankan tugas dan tanggungjawab yang diamanahkan supaya segala tugas yang diserahkan dapat dilaksanakan dengan cekap dan berkesan. Perkhidmatan secara profesionalisme bermakna setiap anggota organisasi seperti dalam Perkhidmatan Awam perlu mempunyai ilmu pengetahuan yang tinggi dan kemahiran yang mencukupi bagi menjalankan tugas dan tanggungjawab mereka. 4. Contoh badan-badan berkanun dalam pelbagai bidang seperti: (a) Perdagangan – FIDA (Lembaga Kemajuan Perusahaan Persekutuan). (b) Perusahaan – BPM (Bank Pembangunan Malaysia). (c) Pendidikan – UUM (Universiti Utara Malaysia). (d) Perindustrian – NPC (Pusat Daya Pengeluaran Negara).
  • 18.
    18 (e) Pertanian dankomoditi – MARDI (Institut Penyelidikan dan Kemajuan Pertanian Malaysia). 5. Faedah penting yang diperolehi oleh pihak kerajaan dalam menubuhkan perbadanan awam di negara ini ialah (f) Memberi peluang kepada pihak kerajaan untuk terlibat secara langsung dengan kegiatan ekonomi secara aktif. (g) Memainkan kedua-dua peranan dalam sektor ekonomi dan sosial, di mana selain bertujuan memperolehi keuntungan, perbadanan awam juga dikehendaki menyediakan pelbagai kemudahan dan perkhidmatan kepada rakyat.
  • 19.
    19 BAB 2 LATAR BELAKANGPENTADBIRAN AWAM DI MALAYSIA OBJEKTIF BAB Selepas mempelajari bab ini, anda seharusnya boleh: 1. Menjelaskan tentang latar belakang sistem pentadbiran dan Perkhidmatan Awam di Malaysia sebelum dan selepas merdeka. 2. Memahami sistem pentadbiran dan Perkhidmatan Awam yang telah diperkenalkan oleh Inggeris yang mempunyai pengaruh yang sangat kuat dalam perkembangan Perkhidmatan Awam di Malaysia. 3. Mengenal pasti bagaimana pihak Inggeris mula campur tangan dalam sistem pentadbiran di Tanah Melayu. 4. Membahaskan tentang kesan penubuhan Malayan Union dan pembentukan Persekutuan Tanah Melayu dalam perjuangan anak watan terhadap kepentingan tanah air sendiri. 2.1 PENGENALAN Pentadbiran awam di Malaysia diakui banyak dipengaruhi oleh sistem pentadbiran yang diperkenalkan oleh pihak British dari aspek sistem, prosedur, peraturan, gelaran dan sebagainya yang kekal hingga kini. Bagi memahami pentadbiran awam secara umumnya dan di Malaysia khasnya, kita perlu meneliti dari aspek konsep atau definisi pentadbiran awam itu sendiri (telah dibincangkan dalam Bab 1). Sila fahami semula konsep pentadbiran awam seperti yang telah dibincangkan dalam Bab 1. Apabila kita membincangkan tentang pentadbiran awam, kita secara tidak langsung membincangkan tentang Perkhidmatan Awam. Seperti yang kita sedia maklum, pengaruh asing seperti Inggeris cukup kuat dan amat sinonim dengan sistem pentadbiran dan Perkhidmatan Awam di negara
  • 20.
    20 kita ini. Walaubagaimanapun, Perkhidmatan Awam di negara ini telah mengalami atau melalui pelbagai perubahan terutama sejak peralihan dari zaman kolonial ke zaman kemerdekaan, dan seterusnya hingga kini. Oleh sebab itu, dalam modul ini (Bab 2) wajar untuk kita meneliti perkembangan sistem pentadbiran dan Perkhidmatan Awam di negara ini kerana di sebalik sejarah yang telah berlaku terdapat banyak pengajaran yang kita boleh peroleh daripadanya. 2.2 LATAR BELAKANG PENTADBIRAN AWAM DI MALAYSIA Sejarah pentadbiran awam dan Perkhidmatan Awam di Malaysia telah bertitik tolak dari zaman Kesultanan Melayu Melaka (KMM) lagi (Malaysia, 1995: 7). Pada zaman KMM, pemerintahannya ketika itu sudah pun membentuk satu sistem pentadbiran yang sistematik (tersusun) dengan hierarki pemerintahan dan pentadbiran tersendiri. Pentadbiran yang dipraktikkan dalam era KMM bertujuan untuk memastikan pentadbiran dapat dijalankan dengan sempurna dan cekap. Sama seperti hari ini, kuasa eksekutif terletak di bawah kuasa Yang di- Pertuan Agong (YDPA) yang dijalankan oleh Jemaah Menteri yang diketuai oleh Perdana Menteri (PM). Sedangkan dalam zaman KMM, sistem pentadbirannya diketuai oleh Sultan dan baginda dibantu oleh beberapa pembesar negeri seperti Bendahara, Temenggong, Laksamana, Syahbandar, dan beberapa pembesar daerah. Struktur dalam sistem pentadbiran KKM seperti dalam Rajah 2.1. Rajah 2.1 Struktur Pentadbiran Melaka SULTAN PEMBESAR EMPAT Bendahara, Temenggong, Laksamana dan Penghulu Bendahari PEMBESAR LAPAN Syahbandar, Pembesar yang bergelar Seri PEMBESAR ENAM BELAS Pembesar yang bergelar Raja PEMBESAR TIGA PULUH DUA Pembesar peringkat rendah Sumber: Ruslan, et al. (2005). ms. 27.
  • 21.
    21 Sistem pentadbiran yangcekap dan tersusun seperti di Melaka di bawah KMM telah berjaya membawa kemajuan dan menjamin keamanan serta kemakmuran negeri Melaka. Faktor inilah yang banyak membawa Melaka sebagai sebuah kerajaan yang terkenal di seluruh dunia ketika itu. Dalam sistem pentadbiran dengan struktur yang telah diperkenalkan, setiap jawatan yang dipegang oleh pembesar atau pegawai negeri dibahagi- bahagikan mengikut bidang khusus dan tersendiri. Dalam sistem pentadbiran KMM, sudah pun wujud konsep pembahagian kuasa antara pembesar-pembesar negeri—daripada yang tertinggi kepada pegawai rendah kerajaan Melaka. Dengan adanya sistem pembahagian kuasa tersebut, kerajaan Melaka dapat mengawal pentadbiran negeri dengan cekap dan berkesan—ditambah pula dengan sikap yang adil, bijaksana dan saksama oleh Sultan. Sebenarnya kegemilangan KMM bukan semata-mata kerana Sultan yang memerintah, tetapi banyak dipengaruhi oleh kecekapan, kebijaksanaan dan kesungguhan yang ditunjukkan oleh pembesar-pembesar utama negeri. Sistem pentadbiran KMM banyak persamaan dengan sistem pentadbiran Malaysia pada masa kini. Ini dapat dilihat dari segi fungsi yang dimainkan atau kuasa yang ada pada pemerintah tertinggi seperti yang ditunjukkan dalam Jadual 2.1. Jadual 2.1 Persamaan antara Sistem Kesultanan Melayu Melaka dengan Malaysia 1. Ketua negeri ialah Sultan Melaka. Ketua Persekutuan Malaysia ialah Yang di-Pertuan Agong (YDPA). 2. Agama Islam sebagai agama rasmi. Agama Islam sebagai agama rasmi. 3. Ketua agama Islam ialah Sultan Melaka. Ketua agama Islam Persekutuan ialah YDPA dan negeri ialah Sultan/Raja. 4. Ketua Tertinggi angkatan tentera ialah Sultan Melaka. Ketua angkatan tentera Malaysia ialah YDPA. 5. Bagi melaksanakan pemerintahan, Sultan dibantu oleh Bendahara dan pembesar-pembesar negeri. YDPA dibantu oleh Perdana Menteri dan Jemaah Menteri. Sumber: Ruslan, et al. (2005). ms. 27. Di Melaka, tugas pentadbiran dijalankan berdasarkan kepada Hukum Kanun Melaka (HKM) dan Undang-Undang Laut Melaka. HKM menjadi rujukan serta teras kepada undang-undang negara bagi negeri-
  • 22.
    22 negeri di TanahMelayu sebelum kedatangan Inggeris. HKM pada dasarnya berasaskan undang-undang Islam dan juga mempunyai unsur- unsur hukum adat dan hukum akal. HKM adalah undang-undang adat Melayu yang bersesuaian dengan Islam walaupun bukan dalam keseluruhan peruntukannya yang telah dimulai pada zaman Sultan Muhammad Shah (1424-1444M) dan dilengkapkan pada zaman Sultan Muzaffar Shah (1445-1458M). HKM dari kandungannya dibahagikan peruntukannya kepada dua bahagian iaitu (i) Hukum adat. (ii) Hukum syarak. Empat peruntukan yang menyentuh hukum syarak dalam HKM ialah (Zaini Nasohah, 2004: 4-6): (i) Undang-Undang Perkahwinan Islam; (ii) Undang-Undang Muamalah Islam; (iii) Undang-Undang Keterangan Islam; dan (iv) Undang-Undang Jenayah Islam. Secara ringkasnya, berdasarkan sistem inilah pentadbiran dan perkhidmatan awam di negara ini telah bermula. SOALAN DALAM TEKS 1. Jelaskan peranan pembesar-pembesar Melaka seperti berikut: (i) Bendahara. (ii) Temenggung. Semak jawapan anda di akhir bab ini. 2.3 PENGARUH ASING DALAM PENTADBIRAN AWAM DI TANAH MELAYU Apabila disebut pentadbiran awam, ia tidak semata-mata tentang aktor di dalamnya. Apa yang penting ialah keseluruhan sistem tersebut termasuk pentadbir, dasar, perundangan, sistem, nilai dan sebagainya. Oleh sebab itu, amat penting bagi kita selepas meneliti pengaruh KMM dalam
  • 23.
    23 pentadbiran Tanah Melayu,tidak kurang pentingnya pengaruh penjajah terutama Inggeris. 2.3.1 Penjajahan Portugis (1511-1641) Perubahan-perubahan dalam pentadbiran dan perkhidmatan awam telah banyak berlaku apabila Melaka jatuh ke tangan Portugis pada tahun 1511. Sebaik sahaja bertapak di Melaka, Portugis telah menukar corak pentadbiran di mana seorang Gabenor telah dilantik bagi mengetuai pentadbiran dan dibantu oleh dua majlis iaitu Majlis Pertahanan dan Majlis Hal Ehwal Awam. Gabenor atau juga dikenali sebagai Kapten Kota Melaka selaku ketua pentadbir yang dilantik oleh Raja Portugal untuk bertugas selama tiga hingga empat tahun yang dipilih antara golongan Fidalgo (golongan bangsawan Portugal) dan seorang Kapten Angkatan Laut dilantik sebagai timbalan. Tentera diketuai oleh seorang Kapten-Jeneral yang dilantik oleh Vizurai Alfonso D’Albuquerque untuk bertugas selamat tiga tahun (Malaysia, 1991: 143). Dari segi pentadbiran awam, Kapten Kota dibantu oleh satu Majlis Penasihat yang di bawah kawalan tiga pegawai utama: (i) Ketua Hakim (Ovidor) – dilantik oleh Vizurai untuk mengendalikan keadilan sivil dan perlu mendapat nasihat Kapten Kota jka akan kaitan dengan kes jenayah; (ii) Datuk Bandar (Viador) – yang dipilih daripada tujuh orang yang dilantik dari warga yang terkemukan di Melaka. Bertindak sebagai majistret dan mereka akan membantu Ovidor dalam pentadbiran pengadilan sivil dan jenayah. Selain itu, mereka juga turut membantu menguruskan kewangan, kerja-kerja awam atau kebersihan bandar; dan (iii) Biskop Melaka – mereka yang dilantik bagi membantu Viador dalam menjalankan tugas-tugas perbandaran bersama tiga orang pegawai yang dilantik mewakili agama masyarakat-masyarakat di Melaka (Malaysia 1991: 143). Jawatan pentadbiran yang dikendalikan oleh tiga orang pegawai dengan gelaran Bendahari, Temenggong dan Syahbandar yang wujud sejak KMM sudah tidak mempunyai kuasa seperti sebelumnya—dilantik oleh Raja Portugal untuk mentadbir penduduk berbangsa Asia dan semua jawatan itu diisi oleh orang Portugis.
  • 24.
    24 SOALAN DALAM TEKS 2.Bincangkan apakah faktor dalaman yang membawa kepada kemerosotan kerajaan Kesultanan Melayu Melaka? Semak jawapan anda di akhir bab ini. 2.3.2 Penjajahan Belanda (1641-1824) Pada tahun 1641, sistem pentadbiran yang telah dibentuk oleh Portugis bertukar corak apabila Belanda menduduki Melaka. Banyak perubahan yang telah dilakukan (Malaysia, 1995: 7). Jawatan Gabenor dan jawatan- jawatan yang berkaitan dengan perdagangan dikekalkan. Manakala jawatan-jawatan lain yang dirasakan tidak ada hubungan dengan soal perdagangan dihapuskan. Selama 183 tahun sistem ini bertahan dan berterusan hingga tahun 1824 apabila Belanda menyerahkan Melaka kepada British. Belanda telah menjadikan Melaka sebagai pengkalan untuk memaksa kapal-kapal dagang yang melalui Selat Melaka supaya berdagang dengan Betawi dan perdagangan di Melaka semakin merosot. 2.3.3 Penjajahan British (1824-1941 dan 1945-1957) Berakhirnya penguasaan Belanda di Melaka apabila termeterainya Perjanjian Inggeris-Belanda (Perjanjian London) pada 17 Mac 1824. Dengan demikian, sistem pentadbiran Eropah berkekalan di Tanah Melayu, malah semakin berkembang dalam zaman kolonial Inggeris. Perjanjian Inggeris-Belanda menjadi asas kepada pembentukan negara moden Malaysia (Ruslan et al., 2005: 85). Campur tangan British di Tanah Melayu bermula pada 11 Ogos 1786 apabila Francis Light menduduki Pulau Pinang atas nama Raja George III walaupun tiada perjanjian ditandatangani. Dalam tahun 1791, Sultan
  • 25.
    25 Abdullah cuba mendapatkankembali Pulau Pinang, tetapi Francis Light telah bertindak menyerang Perai menyebabkan satu perjanjian damai ditandatangani antara Kedah dengan British. Melalui perjanjian 1 Mei 1791 antara Sultan Abdullah dan Francis Light, Pulau Pinang secara rasminya diduduki oleh Syarikat Hindia Timur Inggeris. Ini membolehkan British melebarkan pengaruhnya serta kuasanya di Tanah Melayu termasuk di Kepulauan Melayu. Sebenarnya banyak peristiwa lain yang berlaku sebelum Perjanjian Inggeris-Belanda 1824 dimeterai. Perjanjian ini telah membuka ruang dan peluang kepada British untuk mengukuhkan kedudukannya di Tanah Melayu dan seterusnya untuk campur tangan di negeri-negeri lain selepas Melaka. SOALAN DALAM TEKS 3. Nyatakan apakah syarat-syarat penting yang terkandung dalam Perjanjian Inggeris-Belanda 1824? Semak jawapan anda di akhir bab ini. 2.3.4 Campur Tangan British di Tanah Melayu Pada tahun 1826, pentadbiran Pulau Pinang, Melaka dan Singapura telah digabungkan di bawah satu entiti yang dikenali sebagai Negeri-Negeri Selat (NS)—Singapura menjadi ibu pejabat pentadbirannya sebelum itu di Pulau Pinang sehingga tahun 1832. Ketiga-tiga negeri ini sangat penting dan muncul sebagai pelabuhan perdagangan yang penting di Tanah Melayu dan mendorong kemajuan ekonomi di negeri-negeri Tanah Melayu. Pada pandangan anda, siapakah yang harus dipersalahkan ataupun pihak yang perlu bertanggungjawab dalam campur tangan British dalam pemerintahan dan pentadbiran di Tanah Melayu? Sejarah campur tangan British di negeri-negeri Tanah Melayu bukanlah secara langsung. Ia disebabkan oleh keperluan untuk mengawal keadaan huru-hara, akibat aktiviti kongsi-kongsi gelap Cina di satu pihak, dan pergaduhan antara pembesar-pembesar Melayu yang bersaing untuk
  • 26.
    26 merebut kuasa politiksesama sendiri. Ketidakstabilan politik membuka peluang kepad British untuk meluaskan pengaruh dan campur tangan dalam pentadbiran negeri-negeri Melayu. Selepas Perjanjian Pangkor 1874, campur tangan British semakin serius dan kukuh dalam pentadbiran di Tanah Melayu dengan memperkenalkan sistem residen. Menurut Mohd. Isa Othman (2002: 141), penguasaan Inggeris boleh dibahagikan kepada tiga tahap perkembangan: (i) Tahap pertama antara tahun 1786-1867 yang bertapak di Pulau Pinang, Melaka dan Singapura; (ii) Tahap kedua bermula dari tahun 1874-1895 iaitu campur tangan di Perak, Selangor, Negeri Sembilan dan Pahang; dan (iii) Tahap ketiga bermula pada tahun 1909 di mana kemasukan Johor di bawah pengaruh Inggeris. 2.3.5 Pentadbiran Negeri-Negeri Selat (1826-1867) Selepas Melaka diserahkan kepada Inggeris oleh Belanda secara rasminya melalui Perjanjian London 1824, Melaka ditadbir oleh Residen Konsular. Bagi komuniti-komuniti pula, sistem kapitan diperkenalkan (Mohd. Isa, 2002: 143) dan masyarakat luar bandar ditadbir oleh Penghulu. Pada tahap pertama campur tangan atau penguasaan Inggeris di Tanah Melayu, Pulau Pinang, Melaka dan Singapura digabungkan dalam satu pentadbiran—Negeri-negeri Selat (NS) pada tahun 1826 dan ibu pejabat di Pulau Pinang. Ketua pentadbiran NS ialah Gabenor yang dibantu oleh sebuah majlis dan pentadbiran awam (ibid., 144). Manakala, setiap petempatan dilantik seorang Residen Konsular yang akan menjalankan tugas-tugas Gabenor. Apabila pentadbiran NS dipindahkan ke Pentadbiran Tanah Jajahan Mahkota, pentadbiran NS diketuai oleh seorang Gabenor mulai tahun 1867. Gabenor mempunyai kuasa tertinggi dan tandatangani undang- undang atau membatalkan rang undang-undang. Hanya Setiausaha Tanah Jajahan yang mengatasi kuasanya. Gabenor dibantu oleh Majlis Kerja Kerajaan (MKK) dan Majlis Perundangan (MP): (i) MKK terdiri daripada pegawai-pegawai kanan kerajaan; dan (ii) MP terdiri daripada sembilan ahli rasmi dan lima ahli tidak rasmi (tiga dari Singapura dan masing-masing 1 dari Pulau Pinang dan Melaka). Dengan pemindahan kuasa ke Pejabat Tanah Jajahan, Perkhidmatan Awam NS diperbaiki dan usaha dibuat untuk mengatasi perkara-perkara yang menjadi isu sebelumnya seperti:
  • 27.
    27 (i) Memperbaiki sistemkehakiman dengan menambahkan kakitangan; (ii) NS tidak menjadi tempat tahanan banduan dari India; dan (iii) Untuk menjaga keamanan, anggota-anggota polis ditambah dan undang-undang diketatkan dan kawalan ke atas kongsi gelapp ditingkatkan. Pegawai-pegawai tadbir dipilih dan dilantik oleh Pejabat Tanah Jajahan bagi memastikan pentadbiran NS berjalan dengan lancar. Kadet-kadet pegawai dilantik daripada pelajar lepasan Public School, Oxford, Cambridge dan Trinity College Dublin. 2.3.6 Sistem Residen Suatu sistem pentadbiran baru diperkenalkan iaitu dasar campur tangan bermula pada tahun 1874 oleh Gabenor Andrew Clarke. Suatu bentuk pemerintahan tidak langsung dan memperkenalkan sistem penasihat walaupun sistem ini (residen) tidak dirancang dan dibentuk dengan jelas. Pada asalnya, residen hanya sebagai pelindung kepada: (i) Rakyat British dan pedagang asing; (ii) Orang yang menguruskan hal ehwal luar negeri-negeri Melayu; (iii) Agen perubahan dalam membentuk birokrasi pentadbiran corak barat; dan (iv) Pelaksana dasar-dasar kerajaan. Sistem residen diperkenalkan dengan meluas di seluruh Tanah Melayu selepas Perjanjian Pangkor di mana: (i) Residen akan menasihatkan sultan dalam semua hal ehwal kerajaan; dan (ii) Kecuali berkaitan dengan soal agama dan adat Melayu. 2.3.7 Pentadbiran Negeri-Negeri Melayu Bersekutu (NMB) Menjelang tahun 1895, pegawai-pegawai British di NNS dan London mendapati sistem residen tidak berjalan dengan lancar—banyak tentangan dan tidak memenuhi hasrat kuasa penjajah. Antaranya yang dianggap kurang memuaskan iaitu tiadanya keseragaman pentadbiran antara negeri-negeri di Tanah Melayu. Tujuan Persekutuan NMB ditubuhkan: (i) Mengatasi masalah residen yang terpaksa mendapatkan persetujuan gabenor dan Pejabat Setiausaha Tanah Jajahan dalam membuat keputusan; (ii) Berusaha untuk mewujudkan keseragaman pentadbiran di semua negeri; dan
  • 28.
    28 (iii) Ada negeriyang mengalami masalah kewangan seperti Pahang dan Negeri Sembilan akan dapat dibantu oleh Perak dan Selangor jika dibentuk Persekutuan. Cadangan penubuhan Persekutuan NMB oleh C.P. Lucas (Pegawai Tetap di Pejabat Tanah Jajahan) pada Mac 1892 berasaskan kepada perbincangan beliau dengan Frank Swettenham, di mana isu ini turut dibangkitkan oleh Maxwell dalam kuliahnya di Institut DiRaja Kolonial. Rancangan Persekutuan dikeluarkan pada 23 Ogos 1895, tetapi dilaksanakan pada 1 Julai 1896. Perlembagaan Persekutuan tidak mengubah perlembagaan negeri, kuasa sultan dan residen. Perjanjian Persekutuan mengandung lima artikel yang boleh diringkaskan seperti: (i) Sultan-sultan bersetuju menerima naungan kerajaan British; (ii) Kesemua negeri bersetuju membentuk Persekutuan NMB yang ditadbirkan di bawah penasihat British; (iii) Had kuasa sultan hanya di negeri masing-masing; (iv) Sultan-sultan bersetuju menerima seorang pegawai British yang dikenali sebagai Residen-Jeneral yang akan menjadi agen dan wakil kerajaan British di bawah Gabenor NS, di mana sultan akan menerima nasihat dalam semua urusan kecuali soal agama dan adat Melayu; dan (v) Kerjasama ekonomi antara negeri akan diwujudkan—negeri kaya akan membantuk negeri miskin. Frank Swettenham (Januari 1896-Disember 1901) merupakan Residen- Jeneral yang pertama Persekutuan NMB, negeri-negeri di tadbir oleh Residen. Manakala ketua-ketua jabatan di negeri-negeri bertanggungjawab kepada residen. Dalam Persekutuan NMB, kecenderungan pemusatan kuasa pentadbiran dan birokrasi semakin ketara. Majlis Mesyuarat Persekutuan (MMP) ditubuhkan dengan rasmi pada 11 Disember 1909 di Kuala Kangsar, Perak, di mana kuasa berpindah dari sultan kepada residen dan residen kepada Residen-Jeneral. Kuasa Majlis Mesyuarat Kerajaan (MMK) Negeri kia merosot. MMP merupakan badan perundangan kolonial yang dikawal oleh pegawai-pegawai British pimpinan Pesuruhjaya Tinggi yang menjadi presiden MMP. Pesuruhjaya Tinggi juga berkuasa untuk melantik dan memecat ahli-ahli (rasmi dan tidak rasmi). Bagi mengukuhkan hubungan antara sultan/raja Melayu dengan para pegawai British, Majlis Mesyuarat Raja-raja Melayu (DURBAR) dibentuk
  • 29.
    29 bertujuan untuk membincangkankepentingan bersama. Sidang pertama di Kuala Kangsar pada tahun 1897. 2.3.8 Pentadbiran Negeri-Negeri Melayu Tidak Bersekutu (NMTB) Negeri-negeri Melayu Tidak Bersekutu (NMTB) tidak ditadbir sebagai unit pentadbiran—Kedah, Johor, Perlis, Kelantan dan Terengganu. NMTB diletakkan di bawah kawalan Pesuruhjaya Tinggi merangkap Gabenor NS. Autonomi negeri di bawah pemerintahan raja masing- masing. Selepas Perjanjian Pangkor pada 10 Mei 1909, negeri-negeri di bahagian utara di bawah pengaruh British. Wakil pentadbiran di NMTB ialah Penasihat British. Tugas mereka berbeza dengan residen dan pentadbiran negeri dijalankan oleh pentadbir-pentadbir Melayu dengan bantuan Inggeris terutama dalam bidang teknikal dan profesional. 2.3.9 Desentralisasi Kolonial British mempunyai matlamat untuk mewujudkan satu unit pentadbiran British Malaya yang bersatu. Antara langkahnya ialah membentuk Persekutuan NMB dan pemusatan kuasa di Kuala Lumpur. Kuasa Residen Jeneral begitu besar dan mengurangkan kuasa Residen. Usaha ke arah pengagihan kuasa atau desentralisasi bertujuan memudahkan pentadbiran, soal kewangan dan perkhidmatan yang sepenuhnya dikuasai oleh kerajaan pusat di bawah Residen-Jeneral. Perjanjian Persekutuan tidak pula menggariskan dengan terperinci bidang kuasa kerajaan pusat dan kuasa yang dikekalkan di bawah pentadbiran Residen. Manakala, kedudukan sultan-sultan dan Majlis Mesyuarat Kerajaan Negeri (MMKN) di NMB semakin lemah kerana peranannya telah diketepikan oleh para pegawai British yang terikat dengan arahan Residen-Jeneral. Oleh sebab itu, pembesar Melayu menyuarakan bantahan dalam Durbar pada tahun 1903 di Kuala Lumpur oleh Sultan Idris. Sultan Idris pergi sendiri ke London untuk mengemukakan isu tersebut agar kuasa dikembalikan kepada kerajaan-kerajaan negeri. British kemudiannya mencadangkan beberapa pembaharuan dalam pentadbiran dengan mengagihkan semula kuasa pentadbiran negeri kepada sultan atau raja Melayu. Pengagihan kuasa berlaku secara berperingkat bermula dari tahun 1920-an hingga 1930-an.
  • 30.
    30 Lawrence Guillemard (PesuruhjayaTinggi) mencadangkan penyusunan semula Majlis Mesyuarat Perundangan Persekutuan (MMPP) termasuk menghapuskan jawatan Ketua Setiausaha. Akan tetapi, cadangan ini dikritik hebat oleh orang Cina dan Eropah yang dianggap sebagai langkah mengancam kestabilan kewangan. Dua cadangan Lawrence dilaksanakan iaitu (i) Kerajaan negeri mendapat semula memutuskan sebahagian perbelanjaan kewangan; dan (ii) Pemulihan semula MMPP, di mana sultan tidak lagi menjadi ahli tetapi boleh hadir jika baginda mahu ahli-ahli tidak rasmi ditambah. Walau bagaimanapun, tandatangan sultan masih diperlu sebelum rang undang-undang dilulus dan dikuatkuasakan. Sewaktu pentadbiran Sir Cecil Clementi, beliau menggerakkan kempen pembaharuan pentadbiran mulai bulan Ogos 1931. Dalam ucapannya di Durbar yang diadakan di Seri Menanti, telah mencadangkan: (i) Diwujudkan lembaga bagi jabatan-jabatan keretapi, pos, telegraf dan telefon; (ii) Diadakan kesatuan ukur dan kastam bagi meningkatkan kerjasama NMB dengan NMTB dan NNS; dan (iii) Tidak mahu ada lagi orang tengah antara Pesuruhjaya dengan kerajaan negeri seperti Ketua Setiausaha Kerajaan. Negeri berkuasa ke atas jabatan pertanian, perlombongan dan kerja raya, pelajaran, elektrik, hutan dan perubatan. Kuasa kewangan dan pentadbiran persekutuan terus dipegang oleh Persekutuan. Manakala hasil yang diperolehi oleh kerajaan negeri hendaklah disumbangkan kepada Persekutuan. Dengan itu, harapan pembentukan Malaya Bersatu akan dapat dilaksanakan. Desentralisasi disokong kuat oleh sultan-sultan dan orang Melayu serta Residen di NMB kerana mereka akan lebih banyak kuasa. Ssitem ini berterusan sehinggalah Perang Dunia Ke-2 meletus, di mana Jepun telah menyerang dan mengalahkan British di Tanah Melayu pada tahun 1941. 2.3.10 Penubuhan Malayan Union Sebelum Perang Dunia Kedua (PD2), pihak British telah mencadangkan Rancangan Kesatuan Malaya sejak tahun 1930an—desentralisasi disifatkan sebagai langkah awal ke arah tersebut. Namun, pendudukan oleh Jepun (8 Disember-Ogos 1945) telah mengejut dan menggagalkan
  • 31.
    31 usaha British tersebut.Rancangan Kesatuan Malaya telah diputuskan oleh Whitehall, di mana pada bulan Ogos 1945, kerajaan British menentapkan untuk menggubal 3 dasar utama sebelum perang: (i) Kedaulatan Raja-raja; (ii) Autonomi negeri-negeri Melayu; dan (iii) Hak istimewa orang Melayu (Mohd. Isa, 2002: 293) Setelah Jepun menyerah kalah pada 15 Ogos 1945, Lord Louis Mountbatten Pemerintah Tertinggi Pihak British mempunyai kuasa penuh dalam semua bidang dan bertanggungjawab penuh ke atas Tanah Melayu—di bawah kuasa British Military Administration (BMA). BMA ditugaskan untuk mengembalikan kekuasaan British, memelihara undang-undang dan peraturan serta mengendalikan sumber manusia dan kebendaan bagi bertujuan pemulihan serta membuat persediaan ke arah pemerintahan awam. Pemerintahan BMA bermula bulan September 1945 hingga Mac 1946 sebelum Malayan Union dilaksanakan. Akibat kegagalan dan kelemahan yang dialami oleh BMA, Tanah Melayu diserahkan kepada kerajaan awam bulan April 1946—beri keyakinan baru di Tanah Melayu. Cadangan menggabungkan NNS, NMB dan NMTB yang sebelum PD2 dalam bentuk Persekutuan kepada kesatuan di bawah cadangan penubuhan Malayan Union (MU). Alasannya supaya pentadbiran dapat diseragamkan di bawah satu pentadbiran sahaja. Di bawah MU, raja-raja Melayu akan hilang kuasa dan berperanan sebagai penasihat sahaja kerana semua kuasa pemerintahan dipusatkan kepada satu pihak sahaja. Sir Harold MacMicheal dihantar ke Tanah Melayu pada bulan Oktober 1945 sebagai utusan khas Setiausaha Tanah Jajahan British untuk mendapatkan persetujuan raja-raja Melayu tentang cadangan tersebut dan untuk menyiasat sama ada raja-raja ada bekerjasama dengan tentera Jepun atau tidak. Raja-raja dipaksa untuk menandatangani cadangan MU, tiada pilihan. Negeri-negeri Melayu di bawah kuasa British sepenuhnya dari negeri naungan kepada jajahan. Ciri-ciri perjanjian MU seperti: (i) Semua negeri di Tanah Melayu digabungkan di bawah satu kerajaan pusat. Singapura tidak termasuk dalam MU dan kekal sebagai tanah jajahan British secara berasingan; (ii) MU diketuai oleh seorang Gabenor yang dibantu oleh Majlis Mesyuarat Undangan (MMU) dan Majlis Kerja; (iii) Pesuruhjaya Residen menjadi ketua pentadbir tertinggi di negeri- negeri Melayu dan NNS. Beliau menjadi Pengerusi Majlis
  • 32.
    32 Mesyuarat Negeri (MMN)yang terletak di bawah kawalan kerajaan pusat; (iv) MMN dikekalkan untuk menguruskan hal ehwal temaptan dan dikawal oleh kerajaan pusat. Majlis ini dianggotai oleh para pegawai British; (v) MMU mempunyai bilangan ahli rasmi dan ahli tidak rasmi yang sama banyak. Gabenor berkuasa melulus atau membatalkan sesuatu undang-undang. Semua undang-undang yang dikuatkuasakan tidak memerlukan tandatangan Sultan. Perlembagaan MU memberi hak kewarganegaraan yang sama kepada semua orang tanpa mengira kaum dan asal usul keturunan. Hak ini termasuk peluang untuk memasuki perkhidmatan awam adn mengundi dalam pilihan raya. Kaum bukan Melayu mendapat hak kewarganegaraan yang longgar melalui prinsip “jus soli” iaitu melalui kuatkuasa undang- undang dan permohonan. Disebabkan itu, cadangan MU ditentang hebat oleh orang-orang Melayu—42 buah pertubuhan Melayu bersetuju bersatu untuk menentang MU secara berkumpulan hasil Kongres Melayu Se-Malaya yang dianjurkan oleh Persatuan Melayu Selangor di Kelab Sultan Sulaiman, Kuala Lumpur pada Mac 1946. Namun, pada 1 April 1946, MU ditubuhkan dengan rasmi dan Sir Edward Gent menjadi Gabenor Jeneral yang pertama. Tentangan persatuan orang-orang Melayu semakin hebat. Kongres Melayu Se- Malaya kedua di Johor Bahru pada 11 Mei 1946 meluluskan pembentukan Pertubuhan Kebangsaan Melayu Bersatu (UMNO) untuk menentang MU. 2.3.11 Penubuhan Persekutuan Tanah Melayu Disebabkan tentangan hebat oleh orang Melayu terhadap MU, kerajaan British membatalkan MU. Pada 22 Julai 1946, British membentuk satu Jawatankuasa Kerja Inggeris-Melayu (Anglo-Malay Working Committee) yang mengandungi wakil-wakil kerajaan British, UMNO dan Raja-raja Melayu. Jawatankuasa ini bertanggungjawab merangka cadangan- cadangan bagi perlembagaan Persekutuan Tanah Melayu (PTM). Pada 18 November 1946, jawatankuasa ini mengadakan sesi perbincangan yang terakhir dan menandatangani laporannya. Jawatankuasa ini mencadangkan beberapa perkara seperti: (i) Kedaulatan dan kuasa politik Raja-raja Melayu dipulihkan; (ii) DUN ditubuhkan di setiap negeri; (iii) Syarat kewarganegaraan yang lebih ketat bagi kaum bukan Melayu; dan (iv) Hak keistimewaan orang Melayu dijamin dan dikekalkan.
  • 33.
    33 2.3.12 Kesan PenubuhanPersekutuan Tanah Melayu Kuasa dan kedaulatan Raja-raja Melayu serta kedudukan istimewa orang Melayu dipulihkan. Jawatan Residen British digantikan dengan jawatan Menteri Besar. Orang bukan Melayu terlibat sama atau mengambil bahagian dalam pemerintahan negara. Kedudukan istimewa orang Melayu tidak disukai oleh orang Cina terutamanya kerana tidak memasukkan Singapura. Tentangan hebat daripada Parti Komunis Malaya (PKM) sehingga darurat diisytiharkan di seluruh Tanah Melayu pada bulan Jun 1948. 2.4 KESIMPULAN Seperti yang telah dibincangkan di atas, pengaruh British dalam sistem pemerintahan dan pentadbiran awam di Malaysia tidak boleh diketepikan. Dalam membincangkan tentang sistem pemerintahan dan pentadbiran di Malaysia, amat wajar bagi kita memahami perkembangannya bermula daripada zaman penjajahan khususnya Inggeris hinggalah kepada zaman kemerdekaan. Penentangan orang Melayu terutamanya dengan tertubuhnya UMNO terhadap Malayan Union yang kemudiannya memaksa Inggeris untuk menubuhkan Persekutuan Tanah Melayu pada tahun 1948 mempunyai nilai yang tersendiri terhadap sistem pemerintahan dan pentadbiran Malaysia pada hari ini. Struktur pemerintahan dan pentadbiran di negara ini disusun sedemikian rupa dengan berasaskan pembahagian kuasa di antara tiga badan pemerintah utama iaitu badan perundangan, badan eksekutif dan badan perundangan serta ditubuhkan beberapa agensi utama kerajaan sama ada di peringkat persekutuan, negeri dan daerah adalah bertujuan untuk melicinkan pentabdiran dan menyusun atur sistem pemerintahan. Oleh sebab itu, dalam konteks pentadbiran di Malaysia, konsep pemencaran kuasa atau desentralisasi dilaksanakan bagi membolehkan agensi-agansi kerajaan dan pentadir-pentabdir dapat melaksanakan tugas dan tanggungjawab mereka dengan lebih berkesan dan cekap. SOALAN PENILAIAN KENDIRI 1. Nyatakan tiga pegawai utama yang membantu Kapten Kota dalam sistem Majlis Penasihat pada zaman penjajahan Portugis di Melaka.
  • 34.
    34 2. Bincangkan tigatahap perkembangan penguasaan Inggeris di Tanah Melayu selepas Perjanjian Pangkor 1874. 3. Apakah tujuan Persekutuan Negeri-negeri Melayu Bersekutu ditubuhkan? 4. Apakah lima artikel penting yang terkandung dalam Perjanjian Persekutuan? 5. Apakah cadangan-cadangan yang dikemukakan oleh Jawatankuasa Kerja Inggeris-Melayu (Anglo-Malay Working Committee) kepada pihak Inggeris? Semak jawapan anda di akhir modul kursus ini. JAWAPAN SOALAN DALAM TEKS 1. Peranan pembesar-pembesar Melaka: (a) Bendahara: • Merupakan penasihat kepada raja atau Sultan dan menguruskan sistem pentadbiran negeri serta jajahannya. • Ketika ketiadaan Sultan, Bendahara bertindak sebagai pemangku raja. (b) Temenggung: (i) Berperanan sebagai ketua keselamatan (ketua polis negeri). (ii) Berkuasa dalam menguatkuasakan undang-undang yang diperkenalkan dan bertanggungjawab dalam menjaga keamanan dan keselamatan negeri. 2. Faktor dalaman yang membawa kepada kemerosotan kerajaan Kesultanan Melayu Melaka: (i) Sistem pemerintahan Sultan Mahmud Syah yang lemah. (ii) Sistem pentadbiran negeri yang tidak sistematik dan berada dalam keadaan kucar-kacir. (iii) Banyak berlaku persengketaan di kalangan rakyat terutama yang membabitkan orang Melayu dengan India- Muslim di Melaka. (iv) Aktiviti perdagangan di Melaka yang kian merosot. 3. Syarat-syarat penting Perjanjian Inggeris-Belanda 1824 ialah (a) Belanda bersetuju untuk menyerahkan kepentingannya di India dan Melaka kepada Inggeris. (b) Inggeris bersetuju untuk menyerahkan kepentingannya di Bangkahulu dan Sumatera kepada Belanda.
  • 35.
    35 (c) Belanda iktirafpertapakan Inggeris di Singapura tetapi Inggeris tidak dibenarkan meluaskan pengaruh ke Pulau Karimun dan pulau-pulau di selatannya. (d) Belanda berjanji tidak akan campur tangan di Tanah Melayu atau membuat sebarang perjanjian dengan pemerintah-pemerintah tempatan. (e) Belanda perlu memberi layanan perdagangan yang baik kepada pedagang Inggeris dan sebaliknya. (f) Pemerintah anak negeri dibenarkan membuat hubungan secara bebas dengan kedua-dua kuasa dan sesama pemerintah tempatan. (g) Hutang Belanda kepada Inggeris dikira langsai dengan pembayaran 100,000 paun.
  • 36.
  • 37.
    37 BAB 3 PENERAPAN BUDAYAKORPORAT DALAM SEKTOR AWAM DI MALAYSIA OBJEKTIF BAB Selepas mempelajari bab ini, anda seharusnya boleh: 1. Memahami konsep budaya korporat dalam konteks pentadbiran awam di Malaysia. 2. Mengenal pasti langkah-langkah dan usaha-usaha kerajaan dalam melaksanakan budaya kerja berteraskan nilai-nilai korporat dalam pentadbiran awam. 3. Membincangkan usaha ke arah pelaksanaan pengurusan kualiti dalam perkhidmatan awam menerusi penekanan kepada amalan budaya korporat. 4. Membincangkan kepentingan kualiti pentadbiran dan perkhidmatan yang disediakan dalam sektor awam sejajar dengan kualiti yang dipamerkan oleh pihak swasta. 3.1 PENGENALAN Jika diteliti dan diamati betul-betul tentang sistem kerja di dalam sektor awam ataupun di semua agensi kerajaan di Malaysia, tidak ada kurang atau cacat-celanya. Malah, tidak keterlaluan jika dikatakan sistem pentadbiran dan perkhidmatan awam di Malaysia adalah yang terbaik di kalangan negara-negara sedang membangun. Namun, kecemerlangan dan kejayaan sektor awam itu bukanlah terletak pada sistem kerja semata- mata, tetapi perlu diberikan penekanan kepada aspek kemanusiaan yakni tingkah laku dan budaya kerja yang diamalkan dan ditunjukkan oleh setiap anggota dalam sektor awam. Walaupun diakui berlaku kelemahan dan kepincangan terutama dalam penyediaan perkhidmtan, tetapi itu sebenarnya bukanlah disebabkan oleh kelemahan sistem itu sendiri. Kelemahan dan kepincangan yang seringkali dikaitkan dengan budaya kerja yang negatif sebenarnya melibatkan faktor personal ataupun individu itu sendiri. Oleh sebab itu, pihak pembuat dasar dan pengurusan atasan memikirkan untuk membuat perubahan serta penambahbaikan dalam sistem yang sedia ada. Dengan kata lain, usaha untuk menerapkan budaya korporat dalam sektor awam.
  • 38.
    38 Cuba anda fikirkansejenak apakah maksud budaya korporat? Penerapan budaya korporat dalam sektor awam sebagai usaha memantapkan lagi budaya kerja yang sudah sekian lama diamalkan dalam sektor ini. Ringkasnya, penerapan budaya korporat dilihat sebagai nilai tambah (value added) kepada niai-nilai yang sedia ada. Ini kerana budaya korporat lebih mementingkan usaha untuk meningkatkan keuntungan, kualiti, kepuasan, pelanggan dan produktiviti serta daya saing yang tinggi. Penerapan budaya korporat dalam sektor awam (dalam perkhidmatan) bukanlah semata-mata untuk memperbaiki mutu perkhidmatan sahaja, tetapi lebih kepada usaha untuk memilih dan memberi nafas baru dalam pentadbiran awam di negara ini. 3.2 DEFINISI BUDAYA KORPORAT Institut Tadbiran Awam Negara atau INTAN (1993: 3) menjelaskan budaya korporat sebagai satu konsep yang pelbagai segi yang mempunyai ciri-ciri pendekatan, pandangan dan definisi yang berbeza. Budaya korporat bolehlah ditafsirkan sebagai satu pemahaman atau tanggapan yang dikongsi bersama oleh semua anggota organisasi tentang bagaimana sesuatu perkara itu dilaksanakan atau dijalankan di dalam organisasi tersebut. Pola ekspektasi dan keyakinan yang dikongsi oleh anggota- anggota organisasi adalah yang membentuk tingkah laku semua individu dan kumpulan di dalam sesebuah organisasi. Budaya korporat terbayang dan terjelma di dalam tradisi-tradisi cara bekerja dan hubungan di antara rakan sejawat, pegawai-pegawai bawahan dan atasan dan juga tradisi-tradisi lain yang menonjolkan apakah tingkah laku dan nilai yang diterima atau tidak di kalangan semua anggota sesebuah organisasi (Malaysia, 1993: 3). Siti Aishah Abdullah (2003: 4) memperjelaskan budaya korporat adalah cara bekerja warga di dalam sesebuah organisasi seperti: “corporate culture is the way people do things in an organization. It is a set of norms ccomprising beliefs, attitudes, core values and behavioral patterns shared by people in an organization. It is these shared beliefs, core values and patterns of behavior that influence the perfomance of an organization”. Jika diteliti definisi di atas, jelas menunjukkan bahawa budaya korporat ialah suatu cara baru khususnya dalam sektor awam tentang bagaimana kakitangan menjalankan kerja mereka dalam mana-mana organisasi atau
  • 39.
    39 agensi yang hanyamelibatkan satu kumpulan norma selain daripada kepercayaan, sikap, nilai-nilai utama dan bentuk tingkah laku yang dikongsi bersama oleh anggota-anggota organisasi. Budaya korporat ini boleh menjadi suatu faktor yang akan membentuk tingkah laku dan seterusnya akan mempengaruhi pencapaian dalam organisasi. Menurut Siti Aishah, ini bermakna bagi menjayakan sesuatu perubahan, kita perlu ubah budaya korporat itu sendiri iaitu ke arah yang lebih sihat. 3.3 DEFINISI BUDAYA ORGANISASI Dalam membincangkan tentang budaya korporat, kita tidak boleh lari daripada membincangkan tentang budaya organisasi. Stephen P. Robbins (2000: 429) menjelaskan terdapat persetujuan bahawa budaya organisasi merujuk kepada suatu sistem yang mempunyai makna yang sama yang dipegang oleh setiap ahli yang membezakan sebuah organisasi daripada organisasi yang lain. Sistem perkongsian makna adalah suatu set sifat yang dihargai oleh organisasi. Robbins telah mencadangkan tujuh sifat yang menjadi tunjang dalam budaya organisasi seperti: (i) Inovasi dan pengambilan risiko - Darjah atau tahap pekerja digalakkan untuk berinovasi dan mengambil risiko. (ii) Perhatian terperinci - Darjah di mana pekerja dijangka untuk mempamerkan ketepatan, analisa dan perhatian terperinci. (iii) Berorientasikan keputusan - Darjah di mana pihak pengurusan memfokuskan kepada keputusan ataupun kepada cara dan proses yang digunakan untuk mencapai keputusan. (iv) Berorientasikan orang - Darjah di mana keputusan pihak pengurusan mengambil kira kesan keputusan ke atas orang di dalam organisasi. (v) Berorientasikan kumpulan - Darjah di mana penyelesaian kerja dalam bentuk kumpulan, atau secara individu. (vi) Keagresifan - Darjah di mana pekerja adalah berdaya saing dan agresif berbanding dengan sikap mengambil mudah sesuatu perkara. (vii) Kestabilan - Darjah di mana organisasi mengekalkan keadaan asal berbanding dengan pertumbuhan (ibid, 429). Ketujuh-tujuh sifat yang dinyatakan oleh Robbins di atas memberikan gambaran satu budaya yang wujud atau perlu ada dan diamalkan dalam organisasi. Ia merupakan satu bentuk budaya kerja yang menjadi teras sesuatu kerja itu dapat diselesaikan oleh setiap ahli dalam organisasi dan cara bagaimana mereka bertindak.
  • 40.
    40 Dalam pada itu,Sathe (1985) membincangkan bahawa budaya organisasi boleh dijadikan sebagai satu tanggungjawab. Ini menunjukkan bahawa kepercayaan, nilai dan tanggungjawab jika dalam sektor perniagaan hendaklah selari dengan kehendak perniagaan dan pengguna, di mana ia membuatkan manusia untuk berfikir dan bertindak secara komersial. Seterusnya Robbins (2000: 429) menjelaskan bahawa budaya organisasi adalah berkaitan dengan bagaimana pekerja menilai sifat budaya organisasi dan bukannya berkaitan sama ada mereka suka atau tidak. Justeru itu, budaya organsasi disifatkan sebagai satu tema yang diskriptif. Ini kerana, budaya organisasi mewakili suatu persepsi umum yang diamalkan oleh ahli organisasi. Tanpa mengira latar belakang individu dalam organisasi tersebut, semuanya akan menghuraikan budaya organisasi dengan cara yang sama. Justeru itu, budaya organisasi mempunyai kesan ke atas tingkah laku organisasi di mana individu atau kumpulan di dalamnya adalah tertakluk kepada budaya yang sama. Budaya organisasi menurut Robbins (2000: 432) mempunyai fungsi yang pelbagai, iaitu (i) Ia mempunyai persamaan yang mendefinisikan sempadan iaitu membezakan satu organisasi dengan organisasi yang lain; (ii) Ia menerangkan identiti ahli organisasi; (iii) Budaya bukan hanya membentuk tanggungjawab untuk kepentingan individu tetapi lebih daripada itu; (iv) Ia meningkatkan kestabilan sistem sosial; (v) Budaya penting untuk mempertahankan organisasi dengan memperuntukkan piawaian yang sesuai untuk pekerja; dan (vi) Budaya bertindak sebagai mekanisme pembuatan logik dan kawalan yang mendorong untuk tingkah laku dan gelagat pekerja. SOALAN DALAM TEKS 1. Terangkan apakah yang dimaksudkan nilai dan etika dalam Perkhidmatan Awam? 2. Apakah hubungan antara budaya dengan kualiti kerja? Semak jawapan anda di akhir bab ini.
  • 41.
    41 3.4 PELAKSANAAN BUDAYAKORPORAT DALAM SEKTOR AWAM Dalam sektor awam, penerapan budaya korporat telah lama diadakan. Pelbagai usaha dan program telah dijana agar budaya kerja bercirikan nilai-nilai korporat dapat direalisasikan sepenuhnya dalam pentadbiran di sektor awam. Penerapan budaya korporat dilihat sebagai suatu kaedah ke arah pencapaian misi sesebuah organisasi, di mana ia bergantung kepada tingkah laku semua anggotanya yang masing-masing telah dipertanggungjawabkan dengan fungsi dan tugas-tugas tertentu. Dengan bergerak sehaluan dan sealiran, pihak pengurusan dan semua anggota organisasi akan bertindak bersama-sama menguruskan sumber- sumber yang ada ke arah pencapaian objektif organisasi yang telah ditetapkan. Untuk memastikan setiap organisasi atau kakitangan mempunyai komitmen, motivasi atau dorongan untuk bekerja dan kaedah bertindak yang sehaluan, sesebuah organisasi perlu mempunyai satu budaya korporat yang sesuai yang menjadi panduan bertindak bagi semua anggotanya (Malaysia, 1993: 2). Dalam usaha menerapkan budaya korporat di dalam pentadbiran awam, pelbagai usaha telah dilakukan oleh pihak kerajaan khususnya dengan matlamat memberikan penekanan ke atas hasil kerja (results), perkhidmatan yang cemerlang kepada pelanggan iaitu dapat menyediakan perkhidmatan yang konsisten dan boleh dipercayai (reliable), perkhidmatan yang dapat memenuhi dan memberi kepuasan kepada pelanggan, responsif kepada perubahan, akauntabiliti, inovasi dan kreativiti. Pelaksanaan budaya korporat di dalam Perkhidmatan Awam menekankan peripentingnya kualiti di dalam organisasi. Dalam usaha membudayakan kualiti, ia perlu dimulakan di peringkat organisasi, di mana organisasi dalam sektor awam perlu memainkan peranan yang penting bagi menerapkan amalan kualiti ke dalam budaya korporat. Seterusnya, menjadikan kualiti sebagai prinsip panduan dalam pengurusan seharian anggota Perkhidmatan Awam (Malaysia, 1991: 30). Dalam hal ini, persoalan tentang nilai-nilai dan norma-norma yang menjadi teras kepada falsafah pengurusan sewajarnya diasaskan kepada kualiti. Dalam membincangkan tentang penerapan budaya korporat dalam sektor awam, kita tidak boleh lari daripada membincangkan tentang kualiti itu sendiri. Di INTAN, dalam usaha menerokai era kecemerlangan masa hadapan melalui penghayatan dan amalan bersama telah diterbitkan buku Panduan Budaya Korporat dan Etika Kerja INTAN (1993) yang
  • 42.
    42 berteraskan Tonggak 12dan buku Nilai dan Etika Dalam Perkhidmatan Awam. Oleh itu, dalam modul ini adalah wajar bagi kita meneliti Tonggak 12, Nilai dan Etika Dalam Perkhidmatan Awam dan Pengurusan Kualiti itu sendiri sebagai menilai bagaimana usaha membentuk budaya korporat dilakukan dalam sektor awam. Kualiti pengurusan melibatkan proses, sistem, prosedur dan kaedah dalam Budaya Kerja Cemerlang. Persoalan yang ditimbulkan iaitu apakah organisasi Perkhidmatan Awam mempunyai budaya kualiti untuk menjadi lebih cemerlang? Jawapan kepada persoalan ini diberikan kerana budaya organisasi atau budaya korporat adalah faktor utama yang akan menentukan kemerosotan atau kecemerlangan pengurusan sesebuah organisasi (Malaysia, 1991: 31). SOALAN DALAM TEKS 3. Senaraikan nilai-nilai Profesionalisme yang terdapat dalam Perkhidmatan Awam. 4. Senaraikan elemen yang terkandung dalam teras Perkhidmatan Awam di Malaysia. Semak jawapan anda di akhir bab ini. Sebelum ini jika dibandingkan di antara sektor awam dengan swasta, syarikat-syarikat swasta sebenarnya telah mempunyai budaya korporat yang kukuh. Dengan adanya matlamat korporat yang cuba dicapai, syarikat-syarikat korporat atau swasta dapat menghayati matlamat utama dan ia suatu kunci kejayaan dan kecemerlangan dalam organisasi tersebut. Jelas terbukti bahawa kecemerlangan sesebuah syarikat korporat berkait rapat dengan wujudnya suatu budaya organisasi yang mementingkan aspek kualiti dan falsafah pegurusan (ibid., 1991: 32). Berikut merupakan contoh-contoh budaya korporat yang diamalkan oleh syarikat-syarikat seperti (Malaysia, 1991: 32): (i) CATERPILLAR - “24 hours part service anywhere in the world”. (ii) SEARS, ROEBUCK - “Quality at a good price”. (iii) MATSUSHITA - “We make people (people quality) before product”. (iv) RANK XEROX - “Leadership trough quality”.
  • 43.
    43 Cuba anda namakansalah satu syarikat korporat di Malaysia dan nyatakan budaya korporat yang diketengahkan. Ringkasnya, dalam membincangkan tentang budaya korporat, kita tidak dapat lari daripada membincangkan tentang proses penerapan nilai kualiti dan menjadikannya sebagai teras pembentukan budaya korporat dalam Perkhidmatan Awam masa kini. Dengan itu, kualiti menjadi inspirasi dan daya penggerak utama setiap anggota organisasi. Wujudnya budaya kualiti disokong oleh falsafah korporat yang menegaskan sepenuhnya bahawa tanpa perkhidmatan dan keluaran yang berkualiti, survival korporat akan terjejas. 3.5 PENINGKATAN KUALITI DALAM PERKHIDMATAN AWAM Semenjak pelaksanaan Gerakan Budaya Kerja Cemerlang yang berteraskan kualiti pad 27 November 1989, telah banyak statut untuk meningkatkan kualiti dalam sektor awam dilaksanakan oleh kerajaan. Satu pekeliling iaitu “Pekeliling Kemajuan Pentadbiran Awam Bil. 4, Tahun 1991 – Garis Panduan Mengenai Srategi-Strategi Peningkatan Kualiti Dalam Perkhidmatan Awam” telah dikeluarkan. Pekeliling ini bagi membentuk ketua-ketua jabatan yang dapat melaksanakan strategi- strategi peningkatan kualiti dalam pengurusan di agensi masing-masing. Gerakan Budaya Kerja Cemerlang dan aktiviti-aktiviti yang berkaitan dengan peningkatan kualiti bertujuan untuk mewujudkan satu budaya kerja yang berteraskan kualiti di kalangan anggota Perkhidmatan Awam. Beberapa statut telah dilaksanakan oleh kerajaan untuk meningkatkan kualiti. Antara aktiviti-aktiviti yang telah dijalankan seperti: (i) Anugerah Kualiti Perdana Menteri; (ii) Panduan pengurusan dan peningkatan kualiti dalam perkhidmatan awam; (iii) Bengkel-bengkel latihan; (iv) Ceramah dan perbincangan; (v) Pita video kualiti; (vi) Pengumuman melalui TV; dan (vii) Siri panduan pengurusan kualiti. Dalam melaksanakan usaha-usaha peningkatan kualiti, beberapa tindakan susulan di agensi-agensi yang perlu dibuat oleh ketua-ketua agensi masing-masing seperti:
  • 44.
    44 (i) Membuat lawatanmengejut ke jabatan-jabatan agensi masing- masing bagi memastikan sama ada usaha-usaha peningkatan kualiti dilaksanakan; (ii) Memilih satu atau lebih jabatan/bahagian untuk melaksanakan usaha-usaha pengurusan dan peningkatan kualiti; (iii) Memilih penyelaras kualiti dan produktiviti dan ahli-ahli Pasukan Petugasnya untuk diberi latihan sebagai persediaan bagi pelaksanaan usaha-usaha pengurusan dan peningkatan kualiti di jabatan-jabatan/bahagian-bahagian yang dipilih; (iv) Menggubal Dasar Kualiti agensi untuk disebarkan kepada semua pegawai dan staf yang bertujuan memberi kefahaman kepada anggota organisasi tentang tahap kualiti keluaran atau perkhidmatan yang perlu diberikan; dan (v) Mewujudkan struktur yang sesuai untuk mengurus dan menguasai pelaksanaan perkhidmatan berkualiti. Selain daripada perkara di atas, dalam meningkatkan pengurusan kualiti dalam perkhidmatan awam, terdapat panduan tentang strategi-strategi peningkatan kualiti. Panduan tersebut telah menggariskan tujuh program peningkatan kualiti seperti: (i) Program 1 – Sistem Cadangan Q; (ii) Program 2 – Sistem Cadangan Q; (iii) Program 3 – Sistem Pemeriksaan Q; (iv) Program 4 – Slogan Q; (v) Program 5 – Hari Q; (vi) Program 6 – Sistem Maklum Balas Q; dan (vii) Program 7 – Sistem Maklumat Q. Melalui program-program di atas, kualiti perkhidmatan dan keluaran serta membudayakan kualiti dalam organisasi secara keseluruhan akan dapat ditingkatkan lagi. 3.6 PROGRAM-PROGRAM PENINGKATAN KUALITI Dalam Perkhidmatan Awam telah dilaksanakan beberapa program untuk meningkatkan kualiti. Ini kerana pihak kerajaan sentiasa menekankan perhatian terhadap kualiti yang ada pada Perkhidmatan Awam di negara ini. Antara program-program yang telah dilaksanakan seperti: (i) Pengurusan Kualiti Menyeluruh (TQM): • Telah diperkenalkan dalam perkhidmatan awam pada tahun 1990. • TQM bertujuan meningkatkan kualiti perkhidmatan agensi-agensi awam. • Ia untuk melahirkan lebih banyak organisasi cemerlang yang berorientasikan pelanggan dan berkemampuan
  • 45.
    45 untuk melaksanakan outputdan perkhidmatan yang berkualiti. • Pelbagai insentif disediakan untuk menggalakkan pelaksanaan TQM seperti Anugerah Kualiti Perdana Menteri, Anugerah Kualiti Perkhidmatan Awam dan Anugerah Kualiti Pihak Berkuasa Tempatan (PBT). (ii) Anugerah Kualiti Perdana Menteri (AKPM): • Telah diperkenalkan semenjak tahun 1990 yang merupakan anugerah tertinggi yang diberikan setiap tahun kepada tiga agensi yang cemerlang masing-masing satu dari sektor awam, sektor swasta dan sektor sosioekonomi. • Fokus AKPM kepada aspek kepimpinan dalam pengurusan kualiti, inovasi-inovasi penting, perancangan strategik, kepuasan hati pelanggan, penggunaan data dan maklumat dalam usaha-usaha kualiti, penggunaan sumber tenaga manusia, keperluan output dan kejayaan daripada usaha-usaha kualiti. • Hadiah wang tunai RM30 ribu, sebuah piala dan sijil penghargaan akan diberikan kepada pemenang (Malaysia, 2000: 86). (iii) Anugerah Kualiti Perkhidmatan Awam (AKPA): • Telah diperkenalkan dalam tahun 1991 yang bertujuan memberikan pengiktirafan kepada 3 agensi awam lain yang turut cemerlang dalam pengurusan kualitinya. • Ketiga agensi awam yang berjaya akan menerima anugerah mengikut keutamaan seperti: (a) Anugerah Kualiti Ketua Setiausaha Negara (KSN) (RM10 ribu); (b) Anugerah Kualiti Ketua Pengarah Perkhidmatan Awam (KPPA) (RM8 ribu); (c) Anugerah Kualiti Ketua Pengarah MAMPU (RM5 ribu). (iv) Kumpulan Meningkat Mutu Kerja (KMK): • Selaras dengan hasrat TQM yang menuntut penglibatan aktif semua anggota peringkat organisasi bagi mencapai kecemerlangan, agensi awam telah menubuhkan pasukan kerja (Malaysia, 2000: 112). • Pasukan ini dianggotai sama ada oleh staf dalam peringkat dan fungsi yang sama atau menerusi peringkat bahagian dan fungsi. • Contoh pasukan kerja seperti KMK, Pasukan Reka Cipta, Pasukan Fungsi dan Pasukan Tugas-Tugas Khas.
  • 46.
    46 • KMK ditubuhkansejak tahun 1983 sebagai pasukan kualiti yang bergerak untuk membantu pengurusan mengadakan usaha-usaha penambahbaikan. (v) MS ISO 9000: • Perkhidmatan Awam telah mengeluarkan Pekeliling Kemajuan Perkhidmatan Awam (PKPA) Bil. 2 Tahun 1996 bertajuk “Garis Panduan Bagi Melaksanakan MS ISO9000 Dalam Perkhidmatan Awam” bagi membantu agensi melaksanakan MS ISO9000 dengan terancang. • MS ISO9000 adalah satu standard yang bertulis, menggariskan dan menghuraikan keperluan-keperluan asas bagi pembentukan sistem kerja berteraskan kepastian kualiti dalam sesebuah organisasi. • Ia memberi tumpuan kepada kualiti ke atas proses yang menghasilkan sesuatu produk atau perkhidmatan. (vi) Inovasi: • Perkhidmatan Awan terus memberi galakan kepada pencetusan idea-idea baru yang kreatif dan inovatif. • Pelbagai anugerah disediakan untuk menghargai inovasi yang telah dapat meingkatkan produktiviti dalam kualiti, mengurangkan kos operasi serta menjimatkan masa dan tenaga kerja. • Inovasi yang diperkenal telah dapat meningkatkan motivasi dan semangat kerja di kalangan pekerja, meningkatkan kepuasan hati pelanggan dan stakeholder. • Anugerah seperti: - Anugerah Inovasi Perkhidmatan Awam (1992); dan - Anugerah Inovasi Penyelidikan Bersama antara sektor awam dan swasta. (vii) Piagam pelanggan: • Merupakan satu lagi usaha Perkhidmatan Awam untuk meningkatkan kualiti. • Diperkenalkan melalui PKPA Bil. 3 Tahun 1993 bertajuk “Panduan Mngenai Piagam Pelanggan” dan surat PKPA Bil. 1 Tahun 1994 yang bertajuk “Panduan Pelaksanaan Sistem Pemulihan Perkhidmatan”. • Piagam pelanggan merupakan komitmen bertulis jabatan dan agensi kerajaan terhadap penyampaian perkhidmatan atau keluarannya kepada pelanggan. • Ia merupakan jaminan untuk menyampaikan keluarannya atau perkhidmatannya mengikut standard kualiti yang ditetapkan.
  • 47.
    47 • Dilaksanakan berasaskankepada prinsip bahawa ia tidak statik dan sentiasa berubah dari semasa ke semasa. 3.7 BUDAYA KERJA KORPORAT DALAM ORGANISASI Dalam sesebuah organisasi, setiap individu yang berbeza dari segi latar belakang akan berkongsi nilai, norma dan cara kerja yang sama di mana apa yang dikongsi bersama ia akan membentuk budaya kerja dalam organisasi. Oleh itu, pembentukan budaya kerja atau lazimnya disebut budaya organisasi mempunyai hubungan yang erat tentang bagaimana hendak membentuk atau menghasilkan mutu kerja dan produktiviti yang tinggi. Dengan penerapan budaya kerja korporat dalam organisasi seperti dalam sektor awam, ia adalah untuk: (i) Pihak pengurusan menghasilkan budaya kerja yang cemerlang; (ii) Membentuk suatu budaya kerja baru sebagai nilai tambah kepada budaya yang telah sedia ada; dan (iii) Menjadi satu kuasa penggerak bagi mewujudkan budaya kerja yang baik dalam organisasi. Menurut Jaafar Muhammad (1999: 419), dalam pengurusan, seorang pengurus perlu memahami lima aspek utama yang perlu dilaksanakan bagi membentuk budaya kerja terutama ke arah budaya kerja korporat seperti: (i) Menentukan matlamat; (ii) Merancang; (iii) Menyelenggarakan sumber-sumber yang sedia ada dengan cara yang berkesan; (iv) Mengawal proses pelaksanaan untuk mencapai matlamat organisasi; dan (v) Meletakkan standard tertentu untuk mengawal mutu kerja. Ringkasnya, budaya kerja (budaya korporat) dalam organisasi terhasil menerusi gabungan nilai-nilai asas yang dibawa oleh individu, nilai-nilai khusus yang dimiliki oleh organisasi dan nilai-nilai umum yang terdapat dalam masyarakat. Amalan dan penghayatan niai-nilai positif seperti nilai pengurusan korporat di dalam sektor awam dapat mendorong manusia bekerja, di mana menjalankan tugasnya dengan penuh komitmen dan secara kolektif. Menerusi budaya kerja murni, amalan negatif akan dapat dihindari, manakala perlakuan baik akan dapat ditingkatkan bagi membolehkan organisasi bergerak dengan lancar untuk mencapai matlamatnya.
  • 48.
    48 Budaya kerja yangmendorong ke arah kejayaan organisasi juga dikenali sebagai budaya korporat. Dalam erti kata yang lain, budaya korporat dilihat sebagai satu manifestasi ke arah satu pembentukan amalan, perlakuan dan tindakan yang bertujuan untuk menerbitkan sesuatu perasaan dan sentiment tertentu dalam organisasi. Sebagai wadah kepada pembentukan budaya korporat dalam organisasi, maka organisasi itu perlulah digerakkan dengan budaya kerja yang sihat dan positif yang secara langsung berkait dengan sikap, perilaku, tindakan, amalan dan kepercayaan di kalangan pekerja di dalam organisasi tersebut. Jika perkara ini dapat dilaksanakan, maka budaya kerja cemerlang akan dapat dibentuk dan meningkatkan perkhidmatan dan kualiti. 3.8 TUJUAN BUDAYA KORPORAT DALAM ORGANISASI Menurut Alauddin Sidal (2003) terdapat beberapa tujuan budaya korporat dilaksanakan dalam organisasi seperti yang ditunjukkan dalam Rajah 3.1 di bawah. Organisasi yang berjaya adalah organisasi yang tidak hanya bergantung kepada kejayaan dalam akaun untung dan rugi semata- mata. Malah, kejayaan organisasi dikatakan banyak bergantung kepada falsafah pengurusan dan budaya yang menjadi teras dan pegangan korporat yang membolehkannya mencatatkan keuntungan kepada organisasi berkenaan secara keseluruhan (Nawi Abdullah, 1995: 37). Rajah 3.1 Tujuan Budaya Korporat dalam Organisasi Corporate Culture Sense of Loyalty Sense of Commitment Sense of Accomplishment Sense of Obligation Sense of Responsibility Sense of Belonging Sense of Urgency Sense of Pride Sense of Self-Fulfillment (self-actualization) Sumber: Alauddin Sidal. (2003). Dalam usaha menekankan budaya kualiti dan menaikkan imej syarikat atau organisasi, pelbagai slogan telah digunakan. Ini dapat dilihat dalam syarikat-syarikat gergasi atau multinasional seperti yang ditunjukkan dalam perbincangan terdahulu. Syarikat seperti IBM misalnya dengan
  • 49.
    49 slogan popular “meanservice” adalah untuk membolehkannya menjadi satu alat kawalan agar barangan dan perkhidmatan yang disedikan adlaah selaras dengan slogan yang dibuatnya. Tanpa perkhidmatan dan barangan yang berkualiti khususnya dalam perkhidmatan awam, maka organisasi tersebut akan gagal untuk memenuhi kehendak dan kepuasan pelanggan. Kesannya, ia akan menjejaskan integriti sektor awam itu sendiri dan begitu juga di kalangan syarikat-syarikat swasta atau korporat. Kejayaan syarikat-syarikat korporat seperti IBM, Matshushita dan lain- lain banyak bergantung kepada prinsip-prinsip yang dipercayainya dan ini menjadi teras kepada segala bentuk tindakan kepada syarikat-syarikat berkenaan. Jika syarikat-syarikat ini telah terbukti boleh mencapai kejayaan yang sangat cemerlang, kenapa tidak di sektor awam? Oleh sebab itu, dalam sektor awam, telah diterapkan dengan prinsip dan nilai- nilai tadbir urus korporat (corporate governance) untuk mencapai kecemerlangan dan kejayaan. Dengan pelaksanaan beberapa nilai baru dalam Perkhidmatan Awam seperti TQM, KMK, Inovasi, Piagam Pelanggan, MS ISO9000 dan sebagainya, ia adalah bertujuan untuk mencapai prinsip-prinsip seperti yang terdapat dalam Rajah 3.1. Amalan mengutamakan pelanggan, membuat keputusan secara kolektif, sikap prihatin terhadap pekerja, komunikasi dua hala dan sebagainya adalah ciri-ciri dalam budaya korporat. Budaya korporat ini jika telah dimantapkan pastinya akan memberikan sumbangan dalam penghasilan output yang berkualiti. 3.9 KESIMPULAN Dalam perkhidmatan awam, untuk meningkatkan kualiti dan produktiviti standing dengan syarikat korporat atau swasta, ia sebenarnya menjadikan inovasi dan kreativiti sebagai satu budaya di dalam organisasi termasuklah prinsip-prinsip seperti yang telah dinyatakan dalam Rajah 3.1 di atas. Jika budaya inovasi dan kualiti ini tidak ditekankan oleh pihak pengurusan organisasi, maka ini akan menyebabkan barangan dan perkhidmatan yang dikeluarkan akan ketinggalan dan tidak memenuhi cita rasa semasa (Nawi Abdullah, 1995: 61). Bukan mudah untuk membentuk satu budaya kerja yang boleh diterima pakai dan dikongsi bersama khususnya dalam sebuah organisasi. Begitu juga dalam pembentukan budaya korporat dalam organisasi awam di negara ini. Membudayakan budaya kerja dengan nilai-nilai korporat bersama dengan nilai-nilai murni, etika positif, profesionalisme, dan sebagainya, ia akan berupaya untuk membentuk budaya kerja yang cemerlang dalam organisasi.
  • 50.
    50 SOALAN PENILAIAN KENDIRI 1.Senaraikan prinsip-prinsip yang terdapat dalam Tonggak 12 yang dilaksanakan dalam Perkhidmatan Awam di Malaysia. 2. Apakah tujuan program Pengurusan Kualiti Menyeluruh (TQM) diperkenalkan dalam Perkhidmatan Awam? 3. Terangkan apakah yang dimaksudkan sebagai Piagam Pelanggan? Semak jawapan anda di akhir modul kursus ini. JAWAPAN SOALAN DALAM TEKS 1. Nilai ditakrifkan sebagai kepercayaan yang mendorong seseorang atau sesebuah institusi untuk bertindak mengikut pemilihan yang berasaskan nilai-nilai utama masyarakat. Manakala etika bermaksud tanggungjawab dan akibat tingkah laku seseorang atau profesion terhadap masyarakat. Dalam Perkhidmatan Awam, seseorang penjawat awam berkewajipan mematuhi nilai dan etika perkhidmatan yang diperkenalkan oleh pihak kerajaan kerana ia membabitkan soal larangan dan kebenaran tingkah laku Perkhidmatan Awam yang tertera dalam perundangan dan peraturan yang ada di negara ini. 2. Budaya kerja mempunyai hubungan yang sangat rapat dengan kualiti sesuatu perkhidmatan atau produk yang dihasilkan termasuklah dalam Perkhidmatan Awam. Pembudayaan kualiti dalam sektor awam adalah sangat penting kerana ia boleh dijadikan sebagai prinsip panduan dalam pengurusan seharian anggota Perkhidmatan Awam. 3. Nilai-nilai Profesionalisme yang diamalkan dalam Perkhidmatan Awam: (i) Berilmu. (ii) Kreativiti. (iii) Inovasi. (iv) Integriti. (v) Neutraliti. (vi) Kejujuran intelektual. (vii) Akauntabiliti. (viii) Berkecuali.
  • 51.
    51 4. Elemen yangterkandung dalam teras Perkhidmatan Awam Malaysia ialah (i) Berazam meninggikan mutu perkhidmatan. (ii) Bekerja dengan penuh tanggungjawab. (iii) Berusaha mengikis sikap mementingkan diri. (iv) Berkhidmat dengan penuh muhibbah dan kemesraan. (v) Bekerja ke arah memajukan pemikiran rakyat dan pembangunan negara. (vi) Bekerja dalam membenteras kelemahan dan musuh- musuh negara. (vii) Berpegang teguh kepada ajaran agama.
  • 52.
  • 53.
    53 BAB 4 PERANAN PENTADBIRANAWAM DI MALAYSIA OBJEKTIF BAB Selepas mempelajari bab ini, anda seharusnya boleh: 1. Memahami peranan pentadbiran awam di Malaysia secara umumnya dalam fasa-fasa pembangunan negara semenjak mencapai kemerdekaan. 2. Mengenal pasti struktur pentadbiran awam Malaysia dalam sistem ekonomi bebas dan pembangunan sosioekonomi. 3. Membincangkan peranan pentadbir awam dalam proses pembangunan negara berteraskan pembangunan terancang. 4.1 PENGENALAN Dalam masyarakat feudal menurut pandangan Amitai Etzioni (1965), fungsi pentadbiran awam amat berbeza dengan apa yang difahami pada masakini. Ini kerana dalam masyarakat feudal, rakyat dikehendaki berkhidmat kepada Sultan dan para pembesar negeri. Sebaliknya, dalam masyarakat moden pada hari ini, peranan pentadbiran awam sangat luas peranannya hingga bersifat monopoli terutama dalam aktiviti-aktiviti bercorak ekonomi dan perdagangan. Oleh sebab itu, pihak kerajaan menubuhkan badan-badan berkanun dan perbadanan awam untuk mencapai matlamat meningkatkan pembangunan ekonomi dan terlibat dalam aktiviti perdagangan. Dari segi sejarahnya, pentadbiran awam di Malaysia dipengaruhi dengan cukup besar oleh sistem yang diperkenalkan oleh Brititsh. Kesan dan pengaruh peninggalan British dalam sistem pentadbiran awam di Malaysia masih lagi wujud dan dilaksanakan walaupun sedikit sebanyak telah diubahsuai dengan keadaan di Malaysia. Walau bagaimanapun, sepeninggalan British selepas Tanah Melayu mencapai kemerdekaan pada 31 Ogos 1957, pelbagai usaha telah dilakukan oleh pemerintah dan pentadbir tempatan (Malaysia) untuk membangunkan pentadbiran awam di negara ini. Kesannya, dapatlah kita menikmati dan melihat proses pembangunan dengan sistem pentadbiran yang teratur dan strategi seperti yang ada pada hari ini.
  • 54.
    54 4.2 “MAINTAIN LAWAND ORDER” Secara umumnya, Perkhidmatan Awam Malaysia telah distrukturkan sedemikian rupa daripada pentadbiran penjajah British. Lagipun, struktur yang sedia ada adalah banyak meminjam daripada apa yang ada di British. Secara umumnya, bahagian ini membincangkan sepintas lalu tentang peranan pentadbir dalam “maintain law and order”. Peranan dan struktur pentadbiran awam serta peranan pentadbir awam dalam pembangunan di Malaysia sangat penting terutama dalam memastikan setiap dasar yang dilaksanakan dapat mencapai matlamat sebagaimana yang telah digariskan oleh pihak pembuat dasar. Apabila disebut peranan pentadbir atau penjawat awam dalam “maintain law and order”, apakah yang anda dapat bayangkan? Fikirkan. Satu kesan penting akibat perpindahan kuasa Pejabat Tanah Jajahan British ialah kewujudan suatu Perkhidmatan Awam Tanah Melayu yang lebih dikenali sebagai Malayan Civil Service (MCS) yang begitu unggul. Pada akhir kurun ke-19, telah tersedia suatu bentuk kerajaan dan pentadbiran yang tersusun (ordered government and administration) dan juga wujud beberapa keadaan yang berkesan seperti komunikasi, undang- undang dan peraturan. Oleh itu, apakah yang dimaksudkan dengan “maintain law and order”? Istilah “maintain law and order” adalah merujuk kepada peranan Perkhidmatan Awam yang berorientasikan tindakan dengan melibatkan unsur penting iaitu untuk memelihara undang-undang dan peraturan yang sedia wujud ketika itu. Unsur-unsur tersebut merupakan perkara yang amat penting dalam pembentukan Perkhidmatan Awam di Tanah Melayu ketika itu. Selepas merdeka, peranan Perkhidmatan Awam adalah terhad, namun tidak wujud suasana untuk menyangkal tentang peranan Perkhidmatan Awam yang sangat luas di negara ini termasuklah dalam soal memelihara undang-undang dan peraturan. Namun begitu, terdapat tekanan untuk menambah keupayaan-keupayaan yang berkaitan dengan peranan Perkhidmatan Awam. Semasa penjajahan, kerajaan merupakan sebuah institusi yang sangat penting dan menyeluruh apa lagi dalam ketiadaan politik pemilihan (pilihan raya) di kalangan rakyat. Ketika itu, pentadbiran adalah juga kerajaan. Sebagai sebuah pentadbiran kolonial, Perkhidmatan Awam Malaya (MCS) merupakan semata-mata satu alat untuk menentukan kesinambungan cara pengeluaran kolonial (colonial mode of production).
  • 55.
    55 Tugasnya yang utamaialah untuk menjaga dan memelihara undang- undang dan peraturan di dalam negeri. Polisi kolonial di Tanah Melayu dapat diterangkan seperti berikut: “Polisi umum Penasihat-Penasihat British ialah untuk campur tangan seberapa sedikit yang mungkin terhadap adat istiadat dan prejudis rakyat yang berbeza-beza yang terdapat di negeri-negeri tersebut, untuk tidak campur tangan dalam hal-ehwal agama Islam; menarik modal dari Eropah, China dan lain-lain; menggalakkan imigrasi China, India dan lain-lain; membantu pembangunan sumber-sumber perlombongan dan pertanian di negeri-negeri berkenaan dengan membina jalan keretapi, kerja-kerja perparitan dan saliran; menubuhkan pasukan keselamatan untuk menjaga kehidupan dan harta benda awam, membina Mahkamah Keadilan, membuka hospital-hospital dan sekolah-sekolah, memilih tanah-tanah yang baik untuk hak milik dan menghapuskan duti import kecuali candu dan minuman keras, dan semua halangan- halangan ke atas perdagangan, perniagaan dan industri” (Ahmad Atory Hussain, 1998: 107). 4.3 PERANAN DAN STRUKTUR PENTADBIRAN DALAM SISTEM EKONOMI BEBAS (1957-1970) Dalam era pasca kolonial di Malaysia, Perkhidmatan Awam secara relatifnya masih kekal dengan peranannya yang lama iaitu “menguatkuasakan undang-undang dan peraturan”. Namun, peranan tersebut tidaklah mendapat kecaman atau kritikan yang serius, tetapi terdapat tekanan dari luar dan juga permintaan supaya keupayaan dan prestasi Perkhidmatan Awam dapat dipertingkatkan dan seterusnya memainkan peranan pembanguan negara. Dalam hal ini, pentadbiran awam telah menghadapi suatu tugas yang mencabar tentang bagaimanakah hendak melaksanakan pemodenan tanpa memperbesar- besarkan sensitiviti perkauman atau konflik-konflik di kalangan pelbagai kumpulan etnik di negara ini. Dalam era selepas kemerdekaan, peranan birokrasi awam adalah berorientasikan tindakan (action-oriented roles), di mana ia melibatkan empat unsur penting iaitu (i) Untuk memelihara undang-undang dan peraturan; (ii) Untuk menggubal dasar-dasar pembangunan; (iii) Untuk mengurus pembangunan di kawasan terpinggir di luar bandar; dan (iv) Melaksanakan pembangunan industri. Di negara-negara sedang membangun, salah satu peranan Perkhidmatan Awam yang kritikal ketika itu adalah dalam usaha untuk membantu pihak kerajaan untuk mengejar pembangunan nasional. Justeru itu, Perkhidmatan Awam Malaysia tidak terkecuali daripada berperanan
  • 56.
    56 membantu menjayakan cita-citakerajaan khususnya dalam pembangunan negara. Dalam semua jenis perkhidmatan, yang paling penting sekali ialah Perkhidmatan Tadbir dan Dilomatik (PTD atau MCS). Sebagai elit birokrat, pegawai-pegawai PTD ini diberi kepercayaan dengan peranan yang penting bagi melaksanakan dasar-dasar kerajaan. Keadaan ini membuatkan perkhidmatan mereka itu sebagai suatu cabang perkhidmatan yang dipolitikkan. Peranan ini sebenarnya adalah warisan daripada pentadbiran kolonial British dahulu dan telah diperkukuhkan lagi semenjak Tanah Melayu mencapai kemerdekaan. Kemuliaan dan superioriti PTD/MCS adalah sama seperti lain-lain perkhidmatan yang sememangnya diiktiraf semasa era kolonial dahulu atas dasar bahawa kebanyakan jawatan-jawatan kanan merupakan Residen dan Penasihat British yang bertanggungjawab untuk hala tuju dasar dan juga mempunyai satu hubungan yang tetap dengan para Sultan. Semasa perjuangan menuntut kemerdekaan, ahli-ahli perkhidmatan awam terutamanya daripada kumpulan PTD bergiat aktif dalam politik. Peranan PTD/MCSlah yang membawa kepada pembaharuan pentadbiran yang mana diarahkan supaya dapat meningkatkan lagi keupayaan pentadbiran dalam melaksanakan dasar-dasar pembangunan memandangkan betapa pentingnya peranan politik dan strategik mereka itu. Pegawai-pegawai PTDlah sebenarnya yang menyandang kesemua jawatan-jawatan utama di semua agensi-agensi kerajaan, iaitu Jabatan Perkhidmatan Awam (JPA), Perbendaharaan, Unit Perancang Ekonomi (EPU) dan Unit Pelaksanaan dan Penyelarasan (ICU) di Jabatan Perdana Menteri. Oleh sebab agensi-agensi ini terlibat dalam hal-hal personel, maka peruntukan dan perbelanjaan dana awam (public funds), perancangan dan pengawasan (monitoring) pelaksanaan semua projek-projek pembangunan, maka pegawai-pegawai PTD tersebut mempunyai hubungan yang rapat dan juga rangkaian yang kuat dengan semua sub- sistem yang lain dalam Perkhidmatan Awam itu. Situasi berbeza di peringkat jabatan, di mana kebanyakan jawatan disandang oleh kakitangan profesional. Misalnya jawatan-jawatan di Jabatan Kerja Raya, Saliran dan Perparitan, Telekomunikasi, Ukur dan Kesihatan adalah disandang oleh jurutera-jurutera. Walau bagaimanapun, terdapat beberapa jabatan yang secara tradisinya disandang oleh pegawai PTD/MCS. Jabatan-jabatan itu adalah seperti Suruhanjaya Pilihan Raya Malaysia dan Jabatan Penerbangan Awam. Di dalam keadaan yang istimewa, seseorang pegawai PTD/MCS itu boleh dilantik mengetuai mana-mana jabatan yang lain. Misalnya, Jabatan Imigresen, Jabatan Pengangkutan Jalan dan Keretapi Tanah Melayu adakalanya disandang oleh PTD/MCS.
  • 57.
    57 Satu pola penstafan(staffing) yang sama digunapakai dalam jawatan- jawatan pentadbiran kategori A di lain-lain jabatan, sama ada di peringkat persekutuan atau negeri. Jawatan-jawatan itu juga boleh diisi oleh pegawai-pegawai PTD/MCS. Pegawai-pegawai PTD/MCS boleh juga ditempatkan atau ditugaskan ke jawatan-jawatan pentadbiran yang lebih tinggi di semua Negeri-Negeri Melayu Bersekutu (Federated Malay States) yang mana tidak mempunyai perkhidmatan pentadbiran mereka sendiri. Walau bagaimanapun, di Negeri-Negeri Melayu Tidak Bersekutu juga didapati sebilangan jawatan-jawatan penting persekutuan diisi oleh pegawai-pegawai PTD/MCS. Jawatan-jawatan tersebut ialah Pejabat Kemajuan Negeri, Pejabat Perlombongan dan Tanah Negeri dan Jawatankuasa Keselamatan Negeri. Pegawai PTD juga merupakan sumber utama mendapatkan pegawai-pegawai untuk berkhidmat di badan-badan berkanun kerajaan dan juga perbadanan-perbadanan awam. Hampir kesemua agensi-agensi tersebut telah disandang oleh pegawai- pegawai PTD/MCS seperti yang terdapat di dalam Perbadanan- perbadanan nasional seperti MAS, UDA dan sebagainya. Malah, untuk menjadi Pendaftar atau Naib Canselor universiti juga pegawai PTD biasa dilantik ke jawatan-jawatan itu. Tidak syak golongan elit PTD ini telah digilap lagi akan peranan mereka ini untuk tujuan mempercepatkan pelaksanaan dasar-dasar pembangunan sosioekonomi masyarakat. Meskipun penerobosan pegawai-pegawai PTD di jabatan-jabatan yang dahulunya menjadi benteng kuat kawalan golongan profesional dan kadang-kadang menimbulkan prasangka dan curiga, tetapi kebanyakannya menerima nilai dan kebolehan golongan PTD. Apa yang lebih istimewa lagi, sesetangahnya menyambut baik akan pegawai PTD itu demi memperkukuhkan lagi keupayaan pentadbiran. SOALAN DALAM TEKS 1. Bilakah jawatan PTD/MCS mula diwujudkan di Tanah Melayu dan dikenali sebagai apa? 2. Namakah perkhidmatan yang khusus kepada anak tempatan sebelum diserapkan atau dinaikkan pangkat ke dalam PTD/MCS dan tahun ia diwujudkan? Semak jawapan anda di akhir bab ini.
  • 58.
    58 4.4 PEMBANGUNAN NEGARABERASASKAN “PLANNED ECONOMY” (1957-1970) Dalam perancangan pemodenan Malaya, kepimpinan politik dengan nyata mengiktirafkan akan kekuatan ikatan-ikatan perkauman dan telah mencuba membangunkan dasar-dasar sosioekonomi yang berdasarkan pertimbangan-pertimbangan komunal. Justeru itu, semenjak merdeka, program-program pembangunan telah dihala tuju ke arah memenuhi aspirasi-aspirasi kependudukan kepelbagaian etnik tersebut. Manifestasi aspirasi popular tersebut yang sebelum ini kurang sekali, telah muncul selepas merdeka dan pegawai awam diharap bersikap responsif terhadap permintaan-permintaan itu. Sehubungan dengan itu, satu program yang terancang bagi pentadbiran pembangunan adalah bertujuan memperkukuhkan lagi keupayaan pentadbiran dan pembuatan dasar, serta keupayaan-keupayaan perancangan untuk memandu perubahan sosial kesan dari keadaan-keadaan tersebut. Terdapat satu keperluan untuk membesarkan lagi saiz Perkhidmatan Awam Malaysia bagi menangani fungsi-fungsi yang bertambah, pelbagai dan kompleks itu. Selepas berakhirnya Perang Dunia Kedua, fungsi utama kerajaan ialah pembinaan semula (reconstruction). Perkhidmatan-perkhidmatan biasa yang disediakan oleh kerajaan telah rosak. Lombong-lombong dan ladang-ladang telah mengalami kerosakan dan kerugian akibat daripada pendudukan Jepun. Oleh yang demikian, segala pembinaan-pembinaan yang rosak itu perlu dipulihkan supaya ekonomi negara dapat berfungsi seperti sediakala. Keadaan jalan raya, jambatan-jambatan dan landasan keretapi terpaksa diperbaiki dan diperluaskan lagi serta perkhidmatan- perkhidmatan seperti pasukan keselamatan, komunikasi dan utiliti atau kemudahan awam terpaksa dipulihkan dan diperbaiki. Pada mulanya, pembinaan semula ini kebanyakannya terlibat di sektor-sektor moden perlombongan, ladang dan kawasan-kawasan bandar. Sementara itu, sektor tradisi di mana kebanyakannya terdiri pada kaum petani Melayu dan nelayan di luar bandar hampir tidak disentuh langsung dalam usaha pembinaan semula infrastruktur dan institusi tersebut. Di bawah pemerintahan kolonial, pembangunan luar bandar mengalami kekurangan dana secara berterusan dan juga kurangnya satu perasaan yang mendesak oleh pihak pemerintah untuk membangunkan segera masyarakat luar bandar. Keadaan darurat yang telah diistiharkan pada tahun 1948 hingga 1960 hanya memburukkan lagi keadaan, di mana untuk jangka pertama pertengahan tahun 1955, kerajaan sememangnya komited dengan polisi pembinaan semula tersebut. Tetapi tahun-tahun 1950-an juga didapati tekanan begitu tinggi supaya perhatian diberikan di kawasan-kawasan luar bandar. Orang-orang Melayu yang majoritinya
  • 59.
    59 tinggal di luarbandar telah mendesak UMNO untuk menggunakan pengaruhnya ke atas kerajaan supaya memberikan keutamaan kepada pembangunan luar bandar. Justeru itu, kita dapati gerakan pertama ke arah pembaharuan pentadbiran ataupun pembinaan institusi telah muncul dengan penubuhan Rural Industrial Development Authority (RIDA) atau Lembaga Pembangunan Industri Luar Bandar pada tahun 1950. Sebagai sebuah perbadanan awam, RIDA berfungsi sebagai menyelaras, merancang dan melaksanakan program-program kerajaan bagi pembangunan luar bandar. Ia juga diharapkan komited ke arah menerapkan semangat individualisme dan juga usaha berbentuk kerjasama di kalangan penduduk luar bandar supaya memudahkan lagi proses pembangunan luar bandar. Pembangunan RIDA ini melibatkan dua fasa utama: (i) Jangkamasa 1950 hingga 1959, apabila kebanyakan daripada program RIDA yang penting adalah ditujukan terhadap skim- skim pembangunan untuk kemudahan infrastruktur/prasarana luar bandar seperti jalan raya, jambatan-jambatan dan kemudahan sosial; dan (ii) Jangkamasa selepas tahun 1959, apabila RIDA telah diubahalih (transform) ke dalam sebuah kementerian yang baru ditubuhkan iaitu Kementerian Pembangunan Luar Bandar, dengan suatu tanggungjawab yang luas untuk pembangunan orang-orang Melayu dalam perdagangan dan perindustrian sehingga tahun 1965, apabila ianya diberi nama Majlis Amanah Rakyat atau MARA. Gerakan pembaharuan kedua ialah berbentuk pembinaan institusi untuk pembangunan luar bandar iaitu dengan pembentukan FELDA (Lembaga Kemajuan Tanah Persekutuan) pada tahun 1956. Ia ditubuhkan untuk menyediakan tanah kepada rakyat yang tidak mempunyai tanah, walaupun orang Cina dan India tidaklah sepenuhnya terkeluar daripada program tersebut. Gerakan yang paling penting pada tahun 1959 adalah pembentukan Kementerian Pembangunan Luar Bandar. Di bawah arahan Timbalan Perdana Menteri Tun Abdul Razak ketika itu, kementerian memperolehi kejayaan dalam menambahkan pelaburan kerajaan dalam bentuk pembangunan modal besar sosial di kawasan- kawasan luar bandar. Harapan pemimpin-pemimpin di dalam parti Perikatan ketika itu ialah bahawa sejumlah hasil kerajaan akan dapat diperuntukkan untuk pembangunan luar bandar agar dapat memperbaiki ekonomi orang Melayu, manakala dasar-dasar perbandaran, terutamanya ke atas pembangunan perniagaan dan perindustrian diserahkan kepada satu sistem yang dipanggil sistem pasaran bebas. Walaupun memang sedikit
  • 60.
    60 kemajuan dicapai dikawasan luar bandar dan telah membawa kemudahan-kemudahan baru, infrastruktur fizikal dan taraf hidup yang serba sedikt diperbaiki. Ia mempunyai sedikit impak ke atas pendapatan luar bandar. Pembangunan luar bandar tahun 1950an dan 1960-an dikatakan mempunyai kesan yang paradoks, di mana bertambahnya kemiskinan luar bandar. Di dalam masa yang sama wujud eksploitasi sosial dan ekonomi dengan lebih cekap oleh rangkaian orang tengah di kalangan kaum Cina, peminjam-peminjam wang (money lenders) dari kalangan orang India dan tuan-tuan tanah di kalangan orang Melayu. Di satu keadaan yang lain pula, penduduk di bandar-bandar yang kebanyakan adalah kaum Cina sedang pesat mengusahakan aktiviti- aktiviti ekonomi moden mereka. Penubuhan RIDA nampaknya tidak banyak mengubah kehidupan ekonomi orang Melayu. Manakala beberapa kerat golongan atasan Melayu menikmati beberapa faedah ekonomi melalui kedudukan mereka sebagai pengarah-pengarah dan juga jawatan-jawatan yang tidak mempunyai kuasa di dalam syarikat-syarikat asing dan tempatan, usahasama dan pajakan lesen-lesen pengangkutan dan teksi yang diperolehi daripada peruntukan istimewa orang Melayu. Usahawan dan peniaga-peniaga kecil Melayu mengalami kesukaran yang teruk dalam sektor perniagaan dengan bantuan kerajaan yang terhad. Maka, banyak orang Melayu merasakan bahawa persaingan ekonomi di antara orang Melayu dan bukan Melayu dianggap sebagai satu perjuangan di antara golongan yang tidak sama atau seimbang. Pendek kata, dalam era selepas kemerdekaan, terdapat usaha-uasaha untuk meningkatkan lagi kedudukan ekonomi orang Melayu, tetapi dengan wujudnya keadaan pembangunan yang perlahan di dalam masyarakat dibandingkan dengan pembangunan yang pesat secara umumnya, maka ia kelihatan memperkuatkan lagi ketidakseimbangan antara kaum. Antara tahun 1961 dan 1970, matlamat kerajaan yang paling asas seperti yang termaktub di dalam Rancangan Pembangunan Malaysia Pertama (1965-1970) ialah memperbaiki taraf hidup penduduk luar bandar, menjana peluang-peluang pekerjaan dan mengurangkan kadar pengangguran dan pengangguran tidak ketara wujudnya serta membuka skim petempatan tanah berasaskan saiz ekonomi serta menyediakan tanah kepada golongan yang tidak mempunyai tanah dengan pertanian berasaskan saiz ekonomi serta menyediakan infrastruktur luar bandar. Walaupun pelaksanaan program-program ini begitu perlahan, diharapkan lama-kelamaan ia akan membawa kepada satu tingkat pemodenan yang
  • 61.
    61 lebih besar dikalangan penduduk luar bandar, menghapuskan kemiskinan dan seterusnya menolak secara perlahan-lahan orang Melayu supaya berkecimpung dalam bidang-bidang perniagaan dan industri. Meskipun adanya usaha-usaha kerajaan untuk membantu meningkatkan taraf hidup orang Melayu, namun ekonomi orang Melayu masih tertumpu dengan banyaknya di kawasan luar bandar, iaitu pertanian yang berskala kecil. Oleh itu, orang Melayu di luar bandar terus tertumpu di negeri-negeri dan kawasan-kawasan yang secara relatifnya ketinggalan jauh kebelakang. Kebanyakan aktiviti-aktiviti pertanian mereka adalah seperti penanaman padi yang mempunyai produktiviti yang rendah. Kerajaan telah melipatgandakan komitmennya terhadap pembangunan sosial dengan menaikkan peruntukan untuk perkhidmatan-perkhidmatan sosial terutamanya pelajaran. Dengan gerakan yang padu ke arah pelaksanaan program pembangunan luar bandar, penekanan yang lebih ke atas pelajaran tersebut adalah sebahagian besarnya kesan daripada perubahan tekanan-tekanan politik yang dihubungkaitkan dengan kemerdekaan itu sendiri. Permintaan untuk pembangunan luar bandar adalah sejajar dengan tuntutan atau permintaan untuk lebih banyak sekolah-sekolah. Menimbangkan bahawa begitu besarnya perbelanjaan ke atas pendidikan, kerajaan berpendapat bahawa negara sememangnya memerlukan juruteknik-juruteknik, pentadbir-pentadbir dan pekerja- pekerja mahir untuk usaha-usaha pembangunannya. Oleh itu, bolehlah dilihat bahawa perancangan pembangunan di Malaysia dianggap tinggi politiknya (highly political) dan pembangunan ekonomi bertujuan untuk memenuhi tuntutan-tuntutan politik daripada pelbagai kumpulan etnik, terutamanya orang Melayu. Justeru itu, dalam tempoh pembangunan negara melalui ekonomi yang terancang, tugas dan peranan pegawai-pegawai dalam Perkhidmatan Awam lebih kepada pembangunan dari segi sosioekonomi yang asas seperti yang telah dibincangkan. Sebagai pegawai kerajaan, pegawai-pegawai Perkhidmatan Awam merupakan agen pelaksana dasar, polisi dan juga program- program pembangunan yang diwujudkan oleh kerajaan pemerintah ketika itu. Seperti yang telah dinyatakan sebelum ini, dalam melaksanakan pembangunan negara berasaskan ekonomi yang dirancang, Perkhidmatan Awam selepas merdeka adalah berperanan untuk memelihara undang- undang dan peraturan yang sedia ada ketika itu. Selain itu, Perkhidmatan Awam juga terlibat dalam menggubal dasar-dasar pembangunan negara. Pembangunan negara selepas merdeka adalah juga tertumpu kepada kawasan luar bandar. Oleh itu, Perkhidmatan Awam juga mengurus pembangunan di kawasan terpinggir di luar bandar dan melaksanakan pembangunan industri.
  • 62.
    62 SOALAN DALAM TEKS 3.Huraikan apakah matlamat dan halatuju yang hendak dicapai oleh pihak kerajaan dalam penubuhan RIDA? 4. Nyatakan objektif utama kerajaan menubuhkan RIDA? Semak jawapan anda di akhir bab ini. 4.5 KESIMPULAN Di Malaysia, hubungan di antara elit politik dan pegawai Perkhidmatan Awam yang begitu rapat membawa banyak perubahan dan kemajuan ke atas pentadbiran awam di negara ini. Dalam masa yang sama, elit politik (pihak kerajaan) terus mempunyai keyakinan di atas kemampuan, pengetahuan dan pengalaman yang ada pada pegawai awam khususnya PTD/MCS dalam memajukan negara dalam pelbagai aspek pembangunan di Malaysia. Sejajar dengan perkembangan dan kemajuan negara, maka bertambahlah peranan dan tanggungjawab yang perlu dipikul oleh penjawat-penjawat awam atau pentadbir di negara ini. Dewasa ini, jika dibandingkan dengan dahulu ternyata pentadbir- pentabdir sekarang menjalankan lebih banyak lagi kerja. Adalah benar bahawa pentadbir pada masa dahulu menjalankan kerja-kerja lain seperti mengadakan bekalan elektrik dan air kepada orang awam, tetapi perusahaan ini ialah perbekalan awam. Sebenarnya hanya selepas Perang Dunia Kedua sahaja pentadbir mengambil bahagian dalam kerja-kerja yang lebih berupa perindustrian (Abdul Aziz Zakaria, 1992: 45). Kini Perkhidmatan Awam di Malaysia sudah berkembang dan menjadi sangat besar, di mana pihak kerajaan terpaksa menanggung banyak kos untuk pembayaran gaji dan elaun kepada kakitangan awam. Oleh sebab itu, pihak kerajaan terpaksa memikirkan jalan untuk mengurangkan kewangan dan pentadbiran dalam Perkhidmatan Awam, di samping dapat memperkemaskan struktur dan sistem pentadbiran awam di negara ini. Antara usaha yang dilakukan oleh kerajaan ialah wujudnya kerjasama antara sektor swasta dengan awam dan seterusnya mewujudkan atau melaksanakan penswastaan yang wujud dalam pelbagai bentuk. Dalam
  • 63.
    63 erti kata lain,kerajaan telah melaksanakan pembaharuan dalam sistem pentadbiran di negara ini untuk meningkatkan kecekapan, keberkesanan, kualiti dan produktiviti Perkhidmatan Awam. SOALAN PENILAIAN KENDIRI 1. Huraikan maksud “maintain law and order”? 2. Bincangkan struktur pentadbiran negara selepas merdeka? 3. Apakah yang dimaksudkan dengan pembangunan negara berasaskan “planned economy”? Semak jawapan anda di akhir modul kursus ini. JAWAPAN SOALAN DALAM TEKS 1. Perkhidmatan PTD/MCS mula diwujudkan semenjak Syarikat Hindia imur Inggeris bertapak di Pulau Pinang pada tahun 1786 dan dikenali sebagai Perkhidmatan Kadet (Cadet Service). 2. Perkhidmatan yang disediakan oleh Inggeris kepada anak-anak Melayu dikenali sebagai Perkhidmatan Tadbir Melayu (PTM) yang diwujudkan pada tahun 1910 sebelum boleh diserapkan atau dinaikkan pangkat ke PTD/MCS. 3. Matlamat penubuhan RIDA juga selaras dengan cadangan menyediakan latihan dan kajian formal secara menyeluruh kepada rakyat luar bandar secara lebih sistematik. Pelaksanaan progaram latihan peringkat awal ialah melatih kakitangan RIDA terlebih dahulu supaya menjadi tenaga mahir untuk menentujayakan matlamat dan halatuju RIDA. 4. Objektif utama adalah untuk membangunkan kawasan luar bandar secara lebih tersusun dan teratur telah dikenalpasti melalui satu kaedah iaitu melalui skim latihan belia luar bandar khususnya mereka yang mengikuti aliran Inggeris. Selain itu, penubuhan RIDA juga adalah bertujuan membantu dan melatih rakyat luar bandar yang berpotensi bagi meningkatkan status ekonomi dengan memberi latihan perniagaan kepada mereka.
  • 64.
  • 65.
    65 BAB 5 PERANAN DANSTRUKTUR ORGANISASI BADAN BERKANUN OBJEKTIF BAB Selepas mempelajari bab ini, anda seharusnya boleh: 1. Memahami konsep badan berkanun di dalam konteks pentadbiran awam di Malaysia. 2. Mengenal pasti langkah-langkah dan usaha-usaha kerajaan dalam memastikan pelaksanaan badan berkanun mencapai objektif yang ditetapkan. 3. Membincangkan usaha ke arah pelaksanaan pengurusan kualiti dalam badan berkanun menerusi penekanan kepada amalan budaya korporat. 4. Membincangkan faktor yang membawa kepada kegagalan badan berkanun yang membawa kepada pelaksanaan pengkorporatan dan seterusnya penswastaan. 5.1 PENGENALAN Proses pentadbiran kerajaan dari sehari ke sehari menjadi bertambah kompleks dengan kemajuan-kemajuan pentadbiran moden. Fungsi dan peranan pentadbiran menjadi semakin meluas dan semakin meresap ke dalam semua aspek kehidupan rakyat terutama di dalam lapangan ekonomi. Disebabkan inilah, maka proses pentadbiran kerajaan perlu diseimbangkan dengan suasana baru. Sesetengah proses pentadbiran berkehendakkan kemahiran, misalnya dalam usaha meninggikan taraf hidup rakyat, melalui rancangan pembangunan ekonomi dan melalui system pentadbiran yang cekap. Dalam erti kata yang lain, semakin luas bidang pentadbiran yang terpaksa dibuat oleh kerajaan, maka semakin pentinglah cara pentadbiran yang cekap perlu diwujudkan. Begitu juga semakin negara semakin maju, maka semakin kompleks tanggungjawab kerajaan dalam lapangan perkhidmatan social bagi meningkatkan taraf hidup rakyat. Daripada semua tekanan dan kehendak yang dinyatakan tadi, maka lahirlah kesedaran kerajaan bagi menubuhkan badan atau organisasi yang dikenali sebagai perbadanan kerajaan atau perusahaan awam.
  • 66.
    66 Perkembangan perusahaan awamdi negara ini bermula sejak zaman penjajah British lagi. Melalui perkembangan ini dapatlah diperhatikan peranan yang dimainkan oleh perusahaan awam dalam pembangunan negara keseluruhannya. Sistem pentadbiran kerajaan Malaysia mempunyai tiga peringkat yang penting iaitu peringkat persekutuan, peringkat negeri dan peringkat daerah yang dinamakan sebagai kerajaan tempatan. Perlembagaan Persekutuan memberikan peruntukan yang luas kepada Kerajaan Persekutuan berhubung dengan pentadbiran negara. Walau bagaimanapun, dalam hal-hal tertentu, kerajaan negeri mempunyai kuasa mengadakan peruntukan-peruntukan tertentu ke atas pentadbiran yang terletak di bawah kuasa kerajaan negeri. Dalam hal yang demikian, kerajaan negeri juga memainkan peranan yang penting dalam mentadbirkan negeri masing-masing. Sering kita terdengar di negara ini tentang teguran dan kecaman terhadap keupayaan organisasi yang dinamakan perusahaan awam, badan-badan berkanun dan perbadanan awam. Istilah-istilah ini sering digunakan dan begitu mengelirukan. Di sini dicatatkan sedikit perbezaan sifat yang ada di antara ketiga-tiga jenis organisasi ini; istilah yang digunakan ialah perusahaan awam, malahan dalam negara ini ada satu kementerian yang diberi nama Kementerian Perusahaan Awam yang kini sudah ditukar kepada Kementerian Pembangunan Usahawan dan Koperasi. Secara langsung bolehlah ditakrifkan istilah perusahaan awam itu sebagai badan- badan kerajaan atau badan-badan berkanun yang terlibat dengan aktiviti ekonomi dan perniagaan termasuk juga syarikat-syarikat yang memegang amanah untuk Bumiputera mengikut Dasar Ekonomi Baru dalam negara ini (Ahmad Atory Hussain, 2001: 183). Secara amnya, sistem pemerintahan kerajaan Malaysia dibahagikan kepada tiga kuasa utama yang penting iaitu (i) Kuasa eksekutif (executive); (ii) Kuasa perundangan (legislative); dan (iii) Kuasa kehakiman (judiciary). Badan pemerintahan atau eksekutif mempunyai peranan yang penting dalam pentadbiran. Mengikut Perlembagaan Persekutuan (Perkara 39), kuasa eksekutif bagi Kerajaan Persekutuan terletak pada Yang di-Pertuan Agong dan kuasa ini boleh dijalankan oleh Baginda sendiri ataupun oleh Jemaah Menteri. Walau bagaimanapun, mengikut Perlembagaan Persekutuan (Perkara 43), Yang di-Pertuan Agong hendaklah melantik sebuah jemaah menteri untuk menasihatinya dalam hal-hal yang berkaitan dengan pelaksanaan tugas-tugasnya (Malaysia, 2005). Jemaah Menteri ini akan diketuai oleh seorang Perdana Menteri, iaitu ahli Dewan Rakyat yang mendapat kepercayaan besar oleh Dewan Rakyat. Untuk menjalankan tugas-tugas pemerintahan negara, beberapa kementerian
  • 67.
    67 dan jabatan telahdibentuk oleh kerajaan. Perdana Menteri selaku ketua eksekutif adalah bertanggungjawab terhadap pentadbirannya. Kementerian dan jabatan atau badan-badan berkanun ini merupakan agensi-agensi kerajaan yang bertanggungjawab memainkan peranan penting ke arah kelicinan pentadbiran negara (INTAN, 1991: 595). 5.2 JENIS-JENIS PERBADANAN AWAM Di Malaysia, terdapat dua jenis perbadanan awam iaitu (i) Badan-badan berkanun; dan (ii) Badan-badan bukan berkanun. Badan berkanun ialah agensi atau organisasi kerajaan yang ditubuhkan di bawah undang-undang sama ada yang dibuat melalui Akta Parlimen atau Enakmen Dewan Undangan Negeri. Contoh yang boleh diberi adalah seperti MARA, UDA, TNB, Perbadanan Kemajuan Negeri dan lain-lain lagi. Manakala badan-badan bukan berkanun adalah badan-badan atau organisasi yang ditubuhkan di bawah Akta Syarikat. Ia merupakan perbadanan awam yang boleh kita katakan sebagai sebuah organisasi yang menyerupai seperti syarikat, di mana kerajaan mempunyai kepentingan ekuiti (equity interest) seperti terdapat dalam perbadanan awam seperti MAS, MISC, PERNAS dan lain-lain. Syarikat-syarikat ini ditubuhkan mengikut undang-undang syarikat. Secara umumnya, perbadanan awam terdiri daripada jenis-jenis syarikat seperti syarikat- syarikat yang dipunyai atau dimiliki seratus peratus (100 peratus) oleh kerajaan. Syarikat-syarikat ini diwujudkan secara usaha sama (joint venture), di mana kerajaan mempunyai kepentingan dalam badan-badan berkanun atau anak-anak syarikat yang diwujudkan melalui undang-undang syarikat dan menjalankan aktiviti perniagaan (Ahmad Atory Hussain, 2001: 184). Didapati badan-badan berkanun adalah lebih terikat kepada dasar-dasar kerajaan sebab semuanya adalah ditubuhkan di bawah undang-undang yang dibuat oleh Parlimen atau Dewan Undangan Negeri. Selain itu, badan berkanun juga mempunyai badan Lembaga Pengarah yang terdiri daripada beberapa orang yang dilantik oleh Menteri yang bertanggungjawab terhadap badan tersebut. Badan berkanun juga terikat dengan dasar kerajaan kerana ahli-ahli lembaga pengarah bertanggungjawab kepada Menteri untuk melantik mereka. Secara tidak langsung tindak-tanduk ahli Lembaga Pengarah adalah sejajar dengan tindakan kerajaan (INTAN, 1991).
  • 68.
    68 SOALAN DALAM TEKS 1.Senaraikan peruntukkan seperti yang termaktub dalam Perkara 39 Perlembagaan Persekutuan Malaysia yang berkaitan dengan kuasa pemerintahan yang terletak pada Yang di- Pertuan Agong. 2. Berikan penjelasan mengenai “perbadanan” seperti yang dinyatakan dalam Seksyen 4(1) Akta Syarikat 1965 (Akta 125)? Semak jawapan anda di akhir bab ini. 5.3 SEBAB DIWUJUDKAN PERBADANAN AWAM Cuba anda fikirkan, setelah diwujudkan agensi-agensi kerajaan di peringkat pusat dan negeri, kenapa perlu ada perbadanan awam? Persoalan ditimbulkan mengapa perusahaan awam ini diwujudkan dan apakah kebaikan mewujudkan perusahaan awam itu? Di antara sebab utama mengapa perusahaan awam diwujudkan adalah kerana difikirkan bahawa sesuatu program kerajaan yang khusus lebih cepat diselenggarakan melalui sesuatu organisasi yang tertentu seperti perusahaan awam atau badan berkanun. Dengan adanya satu organisasi khusus ini, maka ia akan menumpukan sepenuh perhatian terhadap mencapai matlamat yang diberi kepadanya dengan lebih cekap, baik dan berkesan. Sekiranya tugas khas itu diberi kepada satu kementerian, maka mungkin kementerian itu tidak dapat memberi sepenuh masa dan tenaga untuk melaksanakan program-program tertentu kerana ia mempunyai pelbagai tugas lain (Ahmad Atory Hussain, 2001: 184). Antara pendapat lain yang menjelaskan kenapa kerajaan mewujudkan badan berkanun adalah kerana berpendapat bahawa birokrasi kerajaan biasanya lembab dan tidak bermaya dan sering disekat perjalanannya oleh peraturan-peraturan yang ketat ataupun apa yang disebutkan dalam bahasa Inggeris sebagai red tape. Andaian yang dibuat di sini adalah badan berkanun yang diwujudkan tidak dibebankan dengan banyak red tape dan dapat bergerak dengan lebih pantas dan dinamik bagi mencapai matlamat setiap organisasi (ibid, 185).
  • 69.
    69 Di samping itu,sesuatu badan berkanun itu juga mempunyai Lembaga Pengarah yang menyerupai Lembaga Pengarah sesuatu firma swasta atau syarikat swasta yang memberi perhatian teliti terhadap perjalanan perusahaan awam, sama ada dari segi perkhidmatan yang diberikannya atau untung rugi sesuatu perusahaan yang diselenggarakan itu. Dalam erti kata lain, adanya lembaga seperti ini membolehkan keputusan- keputusan dasar dapat dibuat dengan lebih cepat, lebih menyeluruh dan lebih cekap lagi untuk kepentingan pencapaian matlamat badan berkanun tersebut. Selain itu, sebab diwujudkan badan berkanun juga adalah untuk memastikan sesuatu dasar dapat dilaksanakan dengan lebih efektif. Kewujudan badan berkanun memungkinkan sesuatu dasar dan program kerajaan dapat dilaksanakan dengan lebih cepat daripada yang boleh dilaksanakan oleh organisasi biasa kerajaan seperti kementerian- kementerian atau jabatan-jabatan. Ada kemungkinan juga organisasi badan berkanun itu dapat berjalan dengan lebih rancak, cekap dan dinamik kerana keputusan dalam organisasi seperti ini dapat dibuat dengan lebih cepat. Diharapkan juga organisasi seperti ini iaitu badan berkanun dapat menepati sasaran khas yang dituju dan dapat mengesankan kumpulan sasaran yang hendak diberi perkhidmatan itu. Mungkin pertimbangan dan perkhidmatan itu dapat diberi perhatian secara lebih terus lagi daripada yang dibuat oleh jabatan-jabatan kerajaan (ibid, 185). Seterusnya, kewujudan badan berkanun juga adalah sebagai percubaan untuk mengatasi kelembapan birokrasi kerajaan. Jika dilihat dari aspek sejarah kewujudan badan berkanun, ia telah diperkenalkan di negara- negara membangun pada pertengahan tahun 1950-an lagi. Organisasi seperti ini banyak muncul di negara-negara membangun selepas negara tersebut bebas daripada belenggu penjajahan dan cuba menggubal beberapa rancangan raksasa sosioekonomi kerajaan yang merdeka. Pada tahun 1960-an dan 1970-an banyak sekali negara mencapai kemerdekaan dan cuba membuat usaha-usaha ke arah mencapai kemajuan sosioekonomi serta perpaduan negaranya dengan seberapa cepat yang boleh. Dengan demikian, banyak negara yang sedang membangun mendapati bahawa sesetengah jabatan dan kementerian yang diwarisi daripada penjajah tidak sesuai lagi untuk tugas melaksanakan rancangan- rancangan besar kerajaan. Oleh itu, banyak perubahan yang telah dibuat terhadap corak jabatan kerajan di negara tersebut termasuklah di Malaysia. Satu corak baru yang boleh diwujudkan ialah corak organisasi badan berkanun atau perusahaan awam yang sedikit sebanyak mirip kepada organisasi swasta. Jadi, ringkasnya, di kebanyakan negara-negara sedang
  • 70.
    70 membangun sekarang, banyaksekali didapati bahawa penubuhan badan- badan berkanun digunakan untuk membantu kerajaan melaksanakan rancangan sosioekonomi di samping juga menggunakan organisasi lama seperti jabatan-jabatan dan kementerian-kementerian (Ahmad Atory Hussain, 2001: 186). 5.4 BADAN BERKANUN DI MALAYSIA Di Malaysia sekarang, setiap sektor ekonomi mempunyai pelbagai corak badan-badan berkanun. Alasan yang digunakan mengapa organisasi ini perlu wujud di samping corak organisasi lama adalah sama juga alasan yang diutarakan di negara-negara yang lain. Malahan di Malaysia, antara faktor yang dikatakan bertanggungjawab terhadap banyaknya badan berkanun ditubuhkan adalah kerana adanya Dasar Ekonomi Baru (DEB). Kerajaan telah mengisytiharkan DEB dalam Rancangan Malaysia Ketiga (1976-1980) dengan dua tujuan utamanya, iaitu (i) Mengatasi kemiskinan tidak mengira kaum; dan (ii) Menyusun semula masyarakat supaya tiap-tiap satu kaum tidak dikenali dengan pekerjaan ekonomi yang dijalankannya. Oleh itu, di negara kita, wujud beberapa badan berkanun yang muncul yang bukan sahaja untuk memacu pembangunan dalam sektor-sektor ekonomi yang tertentu, tetapi juga untuk menjadi pemegang amanah untuk kaum Bumiputera yang terkebelakang status ekonominya. Projek- projek yang dikendalikan oleh badan berkanun seperti ini dibuat atas nama kaum Bumiputera. Projek-projek tersebut pada suatu masa kelak akan diberikan kepada kaum Bumiputera secara individu atau kumpulan, apabila tiba masanya ada kumpulan-kumpulan Bumiputera yang berkeupayaan mengambil alih peranan-peranan yang dimainkan oleh perusahaan awam. Menurut pendapat K. Ramanathan (2002: 324) pula, antara sebab-sebab kerajaan mewujudkan badan-badan berkanun adalah disebabkan oleh dua faktor yang utama iaitu (i) Membolehkan kerajaan melibatkan diri dalam pelaburan modal dan projek ekonomi yang menguntungkan kerajaan dalam jangka masa panjang. Ini juga adalah semata-mata untuk kepentingan rakyat; dan (ii) Sebagai alat untuk melaksanakan DEB iaitu menyusun semula masyarakat dan mengurangkan jurang perbezaan antara kaum serta juga antara kawasan. K. Ramanathan juga menyatakan, pengklasifikasi perusahaan awam atau badan berkanun juga boleh dibuat seperti berikut:
  • 71.
    71 (i) Badan berkanunyang ditubuhkan dan dibiayai oleh kerajaan pusat seperti MARA, MIDF, FELDA dan sebagainya dan juga PKEN oleh kerajaan negeri; (ii) Badan Berkanun yang menghasilkan pendapatan (revenue) seperti Keretapi Tanah Melayu serta badan berkanun yang tidak menghasilkan pendapatan seperti FAMA dan Felda; (iii) Badan berkanun yang berorientasikan pembangunan dan memberi perkhidmatan seperti UDA, KTM, Pejabat Pos dan sebagainya; dan (iv) Badan berkanun yang berbentuk perindustrian seperti MIDF (ibid., 343). Kebanyakan badan berkanun yang ditubuhkan dalam zaman penjajahan British adalah berbentuk penggalak (promotional) atau bergiat dalam lapangan prasarana yang pada masa itu berkait rapat dengan dasar dan objektif ekonomi penjajah. Namun, penubuhan RIDA (MARA) pada tahun 1951 merupakan detik permulaan perusahaan awam atau badan berkanun digunakan sebagai jentera pembangunan sosioekonomi negara. Beberapa badan berkanun yang ditubuhkan selepas merdeka seperti MIDF yang ditubuhkan pada 1960, Lembaga Urusan Tabung Haji pada tahun 1962 dan Lembaga Pelabuhan Klang pada tahun 1963. Dalam tempoh itu, perusahaan awam yang ditubuhkan di bawah Akta Syarikat, misalnya MIDF yang ditubuhkan untuk melicinkan usaha memajukan pembangunan perusahaan (Ahmad Atory Hussain, 2001: 187). Mulai tahun 1969, beberapa lagi badan berkanun ditubuhkan bukan sahaja sebagai penggerak dan pemacu pembangunan negara, tetapi juga sebagai peserta yang aktif dalam bidang ekonomi. Pada tahun 1971, sepuluh perusahaan awam ditubuhkan dan pada tahun 1973 sebanyak tiga belas perusahaan awam ditubuhkan. Kebanyakan perusahaan awam atau badan berkanun ini menumpukan kegiatan dalam lapangan pembangunan negara dan luar bandar, sama ada berbentuk lembaga pembangunan wilayah atau sebagai perbadanan yang bertanggungjawab memajukan lapangan bidang yang khusus (ibid., 187). Pada permulaan penubuhan, Kementerian Perusahaan Awam (1974) telah dipertanggungjawabkan ke atas perjalanan 23 buah perusahaan awam yang termasuk 13 buah Perbadanan Kemajuan Negeri (SEDC/PKEN), UDA, FIMA, LPN, Syarikat Perkapalan Malaysia (MISC), Kompleks Kewangan Malaysia Berhad (MIDF), Bank Pembangunan Malaysia, dan sebagainya yang dianggap sebagai perusahaan utama (Jabatan Penerangan Malaysia, 1977: xi). Di dalam bahagian perdagangan, terdapat badan-badan berkanun seperti Lembaga Kemajuan Perusahaan Persekutuan (FIDA), Pusat Daya
  • 72.
    72 Pengeluaran Negara (NPC),dan Perbadanan Kemajuan Pelancongan (RDC). Di sektor pertanian dan pembangunan luar bandar terdapat pula Lembaga Kemajuan Pertanian Muda (MADA), Kemajuan Masyarakat (KEMAS), Lembaga Pemasaran Pertanian Persekutuan (FAMA), Institut Penyelidikan dan Kemajuan Pertanian Malaysia (MARDI), Lembaga Pertubuhan Peladang (LPP), Lembaga Kemajuan Ikan Malaysia (MAJU- IKAN) dan Lembaga Kemajuan Ternakan Negara (MAJU-TERNAK) (ibid, xi). Badan berkanun dalam bidang pendidikan pula merupakan universiti- universiti yang ada di Malaysia, Dewan Bahasa dan Pustaka dan juga Lembaga Peperiksaan Malaysia. Contoh universiti yang berbentuk badan berkanun ini adalah Universiti Malaya (UM). UM ditubuhkan sebagai universiti nasional dalam tahun 1962 menggantikan UM yang asalnya ditubuhkan pada tahun 1949 di Singapura. Universiti ini sekarang mempunyai sembilan fakulti iaitu Ekonomi dan Pentadbiran, Kejuruteraan, Pertanian, Pergigian, Perubatan, Pendidikan Sains, Sastera dan Sains Sosial dan Undang-Undang (Ahmad Atory Hussain, 2001: 193). Sesungguhnya konsep, pendekatan dan pelaksanaan pengkorporatan IPTA di negara kita belumlah begitu jelas. Pada umumnya, pengkorporatan IPTA dalam pengertiannya yang luas dapatlah dikatakan meliputi dua bidang: (i) Penswastaan universiti-universiti tempatan; dan (ii) Penubuhan universiti-universiti swasta tempatan dan cawangan universiti luar negeri di negara kita ini. Namun, penubuhan universiti swasta, tempatan mahupun asing, tidak mungkin dilakukan di bawah Akta Universiti dan Kolej Universiti (AUKU) yang ada sekarang. Ada kemungkinan bahawa Akta tersebut akan dipinda tidak lama lagi untuk memungkinkan atau membolehkan penubuhan universiti-universiti swasta itu. Apa yang amat ditakuti berlaku apabila dilaksanakan pengkorpratan IPTA dalam pengertian yang luas itu akan melahirkan dua aliran atau dua tahap IPTA di negara ini iaitu di satu pihak universiti sebagai kemuncak sistem pendidikan kebangsaan berbahasa Melayu dan di pihak lain, pengajian tinggi swasta yang menggunakan bahasa Inggeris.
  • 73.
    73 SOALAN DALAM TEKS 3.Secara umum, berikan definisi perusahaan awam dan ciri-ciri asas penubuhannya. 4. Bincangkan empat bentuk perusahaan awam seperti yang dijelaskan oleh K. Ramanathan (2002). Semak jawapan anda di akhir bab ini. 5.5 PEGAWAI TADBIR DAN SUSUNAN ORGANISASI Setiap perbadanan awam mempunyai pegawai-pegawainya sendiri. Pegawai tadbir utama dalam perbadanan awam dipanggil Pengurus Besar. Sebagai Pengurus Besar, beliau bertanggungjawab dalam mengurus dan mentadbir perbadanan awam mengikut objektif-objektif korporatnya. Untuk melicinkan sistem pentadbiran, sesebuah perbadanan awam mempunyai bahagian-bahagian tertentu berdasarkan kepada bidang tugas masing-masing. Sebagai contohnya, bahagian-bahagian yang terdapat dalam perbadanan awam merangkumi bahagian pentadbiran dan perkhidmatan, perancangan, kewangan, latihan dan bahagian lain yang sesuai mengikut keperluan perbadanan tersebut (INTAN, 1991: 596). Perbadanan-perbadanan ini juga mempunyai cawangan-cawangan di peringkat negeri dan daerah. Penubuhan cawangan-cawangan seumpama itu adalah bertujuan untuk memusatkan lagi kegiatan-kegiatan yang dijalankan oleh perbadanan tersebut. Setiap perbadanan mempunyai lembaga pengarah masing-masing. Bagi badan-badan berkanun, ahli lembaga pengarah dilantik oleh Menteri yang bertanggungjawab terhadap badan tersebut. 5.6 KAWALAN KERAJAAN ATAU AGENSI PUSAT Jabatan-jabatan kerajaan dan perbadanan awam merupakan dua sektor yang berbeza. Oleh itu, kawalan terhadap badan-badan tersebut juga turut berbeza. Jabatan-jabatan kerajaan yang dikawal secara langsung oleh kementerian atau agensi pusat, sementara perbadanan awam pula dikawal secara tidak langsung (INTAN, 1991: 596). Pada lazimnya, kawalan ke atas perbadanan awam oleh pihak kementerian atau agensi pusat hanyalah tentang perkara-perkara penting sahaja terutamanya yang menyentuh dasar-dasar kerajaan. Perbadanan
  • 74.
    74 awam mempunyai kebebasanterhadap pentadbirannya. Kawalan secara tidak langsung ini berlaku memandangkan terbentuknya ahli lembaga pengarah dalam perbadanan tersebut. Oleh sebab sesebuah perbadanan awam itu diletakkan di bawah tangggungjawab kementerian, maka menteri yang berkenaan ditugaskan untuk melantik ahli lembaga pengarah bagi sesebuah perbadanan itu. Melalui ahli lembaga pengarah ini, segala keputusan tentang dasar-dasar kerajaan diambilkira dalam proses membuat keputusan mengenai aktiviti-aktiviti perbadanan tersebut (ibid., 596). Cara kedua yang dilaksanakan oleh kerajaan untuk mengawal aktiviti perbadanan awam supaya sejajar dengan matlamat kerajaan ialah dengan melantik pegawi-pegawai kanan kerajaan untuk menganggotai badan lembaga pengarah. Pegawai-pegawai yang dilantik akan dapat memberi nasihat yang menyentuh hal-hal hubungan kerajaan dengan perbadanan awam. Perhubungan ini amat penting bagi menjamin kepentingan awam dalam perbadanan awam tersebut. Dengan adanya pegawai kerajaan yang mewakili kepentingan kerajaan di dalam sesuatu perbadanan, aktiviti- aktiviti perbadanan dapat dilaksanakan sejajar dengan dasar-dasar kerajaan. Langkah ketiga yang dilaksanakan oleh pihak kerajaan dengan cara mengawal anggaran belanjawan dan rancangan-rancangan pembangunan tahunan dan lima tahun perbadanan tersebut. Pihak perbadanan perlu mendapatkan kelulusan daripada Kementerian, Perbendaharaan, Jabatan Perkhidmatan Awam dan Unit Perancang Ekonomi terhadap belanjawannya. Badan-badan tidak berkanun pula mempunyai kebebasan yang lebih luas sebab badan ini tidak tertakluk kepada langkah-langkah pengawalan kerajaan seperti yang dikenakan ke atas badan-badan berkanun. Tambah lagi, badan-badan tidak berkanun bebas mengadakan skim perjawatan masing-masing. Walau bagaimanapun, sesuatu aktiviti perbadanan hendaklah selaras dengan peruntukkan undang-undanng atau akta-akta penubuhannya. 5.7 PENILAIAN PRESTASI BADAN BERKANUN Terdapat masalah yang timbul apabila hendak menilai prestasi badan- badan berkanun ini. Antaranya masalahnya adalah ketidakupayaan perusahaan awam dalam negara masing-masing untuk mencapai kejayaan dalam membantu pembangunan negara-negara itu. Badan berkanun adakalanya mempunyai pelbagai objektif yang ingin dicapai. Sepatutnya sebelum membuat sesuatu penilaian terhadap prestasi sesuatu organisasi itu, orang yang membuat penilaian mestilah benar-benar tahu akan
  • 75.
    75 tujuan sesuatu organisasi.Sekiranya ada satu atau lebih tujuan dalam sesuatu organisasi itu, maka kriteria penilaian mestilah lebih daripada satu juga. Di sini, kita akan melihat kepada peranan MARA sebagai satu badan berkanun. MARA mempunyai pelbagai tujuan. Antara contoh tujuan MARA yang bertentangan adalah memberi kemudahan kepada orang ramai dan juga membuat keuntungan. Misalnya di bawah MARA ada perkhidmatan pengangkutan yang dibuat untuk memberi perkhidmatan bas dari bandar ke luar bandar. Dari segi economic viability, mungkin perkhidmatan pengangkutan bas MARA di sesetengah tempat memang tidak membawa keuntungan, tetapi dalam masa yang sama MARA memberi perkhidmatan yang amat diperlukan oleh rakyat. Oleh itu, tujuan di sini bukan sebenarnya hendak membuat keuntungan, tetapi untuk memberi kemudahan pengangkutan. Dalam satu kajian yang telah dijalankan oleh Ahmad Atory Hussain, terdapat beberapa masalah yang dihadapi oleh badan berkanun untuk mencapai kejayaan. Antara lain, masalah-masalah yang dipastikan ialah seperti berikut: (i) Tidak ada penentuan dibuat untuk membahagikan kumpulan- kumpulan atau jenis-jenis tertentu mengikut tujuan asas badan berkanun itu. Sekurang-kurangnya kerajaan mestilah sedar bahawa apabila mewujudkan satu badan berkanun, hendaklah ditetukan sama ada ia badan berkanun berbentuk kewangan, perindustrian, kemudahan-kemudahan awam, ataupun ia jenis penyelidikan atau jenis perniagaan ataupun sengaja diwujudkan satu bentuk seperti MARA di mana ia terdapat pelbagai jenis tujuan; (ii) Dengan adanya penjenisan badan berkanun seperti yang disebutkan, maka yang seharusnya diwujudkan pula ialah kriteria- kriteria penilaian tertentu untuk sesuatu badan berkanun. Ini akan mengelakkan penilaian yang tidak adil ke atas prestasi sesuatu badan berkanun ataupun perusahaan awam; (iii) Kumpulan pengurusan dan pemimpin politik yang mengelolakan sesuatu perusahan awam tidak mempunyai persefahaman tentang tujuan dan program-program sesuatu perusahaan awam mahupun badan berkanun; (iv) Kelemahan kumpulan pengurusan dalam sesuatu perusahaan awam atau badan berkanun adalah kerana ada antara mereka yang menjadi pemimpin pengurusan itu, tidak mahir tentang selok- belok mengelolakan sesuatu perusahaan awam itu; dan (v) Kebanyakan perusahaan awam dikehendaki mengikut peraturan- peraturan kerajaan dalam perkara pengurusan kewangan dan cara-cara menyediakan belanjawannya. Red tape yang dialami tidak
  • 76.
    76 jauh berbeza daripadayang dialami oleh jabatan-jabatan kerajaan biasa (Ahmad Atory Hussain, 2001: 201). Di samping itu, terdapat beberapa kelemahan yang timbul dalam cara mengisi jawatan-jawatan pengurusan tertinggi dalam perusahaan awam. Banyak kritikan telah dibuat terhadap kaliber atau kemampuan pegawai- pegawai pentadbir tinggi kerajaan yang dipinjamkan ke perusahaan awam, sama ada dari segi kepakaran, pengalaman dan kelulusan ataupun dari segi tempoh mengisi sesuatu jawatan itu. Perkara peminjaman itu juga telah dipersoalkan. Selain itu, sistem memberi insentif untuk pegawai-pegawai dan pengurus-pengurus dalam agensi badan berkanun mahupun perusahaan awam juga didapati tidak menarik. Ini kerana peluang-peluang kenaikan pangkat bagi pegawai-pegawai agak sempit (ibid., 202). 5.8 KEGAGALAN BADAN BERKANUN Kegagalan badan berkanun adalah salah satu kecenderungan yang membawa kepada isu pengkorporatan atau penswastaan. Kemelesetan ekonomi yang dialami oleh negara membangun dan kadar kemiskinan yang semakin meningkat telah menyebabkan strategi pembangunan yang diterima dan diamalkan selepas kemerdekaan dipersoalkan. Satu pandangan yang dominan sekarang ialah polisi dan perancangan pembangunan telah gagal. Ini telah mengubah paradigma ke arah neo- classical, iaitu proses dan polisi pembangunan yang berorientasikan pasaran dan meminimumkan peranan kerajaan dalam ekonomi, termasuk penswastaan perbadanan awam. Analisis neo-classical dalam konteks penswastan ini bermakna polisi yang menuju ke arah pengurangan saiz sektor awam (Abu Bakar Munir, 1992: 14). Harapan yang diberikan kepada perbadanan awam tidaklah begitu tinggi. Namun demikian, badan pengarah dan pengurus-pengurus perbadanan awam sentiasa diperingatkan oleh pemimpin-pemimpin negara bahawa mereka diharapkan akan dapat mencapai “pulang-modal” dan memberikan keuntungan yang memadai untuk mencapai pelaburan baru. Antara cara yang paling mudah untuk menentukan prestasi ekonomi sesebuah perbadanan awam ialah dengan memeriksa keuntungan atau aliran tunai. Jenis yang berbeza dan objektif yang berkonflik antara satu sama lain juga telah menimbulkan kesukaran untuk membuat satu generalisasi terhadap prestasi kewangan perbadanan awam. Salah satu kajian awal yang menilai prestasi perbadanan awam telah dibuat oleh Grantt dan Dutto pada tahun 1968. Kajian ini telah menganalisis prestasi kewangan 64 perbadanan awam dan telah membuat kesimpulan
  • 77.
    77 bahawa susut nilaidiambil kira dan subsidi diketepikan syarikat-syarikat menunjukkan satu kerugian yang bersamaan dengan 16 peratus daripada aktiviti keseluruhan (Abu Bakar Munir, 1992: 12). Menurut Kirkpatick, Le dan Nixon (1984), secara realitinya adalah terlalu sukar untuk menilai prestasi perbadanan awam. Sukar dari segi konsep dan sukar dari segi praktik. Walau bagaimanapun, juga dipersetujui oleh Cook dan Kirkpatrick (1988) bahawa prestasi perbadanan awam adalah amat mengecewakan. Laporan Pembangunan Bank Dunia tahun 1983 melaporkan bahawa perbadanan awam di negara-negara Afrika telah menimbulkan masalah kewangan yang serius kecuali perbadanan awam yang terlibat dalam mengeksport bahan galian. Kajian terbaru oleh Nillis juga telah menyokong pandangan Bank Dunia ini. Wilson yang meringkaskan kajian oleh Nillis menyatakan bahawa: “… perbadanan awam secara keseluruhan membazirkan wang … mereka telah menggunakan lebih banyak hasil daripada yang mereka sumbangkan. Kebanyakan perbadanan awam adalah seperti gajah putih besar di bumi Afrika yang menelan apa yang dikeluarkan oleh sumber lain.” Banyak alasan telah diberikan atas prestasi rendah badan-badan berkanun di negara-negara membangun termasuklah Malaysia. Antaranya ialah tidak ada autonomi pengurusan, sifat perniagaan itu sendiri, ketiadaan penanggungjawaban, ketiadaan kawalan, rasuah dan salah pengurusan (Abu Bakar Munir, 1992: 13). Terdapat kenyataan bahawa di dalam hal perbadanan awam pula kenyataannya adalah seperti berikut: “Perbadanan awam pada keseluruhannya adalah cara yang tidak efisien untuk menjalankan perniagaan, mereka selalunya memerlukan subsidi dan/atau layanan istimewa. Kerajaan mesti mengawal aktiviti dan keperluan perbadanan awam. Dalam kebanyakan kes, perbadanan awam mestilah diswastakan. Dalam keadaan yang tidak praktikal, badan- badan ini mestilah tertakluk kepada market force dan disiplin pasaran” (Abu Bakar Munir, 1992: 15). Oleh yang demikian, penswastaan dalam agenda pembangunan secara keseluruhannya berpunca daripada kegagalan perbadanan awam dalam aktiviti pembangunan negara.
  • 78.
    78 5.9 PENSWASTAAN JABATANKERAJAAN/BADAN BERKANUN Aliran atau tatacara untuk pelaksanaan penswastaan jabatan kerajaan atau badan berkanun adalah berdasarkan kepada Rajah 5.1. Bagi tujuan pelaksanaan penswastaan, Pelan Tindakan Penswastaan (PTP) membahagikan komponen program tersebut kepada dua bahagian: (i) Entiti yang memerlukan persediaan dibuat sebelum penswastaannya boleh dilaksanakan; dan (ii) Entiti-entiti yang telah disediakan untuk diswastakan. Kebanyakan entiti utama memerlukan banyak persediaan dibuat oleh kerana beberapa entiti ini masih beroperasi sebagai jabatan kerajaan atau badan berkanun. Penswastaan entiti ini akan dilaksanakan dalam beberapa peringkat seperti ditunjukkan di Rajah 5.1. Rajah 5.1 Penswastaan Jabatan Kerajaan/Badan Berkanun Komersialisasi Korporatisasi Penjualan Jabatan Kerajaan Entiti Perakaunan Sendiri Perbadanan Milik Kerajaan Syarikat Swasta Sumber: Pelan Induk Penswastaan. (1991). ms. 45. Peringkat pertama yang perlu dilaksanakan ke atas sesebuah entiti adalah peringkat komersialisasi. Di peringkat ini, caj mula dikenakan ke atas pengguna bagi perkhidmatan yang digunakan, akaun secara komersial disediakan dan objektif-objektif komersial diwujudkan untuk mengukur prestasi. Peringkat kedua adalah peringkat korporatisasi iaitu satu proses yang melibatkan perubahan dalam kedudukan entiti dari segi undang- undang daripada sebuah jabatan atau badan berkanun kepada sebuah syarikat yang tertakluk kepada Akta Syarikat 1965. Pada peringkat ini, ia akan melibatkan pemindahan aset dan tanggungan kerajaan daripada jabatan kerajaan kepada sebuah syarikat yang masih dimiliki oleh kerajaan tetapi beroperasi secara komersial. Di peringkat ini, beberapa perubahan
  • 79.
    79 akan dibuat dengantujuan untuk meningkatkan daya pengeluaran dan kecekapan. Antara langkah yang boleh dilaksanakan ialah (i) Menggantikan sistem pentadbiran yang berbentuk birokrasi dengan pengurusan secara komersial; (ii) Memperkenalkan matlamat prestasi kewangan dan operasi yang jelas dan sistem perakaunan secara komersial; dan (iii) Menggantikan amalan pemusatan keputusan yang berorientasikan pengeluaran dengan keputusan berlandaskan kehendak pasaran dan pengguna. Peringkat akhir yang perlu dilaksanakan ke atas sesebuah jabatan kerajaan atau badan berkanun adalah peringkat penjualan yang melibatkan pemindahan hakmilik syarikat berkenaan daripada sektor awam kepada sektor swasta. Beberapa kaedah penjualan boleh dilaksanakan. Penjualan boleh dilaksanakan melalui satu atau beberapa kaedah seperti berikut: (i) Pengapungan awam; (ii) Penjualan kepada pihak-pihak tertentu; dan (iii) Pembelian syarikat oleh pihak pengurusan (MBO) atau rancangan pemilikan saham oleh pekerja (ESOP). Penyusunan semula entiti milik kerajaan memerlukan kerja-kerja persediaan dibuat dari segi penyusunan semula sama ada berbentuk operasi atau kewangan. Manakala penswastaan perkhidmatan pula memerlukan perubahan dibuat kepada struktur pasarannya dengan cara mewujudkan persaingan dan melonggarkan peraturan (ibid., 47). 5.10 KESIMPULAN Pentadbiran awam melibatkan sistem pemerintahan sesebuah negara atau kerajaan. Oleh itu, adalah mustahak bagi kerajaan atau pihak-pihak tertentu dari semasa ke semasa menyemak sistem penyeliaan, kawalan, peraturan dan koordinasi bagi mencapai keputusan yang dikehendaki atau jika sebaliknya terdapat keputusan-keputusan yang mendukacitakan atau kemungkinan-kemungkinan yang lain. Dalam sistem pentadbiran negara Malaysia, agensi-agensi kerajaan sama ada di peringkat kementerian, jabatan dan badan berkanun memainkan peranan yang amat penting ke arah pelaksanaan dasar-dasar kerajaan. Agensi-agensi ini merupakan nadi penggerak sistem pentadbiran kerajaan yang membantunya dalam penggubalan dasar, penguatkuasaan undang- undang kerajaan dan lain aktiviti yang boleh memberi manfaat kepada pembangunan negara. Walaupun setiap agensi kerajaan mempunyai objektif korporat yang tersendiri, secara keseluruhannya agensi-agensi kerajaan menjalankan
  • 80.
    80 tugas dan tanggungjawabserta aktiviti-aktiviti yang sejajar dengan kehendak dan matlamat negara. Sikap kerjasama di antara pelbagai agensi kerajaan amatlah mustahak bagi memantapkan pentadbiran dan perkhidmatan kepada masyarakat. SOALAN PENILAIAN KENDIRI 1. Bincangkan empat klasifikasi perbadanan awam seperti yang telah diwujudkan di Malaysia. 2. Apakah faktor yang menyebabkan pihak kerajaan menubuhkan badan-badan berkanun di negara ini? 3. Apakah sebab utama yang membawa kepada kegagalan badan- badan berkanun atau perbadanan awam di negara ini untuk mencapai objektif penubuhannya? Semak jawapan anda di akhir modul kursus ini. JAWAPAN SOALAN DALAM TEKS 1. Perkara 39 Perlembagaan Persekutuan menjelaskan tentang kuasa pemerintahan yang ada pada Yang di-Pertuan Agong yang boleh dijalankan oleh Jemaah Menteri atau mana-mana Menteri yang diberikan kuasa oleh Jemaah Menteri. Walau bagaimanapun, Parlimen dengan kuasa yang ada padanya boleh memberikan tugas-tugas pemerintahan kepada orang lain. 2. Dalam Seksyen 4(1) Akta Syarikat 1965 (Akta 125) menjelaskan “perbadanan” merupakan pertubuhan yang ditubuhkan atau diperbadankan seperti yang wujud di Malaysia atau di luar Malaysia termasuk juga syarikat-syarikat asing. 3. Secara umumnya, perusahaan awam didefinisikan sebagai badan perusahaan, perindustrian, pertanian, kewangan, dan badan- badan yang berkenaan dengan perdagangan yang dipunyai, dikuasai atau dikawal oleh kerajaan pusat atau kerajaan negeri. Badan-badan ini mempunyai ciri-ciri perniagaan, menjual barang- barang atau menyediakan perkhidmatan atau kedua-duanya sekali (K. Ramanathan, 2002: 336).
  • 81.
    81 4. Empat bentukperusahaan awam yang terdapat di Malaysia seperti (a) Badan berkanun yang ditubuhkan di bawah akta Parlimen; (b) Badan yang bebas, polisi dan dasar-dasar dibentuk, digubal oleh lembaga pengarah; (c) Badan yang ditubuhkan di bawah tanggungjawab sesuatu kementerian; dan (d) Perusahaan awam yang dimonopoli oleh sektor awam seperti Felda.
  • 82.
  • 83.
    83 BAB 6 GERAKAN KEARAH PENGKORPORATAN DAN PENSWASTAAN DI MALAYSIA OBJEKTIF BAB Selepas mempelajari bab ini, anda seharusnya boleh: 1. Memahami susur galur pelaksanaan konsep pengkorporatan dan penswastaan dalam sistem pentadbiran di Malaysia. 2. Mengenal pasti alasan-alasan utama yang wujud dalam sektor awam dan perbadanan awam yang mencetuskan idea dan pengenalan kepada usaha mengkorporat dan menswastaan perkhidmatan awam. 3. Membincangkan faktor-faktor yang diberikan penekanan dalam program pelaksanaan Dasar Persyarikatan Malaysia dan Dasar Penswastaan sebagai agenda dalam pembaharuan pentadbiran di Malaysia. 6.1 PENGENALAN Setelah negara kita mencapai kemerdekaan, pihak kerajaan terpaksa memainkan peranan penting dalam membangunkan negara terutama sekali di peringkat awal pasca-kolonial. Ketika itu, pihak kerajaan masih tercari-cari formula dan pendekatan yang sesuai untuk membangunkan negara dengan memperkenalkan beberapa dasar pembangunan. Usaha pihak kerajaan berterusan dengan pengenalan dasar-dasar pembaharuan khusus dalam era pemerintahan Tun Dr. Mahathir Mohamad dan sehingga kini. Antara salah satu dasar yang turut berperanan dalam pembaharuan pentadbiran di sektor awam ialah Dasar Persyarikatan Malaysia dan diikuti oleh pelaksanaan Dasar Penswastaan. Di peringkat awal pelaksanaan Dasar Penswastaan di Malaysia, tidak kurang munculnya pihak-pihak tertentu yang menyuarakan kebimbangan, ketidakyakinan dan kritikan mereka terhadap dasar kerajaan tersebut. Namun, itu bukanlah menjadi batu penghalang kepada hasrat kerajaan untuk terus membangunkan negara ini. Dalam masa yang sama setelah
  • 84.
    84 kerajaan melaksanakan penswastaan,masih ada pihak yang tidak memahami maksud, cara dan tujuan Dasar Penswastaan dengan sepenuhnya. Dalam bab ini akan dibincangkan tentang hasrat kerajaan dalam melaksanakan penswastaan yang bertitik-tolak daripada pelaksanaan Dasar Persyarikatan. Pelaksanaan kedua-dua dasar tersebut telah memberikan impak yang besar kepada sektor awam dan pembangunan sosioekonomi di Malaysia. Pelaksanaan kedua-dua dasar tersebut disebabkan pihak kerajaan menaruh harapan untuk melihat Malaysia berkembang dengan pesat supaya dapat meninggikan lagi taraf kehidupan dan nilai hidup yang menjadi hak individu rakyat Malaysia (ISIS, 1988: 3). Pelaksanaan konsep pensyarikatan dan disusuli oleh penswastaan telah memberikan tentang gambaran tentang hala tuju pembangunan negara yang memberikan tumpuan kepada aspek kerjasama dan peranan di antara sektor swasta dengan sektor awam dalam aktiviti-aktiviti pembangunan dan sosioekonomi. Cuba anda fikirkan apakah sebab utama pihak kerajaan melaksanakan Dasar Persyarikatan dan diikuti oleh Dasar Penswastaan? 6.2 KONSEP PERSYARIKATAN MALAYSIA Konsep ini pada mulanya telah diumumkan oleh bekas Perdana Menteri Tun Dr. Mahathir Mohamad pada 25 Februari 1983 dalam suatu forum yang dianjurkan oleh INTAN. Ia bererti bahawa Malaysia seharusnya dilihat sebagai sebuah syarikat di mana kerajaan dan sektor swasta adalah kedua-duanya merupakan pemilik dan pekerja di dalam sebuah syarikat. Di dalam sebuah syarikat, semua pemilik dan pekerja dijangka akan bekerjasama untuk menentukan kejayaan syarikat tersebut. Hanya melalui kejayaan itu, kebajikan pemilik dan pekerja akan dijamin dan diperbaiki (INTAN, 1988). Tun Dr. Mahathir Mohamad ketika itu begitu komited sekali kepada satu kepercayaan bahawa hubungan di antara Persyarikatan Malaysia dengan penswastaan sangat penting ke arah pencapaian pertumbuhan ekonomi yang memberangsangkan. Hanya melalui persekongkolan atau collaboration di antara sektor awam dan swasta, maka kemakmuran ekonomi dapat dicapai. Konsep ini berkehendakkan unsur-unsur atau alat-alat perkhidmatan dan ekonomi negara dapat mewujudkan kerjasama yang sepenuhnya supaya negara sebagai satu keseluruhan dapat mewujudkan satu bentuk kerjasama yang mana kedua-dua pihak mendapat faedah yang maksimum.
  • 85.
    85 Penyertaan ekuiti kerajaanbukanlah merupakan sebahagian daripada konsep Persyarikatan Malaysia. Sebenarnya, tidak ada kekeliruan di antara penswastaan dengan konsep Persyarikatan Malaysia. Kedua-dua konsep itu merupakan konsep yang berlainan. Persyarikatan Malaysia bukanlah semudah itu diertikan sebagai menswastakan agensi kerajaan. Ia lebih dihalakan kepada perubahan sikap di kalangan pegawai-pegawai kerajaan yang sebelum ini mempunyai pemikiran pertentangan (adversarial thinking). Kini, mereka dikehendaki bekerjasama dengan pihak sektor swasta (Mahathir Mohamad, 1982). Justeru itu, kita dapati konsep Persyarikatan Malaysia ini berkehendakkan pihak sektor swasta dan awam menganggap diri mereka sebagai rakan kongsi dalam sebuah perbadanan atau syarikat, yang mana dalam kes ini menganggap juga syarikat itu sebagai sebuah negara. Difikirkan bahawa konsep ini akan membawa kepada perhubungan yang lebih akrab di antara kerajaan dengan sektor swasta supaya dapat menggalakkan kemajuan ekonomi negara. Jelas didapati objektif konsep ini ialah hasrat untuk menyeimbangkan hubungan baik di antara pengurus-pengurus kerajaan dengan perniagaan supaya mereka boleh saling bantu-membantu sebagai rakan kongsi dan pemegang saham sebagaimana dalam sebuah badan korporat. Sebarang kemajuan atau peningkatan dalam pengurusan sektor awam akan menguntungkan juga sektor swasta. Misalnya, jika peraturan-peraturan dan prosedur-prosedur kerajaan yang selama ini dianggap sebagai mengandungi unsur-unsur kurang menggalakkan seperti pentadbiran yang lambat, karenah birokrasi ataupun sekatan-sekatan tertentu dapat dikurangkan dengan banyaknya, maka sudah tentulah pelabur-pelabur tempatan dan luar negeri akan bertindak positif dan menggunakan kesempatan itu untuk membawa masuk banyak modal mereka untuk tujuan pelaburan. Dengan itu, kerajaan akhirnya akan memungut hasil dari cukai pendapatan dan korporat daripada pelabur-pelabur tersebut (Ahmad Atory Hussain, 1998: 210). Sebaliknya, perkhidmatan-perkhidmatan yang kurang memuaskan daripada pihak kerajaan akan mengakibatkan kerugian atau kekurangan keuntungan, ataupun harta yang tinggi untuk memenuhi kos-kos operasi. Dalam keadaan-keadaan sebegini, kerajaan akan menerima cukai yang sedikit, manakala kos hidup akan menjadi tinggi dan seterusnya akan membawa kesan-kesan yang buruk (Jomo, K.S, 1989: 10). Adalah jelas bahawa perkhidmatan-perkhidmatan yang memuaskan yang diberi oleh pegawai-pegawai kerajaan akan menguntungkan pada diri mereka sendiri, selain menentukan pembangunan dan kemakmuran untuk negara. Dengan lain perkataan, Persyarikatan Malaysia boleh dijelaskan sebagai satu konsep yang mempunyai kaitan rapat dengan pembaharuan tingkah laku atau kelakuan dalam sektor awam seperti juga sektor swasta.
  • 86.
    86 6.3 PELAKSANAAN KONSEPPERSYARIKATAN Semenjak pengenalan dan pemakaian konsep ini pada tahun 1983, terdapat beberapa usaha untuk menyebarkan dasar tersebut secara lebih berkesan. Dalam tahun tersebut sahaja, terdapat 33 forum mengenai Persyarikatan Malaysia yang dianjurkan oleh INTAN untuk kakitangan kementerian-kementerian, jabatan-jabatan dan agensi-agensi kerajaan dan juga syarikat-syarikat swasta (INTAN, 1988: 52). Sebagai tambahan kepada bilangan tersebut, INTAN juga telah menganjurkan satu forum di peringkat nasional dan lima lagi forum di peringkat negeri. Pada tahun-tahun berikutnya, konsep Persyarikatan Malaysia telah dipanjangkan kepada peserta-peserta yang mengikuti kursus-kursus atau seminar-seminar yang dianjurkan oleh INTAN atau lain-lain institusi. Di kalangan peserta-peserta tersebut termasuklah juga menteri-menteri kabinet, ahli-ahli parlimen, ahli-ahli Dewan Undangan Negeri, ketua- ketua setiausaha kementerian, ketua-ketua jabatan, setiausaha-setiausaha kerajaan negeri, pegawai-pegawai residen dan pegawai-pegawai daerah, dan lain-lain pegawai kerajaan dan kakitangan perkhidmatan awam. Sehubungan dengan forum-forum dan seminar-seminar itu, sebuah buku berjudul ‘Dasar-Dasar Utama Kerajaan’ yang membincangkan konsep itu dengan lengkap telah diterbitkan oleh INTAN. Kementerian Penerangan juga mengambil inisiatif membantu menyebarkan konsep Persyarikatan Malaysia itu melalui pertunjukkan TV, siaran radio dan filem slides berhubung dengan peranan-peranan sektor awam dan swasta dalam pembangunan ekonomi negara (ibid., 53). SOALAN DALAM TEKS 1. Senaraikan objektif Dasar Persyarikatan Malaysia. 2. Apakah rasionalnya kerajaan melaksanakan Dasar Persyarikatan Malaysia? 3. Terangkan program-program yang dirancangkan oleh pihak kerajaan dalam strategi pelaksanaan Dasar Persyarikatan Malaysia? Semak jawapan anda di akhir bab ini.
  • 87.
    87 6.4 PENILAIAN TERHADAPKONSEP PERSYARIKATAN Konsep Persyarikatan Malaysia dengan terangnya bertujuan untuk meningkatkan pembangunan sektor swasta yang berperanan untuk merangsangkan ekonomi negara. Adalah jelas bahawa kejayaan dasar itu banyak bergantung kepada bentuk kerjasama yang mana dipupuk oleh kedua-dua sektor ini. Ini bukanlah satu tugas yang mudah, kerana dalam keadaan-keadaan biasa, memang wujud satu konflik kepentingan dan nilai-nilai diantara kedua-dua sektor ini iaitu sektor awam dan swasta. Setakat kajian ini dibuat (sekitar tahun 1983 hingga 1989), pelaksanaannya agak perlahan yang membawa kepada keadaan di mana agak ramai yang sceptical dengan dasar tersebut. Walau bagaimanapun, menjelang tahun 1990-an, konsep ini semakin menampakan kejayaan, di mana Malaysia muncul sebagai negara perindustrian baru yang diiktiraf di peringkat antarabangsa. Mengenai usaha untuk menempatkan pegawai-pegawai kerajaan di dalam sektor swasta, sehingga akhir tahun 1983, hanya 42 orang pegawai kerajaan yang telah mengambil bahagian dalam program latihan yang dianjurkan oleh Persatuan Perindustrian dan Perdagangan British- Malaysia (BMITA). Kesan daripada program tersebut belum dapat ditentukan lagi. Ini bererti bahawa adalah tidak tentu sama ada program tersebut telah dapat mencapai objektif bagi meningkatkan sumbangan sektor swasta untuk pembangunan nasioanal atau sebaliknya (Ahmad Atory Hussain, 1998: 212). Program itu mungkin tidak mencapai objektif-objektifnya kerana kurangnya kerjasama di antara syarikat-syarikat swasta dan organisasi sektor awam. Sebahagian daripada alasannya ialah bahawa sektor swasta lebih cenderung kepada orientasi keuntungan dan meletakkan penekanan yang lebih kepada pemaksimumam keuntungan. Justeru itu, mereka mahu kebebasan yang lebih dalam proses pembuatan keputusan berdasarkan kepada perkiraan keuntungan semata-mata. Mereka tidak mahu disusahpayahkan oleh lain-lain faktor seperti tanggungjawab sosial yang lazimnya dikehendaki atau disyaratkan oleh kerajaan dalam bentuk peraturan dan undang-undang. Ini merupakan pandangan sempit dan pesimis yang diamalkan oleh pihak sektor swasta. Sebaliknya, kerajaan menganggap peraturan-peraturan dan prosedur-prosedur tersebut adalah semata-mata untuk melindungi kepentingan awam daripada dieksploitasi oleh sektor swasta dalam usaha mereka memburu keuntungan. Malah, Dr. Mahathir sendiri menyuarakan rasa tidak puas hatinya terhadap ramainya ketua-ketua jabatan yang telah ditentukan. Walau
  • 88.
    88 bagaimanapun, kajian-kajian tentangcara untuk melaksanakan dan memupuk pemahaman konsep ini terus dijalankan oleh kerajaan (ibid., 213). Seperti yang disebutkan, konsep Persyarikatan Malaysia ini telah dipinjam sepenuhnya daripada idea Jepun. Ia bukanlah budaya Malaysia umumnya ataupun Melayu khasnya. Sebenarnya, terdapat dua faktor utama tentang kejayaan Persyarikatan Jepun. Pertama, nasionalisme di kalangan orang- orang Jepun telah membawa mereka kepada satu sikap taat setia yang tidak berbelah bagi kepada negara. Kedua, konsep Persyarikatan Jepun berkait rapat dengan tiga kumpulan utama masyarakatnya, iaitu ahli-ahli politik, para birokrat dan ahli-ahli korporat, yang mana ketiga-tiga kumpulan inilah yang membentuk kumpulan masyarakat yang paling berpengaruh dan terpilih dalam masyarakat Jepun (ibid., 214). Tiga kumpulan ini boleh juga diistilahkan sebagai satu iron triangle, di mana ketiga-tiga kumpulan yang mengandungi ahli-ahli politik, pentadbir dan ahli-ahli sektor swasta ini bekerjasama dan rapat di antara satu sama lain. Bentuk perikatan dari tiga faktor utama ini datang daripada beberapa faktor yang mana telah lama wujud di Jepun. Faktor pertama ialah sistem pentadbiran Jepun diberi kuasa untuk mengawasi dengan rapi perkembangan syarikat-syarikat di negara itu. Kerajaan juga diberi kuasa memperuntukkan sebilangan besar tabung untuk tujuan penyelidikan dan pembangunan pelaburan modal dan subsidi-subsidi eksport. Faktor kedua ialah pegawai-pegawai kanan kerajaan dijamin peluang pekerjaan apabila mereka mencapai umur persaraan kerana mereka sudah mempunyai persefahaman yang tidak formal di mana mereka akan ditawarkan jawatan-jawatan eksekutif oleh sektor swasta. Memang sudah menjadi amalan syarikat-syarikat Jepun mengambil bekas pegawai-pegawai kerajaan untuk berkhidmat dengan mereka. Faktor ketiga pula ialah peranan dominan pihak sektor swasta dalam menentukan kestabilan politik negara Jepun melalui pembiayaan terhadap calon-calon parti pemerintah akan terus mentadbir negara dan ini dikatakan memperkuatkan kepimpinan di antara ahli-ahli politik, para birokrat dan ahli sektor korporat (Khalid Ibrahim, 1989). Ciri-ciri persekitaran seperti konsep Persyarikatan Jepun ini jelas memperlihatkan bahawa para birokrat adalah merupakan elit-elit yang mempunyai kuasa dan pengaruh dalam menentukan kejayaan sosio- politik dan sosioekonomi negara tersebut. Malah, dikatakan Perikatan Tiga (Iriumvirate of Interest) ini adalah benar-benar merupakan kumpulan yang mewakili suatu ciri konsep yang istimewa yang telah lama wujud di Jepun. Ini buktikan lagi dengan kenyataan bahawa terdapatnya suatu pengiktirafan di kalangan mereka yang berkepentingan dan berpengaruh itu begitu dihormati oleh satu pihak dengan pihak yang lain. Tidak syak
  • 89.
    89 lagi, konsep PersyarikatanJepun telah menimbulkan harapan bahawa perhubungan antara kumpulan-kumpulan itu adalah lebih moden dan pragmatik dan berkesan jika dibandingkan dengan ikatan-ikatan yang bersifat tradisi ideologikal dan politikal, dalam membawa pembangunan sosioekonomi negara (Ahmad Atory Hussain, 1998: 215). Tidak semua faktor-faktor yang terdapat di Jepun itu wujud di Malaysia dalam usaha kerajaan untuk memudahkan penggunaan konsep itu sepenuhnya. Dengan lain perkataan, faktor-faktor persekitaran yang wujud di Jepun adalah bertentangan dengan yang terdapat di Malaysia. Misalnya di negara ini, terdapat keadaan salah faham di kalangan ahli-ahli politik, para birokrat dan sektor swasta. Pada asasnya perhubungan antara kumpulan-kumpulan ini kelihatan diasaskan kepada kepentingan masing-masing dan konflik antara mereka sehingga membawa kepada setiap kumpulan cuba menggunakan kesempatan mempengaruhi ke atas kepentingan dan pengaruh yang lain. Keadaan ini dirumitkan lagi dengan pengaruh-pengaruh faktor lain seperti fahaman perkauman, perbezaan sosioekonomi dan juga pelaksanaan Dasar Ekonomi Baru yang menjadi sumber-sumber tambahan kepada pergeseran di kalangan beberapa pihak di negara ini (Khalid Ibrahim, 1989: 3-4). Amalan menawarkan pekerjaan kepada pegawai-pegawai kerajaan kecuali beberapa kerat pegawai-pegawai atasan oleh syarikat-syarikat swasta sebagai balasan daripada perkhidmatannya kepada pihak swasta semasa dalam perkhidmatan kerajaan bukanlah menjadi tradisi di negara ini. Selain itu, kerajaan Malaysia tidak dianggap sebagai elit-elit yang mendominasi ekonomi negara (ibid., 10). Berdasarkan kepada konstren-konstren persekitaran seperti disebutkan itu, kelihatan bahawa tidak seperti yang terdapat di Jepun, pada mulanya konsep Persyarikatan Malaysia tidak berapa sesuai untuk digunakan sepenuhnya memandangkan perbezaan-perbezaan latar belakang sejarah dan realiti sosioekonomi di Malaysia. Oleh itu, sebelum konsep ini boleh dilaksanakan sepenuhnya, kerajaan terpaksa mengambil kira amalan- amalan perniagaan yang boleh diterima di Malaysia. Ia mungkin perlu bergerak satu langkah ke belakang supaya dapat meletakkan asas atau latar belakang yang lebih kuat demi untuk kerjasama pada masa akan datang. Persediaan seperti itu adalah untuk menentukan bahawa jentera kerajaan menjadi lebih cekap, supaya sektor swasta akan dapat beroperasi dengan perniagaan mereka dengan lebih licin lagi. Di sini, kerjasama Perikatan Tiga iaitu antara ahli-ahli politik, para birokrat dan ahli-ahli perniagaan atau usahawan hendaklah dipupuk untuk penglibatan yang lebih besar kearah membentuk suatu kumpulan jaringan profesional.
  • 90.
    90 Kerajaan Malaysia sebenarnyasedar akan konstren-konstren yang disebutkan itu. Untuk itu, usaha-usaha telah dijalankan oleh kerajaan, sama ada melalui agensi utamanya iaitu MAMPU atau lain-lain agensi seperti Unit Perancang Ekonomi (EPU) dan lain-lain jabatan kerajaan yang terlibat dalam pelaksanaan konsep itu. Usaha pembaharuan melibatkan aspek-aspek kelakuan dan struktur untuk memperbaiki kecekapan, keberkesanan dan produktiviti sektor awam. Mengenai usaha peningkatan ke arah pembaikan dalam pelaksanaan konsep Persyarikatan Malaysia, sebenarnya kerajaan telah melancarkan berbagai-bagai strategi seperti Dasar Penswastaan, memperbaiki kerja dan prosedur-prosedur dalam sektor awam dan juga memperbaiki perkhidmatan-perkhidmatan kepada orang ramai dan penggunaan automasi serta teknologi seperti komputer di dalam sektor awam. Kejayaan konsep Persyarikatan Malaysia masih belum dicapai sepenuhnya walaupun ada usaha-usaha dibuat kearah itu. Ringkasnya, usaha-usaha yang tidak berhenti-henti telah dilakukan oleh kerajaan untuk menjadikan konsep tersebut satu realiti walaupun terdapat berbagai konstren (Ahmad Atory Hussain, 1998: 217). Satu daripada gerakan yang paling terkini telah dibuat di mana Dr. Mahathir telah mengumumkan penubuhan 62 ahli Majlis Perniagaan Malaysia (MBC) pada 28 Februari 1991. Ia ditubuhkan untuk merentas jalan ke arah satu kerjasama yang lebih baik di antara sektor awam dan sektor swasta. Menurut Perdana Menteri ketika itu, dengan penubuhan majlis itu Malaysia akan bergerak dengan lebih cepat lagi dalam usaha untuk menjadi sebuah negara membangun atau setanding dengan negara- negara maju. Empat objektif utama majlis itu disenaraikan seperti berikut (ibid., 217): (i) Untuk memudahkan suatu aliran yang bebas maklumat dan idea- idea di antara sektor awam dan swasta; (ii) Untuk menyelesaikan masalah-masalah berhubung dengan pembangunan perdagangan dan industri dan seterusnya berusaha mengatasi halangan-halangan terhadap pertumbuhan ekonomi; (iii) Untuk mewujudkan satu persefahaman yang lebih baik dan meningkatkan perhubungan antara sektor awam dan swasta; dan (iv) Untuk mengenal pasti dan mempromosi idea-idea kerjasama dan persekongkolan (collaboration) antara mereka. Sehubungan dengan objektif-objektif di atas, kerajaan juga telah menubuhkan satu Pusat Perkhidmatan dan Penyelidikan Ekonomi yang bertanggungjawab untuk penyelidikan, perkhidmatan sekretariat, organisasi dan pentadbiran Majlis. Sejauh manakah objektif kerajaan untuk menjadikan Malaysia sebagai sebuah negara maju pada tahun 2020 adalah terbuka kepada perdebatan? Menariknya, terdapat suatu keadaan di mana suara-suara yang skeptikal mengenai konsep Persyarikatan
  • 91.
    91 Malaysia ataupun Wawasan2020 telah mula berkurangan di kalangan golongan-golongan tertentu. Pegawai-pegawai kerajaan kini telah mula menerima dan menghargai kenyataan bahawa sektor swasta tidak hanya membuat keuntungan untuk dirinya sahaja tetapi juga telah mula memikirkan ke arah memberi sumbangan kepada pertumbuhan ekonomi, dan juga kebajikan untuk semua rakyat Malaysia. Dua perkembangan yang menarik telah berlaku pada tahun 1996 yang lalu iaitu pertama, kerajaan telah berjaya membentuk perikatan empat pihak terdiri daripada golongan ahli-ahli politik (kerajaan), ahli perniagaan, para birokrat dan termasuk kesatuan-kesatuan sekerja khususnya CUEPACS. Justeru itu, konsep Persyarikatan Malaysia dianggap sudah lengkap dari segi keanggotaannya. Hanya yang perlu ialah untuk merealisasikan objektif-objektif yang digariskan bagi mewujudkan negara membangun sepenuhnya pada tahun 2020 nanti. Kedua, pada 4 November 1996 kerajaan telah mengumumkan suatu dasar bagi membolehkan pesara-pesara kerajaan berkhidmat dengan ikatan Malaysia seperti yang diamalkan di Jepun. Kalau sebelum ini hanya beberapa kerat sahaja pegawai kanan kerajaan yang berpeluang mengambil bahagian di dalam sektor swasta, kini dengan dasar yang baru dilancarkan itu akan dapat memberi peluang kepada semua bekas pegawai kerajaan yang berminat untuk menceburkan diri di dalam lapangan perniagaan. SOALAN DALAM TEKS 4. Bagaimanakah kejayaan pelaksanaan konsep Persyarikatan Malaysia dapat dinilai dalam sektor awam? 5. Apakah peranan sektor swasta dalam memastikan kejayaan pelaksanaan konsep Persyarikatan Malaysia seperti yang telah disarankan oleh pihak kerajaan? Semak jawapan anda di akhir bab ini. 6.5 KESIMPULAN Di dalam bab ini telah dibincangkan pembaharuan-pembaharuan pentadbiran yang dijalankan di dalam era Tun Dr. Mahathir Mohamad. Ternyata pembaharuan tersebut meliputi tiga pendekatan utama iaitu pendekatan struktur, prosedur dan tingkah laku. Antara yang
  • 92.
    92 dilaksanakan ialah konsepdasar pandang ke timur, slogan bersih, cekap dan amanah, kepimpinan melalui teladan dan pelbagai lagi usaha pembaharuan yang dijalankan seperti penerapan nilai-nilai Islam dalam pentadbiran,etika kerja dan sebagainya. Sesungguhnya penswastaan yang telah dilaksanakan oleh kerajaan seharusnya dapat menghasilkan pendapatan yang baik kepada semua orang. Tiada siapa yang patut mengalami kerugian, tetapi ini bergantung kepada kelicinan perjalanan pentabiran sektor swasta. Dalam erti kata lain, penswastaan mestilah membawa kepada peningkatan produktiviti (ISIS, 1988: 7). Dalam pada itu, Dasar Persyarikatan Malaysia sebenarnya memerlukan perubahan sikap oleh kedua-dua sektor (awam dan swasta) untuk memupuk persefahaman dan kerjasama yang lebih erat agar kesejahteraan rakyat Malaysia akan dapat dipertingkatkan (Malaysia, 1994: 59). Hasrat ini timbul di atas kesedaran daripada pihak kerajaan bahawa kerjasama di antara kedua-dua sektor ini sangat penting dan perlu sehaluan untuk menjadikan negara ini lebih maju terutama menjelang tahun 2020 nanti. Sesungguhnya, semua pihak terutama para pembuat dasar menaruh harapan yang tinggi dan sentiasa mengharapkan kerjasama di antara kedua-dua sektor ini akan dapat memberikan sumbangan yang besar ke arah kejayaan dasar-dasar lain terutamanya Dasar Penswastaan. SOALAN PENILAIAN KENDIRI 1. Apakah yang dimaksudkan dengan konsep persyarikatan? 2. Bagaimanakah pelaksanaan konsep persyarikatan di Malaysia yang berdasarkan konsep persyarikatan Jepun? 3. Huraikan pelaksanaan persyarikatan di Malaysia? 4. Nyatakan empat objektif utama Majlis Peniagaan Malaysia? Semak jawapan anda di akhir modul kursus ini. JAWAPAN SOALAN DALAM TEKS 1. Objektif Dasar Persyarikatan Malaysia adalah bertujuan untuk (a) Mewujudkan kerjasama erat, bermakna dan berkesan antara sektor awam dan swasta demi pembangunan negara bagi mencapai faedah bersama;
  • 93.
    93 (b) Menghapuskan sifat“permusuhan” di antara kedua-dua sektor dengan menggalakkan perkongsian maklumat, dan saling faham-memahami akan prosedur dan matlamat kedua-dua belah pihak; dan (c) Meningkatkan hasil negara. 2. Rasionalnya pihak kerajaan memperkenalkan Dasar Persyarikatan Malaysia adalah hasil daripada kesedaran bahawa pada masa ini masih terdapat beberapa perkara dan persoalan pokok yang bersaingan dan bertentangan atau tidak selari di antara pihak awam dan swasta seperti dalam soal matlamat organisasi, peraturan dan perhubungan. 3. Beberapa program tindakan yang dilakukan oleh kerajaan dalam strategi pelaksanaan Dasar Persyarikatan Malaysia seperti (a) Penerangan dasar ini kepada para pegawai dan eksekutif sektor awam supaya dapat difahami dan diamalkan dalam tugas seharian; (b) Mendedahkan petugas-petugas perkhidmatan awam kepada pengurusan perniagaan melalui penempatan sementara pegawai-pegawai awam di syarikat-syarikat swasta seperti program sangkutan BMITA dan kursus- kursus pengurusan perniagaan yang dijalankan di INTAN; (c) Penyebaran maklumat perniagaan yang diperolehi oleh agensi kerajaan di luar negeri kepada sektor swasta; (d) Meningkatkan hubungan di antara agensi-agensi kerajaan sebagai salah satu langkah meningkatkan perkhidmatan kepada sektor swasta secara tersusun dan mudah; dan (e) Pekeliling Kemajuan Pentadbiran Awam Bil. 9 Tahun 1991 – Panduan Mengenai Pelaksanaan Dasar Persyarikatan Malaysia telah dikeluarkan pada 1 Julai 1991 bagi memberi garis panduan melaksanakan dasar ini. 4. Kejayaan pelaksanaan konsep Persyarikatan Malaysia di sektor awam boleh diukur dari segi kepuasan hati sektor swasta dalam urusan dengan Kementerian, Jabatan atau agensi kerajaan yang berkenaan, di mana ekspektasi sektor swasta ialah mendapat layanan dan perkhidmatan yang baik daripada semua golongan atau lapisan pegawai dan kakitangan agensi kerajaan yang berurusan dengan mereka. 5. Sektor swasta juga memainkan peranan yang penting dalam menentukan kejayaan pelaksanaan konsep Persyarikatan Malaysia
  • 94.
    94 dalam memastikan negaramencapai tahap pertumbuhan ekonomi yang tinggi dan seterusnya membolehkan Malaysia menjadi negara yang maju. Sektor swasta harus menunjukkan sumbangan yang positif dan tidak merasakan mereka dimanjakan oleh kerajaan dengan mengetepikan soal undang-undang dan peraturan hanya kerana pihak kerajaan telah membuat beberapa kelonggaran berhubung perkara tersebut. Oleh itu, sektor swasta perlu menjadi atau berperanan sebagai engine of growth dalam membangunkan ekonomi negara.
  • 95.
    95 BAB 7 PELAKSANAAN PENSWASTAAN DIMALAYSIA OBJEKTIF BAB Selepas mempelajari bab ini, anda seharusnya boleh: 1. Memahami objektif-objektif penswastaan dalam konteks pentadbiran awam di Malaysia. 2. Mengenal pasti faktor-faktor yang membawa kepada penswastaan dalam pentadbiran awam. 3. Membincangkan aspek utama dalam sistem pentadbiran yang perlu dipertimbangkan dalam pelaksanaan penswastaan. 4. Mengenalpasti rekod-rekod dan jenis-jenis penswastaan yang telah dilaksanakan di Malaysia. 7.1 PENGENALAN Gerakan ke arah penswastaan di kalangan negara-negara sedang membangun mungkin lebih merupakan faktor tekanan-tekanan luaran iaitu daripada penderma-penderma antarabangsa dan agensi-agensi pemberi hutang seperti USAID, Bank Antarabangsa bagi Pembinaan Semula dan Pembangunan (International Bank for Reconstuction and Development—IRBD) dan International Monetory Fund (IMF) atau Tabung Kewangan Antarabangsa daripada sebarang perubahan ketara dalam falsafah ekonomi atau politik negara-negara itu sendiri (Alyen, 1987: 68). Delion mencatatkan bahawa sebab utama penswastaan ialah khusus kerana pembangunan-pembangunan industri serta teknikal dalam cabang-cabang seperti komunikasi (telekomunikasi dan penyiaran), teknologi dan perniagaan dengan semua interaksi-interaksi dalaman dan menyeberang sempadan industri (Delion, 1991: 65). Cuba anda fikirkan sejenak apakah yang dimaksudkan dengan penswastaan? Faktor lain yang menambah kepada gerakan penswastaan ialah sama ada defisit belanjawan atau ketidakmampuan kerajaan sendiri untuk
  • 96.
    96 menguruskan sektor awamyang terlalu ramai kakitangannya, sebagaimana yang jelas terdapat dalam kes di Malaysia. Walau bagaimanapun, kelesuan bantuan atau aid fatigue di kalangan negara membangun mungkin dapat disesuaikan dengan kelesuan pembangunan atau development fatigue di kalangan elit-elit pemerintah di negara sedang membangun dan penswastaan menyediakan penyelesaian-penyelesaian yang praktikal terhadap hutang-hutang negara berkenaan. Tetapi, pemikiran ini dikatakan sebagai bersifat spekulatif dan pembangunan sebagai suatu ideologi mungkin masih lagi kuat dikalangan pemimpin- pemimpin politik dan juga perancang-perancang pusat. Kenyataannya ialah bahawa pengalaman daripada penyediaan awam (public provision) untuk barangan dan perkhidmatan adalah terlalu tinggi perbelanjaannya, bertambahnya hutang kerajaan, birokrasi yang tidak telus (bloated) dan ketidakcekapan ekonomi. Oleh yang demikian, penswastaan hanya menyediakan suatu penyelesaian alternatif untuk menilai semula program-program sektor awam dan menukar (transform) beberapa tanggungjawab (onus) kerajaan kepada sektor awam. Manakala tanggapan umum terhadap sektor swasta itu lebih cekap daripada sektor awam. Adalah tidak bijak untuk membandingkan kecekapan kedua-dua sektor tersebut kerana ia dianggap suatu kes sama seperti membandingkan buah limau dengan epal. Bagi pendokong- pendokong (proponents) perusahaan awam mereka menyenaraikan hasil penemuan mereka untuk menyokong pendapat yang mengatakan penawaran swasta (private supply) itu lebih cekap daripada penawaran awam. Sebaliknya, penyokong-penyokong sektor awam menunjukkan bahawa perusahaan-perusahaan swasta dan awam tidak berbeza secara signifikan dari satu dengan yang lain apabila dilihat dalam istilah kecekapan produktif dan peruntukan (productive and allocative efficiency). Ini pada asasnya merupakan satu cabaran untuk mendefinisikan semula campuran antara awam dan swasta dalam pengeluaran barangan dan penghantaran perkhidmatan-perkhidmatan. 7.2 OBJEKTIF-OBJEKTIF PENSWASTAAN Gerakan penswastaan adalah suatu perkara yang baru dalam konteks Malaysia. Tidak syak lagi, kepimpinan politik Malaysia begitu beria-ia terhadap penswastaan ini. Bagi kerajaan sendiri, ia bukanlah satu program yang kukuh pada lahiriahnya, kerana dikatakan selalu bersifat berat sebelah ke arah swasta daripada penyediaan secara kolektif atau bersama dan untuk satu bentuk harta yang dikatakan lebih baik dipegang oleh pihak swasta daripada dipegang oleh negara. Sebenarnya kerajaan memang telah merangka satu rancangan induk untuk program
  • 97.
    97 penswastaan ini denganbantuan daripada perunding-perunding luar negeri supaya ia boleh dilaksanakan dengan lebih cepat dan dalam suatu keadaan yang lebih tersusun. Penswastaan dalam istilah yang lebih luas bererti mengurangkan peranan langsung kerajaan dalam perniagaan dan peranan utamanya hendaklah dipindahkan kepada sektor swasta. Dasar Penswastaan yang telah diumumkan oleh Dr. Mahathir dalam bulan Mac 1983 bererti kebalikan atau bertentangan dengan pemiliknegaraaan atau nationalization. Objektif pemiliknegaraan ialah kerajaan mengambil alih hak milik ekonomi melalui perusahaan-perusahaan awam, manakala penswastaan bererti pemindahan perkhidmatan-perkhidmatan dan perusahaan-perusahaan awam kerajaan kepada sektor swasta. Jika dilihat akan objektif ini secara sempit, maka ia mungkin membawa kepada kerajaan menyahut seruan penswastaan terhadap perkhidmatan-perkhidmatan awam (public undertaking), malah bukan sahaja yang tidak cekap perjalanannya, tetapi juga perkhidmatan awam yang cekap dan berjalan dengan baik pun akan diambil alih oleh sektor swasta. Ini menimbulkan banyak persoalan di mana sama ada kerajaan telah gagal memenuhi peranannya untuk menjalankannya dengan betul. Pengumuman dasar tersebut oleh bekas Perdana Menteri Tun Dr. Mahathir Mohamad di permulaan tahun 1983 telah diikuti oleh satu arahan kepada semua jabatan kerajaan supaya mengenalpasti bidang- bidang aktiviti jabatan-jabatan masing-masing yang boleh diswastakan. Perdana Menteri sendiri telah menegaskan hal ini apabila beliau memberikan ucapannya di suatu persidangan mengenai Industri Sekuriti di Malaysia pada 28 April 1984. Beliau menekankan antara lain: “… kerajaan-kerajaan di kebanyakan tempat di dunia memang menghadapi ketidakcekapan apabila menguruskan perusahaan- perusahaan, sekalipun dibantu dengan monopoli dan kuasa kerajaan. Di satu keadaan yang lain, sektor swasta lebih bermotivasi dan umumnya lebih cekap. Adalah diharapkan bahawa penswastaan akan dapat memperbaiki perkhidmatan-perkhidmatan prestasi umum dan ekonomi, yang memberi kesan pertumbuhan negara keseluruhannya dengan yang lebih cepat …” (Ahmad Atory Hussain, 1998: 287) Rasionalnya Dasar Penswastaan di Malaysia telahpun dinyatakan dalam lima bentuk objektifnya iaitu (i) Untuk mengurangkan beban kewangan dan pentadbiran kerajaan; (ii) Untuk meningkatkan persaingan, meninggikan kecekapan dan produktiviti; (iii) Mempercepatkan pertumbuhan ekonomi melalui pertambahan peranan sektor swasta;
  • 98.
    98 (iv) Mengurangkan/mengecilkan saizdan kehadiran sektor awam dalam ekonomi negara; dan (v) Meluaskan peluang-peluang ekonomi bagi memenuhi sasaran pemilihan Bumiputra seperti yang terkandung di dalam Dasar Ekonomi Baru (Malaysia, 1991: 23). Tetapi, sekiranya ditinjau dari istilah Eropah seperti yang disebutkan di atas, terdapat satu perhitungan yang rendah (underestimation) terhadap objektif penswastaan yang kedua dalam kes di Malaysia yang berkait dengan pembaharuan pentadbiran. Justeru itu, objektif yang kedua inilah yang dipertimbangkan dalam perbincangan di dalam modul ini. Di atas kepercayaan bahawa penswastaan akan membawa suatu peningkatan dalam aspek kecekapan, keberkesanan dan persaingan dalam perkhidmatan awam Malaysia, maka Dasar Penswastaan diperkenalkan dan terus berjalan sehingga hari ini. SOALAN DALAM TEKS 1. Apakah yang dimaksudkan dalam objektif penswastaan iaitu mempercepatkan pertumbuhan ekonomi? 2. Bagaimanakah pelaksanaan program penswastaan dapat mengurangkan beban kewangan dan pentadbiran kerajaan? Semak jawapan anda di akhir bab ini. 7.3 FAKTOR-FAKTOR PERLUNYA PENSWASTAAN DI MALAYSIA Empat objektif yang pertama penswastaan di atas dianggap lebih mirip dan seterusnya kembali kepada perusahaan awam selepas hampir dua dekad dalam genggaman korporatisme negara (state corporatism). Penggunaan penswastaan adalah satu penyesuaian yang lebih pragmatik dalam strategi pembangunan daripada kembali kepada falsafah ekonomi bebas atau laissez faire seperti yang terdapat dalam tahun 1960-an. Realiti- realiti ekonomi dan ketidakcekapan perusahaan-perusahaan awam dalam tahun 1980-an telah membuktikan perhatian berat kerajaan ke atas hala tuju kewangan awam.
  • 99.
    99 Defisit belanjawan sektorawam yang semakin tinggi telah mengakibatkan usaha kerajaan untuk mengurangkan beban kewangan dan pentadbiran kerajaan. Perbelanjaan mengurus (operating expenditure), bayaran-bayaran pindahan dan hutang telah meningkat lebih daripada separuh jumlah perbelanjaan mengurus federal/persekutuan. Perbelanjaan telah meningkat dengan banyak dari RM12,433 juta dalam tahun 1977 kepada RM37,183 juta dalam tahun 1986. Pertumbuhan perbelanjaan kerajaan yang lebih cepat itu telah mengakibatkan melebarnya jurang sumber (resource gap). Jika diambil tiga tahun berturut- turut, didapati jumlah perbelanjaan awam naik mendadak daripada 28.7 peratus GNP/KNK pada harga pasaran dalam tahun 1970 kepada 40 peratus dalam tahun 1979 dan 61.2 peratus dalam tahun 1982. Manakala defisit sektor awam yang disatukan (consolidated public sector deficit) hanya 3.5 peratus GNP/KNK dalam tahun 1970 dan ia telah naik kepada 8.8 peratus dalam tahun 1979 dan 26.3 peratus dalam tahun 1982 (Mehmet, 1986: 133). Satu faktor utama yang menyebabkan begitu meningkatnya arah aliran kewangan ialah pertambahan dalam aliran sumber belanjawan kepada perusahaan-perusahaan awam badan-badan separuh kerajaan (quasi- government) dan syarikat-syarikat kerajaan. Jumlah perbelanjaan perusahaan-perusahaan awam sebagai satu peratusan GDP (Gross Domestic Product) atau KKDN (Keluaran Kasar Dalam Negara) ialah 25 peratus dalam tahun 1985, naik sehingga lebih dari 100 peratus daripada tahun 1970. Perusahaan-perusahaan awam (yang juga digelar Non- Financial Public Enterprises—NFPES) atau Perusahaan-perusahaan Awam Tanpa Pembiayaan Kerajaan adalah seperti badan-badan berkanun dan syarikat-syarikat yang dimiliki kerajaan ataupun dikawal oleh kerajaan. Dikatakan, memang tidak terdapat satu maklumat yang tepat mengenai saiz sektor perusahaan awam di Malaysia. Angka-angka mengenai bilangan syarikat-syarikat kerajaan meliputi 525 kepada 882 buah syarikat kerajaan, yang mana kerajaan mempunyai lebih kurang 78 peratus pelaburan, menurut anggaran awal atau 78 peratus menurut anggaran kedua. Dalam tahun 1987, hutang luar bagi 525 buah syarikat kerajaan telah meningkat dengan banyaknya kepada lebih RM41.9 bilion; 74 peratus daripada hutang-hutang tersebut telah dijamin oleh kerajaan Persekutuan. Jelaslah bahawa mengurangkan beban kewangan kerajaan dengan mengecilkan saiz sektor awam adalah saling melengkapi akan objektif- objektif dalam strategi penswastaan. Tetapi, kerajaan memang berminat hendak meningkatkan pertumbuhan sektor swasta dan memperkenalkan gerak kuasa persaingan dalam ekonomi juga. Prestasi yang lembap dari sektor-sektor awam dalam tahun-tahun 1980-an mempunyai banyak sebab, tetapi pertumbuhan perbelanjaan awam mungkin mempunyai
  • 100.
    100 kesan crowding outatau punggah keluar dana/tabung yang tersedia dan peluang-peluang kepada firma-firma swasta. Ia istimewa kerana perusahaan-perusahaan awam yang bersaing dengan syarikat swasta, termasuk firma-firma Bumiputera dan dalam banyak lagi bidang yang berkaitan. Memperkenalkan gerak kuasa persaingan untuk memaksimumkan kecekapan industri sebagai satu objektif kelihatan menggambarkan pandangan yang berbeza di pihak Perdana Menteri mengenai perusahaan-perusahaan awam secara umum. Dalam ucapan beliau antara lain menegaskan: “… perusahaan-perusahaan awam yang dimiliki kerajaan tidak pernah menguntungkan dan cekap. Malah apabila perusahaan-perusahaan itu bersifat monopoli, mereka tidak boleh memperoleh keuntungan dengan cara mereka itu, dividen juga kurang berupaya dibayar kepada pemilik- kerajaan. Lebih kerap pula perusahaan awam berkehendakkan subsidi dan penambahan modal dari kerajaan …” (Mohd. Nor Ghani, et al. 1984: 4) Prestasi kewangan yang buruk dari NFPE menggambarkan kesukaran yang dihadapi oleh perusahaan-perusahaan awam. Kerugian yang bertambah dari NFPE meningkat dengan banyaknya sehingga RM2.3 bilion sebagaimana yang dilaporkan pada akhir tahun 1987. Kawalan kewangan dan disiplin yang buruk juga telah dikesan sebagai bidang masalah utama dalam pengurusan perusahaan awam. Dalam masa-masa ekonomi yang mewah, tidak siapa yang peduli untuk menyiasat akaun perusahaan-perusahaan awam tersebut walaupun terdapat data-data kewangan mengenainya. Walau bagaimanapun, dengan pengaliran keluar kewangan perusahaan-perusahaan awam itu ke atas keupayaan fiskal kerajaan di tengah-tengah ketidakpuashatian rakyat terhadap prestasi buruk tersebut, maka dikatakan penswastaan menjadi satu proposisi ekonomi dan politik yang menarik. Sememangnya terdapat banyak alasan-alasan terhadap prestasi buruk perusahaan-perusahaan awam. Radin Soenarno dan Zainal Aznam Yusof (1985: 22) telah menyenaraikan empat masalah utama dalam pengurusan perusahaan awam Malaysia. Pertama, objektif-objektif beberapa perusahaan awam selalunya tidak jelas dan mengakibatkan pertindihan fungsi-fungsi dan duplikasi. Kedua, terdapat kesamaran dalam kriteria objektif (misalnya matlamat-matlamat perdagangan bertentangan dengan matlamat sosial untuk pemilihan program-program dan projek-projek). Ketiga, banyak daripada perusahaan-perusahaan awam mempunyai pengurus-pengurus yang kurang pengalaman dan terlalu bergantung kepada tenaga kerja pengurus yang diperolehi daripada birokrasi kerajaan.
  • 101.
    101 Keempat, tidak terdapatkoordinasi atau penyelarasan, peraturan dan kawalan terutama kawalan kewangan yang lemah, serta dikelilingi pula dengan ketidakcukupan pangkalan data (data-base) di setiap perusahaan awam dan kekurangan laporan prestasi berjadual oleh perusahaan awam berkenaan. Pertindihan kuasa pengambilan keputusan (jurisdictional authority) antara kerajaan pusat dan agensi-agensi perusahaan awam menyebabkan kesamaran tanggungjawab, dan Parlimen seolah-olah tidak mempunyai cara tertentu untuk memelihara akauntabiliti awam daripada kebanyakan perusahaan-perusahaan kerajaan. Hanya dalam tahun 1985 kerajaan ada menubuhkan sebuah Unit Pusat Pengumpulan Maklumat (Central Information Unit—CICU), yang diikuti pula dengan penubuhan sebuah Unit untuk Mengawal Syarikat-syarikat dan Agensi-agensi Kerajaan (UPSAK) untuk menjalankan amalisis berhubung dengan NFPE dengan lebih lengkap. Justeru itu, penswastaan dianggap sebagai penyelesaian yang terbaik terhadap kegagalan yang terdapat di dalam sektor awam dan perusahaan-perusahaan awam (Ahmad Atory Hussain, 1998: 291-292). SOALAN DALAM TEKS 3. Jelaskan apakah punca-punca yang membawa kepada kegagalan perbadanan-perbadanan awam mengalami masalah prestasi yang buruk? Semak jawapan anda di akhir bab ini. 7.4 PELAKSANAAN PENSWASTAAN Strategi-strategi penswastaan masa kini dihalakan ke arah memperkenalkan perubahan-perubahan prosedur baru. Dalam hal ini, suatu Jawatankuasa Pemandu untuk memformulakan strategi-strategi tersebut telah dibentuk atau ditubuhkan dan diletakkan di bawah Unit Perancang Ekonomi (EPU) (INTAN, 1988: 41). Dua manual penswastaan telah dikeluarkan oleh EPU, iaitu (i) Garis panduan penswastaan untuk sektor-sektor swasta, bertarikh 21 Januari 1985; dan (ii) Pekeliling Am penswastaan untuk sektor awam, bertarikh 21 Januari 1985.
  • 102.
    102 Tujuan utama garispanduan tersebut ialah untuk memberi panduan kepada jawatankuasa dalam mengenal pasti isu-isu yang mungkin timbul daripada penswastaan terhadap agensi-agensi kerajaan tertentu. Antara isu-isu yang dipertimbangkan ialah seperti berikut: (i) Dasar Ekonomi Baru (DEB) – Program-program penswastaan hendaklah dihalakan ke arah memperkukuhkan prinsip-prinsip DEB untuk menyediakan peluang-peluang bagi penyertaan kaum Bumiputera. Walau bagaimanapun, jika usahawan Bumiputera tidak mampu menjalankan perusahaan-perusahaan yang diperuntukan kepada mereka, kerajaan akan menubuhkan lembaga amanah untuk memegang aset-aset ini sehingga tiba satu masa nanti individu Bumiputera mampu menjalankan perusahaan-perusahaan itu; (ii) Penswastaan dan Ekuiti/Dasar Pemilikan – Sebahagian besar daripada pemilikan saham di dalam syarikat-syarikat yang baru ditubuhkan daripada projek-projek yang diswastakan itu hendaklah diawasi oleh agensi-agensi kerajaan yang berkaitan dengan pelaburan asing, di mana ia melibatkan kepentingan dalam program-program penswastaan tersebut; (iii) Aspek-aspek Perundangan – Sebarang aspek-aspek perundangan yang berkaitan dengan rancangan-rancangan penswastaan seharusnya menjadi perhatian utama agensi-agensi berkenaan. Semua peraturan dan undang-undang perlu dirangka atau dipinda dengan berhati-hati supaya program-program penswastaan boleh dijalankan dengan licin dan berkesan; (iv) Penilaian dan Penentuan Harga – Suatu penilaian menyeluruh mengenai harga hendaklah ditentukan dengan hati-hati oleh agensi-agensi berkenaan supaya aset-aset yang akan dipindahkan kepada sektor-sektor swasta akan mewakili nilai aset sebenar, dan juga yang dijangkakan akan menjadi satu faktor utama dalam menentukan harga perkhidmatan yang dibeli oleh pelanggan- pelanggan; (v) Staf dan Perkhidmatan – Untuk menjadikan penswastaan itu berjaya, ia bergantung sebahagiannya kepada sokongan kuat daripada kakitangan atau staf. Oleh itu, skim-skim penswastaan hendaklah mengandungi syarat-syarat yang akan menjamin kebajikan-kebajikan dan faedah-faedah kakitangan mereka; dan (vi) Rancangan Penswastaan – Agensi-agensi kerajaan dikehendaki menyediakan rancangan-rancangan penswastaan mereka, dengan mereka bentuk perancangan jangka pendek, jangka pertengahan dan jangka panjang dan kemudiannya menyerahkan cadangan mereka itu kepada Jawatankuasa Penswastaan. Ini membolehkan setiap agensi bersama-sama mengkaji cadangan dan kandungan program-program antara agensi. Dengan berbuat demikian,
  • 103.
    103 mereka akan membantuEPU memformulakan Rancangan Lima Tahun Malaysia dan juga perancangan jangka panjang negara (Ahmad Atory Hussian, 1998: 292-294). Melihat kepada garis panduan yang dicadangkan oleh EPU di atas, tidak ada satu pun proposisi yang mempunyai hala tuju secara langsung ke atas peningkatan kecekapan dan keberkesanan, tidak juga kepada peningkatan persaingan di kalangan pegawai-pegawai kerajaan. Jelaslah bahawa objektif utama penswastaan dihala tujukan ke arah meringankan beban kewangan kerajaan dan mengurangkan saiz sektor awam. Walaupun pada prinsipnya penswastaan melibatkan pemindahan (transfer) kawalan dan autoriti serta kepentingan kerajaan kepada sektor swasta, tidak semua program-program tersebut memenuhi proposisi penswastaan sebab ia berkait dengan situasi politik yang kompleks. Selain itu, konsep penswastaan telah diubah suai oleh kerajaan Malaysia untuk menyesuaikan dengan pragmatisme dan kegunaan atau expediency, dan bukanlah merupakan falsafah ekonomi. Misalnya, seperti yang dijelaskan di atas, EPU telah menggunakan tiga kategori yang umum iaitu bentuk-bentuk yang lengkap, sebahagian dan terpilih (selective). SOALAN DALAM TEKS 4. Apakah hubungan penswastaan dengan aspek perundangan? 5. Bagaimanakah masa depan kakitangan sektor awam (perbadanan awam) apabila agensi berkenaan terbabit dalam penswastaan? Semak jawapan anda di akhir bab ini. 7.5 REKOD PENSWASTAAN Setakat ini beberapa badan/agensi kerajaan telah diswastakan seperti berikut: (i) Syarikat Telekom Malaysia Berhad ditubuhkan pada 1 Januari 1987; (ii) Malaysia Airlines System (MAS) ditubuhkan pada tahun 1985; (iii) Malaysian International Shipping Corporation (MISC); (iv) Hospital Lady Templer Rampai Muda dalam tahun 1984;
  • 104.
    104 (v) Perbadanan Automobil(Proton) ditubuhkan dalam tahun 1983 dengan 70 peratus; saham dipegang oleh HICOM, dan 30 peratus oleh Mitsuibishi Companies; (vi) Skim-skim untuk menarik syarikat kewangan swasta kedalam projek-projek pembinaan seperti North Port jalan Tol merentasi by-pass Jalan Jejambat Tol Kuching (fly over); (vii) Memberikan kontrak perkhidmatan orang ramai kepada kontraktor swasta bagi menyediakan perkhidmatan-perkhidmatan yang dahulunya disediakan oleh sektor awam seperti pemberian kontrak berbagai aktiviti pihak berkuasa tempatan seperti perkhidmatan pembuangan sampah, Telecoms – RM2.5 bilion, projek-projek pembangunan telekomunikasi, perkhidmatan- perkhidmatan Terminal Kontena Pelabuhan Kelang; dan (viii) Pelancaran sebuah Stesen Televisyen Saluran Tiga (TV3) dalam tahun 1984 yang dimiliki oleh System Televisyen Malaysian Berhad (ibid., 294-295). Projek-projek lain termasuklah: (i) North - South Highway telahpun diswastakan; (ii) Pengiklanan Radio Malaysia; (iii) NEB (National Electricity Board) telah diswastakan (corporatized) pada 1 September 1990; (iv) Labuan-Beufort Inter-Connection Metrolink; (v) Pemeriksaan Kenderaan Perdagangan (Commercial Vehicle Inspection); (vi) Percetakan Keselamatan (Security Printing); dan (vii) Pelabuhan Melaka, Jejambat Bandar raya Kuala Lumpur (Kuala Lumpur City Overhead Flyovers), Perkhidmatan Pembuangan Sampah Bandar Raya Kuala Lumpur (Garbage Disposal Services of Kuala Lumpur City) (Hanafiah Omar, 1983: 28). Terdapat juga projek-projek yang masih lagi dalam pertimbangan dan yang akan diswastakan seperti perkhidmatan-perkhidmatan pelabuhan, Keretapi Tanah Melayu dan Lumut Dockyard, Jabatan Pos (yang telah diswastakan pada 1 Januari 1992), Stor Perubatan Kerajaan, Desaru, Syarikat-syarikat kerajaan dan RTM. Rekod-rekod penswastaan setakat ini boleh dikesan semula semenjak tahun 1987. Misalnya, sembilan projek telahpun berjaya diswastakan, kemudian sepuluh projek lagi diluluskan, manakala 35 ke 40 lagi sedang dalam pertimbangan akhir (kini sebahagiannya telahpun diswastakan). Lembaga Elektrik Negara dikatakan agensi utama yang telah diswastakan pada 1 September 1990. Objektif kewangan penswastaan dikatakan lebih jelas dikenal pasti dan mungkin lebih muda dicapai daripada pencapaian peningkatan persaingan, kecekapan ataupun produktiviti. Misalnya,
  • 105.
    105 kerajaan dijangka akandapat menjimatkan sebanyak RM5 bilion dengan penswastaan hanya lima projek baru yang besar sahaja iaitu; Skim Perbekalan Air Sungai Selangor (RM750 juta), Lebuh Raya Utara-Selatan (RM35 bilion), Projek Pembentungan Kuala Lumpur (RM370 juta), Metro-Link (RM134 juta) dan Projek Perbekalan Air Labuan (RM112). Beberapa pengukuran bagi menilai prestasi memang diberikan oleh kerajaan untuk menunjukkan sejauhmanakah kemajuan dalam melaksanakan dasar penswastaan yang digubal itu. Satu penilaian boleh dibuat berdasarkan kepada beberapa aspek seperti perolehan kecekapan (efficiency gains), sumbangan kepada pertumbuhan dan juga pengurangan beban kerajaan (government relief). Terdapat petanda yang jelas bahawa penswastaan telah membawa kepada peningkatan kecekapan dalam perkhidmatan yang diberikan di beberapa agensi kerajaan. Beberapa contoh boleh dicatatkan sebagai gambaran di sini. Sebelum penswastaan misalnya, purata masa menuggu giliran (turnaround time) bagi setiap perjalanan (per vessel) di Kontena Terminal Pelabuhan Kelang ialah 11.7 jam, tetapi dua tahun selepas penswastaan masa menunggu giliran itu telah berkurangan kepada 8.9 jam bagi setiap perjalanan (vessel). Pemberian lesen TV3 pula telah dapat memperkenalkan persaingan ke dalam industri yang mana sebelum ini dimonopoli oleh sektor awam. Kesannya telah menunjukan peningkatan dalam kualiti penyiaran TV dan memberi faedah kepada penonton- penonton. TV3 juga telah menunjukkan prestasi yang lebih cemerlang dan telah berjaya menyenaraikan syarikatnya ke dalam bursa saham selepas empat tahun beroperasi. Semenjak pengkorporatannya, STM (Sistem Telekom Malaysia) telah menghasilkan beberapa peningkatan/pembaikan dalam pengurusannya, termasuk pengenalan sistem bil yang lengkap, yang mana berjaya mengurangkan kesalahan dan aduan, memasarkan perkhidmatan- perkhidmatan baru, dan seterusnya menunjukan satu peningkatan dalam pemasangan telefon serta perkhidmatan-perkhidmatan kerosakan. Selain TV3, kerajaan juga telah membenarkan sebuah lagi stesen TV swasta beroperasi iatu TV4 yang bermula pada awal tahun 1996, ekoran kejayaan TV3 selama sepuluh tahun beroperasi secara swasta. Bagi projek-projek yang baru diswastakan seperti Perbekalan Air Labuan, projek tersebut telah dapat disiapkan lebih cepat daripada jadual dan juga sasaran asal. Penyelesaian yang dicadangkan oleh sektor swasta adalah kurang kosnya daripada yang mula-mula dikemukakan oleh agensi-agensi kerajaan (Ahmad Atory Hussain, 1998: 298).
  • 106.
    106 Sumbangan kepada pertubuhanpenswastaan dan pertubuhan ekonomi adalah berkait rapat. Dalam banyak contoh, penswastaan telah membawa kepada perluasan korporat dan eksploitasi peluang-peluang pertumbuhan yang lebih besar melalui dorongan sektor swasta. Misalnya, STM telah memperkenalkan, meningkatkan dan memasarkan secara agresif beberapa perkhidmatan baru yang dikatakan kurang diketahui umum sebelum penswastaan tersebut. Ini termasuk Malaysian Packet, Switched Public Data Network (MAYPAD), Rangkaian Automatic Telephone Using Radio (ATUR), INTELSAT Business Service, Telebanking, Perkhidmatan Dail Terus Antarabangsa (IDDS), Perkhidmatan Data, Talian Sewaan Swasta (private leased lines) dan lain-lain (ibid., 298). Penswastaan juga mengakibatkan pelbagai kesan dalam ekonomi negara. Pendekatan agresif TV3 telah membawa satu pemangkin untuk pertumbuhan dalam pembuatan filem domestik dan industri pengiklanan. Ini telah membawa kepada liberalisasi atau nyah-peratur (deregulation) dan suatu unsur persaingan yang dilihat dalam penyiaran televisyen. Pertubuhan ini dihasilkan dalam suatu keadaan yang lebih langsung melalui pelaksanaan berbagai-bagai projek ‘BOT’ (Build Own Transfer) dan juga pemberian aktiviti-aktiviti yang berlesen. Terdapat suatu pertubuhan keusahawanan swasta yang menggalakkan dalam sektor-sektor yang dahulunya menjadi milik atau domain kerajaan. Projek-projek penswastaan telah membantu pembangunan infrastruktur pada suatu ketika sektor awam sedang memotong perbelanjaan pembangunannya. Pemberian lesen untuk menjalankan perniagaan TV swasta misalnya membolehkan TV3 melabur ekuiti sebanyak RM44 juta dalam pembinaan hingga kepada operasinya. Perkembangan penswastaan negara sangat menggalakkan dan di luar jangkaan para penganalisis selama ini. Misalnya sehingga September 1996, sejumlah 401 projek telah diswastakan, termasuk projek pembinaan, perkilangan, penyediaan infrastruktur dan projek-projek pengangkutan dan perhubungan. Satu lagi perkembangan yang menarik ialah langkah kerajaan menswastakan pusat-pusat pengajian tinggi negara. Universiti Malaya misalnya telah dipilih menjadi model pengkorporatan yang telah dilaksanakan mulai tahun 1998. Ini akan diikuti oleh universiti- universiti lain. Selain daripada pengkorporatan pusat-pusat pengajian tinggi, yang menarik lagi ialah hasrat kerajaan untuk menswastakan hospital di negara ini. Selama ini beberapa pihak begitu skeptikal akan kemampuan swasta
  • 107.
    107 untuk mengendalikan perkhidmatanyang berbentuk sosial dan kebajikan seperti pendidikan dan hospital, tetapi kerajaan Malaysia kelihatannya melangkah terlebih dahulu untuk menswastakan hospital. Jika ini berjaya, ia dianggap satu langkah paling berani dan terbesar di dunia. Mengikut laporan dari Menteri Kesihatan Malaysia, kerajaan akan menswastakan beberapa perkhidmatan sokongan perubatan (medical support services) kepada sejumlah 123 buah hospital dengan konsesi berjumlah RM7.5 bilion yang bermula pada 1 Januari 1997. Perkhidmatan-perkhidmatan sokongan perubatan itu termasuklah Institut Penyelidikan Perubatan Malaysia, Institut Kesihatan Awam, Biro Kawalan Farmasi Negara dan Pusat Pendidikan Kesihatan dan Komunikasi. Syarikat-syarikat yang terlibat dalam projek penswastaan ini ialah Faver Medi-Serve Sdn. Bhd., Radicare (M) Sdn. Bhd, dan Tongkah Medivest Sdn. Bhd. (ibid., 300). 7.6 BEBERAPA JENIS DEFINISI PENSWASTAAN Bagi mengaitkan penswastaan dengan pembaharuan pentadbiran, seseorang itu haruslah mengenal pasti akan definisinya terlebih dahulu. Dalam hal ini, Thiemeyer (1986: 143-146) telah menyenaraikan sejumlah definisi terhadap konsep penswastaan tersebut dalam perbincangan bentuk Eropah. Antaranya ialah seperti berikut: (i) Pertukaran (transfer) jualan atau harta awam kepada firma-firma swasta atau individu; (ii) Peralihan kepada bentuk-bentuk perundangan swasta (private law legal firms), misalnya pembentukan syarikat-syarikat di bawah Akta Syarikat; (iii) Peralihan tugas-tugas penawaran individu awam kepada orang atau firma, misalnya contracting out atau pemberian kontark; (iv) Peralihan kepada pengurusan perniagaan persendirian (swasta) dalam bentuk yang berorientasikan keuntungan, misalnya memperkenalkan kaedah-kaedah perniagaan kepada pentadbiran awam; (v) Perluasan margin autonomi untuk pengurusan perusahaan awam, seperti menubuhkan satu sayap hubungan yang kuat antara industri-industri negara dengan kerajaan; (vi) Menyesuaikan syarat-syarat operasi perusahaan awam terhadap firma-firma swasta; (vii) Pengurangan sehala akan kedudukan dan skop perkhidmatan- perkhidmatan awam seperti loading shedding; (viii) Penswastaan sumber-sumber awam; (ix) Penswastaan hasil awam; misalnya memudahkan modal swasta kepada modal awam dan hasil-hasilnya;
  • 108.
    108 (x) Penswastaan yangbersamaan dengan denationalization atau nyah- nasionalisasi (pemiliknegaraan); (xi) Perlucutan (dismantling) monopoli-monopoli negara; (xii) Penggalakkan gerak-kuasa (force) persaingan; (xiii) Pengurangan birokratisasi atau nyah-birokrasi (debureaucratization) operasi-opersi yang dimilik kerajaan; dan (xiv) Pemencaran/nyah-pemusatan (decentralization) pekerjaan- pekerjaan, misalnya nyah-keistimewaan (deprivilege) pekerjaan sektor awam dengan mengubah suai syarat-syarat upah dan syarat bekerja dengan yang digunapakai di sektor swasta. Rasionalnya penswastaan dalam pembaharuan pentadbiran ini dapat diistilahkan sekurang-kurangnya kepada tiga definisi seperti yang disebutkan di atas tadi (iaitu dari nombor xii ke xiv). Jelas di sini bahawa objektif-objektif ini berkait pula dengan peningkatan/pembaikan pengurusan dalaman atau usaha-usaha pembaharuan pentadbiran dalam birokrasi-birokrasi awam dan tidak berkait dengan perubahan-perubahan struktur dalam hubungan antara sektor swasta dan awam. Tetapi, malangnya objektif-objektif ini telah disalah hitung dan tidak diteliti dengan jelas apabila ia disarankan supaya penswastaan juga boleh membawa kecekapan, keberkesanan, produktiviti dan lain-lain dalam perkhidmatan awam itu sendiri (Ahmad Atory Hussain, 1998: 283). Dalam perkataan lain, selain daripada objektif bersifat kewangan dan ekonomi daripada konsep penswastaan tersebut, terdapat beberapa unsur konsep yang boleh digunakan oleh sektor awam dalam hubungannya untuk peningkatan kecekapan dan keberkesanan. Unsur-unsur tersebut termasuklah memudahkan peraturan-peraturan awam mengenai syarat- syarat yang dikenakan oleh kerajaan terhadap sesetengah aktiviti sektor swasta, lebih tepat lagi apa yang disebut sebagai deregulation atau nyah- peraturan itu sebagai pembukaan operasi swasta terhadap aktiviti-aktiviti yang sebelum ini itu dikhaskan hanya kepada pihak-pihak berkuasa awam. Selain itu, istilah deregulation itu juga kerap digunapakai kesan daripada perpindahan konstren-konstren peraturan yang digunapakai terhadap aktiviti-aktiviti swasta-awam, dan seterusnya penggunaan deregulation itu ialah untuk digunakan sebagai kaedah-kaedah pengurusan sektor swasta kepada sektor awam. Dengan kata lain, tujuan penswastaan ini bukan sahaja untuk memperbaiki operasi-operasi tetapi juga sebagai memperkenalkan perubahan-perubahan peranan untuk mencapai matlamat-matlamat organisasi. Di sini, sektor awam digerakkan ke arah memperolehi keuntungan sosial (social profitability) yang mana berbeza daripada keuntungan kewangan (financial profitability). Walau bagaimanapun,
  • 109.
    109 penswastaan boleh dikaitkandengan konsep keuntungan kewangan tadi untuk tujuan kecekapan, perbandingan antara input-input dan output- output, kos-kos dan keuntungan-keuntungan. 7.7 IMPAK PENSWASTAAN Di bawah ini akan dibincangkan beberapa kesan daripada pelaksanaan program penswastaan dalam pembaharuan pentadbiran di Malaysia khususnya dalam menilai ke arah pencapaian objektif Dasar Penswastaan itu sendiri. 7.7.1 Kelegaan Beban Kewangan dan Pentadbiran Kerajaan Penswastaan telah berjaya mengurangkan beban pentadbiran kerajaan, terutama dalam hal-hal personel/perjawatan dan tanggungjawab kewangan. Kelegaan ini sangat signifikan dengan entiti penswastaan yang besar seperti Jabatan Telekom yang mana sebelum pengkorporatannya, terdapat sejumlah 20,000 pekerja dan purata perbelanjaan tahunan RM831 juta dan perbelanjaan pembangunan sebanyak RM1,371 juta. Penswataan telah menghasilkan jumlah wang sebanyak RM755 juta daripada jualan kepentingan kerajaan dalam berbagai-bagai syarikat. Selain itu, hasil tahunan daripada penswastaan diperolehi dalam bentuk bayaran sewaan seperti dalam kes Terminal Kontena Pelabuhan Kelang (KCT) dan lebih umum lagi dalam bentuk cukai korporat. Selain itu, sebahagian daripada hutang-hutang kerajaan telah dikurangkan melalui pinjaman kewangan semula (loan refinancing) yang dijalankan oleh Syarikat Telekom Malaysia dan MISC yang diswastakan itu. Jumlah kewangan yang dikatakan melegakan kerajaan hasil daripada pelaksanaan projek-projek baru untuk pembangunan infrastruktur yang berasaskan kepada konsep Build Own Transter (BOT) atau Bina Milik Pindah adalah berjumlah RM5 bilion. Penjimatan/simpanan tersebut mewakili jumlah yang akan dibelanjakan oleh kerajaan jika projek-projek itu tidak diswastakan (ibid., 300). Selain itu, pengurangan dalam beban kewangan kerajaan boleh dilihat dari jumlah perbelanjaan modal yang tidak perlu lagi dikenakan terhadap aktiviti yang telah diswastakan itu. Perbelanjaan modal agak besar dan jelas sebagaimana yang terdapat di dalam Jabatan Telekom sebelum ini. Jelaslah bahawa program-program penswastaan yang dijalankan antara tahun 1983 dan 1988 merupakan langkah permulaan sahaja. Sehingga Disember 1990, penswastaan diteruskan dengan tujuan untuk meringankan beban pentadbiran dan kewangan kerajaan. Dalam hal ini, sebanyak RM7.45 bilion atau 18.13 peratus daripada jumlah hutang kerajaan Persekutuan sebanyak RM41.08 bilion yang dipinjam oleh enam
  • 110.
    110 buah perusahaan milikkerajaan (Government-Owned Enterprises—GOE) seperti Jabatan Telekomunikasi (sekarang Syarikat Telekom Malysia Berhad) dan Perbadanan Perkapalan Antarabangsa Malaysia (MISC) mempunyai baki pinjaman (outstanding loans) sebanyak RM4.54 bilion dan RM269 juta masing-masing. Kedua-dua entiti ini sekarang merupakan syarikat-syarikat yang disenaraikan di dalam bursa saham (ibid., 301). Pindahan daripada beberapa agensi dan syarikat melalui program penswastaan telah menyediakan kerajaan dengan satu lagi penjimatan atau simpanan iaitu sebanyak RM704 juta. Jika kerajaan tidak menswastakan lima buah projek pembangunan infrastruktur tersebut, tentunya ia terpaksa membelanjakan sejumlah RM4 bilion wang awam (public fund) untuk membiayai projek-projek tersebut. Dengan penswastaan, tabungan datang dari berbagai syarikat yang menjalankan projek-projek tersebut. Projek-projek itu ialah North Klang Straits By- Pass yang menelan belanja RM20 juta, Jalan Kuching Interchange (RM86 juta), Perbekalan Air Labuan (RM126.5 juta), projek-projek Jalan Interchange Kuala Lumpur (RM269 juta) dan Lebuh Raya Utara-Selatan (RM3.4 bilion). Terdapat empat buah perusahaan milik kerajaan (GEO) yang telah dicadangkan untuk diswastakan iaitu-Lembaga Elektrik Negara (kini Tenaga Nasional Berhad) yang telah menanggung hutang dari kerajaan pusat sebanyak RM1.45 bilion, Keretapi Tanah Melayu (RM967 juta); Malayan Shipyard and Engineering Sdn. Bhd. (RM120 juta); dan Food Industries of Malaysia Sdn. Bhd. – FIMA (RM112 juta. Hasil yang diperolehi oleh projek-projek penswastaan seperti Sport Toto Malaysia Sdn. Bhd., MISC, MAS, Trade-winds dan Port Klang Container Terminal berjumlah RM704 juta (ibid., 302). 7.7.2 Mengurangkan Saiz Sektor Awam Mengurangkan saiz sektor awam merupakan satu lagi objektif penswastaan. Dikatakan tidak ada ketentuan sama ada saiz sektor awam telah benar-benar berkurangan, kesan daripada pelaksanaan penswastaan tersebut. Ini kelihatan lebih retorik daripada kenyataan. Ini disebabkan seperti yang disebut dalam modul 6, bahawa tidak ada maklumat yang tepat mengenai saiz sektor awam dan dikatakan bahawa sehingga tahun 1991, kerajaan telah dapat mengurangkan hanya sebahagian kecil sahaja tenaga kerja sektor awam, iaitu daripada 31,000. Walau bagaimanapun, satu perkembangan yang mengkagumkan berlaku di mana hasil dari penswastaan yang dijalankan secara terancang oleh kerajaan, sehingga tahun 1996, telah dapat menjimatkan perbelanjaan modal berjumlah RM96.2 bilion, sementara seramai 98,000 anggota awam telah dipindahkan kepada sektor swasta.
  • 111.
    111 7.7.3 Melengkapkan DasarEkonomi Baru Akhir sekali ialah penswastaan juga bertujuan untuk melengkapkan objektif Dasar Ekonomi Baru (DEB). Adalah tidak tentu apakah keupayaan untuk menyerapkan kewangan Bumiputera yang mencukupi itu benar-benar wujud bagi memenuhi faedah daripada penswastaan. Manakala syarikat-syarikat kerajaan yang lebih kecil boleh diswastakan kepada firma-firma yang dikawal oleh Bumiputera, adalah mungkin juga bahawa untuk alasan-alasan politik dan juga kewangan, agensi Amanah Bumiputera seperti PNB akan ditawarkan pilihan projek-projek penswastaan yang strategi dan penting pada masa akan datang. Justeru itu, skop dan bidang penswastaan mungkin dihadkan oleh ketersediaan (availability) modal Bumiputera, sama ada keseluruhannya atau kerjasama dengan lain-lain syarikat swasta (domestik atau luar negara), untuk mengambil peluang-peluang atau bahagian penswastaan tersebut. Masalah ini dikatakan bertentangan dengan onjektif-objektif keseluruhan pelaksanaan penswastaan itu. Tetapi, masih sedikit perhatian diberikan kepada hubungan antara penswastaan dan pembaharuan pentadbiran, terutamanya dalam aspek- aspek kelakuan, misalnya, kecekapan, keberkesanan dan persaingan di kalangan pegawai-pegawai kerajaan. Empat objektif merupakan alasan- alasan yang secara umumya diterima untuk tujuan penswastaan tersebut (meningkatkan pertumbuhan dan kecekapan) manakala objektif yang kelima (untuk memenuhi tuntutan DEB) sebagai satu alasan pengagihan yang unik kepada situasi Malaysia. Pada penglihatan kepimpinan politik dan pembuat-pembuat dasar, lima objektif ini membentuk satu pakej yang bersifat holistik (berdasarkan pengalaman lalu) mengenai Dasar Penswastaan Malaysia. 7.8 KESIMPULAN Objektif-objektif utama Dasar Penswastaan di Malaysia adalah untuk meringankan beban kewangan kerajaan, meningkatkan pelaburan swasta, mengurangkan saiz sektor awam, menggalakkan persaingan, kecekapan, keberkesanan dan produktiviti dan akhir sekali untuk memenuhi matlamat-matlamat Dasar Ekonomi Baru. Jelaslah bahawa pelaksanaan penswastaan dihala tuju ke arah menyelesaikan masalah kewangan kerajaan dan ketidakcekapan ekonomi, manakala objektif penswastaan dalam bentuk menggalakan persaingan dan kecekapan dalam perkhidmatan awam telah diberi perhitungan yang rendah sekali (underestimation). Oleh yang demikian, objektifnya kelihatan berkait dengan pembaharuan pentadbiran.
  • 112.
    112 Semenjak kerajaan memperkenalkanDasar Penswastaan, terdapat beberapa perubahan dan pembaharuan yang telah berlaku dalam pentadbiran negara ini. Melalui slogan penswastaan, beberapa perkhidmatan tertentu telah dicadangkan untuk diswastakan. Walau bagaimanapun, Dasar Penswastaan telah menghasilkan impak struktur yang agak besar ke atas perkhidmatan awam, di mana pelaksanaan penswastaan di Malaysia adalah lebih kepada menswastakan cara-cara pelaksanaan atau menswastakan pengeluaran perkhidmatan- perkhidmatan awam. Harus diingat bahawa dalam melaksanakan penswastaan dalam perkhidmatan awam di Malaysia, banyak cabaran dan halangannya. Faktor-faktor persekitaran dan keadaan ekonomi global turut mempengaruhi perkembangan dan kemajuan penswastaan di negara ini. Oleh itu, jika berlaku kegagalan dan ketidakupayaan beberapa agensi kerajaan yang sudah diswastakan merupakan petunjuk bahawa tidak semua yang diswastakan itu mampu mencapai matlamat seperti yang telah ditetapkan. Namun, sekurang-kurangnya pihak kerajaan dapat melakukan sesuatu pembaharuan dalam pentadbiran dan perkhidmatan awam di negara ini. SOALAN PENILAIAN KENDIRI 1. Apakah rasionalnya Dasar Penswastaan di Malaysia? 2. Nyatakan faktor-faktor penyebab perlunya penswastaan di Malaysia? 3. Huraikan isu-isu yang mungkin timbul daripada pelaksanaan penswastaan terhadap agensi-agensi kerajaan? 4. Bincangkan definisi konsep penswastaan yang dikemukakan oleh Thiemeyer. Semak jawapan anda di akhir modul kursus ini. JAWAPAN SOALAN DALAM TEKS 1. Pelaksanaan penswastaan dapat membantu mempercepatkan pertumbuhan ekonomi kerana penswastaan membuka peluang kepada sektor swasta bagi meningkatkan peranannya dalam pembangunan negara. Ini kerana sektor swasta yang
  • 113.
    113 berorientasikan komersial danmengutamakan keuntungan dijangka menjadi teras bagi pertumbuhan ekonomi yang lebih pesat dan kesan daripada itu pihak kerajaan akan memperolehi hasil daripada cukai korporat yang boleh digunakan untuk pembangunan sosioekonomi. 2. Program penswastaan yang dijalankan oleh pihak kerajaan dapat mengurangkan beban kewangan dan pentadbiran kerajaan kerana kerajaan akan menyerahkan kegiatan komersial kepada sektor swasta supaya kerajaan dapat menumpukan usaha ke atas fungsi tradisi seperti mengekalkan keamanan negara dan memberikan sokongan bagi mencapai objektif pertumbuhan dan pengagihan. 3. Antara alasan yang mengaitkan perbadanan-perbadanan awam dengan prestasi yang buruk ialah (a) Objektif penubuhan beberapa perusahaan awam selalunya tidak jelas. (b) Terdapatnya kesamaran dalam kriteria objektif perbadanan awam yang adakalanya bertentangan di antara matlamat sosial dengan matlamat perdagangan. (c) Kebanyakan perbadanan awam mempunyai pengurus yang kurang berpengalaman dalam mengendalikan aktiviti berbentuk perniagaan. (d) Tidak terdapatnya penyelarasan atau koordinasi, peraturan dan kawalan dalam perbadanan awam seperti dalam kawalan kewangan yang lemah dan tidak mempunyai maklumat yang mencukupi. 4. Dalam pelaksanaan penswastaan ia melibatkan perubahan dalam aspek perundangan. Bagi memudahkan pelaksanaan program penswastaan, kerajaan telah meminda beberapa undang-undang yang merupakan penghalang yang tidak disengajakan terhadap program ini kerana penswastaan melibatkan aspek seperti Perlembagaan dan Akta Pencen 1980 dan juga undang-undang yang berkaitan dengan kerajaan seperti Akta Telekomunikasi 1950, Akta Lembaga Pelabuhan 1960 dan Akta Elektrik 1949. 5. Bagi kakitangan dari badan berkanun atau perbadanan awam yang terbabit dalam pelaksanaan program penswastaan, masa depan mereka masih terjamin dan mereka diberikan dua pilihan iaitu sama ada menyertai entiti yang diswastakan atau tidak. Mereka yang tidak memilih untuk berkhidmat dengan entiti yang diswastakan akan disarakan dan diberikan hak persaraan mereka dengan serta-merta. Manakala, mereka yang memilih untuk
  • 114.
    114 berkhidmat dengan entitiyang diswastakan akan diberikan dua pilihan skim perkhidmatan iaitu skim yang menyerupai skim perkhidmatan kerajaan dan skim yang bercorak komersial. Dalam skim komersial, kakitangan layak untuk membeli saham entiti berkenaan dan mendapat bonus yang dibayar dari semasa ke semasa berasaskan pretasi entiti berkenaan.
  • 115.
    115 BAB 8 PELAKSANAAN PENGKORPORATAN DIMALAYSIA OBJEKTIF BAB Selepas mempelajari bab ini, anda seharusnya boleh: 1. Memahami konsep pengkorporatan dan korporatisme yang dilaksanakan dalam perbadanan awam atau badan berkanun dalam konteks pentadbiran di Malaysia. 2. Mengenal pasti kategori dan bentuk korporatisme yang terdapat dalam sistem pentadbiran di Malaysia. 3. Membincangkan kemunculan golongan korporat dalam sistem pembangunan sosioekonomi di Malaysia dan kerjasama dengan pihak swasta. 8.1 PENGENALAN Apabila disebut korporat mahupun pengkorporatan, tentunya ada di kalangan kita yang membayangkan bahawa ia membawa imej yang hebat seperti seorang yang berjaya dalam dunia perniagaan, memiliki harta yang banyak, ahli pasaran saham yang terkenal dan banyak lagi. Namun, jika diteliti dari segi konsep dan pengertian korporat (korporatisme) dan pengkorporatan, ia berkemungkinan tiada berkaitan dengan apa yang disebutkan di atas. Oleh itu, pemahaman mengenai konsep dan pemakaian istilah yang bertepatan adalah sangat mustahak untuk mengelakkan kekeliruan. Konsep korporat dan korporatisme akan dibincangkan di bawah. Persoalannya, apakah hubungan di anatara pengkorporatan dan korporatisme dengan sistem pentadbiran di Malaysia? Bagaimanakah lahirnya konsep ini di Malaysia? Sedikit sebanyak perkara ini sudah dibincangkan dalam bab yang lepas dan akan dibincangkan secara mendalam dalam bab ini. Jika ditanya, pastinya ramai yang ingin menjadi “orang korporat” atau terlibat dalam sektor korporat. Bagaimana hendak mencapai hasrat tersebut? Dasar Ekonomi Baru (DEB) dan Dasar Pembangunan Nasional (DPN) adalah jelas untuk melahirkan golongan korporat (Abdul Ghani Awang,
  • 116.
    116 1995: 15) khususnyadi kalangan korporat Melayu. Dalam hal ini, tidak siapa yang dapat menafikan bahawa dalam dua setengah dekad yang lalu, DEB dan DPN telah berjaya melahirkan usahawan-usahawan Bumiputera dalam pelbagai bidang, di mana mereka telah dihantar melanjutkan pengajian dan mendapatkan latihan profesional sama ada di luar negara mahupun di dalam negara. Namun, berapa kerat sahaja korporat Melayu dan Bumiputera yang berjaya? Atau, adakah mereka berjaya setanding dengan ahli-ahli perniagaan dalam syarikat swasta sepenuhnya? Jika diteliti dari segi perkembangan dan kemunculan golongan korporat di negara ini, ia lazimnya bermula dengan penglibatan dalam perbadanan awam dan syarikat atau entiti yang dimiliki oleh kerajaan. Jika pada hari ini, kebanyakan mereka berada dalam apa yang diistilahkan sebagai “Government Link Cooperation atau ringkasnya GLC. Kebanyakan GLC inilah yang mendominasi peluang-peluang ekonomi dan perniagaan di Malaysia. Walau bagaimanapun, tidak semua perusahaan terutama dikendalikan oleh perusahaan awam dan juga syarikat milik kerajaan khususnya melalui GLC mendapatkan kejayaan dan menghasilkan keuntungan yang lumayan. Keadaan ini bertambah kritikal apabila negara dilanda krisis matawang dan kegawatan ekonomi pada tahun 1998 dahulu, di mana banyak GLC yang tidak mampu berdaya saingan terutamanya dengan syarikat-syarikat multinasional. Namun, kerajaan terus berusaha memastikan GLC dan korporat-korporat Melayu terus berdaya saing khususnya melalui perkongsian (partnership) dan usahasama (joint venture) dengan syarikat-syarikat swasta menerusi konsep Persyarikatan Malaysia dan Dasar Penswastaan. 8.2 PENGERTIAN KORPORAT DAN KORPORATISME Dalam bahagian ini kita akan membincangkan tentang makna korporat dan korporatisme. Pada asasnya korporat bererti seseorang yang mewakili satu badan (lazimnya organisasi perniagaan) yang mempunyai ciri-ciri keusahawanan yang tinggi atau ciri-ciri perniagaan yang bermatlamatkan keuntungan. Di samping itu, bagi sesuatu badan korporat (yang ditubuhkan di bawah Akta Syarikat) atau seseorang yang bergelar ahli korporat mempunyai matlamat yang tentunya bersendikan kecekapan, keberkesanan dan produktiviti yang tinggi, mengatasi organisasi-organisasi lain seperti yang terdapat dalam organisasi sosial yang lain hatta kerajaan. Selain daripada bermatlamatkan keuntungan, golongan korporat juga mempunyai ciri-ciri budaya yang dianuti seperti berorentasikan pelanggan, pengurusan yang cekap, dedikasi, rajin, berdisiplin, inovasif, profesional, berdaya saing, semangat keusahawanan, agresif, positif dan sikap-sikap lain serta tingkah laku positif untuk maju kehadapan. Unsur-unsur budaya korporat yang tersebut inilah yang
  • 117.
    117 sedang cuba diterapkandalam banyak segmen masyarakat kita di Malaysia sekarang. Menurut Kamus Chambers, korporat membawa maksud “the policy of control of country’s economy through the combined power of the trade unions and large businesses” (Ahmad Atory Hussain, 1994: 54). Sementara itu, seorang sarjana sains politik iaitu Philippe C. Schmitter (dipetik Ahmad Atory Hussain, 1994) telah mendefinisikan korporatisme sebagai: “... suatu kepercayaan dan penerimaan dari suatu hierarki kumpulan-kumpulan sosial yang setiap kumpulan itu telah ditentukan tempat, tanggungjawab dan hak masing-masing. Susunan-susunan ini terpaksa menerima sekatan-sekatan autonomi dan interaksi mendatar mereka secara rela hati. Mereka dilihat sebagai berkait dan patuh dengan garis-garis menegak yang mereka diberi hak dan peranan untuk masuk campur dalam konflik-konflik antara kumpulan demi untuk keamanan sosial …” (ibid., 54). Jika dilihat dari definisi yang diberi oleh Schmitter di atas, unsur terpenting yang terdapat pada korporat ialah kerjasama erat dengan pihak-pihak lain dalam masyarakat terutama dengan kerajaan. Jika kerjasama dengan kerajaan tidak didukung, maka gelaran korporat tidak timbul sama sekali dan memadai hanya menggelarkan mereka sebagai ahli perniagaan biasa atau usahawan sahaja. Walau bagaimanapun, umumnya semua ahli perniagaan mahu digelar “korporat” kerana gerakan itu sudah semacam mengandungi status sosial yang tinggi. Soalnya, bukanlah status itu yang menjadi persoalan di sini, tetapi sejauhmanakah mereka yang ingin digelar korporat boleh mendukung prinsip-prinsip korporatisme? Persoalan inilah yang berlegar sekarang. Seterusnya fahaman korporatisme mengandaikan bahawa golongan korporat perlu berinteraksi dengan kerajaan (yang mewakili kumpulan sosial yang lebih besar) sebagai satu syarat umum. Kerjasama yang erat antara korporat dan kerajaan serta para pentadbir inilah yang memisahkan peranan golongan perniagaan biasa iaitu cara lama yang tidak mengambil kisah akan hal-hal kebajikan rakyat dengan yang terdapat dalam gagasan korporat tersebut, di mana teras peranan mereka ialah bekerjasama dengan kerajaan. Kedua-dua golongan iaitu kerajaan atau pentadbir dan golongan perniagaan atau korporat dilihat sebagai berkongsi kepentingan atau co-partner untuk membangunkan masyarakat. Kerjasama seperti inilah yang dikaitkan dengan beberapa konsep lagi seperti persyarikatan Malaysia (Malaysia-Incorporated), penswastaan dan sebagainya.
  • 118.
    118 Justeru itu, teraskerjasama dengan kerajaan merupakan unsur yang membolehkan orang yang berminat dengan perniagaan berinteraksi dengan kerajaan. Lazimnya kita mendengar ramai kaum Bumiputera yang menceburkan diri dalam perniagaan mengambil projek atau tender- tender kerajaan untuk diusahakan. Pendek kata, terdapat sindiran- sindiran yang menyatakan si polan dengan syarikat dua ringgit pun boleh berniaga dengan cara menangkap kontrak besar daripada pihak kerajaan. Hal ini sebetulnya memang bertepatan dengan konsep korporatisme yang menggalakkan penyertaan ahli perniagaan yang terlibat dalam menjalankan projek-projek kerajaan. Sebelum korporatisme ini diperkenalkan oleh kerajaan, kita tidak biasa mendengar si polan jadi korporat. Apa yang biasa kita dengar ialah si polan sudah menjadi orang business yang sama seperti kaum bukan Bumiputera yang menjadi ahli perniagaan selama-lamanya di negara ini. Ringkasnya, ahli-ahli korporat di negara ini kebanyakannya mengusahakan kontrak-kontrak kerajaan termasuklah juga projek-projek penswastaan. Tanpa projek-projek kerajaan, dirasakan istilah korporat tidak sesuai digunakan. 8.3 KATEGORI-KATEGORI KORPORATISME Menurut Schmitter, korporatisme boleh digolongkan tafsirannya kepada lima kategori, iaitu (i) Elitisme - Bererti bahawa keputusan-keputusan politik selalunya dibuat secara tertutup oleh sekumpulan kecil. Warganegara biasa tidak pernah mempunyai banyak pengaruh. (ii) Paternalisme - Bermaksud kumpulan-kumpulan yang lebih bernasib baik dikatakan mempunyai tugas untuk menjaga kebajikan ke atas golongan yang kurang bernasib baik dan kerajaan pula hendaklah membantu orang-orang yang terdiri daripada mereka yang kurang diberi perhatian untuk memasuki bidang-bidang pekerjaan yang lebih mempunyai prestij. (iii) Korporatisme Sosial - Bermaksud bahawa manusia dilahirkan dalam kumpulan-kumpulan sosial yang mempunyai kebolehan yang berbeza-beza. Dengan sebab itu, orang-orang tersebut sepatutnya mempunyai tugas dan hak-hak yang berbeza juga. (iv) Korporatisme Govermental - Bermaksud kerajaan hendaklah bertindak sebagai arbitrator atau orang perantaraan antara kesatuan-kesatuan sekerja dan sindiket-sindiket pekerja demi untuk memupuk keharmonian sosial.
  • 119.
    119 (v) Korporatisme Konstitusi- Merujuk kepada proses politik yang ia akan menjadi lebih baik lagi jika wakil-wakil dalam gagasan korporat itu dipilih oleh kumpulan-kumpulan yang mewakili bidang atau pekerjaan masing-masing dan tidak daripada parti- parti politik. Walaupun Schmitter tidak menyatakan kelebihan dan kecacatan tiap-tiap kategori korporatisme seperti yang disebutkan di atas, tetapi apa yang jelas kelihatan daripada tafsiran beliau ialah unsur tanggungjawab sosial perlu ada bagi ahli-ahli korporat selain daripada mementingkan keuntungan. Bolehlah disimpulkan bahawa kelima-lima kategori di atas dianggap sebagai prasyarat penting bagi sesebuah negara iaitu mengamalkan prinsip korporatisme (ibid., 55). Di Malaysia, semenjak mencapai kemerdekaan, kita belum lagi mencapai tahap korporatisme seperti yang digambarkan oleh teori Schmitter itu, sehingga apabila Tun Dr. Mahathir Mohamad menjadi Perdana Menteri pada tahun 1981. Beliau telah melancarkan gerakan pembaharuan besar- besaran dalam pentadbiran awam dan ekonomi negara seperti Dasar Penswastaan yang merupakan satu detik permulaan ke arah mewujudkan sistem pentadbiran dan ekonomi negara yang mendukung nilai dan budaya korporat. Pada hemat penulis, semenjak Dasar Penswastaan dan Persyarikatan Malaysia diperkenalkan, Malaysia sedang bergerak ke arah mengamalkan korporatisme seperti yang disarankan oleh Schmitter walaupun tidak seratus peratus. Seterusnya, di bawah ini akan dilanjutkan perbincangan tentang beberapa paradigma penting sistem politik dan ekonomi negara yang berlaku sejak zaman penjajah hingga sekarang mengikut gagasan korporatisme yang diperkenalkan oleh pentadbiran Dr. Mahathir. Antaranya: 8.4 BENTUK TRADISI Sistem politik dan ekonomi bentuk tradisi lazimnya mengandungi dikotomi yang jelas di antara sistem politik, pentadbiran dan ekonomi. Ertinya, bagi golongan pemerintah, mereka hanya membabitkan diri di dalam sistem pemerintahan sahaja dan tidak campur tangan dalam ekonomi negara. Manakala golongan usahawan pula menumpukan perhatian kepada kegiatan perniagaan. Pendek kata, hubungan antara kerajaan dengan golongan masyarakat yang tidak membabitkan diri dalam pemerintahan dan ekonomi tidak begitu intim dan terlalu formal, di mana masing-masing dengan peranannya (ibid., 55).
  • 120.
    120 Peranan pemerintah adalahmengubal undang-undang dan dasar negara. Manakala pentadbir pula berperanan untuk melaksana dan menguatkuasakan undang-undang. Sementara itu, peranan golongan perniagaan menumpukan pengeluaran ekonomi dan mesti membayar cukai. Di Malaysia, ciri-ciri yang tersebut di atas sememangnya telah berlaku pada zaman penjajahan British lagi. Penjajah ketika itu tidak mempedulikan pembangunan rakyat, sebaliknya peranan mereka hanyalah menjaga keamanan dan ketenteraman awam. Manakala, golongan kapitalis mengusahakan ekonomi untuk kepentingan mereka. Rakyat tidak diberi panduan untuk terlibat dalam pembangunan ekonomi (ibid, 55). SOALAN DALAM TEKS 1. Bincangkan apakah yang dimaksudkan sebagai elit politik dan pentadbiran seperti yang terdapat di Malaysia? 2. Bagaimanakah Dasar Ekonomi Baru (DEB) dan Dasar Pembangunan Nasional (DPN) dapat melahirkan golongan korporat khususnya di kalangan kaum Bumiputera? Semak jawapan anda di akhir bab ini. 8.5 SISTEM YANG BERORIENTASIKAN PEMBANGUNAN Dalam sistem politik dan ekonomi yang berorientasikan pembangunan, lazimnya pemerintah (melalui sistem politik demokrasi berparlimen) selain daripada melaksanakan undang-undang dan menjaga keamanan, kerajaan turut bergerak seiring dan seganding dengan golongan birokrat atau pentadbir untuk berusaha menggubal dasar-dasar pembangunan masyarakat. Namun begitu, di tahap ini, pihak swasta tidak terlibat secara langsung dalam membangunkan ekonomi rakyat. Golongan ini masih menumpukan perhatian terhadap kepentingan perniagaan mereka. Pendek kata, sektor awam terlibat dalam kegiatan berorientasikan perkhidmatan seperti perhubungan, kesihatan dan pendidikan selain daripada pertahanan dan keamanan. Manakala sektor swasta terlibat dalam kegiatan pengeluaran barangan, perniagaan, bank perdagangan dan sebagainya.
  • 121.
    121 Hubungan antara sektorawam (kerajaan atau pentadbir) dengan sektor swasta tidak intim dan sering berlaku konflik dan persaingan kurang sihat antara kedua-dua sektor ini untuk mendapatkan kepentingan dan pengaruh. Tidak ada perhubungan yang membolehkan kedua-dua sektor ini membentuk kerjasama bagi menjalankan sesuatu projek yang boleh menguntungkan kedua-dua pihak. Di tahap ini, didapati sektor swasta mementingkan keuntungan semata-mata, manakala sektor awam menumpukan kepada kebajikan masyarakat yang banyak pula bergantung kepada sejauhmana pihak pemerintah melalui wakil-wakil rakyat mempunyai keiltizaman yang tinggi untuk membela nasib rakyat. Jika mahu mengaitkan tahap pembangunan seperti ini dengan apa yang pernah berlaku di Malaysia, maka sistem ekonomi dan politik pada zaman Tunku Abdul Rahman dan Tun Abdul Razak (sekitar dari tahun 1957 hingga 1970) adalah menepati ciri-ciri pembangunan demikian. Misalnya pada tahun-tahun tersebut, peranan pemerintah dan pentadbir telah mula berubah daripada maintenance of law and order kepada development atau berorientasikan pembangunan. Rancangan-rancangan pembukaan tanah, penubuhan MARA dan juga tumpuan kepada pekerjaan di sektor awam merupakan agenda pembangunan yang dilihat sendiri oleh pemerintah dan pentadbir ketika itu. Ekonomi negara tertumpu kepada pertanian dan perlombongan serta bahan-bahan mentah seperti getah dan kelapa sawit. Keadaan kehidupan rakyat secara umumnya dikatakan sederhana, manakala kaum Bumiputera masih terlalu banyak yang berada di paras kemiskinan (ibid., 56). 8.6 CAMPUR TANGAN BESAR-BESARAN OLEH PEMERINTAH Campur tangan besar-besaran oleh pemerintah dalam sistem ekonomi merupakan satu manifestasi daripada tuntutan-tuntutan rakyat yang berkehendakkan pembangunan menyeluruh akibat daripada desakan politik dan aspirasi rakyat yang mahukan bentuk kehidupan yang lebih berkualiti serta ledakan teknologi yang membawa kepada tuntutan untuk mendapatkan kehidupan yang lebih selesa. Gaya hidup tradisi telah dilihat sebagai menghambat proses pembangunan dan pemodenan. Justeru itu, pemerintah beserta para birokratnya berasa perlu campur tangan secara langsung dalam menggerakkan ekonomi negara. Pembangunan ekonomi secara terancang telah dilancarkan. Ekoran daripada itu, maka muncullah beberapa rancangan ekonomi negara (ibid., 56).
  • 122.
    122 SOALAN DALAM TEKS 3.Nyatakan apakah rancangan pembukaan dan pembangunan tanah yang telah dijalankan dalam zaman pemerintahan Tun Abdul Razak dahulu? 4. Bagaimanakah Dasar Pembangunan Nasional (DPN) dapat melahirkan golongan usahawan dan korporat di kalangan kaum Bumiputera? Semak jawapan anda di akhir bab ini. 8.7 KEMUNCULAN GOLONGAN BIROKRAT ATAU BIROKRAT PROFESIONAL Dalam masa yang sama muncul pula golongan pentadbir yang mendapat pendidikan dari luar negara dalam bidang ekonomi, sains dan teknologi. Golongan inilah apabila mereka pulang ke tanah air telah menjadi pakar ekonomi, jurutera sosial dan pembangunan moden. Mereka dianggap sebagai agen perubahan masyarakat yang turut serta membantu pemerintah membangunkan ekonomi dan pembangunan negara dengan strategi-strategi rasional, pragmatik serta bersandarkan sains, teknologi dan tidak terikat dengan amalan tradisi yang mencengkam pemodenan seperti fahaman perkauman sempit, retorika serta karisma pemimpin politik. Sebaliknya, mereka ini menganggap bahawa ideologi politik sahaja tidak cukup bertenaga untuk meningkatkan kehidupan sosioekonomi rakyat. Yang lebih penting ialah politik yang berteraskan “pembangunan” dan bukan berlandaskan konflik dan konfrontasi yang menjadi wadah utama pembangunan masyarakat. Sehubungan dengan itu, muncul pula gerakan pembaharuan di bidang pentadbiran awam ke arah mewujudkan kumpulan birokrat yang cekap, berorientasikan tindakan, pembangunan, berdisiplin, berkemahiran untuk memajukan sosioekonomi rakyat. Agensi-agensi pembaharuan pentadbiran awam seperti MARA telah ditubuhkan untuk memodenkan pentadbiran awam dan digunakan untuk membangunkan ekonomi rakyat dengan lebih berkesan. Peranan birokrat digerakkan dengan meletakkan mereka di agensi-agensi dan di jabatan-jabatan strategik seperti perbadanan-perbadanan kemajuan ekonomi negeri, di Jabatan Perdana
  • 123.
    123 Menteri, di UnitPerancang Ekonomi Negara, di SERU, dan juga badan- badan berkanun Persekutuan dan negeri yang bercorak ekonomi dan perdagangan (ibid., 56). 8.8 KE ARAH PERINDUSTRIAN Tahun-tahun 1980-an dan awal 1990an merupakan zaman yang me- nukarkan arah ekonomi negara dari corak perekonomian berasaskan komoditi dan industri pertanian kepada sektor yang berorientasikan perindustrian dan pembuatan. Tuntutan-tuntutan ke arah pembangunan berteraskan perindustrian kian mendesak memandangkan berlakunya pengangguran, kekurangan pelaburan dan modal, ekonomi yang tidak memberangsangkan serta perubahan di luar negara yang tidak menentu dan begitu mencabar terutama dari segi pasaran, harga barangan eksport kemajuan teknologi. Strategi pembangunan cara sebelum ini tidak berapa sesuai lagi. Di bawah pentadbiran Dr. Mahathir Mohamad, didapati sektor perekonomian negara mahu tidak mahu perlu dipelbagaikan. Strategi Dr. Mahathir jelas memperlihatkan kelainan dengan yang telah dijalankan oleh beberapa Perdana Menteri sebelum beliau. Di samping memberi penekanan terhadap sektor perindustrian (berat dan ringan) dan pembuatan untuk membantu kaum Bumiputera dalam meningkatkan taraf hidup mereka, pendekatan baru telah diperkenalkan oleh beliau iaitu pendekatan tingkah laku atau behavioural approach. Pendekatan ini perlu kerana difikirkan bahawa pendekatan struktur, pembinaan institusi dan fungsi sahaja seperti menukarkan struktur ekonomi daripada pertanian kepada perindustrian ataupun menubuhkan institusi-institusi badan- badan berkanun sahaja tidak memberi kesan yang diharapkan jika tidak diberi penekanan terhadap pendekatan kelakuan iaitu mengubah sikap rakyat daripada berserah kepada nasib, kepada yang lebih bertenaga, berdedikasi, rajin, menepati masa, inovatif, amanah, cekap, jujur, bersih, tidak mengamalkan rasuah dan berbagai-bagai lagi slogan yang mengubah sikap dan nilai masyarakat daripada mundur kepada maju. Pendekatan ini ditujukan kepada semua rakyat termasuk pegawai-pegawai kerajaan yang slogan-slogan tingkah laku disuntik ke dalam pentadbiran awam seperti Bersih, Cekap, Amanah; Kepimpinan Melalui Teladan; Dasar Pandang ke Timur; Persyarikatan Malaysia; Penswastaan; dan berbagai-bagai lagi pembaharuan. 8.9 NILAI-NILAI KORPORATISME DALAM PEMBANGUNAN MASYARAKAT Berbalik kepada unsur-unsur korporatisme tadi, didapati Dr. Mahathir telah mengubah bentuk kerjasama daripada yang bersikap pasif kepada
  • 124.
    124 bentuk atau budayakerjasama seperti yang terdapat dalam fahaman korporatisme. Ahli-ahli perniagaan, pentadbir dan ahli politik telah digemblengkan tenaga mereka bersama-sama untuk membangunkan masyarakat ke arah yang lebih maju. Pada umumnya golongan perniagaan (ahli korporat dan ahli perniagaan biasa yang bukan korporat) tidak lagi dianggap sebagai golongan asing, tetapi perlu diberi layanan istimewa kerana dengan cara memberi layanan tersebut diharapkan produktiviti menjadi lebih tinggi dan hasil negara juga meningkat. Begitu juga ahli-ahli politik perlu bersikap positif terhadap permohonan yang diajukan oleh ahli-ahli perniagaan. Pegawai-pegawai kerajaan dengan berbekalkan slogan-slogan seperti yang terkandung dalam etika kerja yang berteraskan budaya korporat itu perlu menganggap ahli-ahli perniagaan sebagai sebaris dengan peranan mereka untuk pembangunan negara. 8.10 KEBAIKAN DAN KEBURUKAN KORPORATISME Daripada huraian tentang korporatisme di atas, kita boleh mengenalpasti yang Malaysia sedikit sebanyak telah berjaya mendukung nilai-nilai dan prinsip-prinsip ideal korporatisme. Walau bagaimanapun, seperti yang telah dinyatakan di awal perbincangan di atas, masih terlalu awal untuk membuat kesimpulan yang kita telah berjaya sepenuhnya dalam menerapkan budaya korporat dalam sistem politik dan ekonomi kita. Ini disebabkan, keadaan sosiobudaya rakyat negara ini yang belum seimbang antara kaum Bumiputera dengan bukan Bumiputera, masih wujud budaya- budaya negatif yang menghambat kerjasama erat antara golongan korporat dan kerajaan, wujud masalah perkauman, dominasi ekonomi negara oleh satu-satu kaum tertentu, perbezaan ideologi politik, isu-isu pendidikan yang belum selesai, ketiadaan mekanisme yang berkesan untuk melaksanakan konsep korporatisme, ketiadaan satu budaya perniagaan yang selaras dengan kaum-kaum yang wujud di negara ini dan sebagainya. Setakat ini, tidak banyak negara di dunia (kecuali Jepun) yang berjaya sepenuhnya mengamalkan konsep korporatisme. Di Brazil misalnya, negara itu hanya berada di peringkat elitisme dan paternalisme sahaja, sedangkan ia sendiri kabur tentang perbezaan di antara perana sektor awam dan swasta. Apakah ahli-ahli korporat sekarang berupaya atau sudah berjaya mengamalkan atau mendukung budaya korporat seperti yang direncanakan atas? Persoalan ini juga agak kabur kerana ada dua jenis golongan korporat yang ada di negara ini. Pertama, golongan korporat sejati dan kedua golongan korporat baru. Golongan korporat sejati ialah mereka yang sememangnya sudah mempunyai latar belakang perniagaan yang kukuh sebelum korporatisme ini diperkenalkan oleh kerajaan. Golongan ini memang bersedia menyambut cabaran kerajaan untuk menjadi ahli korporat sekali gus mengambil bahagian bersama-sama dengan kerajaan.
  • 125.
    125 Bagi golongan barupula, biasanya mereka tidak mempunyai latar belakang perniagaan atau tidak pernah mengenali apatah lagi mendukung prinsip- prinsip budaya korporat. Apabila mereka diberi tugas untuk memajukan projek-projek kerajaan, sering membawa masalah oleh sebab beberapa faktor, antaranya ketiadaan modal, ketiadaan pengalaman dan ketandusan budaya korporat seperti jujur, ikhlas, dan sebagainya. Mereka ini tidak mempunyai nawaitu yang luhur seperti yang disyaratkan di dalam prinsip- prinsip korporatisme itu. Golongan ini biasanya terdiri daripada orang- orang yang tidak ada pengetahuan dan pengalaman tetapi mendapat peluang projek kerajaan melalui saluran politik. Korporat jenis ini yang banyak menimbulkan masalah bukan sahaja kepada kerajaan tetapi juga kepada masyarakat umum. Memang diakui bahawa aliran korporatisme membawa kesan positif kepada mekanisme sistem ekonomi dan politik Malaysia. Budaya yang ada dalam fahaman itu sedikit sebanyak telah dapat memberi cabaran dan perangsang kepada kerajaan, pentadbiran dan golongan perniagaan betapa mereka perlu berganding bahu untuk membangunkan kebajikan sosial. Jika objektif dan prinsip-prinsip korporatisme ini diikuti sepenuhnya, maka dijangkakan negara akan mengalami kemakmuran yang cemerlang serta kestabilan politik dan sosial yang sangat menggalakkan. Kegagalan sesuatu projek atau dasar perekonomian negara bererti kegagalan dalam mendukung cita-cita dan budaya korporat.Salah satu ciri budaya korporat ialah mengutamakan tanggungjawab sosial di samping keuntungan. Jika ciri ini tidak dihayati, maka tidak layaklah digelar ahli korporat tulen. Meskipun tersenarai kesan-kesan positif daripada fahaman korporatisme ini, ia tidak sunyi daripada keburukan. Antaranya ialah, tidak semua unsur budaya korporat sesuai diterapkan ke dalam organisasi. Misalnya, salah satu intipati budaya korporat ialah menilai sesuatu prestasi pekerja di dalam organisasi dengan cara kuantitatif iaitu yang melibatkan kos dan pengeluaran yang produktif. Manakala dalam organisasi kerajaan lazimnya prestasi kakitangan tidak diukur dari segi pengeluaran atau kos, kerana kebanyakan bentuk prestasi kakitangan awam berasaskan perkhidmatan. Pada masa-masa lalu kriteria yang digunakan ialah kekananan, merit dan kelulusan. Tetapa hari ini kriteria-kriteria itu tidak digunapakai lagi. Sebaliknya mengambilkira kriteria yang terdapat di dalam unsur korporat untuk mengukur prestasi kakitangan awam, iaitu kecekapan keberkesanan dan produktiviti. Soalnya sekarang, bolehkah mengukur perkhidmatan seseorang pegawai atau pekerja sektor awam berdasarkan kriteria sektor swasta? Inilah yang menjadi dilema dalam perkhidmatan awam dewasa ini? Apabila masalah ini timbul maka banyaklah suara yang skeptikal terhadap keupayaan sistem penilaian prestasi dalam sektor awam. Dirasakan kriteria pengukuran prestasi yang berasaskan teknik penilaian korporat tidak praktikal
  • 126.
    126 kerana seperti yangtermaklum bahawa di dalam kriteria pengukuran prestasi budaya korporat, asas utama yang dijadikan ukuran ialah sebaliknya kecekapan, keberkesanan, keuntungan atau produktiviti bukan kekananan atau merit. Oleh sebab ketiadaan suatu pengukuran yang piawai dalam perkhidmatan awam, maka keadaan semacam membenarkan kriteria-kriteria yang tidak objektif (seperti faktor-faktor kemanusiaan yang sering melibatkan emosi, sentimen, berat sebelah dan salah guna) digunakan seperti mengampu ketua terdekat (immediate boss), kerana ketua jabatan merupakan orang yang berkuasa dalam menilai tinggi rendahnya prestasi pekerja di bawahnya. Trend ini memang berlaku, sehingga pihak CUEPACS berasa perlu pihak tertentu mengkaji semula kriteria tersebut. Ini memandangkan sudah wujud satu macam unsur yang bersifat counter productive pula, iaitu terdapat orang yang benar-benar mempunyai prestasi yang tinggi telah dinafikan haknya lantaran disebabkan faktor-faktor kemanusiaan dan subjektiviti mengambil alih kriteria yang bersifat objektif dan rasional seperti yang terdapat di dalam sektor swasta. Oleh itu, kriteria untuk menilai prestasi kakitangan yang lebih sesuai dengan iklim dalam perkhidmatan awam perlu diformulakan semula. 8.11 KESIMPULAN Masalah yang barangkali sukar dilakukan bagi memantapkan amalan korporatisme di negara ini ialah bagaimana hendak menguatkuasakannya. Ini disebabkan bukan semua gagasan atau nilai-nilai yang terdapat di dalam korporatisme boleh diaktakan. Kita tidak boleh memaksa ahli-ahli korporat melakukan tanggungjawab sosial seperti memperuntukkan sejumlah keuntungan kepada golongan yang tidak bernasib baik, walaupun tugas itu memang termaktub di dalam prinsip korporat. Apa yang barangkali boleh dilakukan ialah dengan mengenakan social sanction kepada mereka yang tidak menunjukkan keiltizaman sosial seperti tidak memberi lagi projek-projek besar kerajaan, menyenaraihitamkan mereka yang melakukan penyelewengan atau nenaikkan kadar cukai korporat dan sebagainya. SOALAN PENILAIAN KENDIRI 1. Apakah yang dimaksudkan dengan korporatisme? 2. Bincangkan kategori-kategori korporatisme.
  • 127.
    127 3. Terdapat beberapaparadigma sistem politik dan ekonomi mengikut gagasan korporatisme yang diperkenalkan oleh Tun Dr. Mahathir. Bincangkan. Semak jawapan anda di akhir modul kursus ini. JAWAPAN SOALAN DALAM TEKS 1. Elit politik bermaksud sekumpulan individu yang memperolehi kuasa jika dalam sistem demokrasi daripada rakyat dan mereka mempunyai kedudukan serta mendapat legitimasi dalam masyarakat dan negara. Dalam konteks Malaysia, elit politik terdiri daripada Perdana Menteri dan ahli-ahli Kabinet termasuk juga wakil-wakil rakyat. Manakala elit pentadbiran merupakan sekumpulan individu yang terlibat secara langsung dalam proses pembuatan dasar awam bersama elit pemerintah (politik) bagi membantu melicinkan pemerintahan dan pentadbiran sesebuah negara. Elit pentadbiran di Malaysia diketuai oleh Ketua Setiausaha Negara dan pegawai-pegawai tinggi dalam perkhidmatan awam. 2. Dasar Ekonomi Baru (DEB) dan Dasar Pembangunan Nasional (DPN) berupaya melahirkan golongan korporat di kalangan kaum Bumiputera kerana pihak kerajaan telah menyediakan pelbagai insentif, peluang pendidikan, latihan kemahiran, mengeluarkan modal dan memberikan projek-projek kerajaan kepada kaum Bumiputera sehingga berjaya seperti pihak atau syarikat swasta. 3. Rancangan pembukaan dan pembangunan tanah yang telah dijalankan dalam zaman pemerintahan Tun Abdul Razak dahulu yang terkenal dengan penubuhan Lembaga Kemajuan Tanah Persekutuan (FELDA) dan pelaksanaan Buku Merah yang merupakan inovasi penting dalam sejarah perancangan dan pembangunan negara hingga ke hari ini. 4. Dasar Pembangunan Nasional (DPN) dapat melahirkan golongan usahawan dan korporat di kalangan kaum Bumiputera dengan menumpukan perhatian kepada pembangunan sebuah Masyarakat Perdagangan dan Perindustrian Bumiputera (MPPB) sebagai satu strategi penting ke arah meningkatkan dan seterusnya mengekalkan penyertaan Bumiputera dalam kegiatan ekonomi.
  • 128.
  • 129.
    129 BAB 9 ASPEK DANPRINSIP DALAM PENGKORPORATAN DAN PENSWASTAAN DI MALAYSIA OBJEKTIF BAB Selepas mempelajari bab ini, anda seharusnya boleh: 1. Memahami prinsip-prinsip yang terkandung dalam proses pengkorporatan dan penswastaan badan-badan berkanun dan perbadanan-perbadanan awam di Malaysia. 2. Meneliti penekanan utama yang diberikan oleh pihak kerajaan dalam proses peralihan pemilikan ekuiti dan kepentingan dalam agensi-agensi yang dikorporatkan atau diswastakan. 3. Membincangkan tentang perubahan-perubahan dari aspek staf dan kakitangan serta perundangan dalam proses pengkorporatan dan penswastaan di Malaysia. 4. Menilai perkembangan pengkorporatan dan penswastaan dalam beberapa agensi kerajaan terpilih untuk memahami proses tersebut dengan lebih mendalam. 9.1 PENGENALAN Dalam membangunkan negara untuk mencapai taraf negara maju, pihak kerajaan telah merancang pelbagai dasar untuk tempoh jangka masa pendek dan panjang. Setiap dasar yang dilaksanakan memberikan penekanan kepada aspek-aspek tertentu dalam pembangunan negara. Tidak terkecuali aspek yang diberikan penekanan ialah pentadbiran awam di negara ini. Oleh itu, dalam bab ini akan dibincangkan beberapa perkara yang terkandung hasil daripada pelaksanaan pengkorporatan dan penswastaan di Malaysia. Dalam usaha melaksanakan pengkorporatan dan penswastaan, dua dasar negara telah dilaksanakan iaitu Dasar Persyarikatan Malaysia dan Dasar Penswastaan yang masing-masing mempunyai matlamatnya tersendiri. Kemelesetan ekonomi yang melanda Malaysia dalam dekad 1980-an merupakan ancaman yang besar kepada kesejahteraan hidup rakyatnya.
  • 130.
    130 Malah, keadaan tersebutturut menjejaskan dasar awam itu sendiri. Disebabkan kemelesetan yang berpanjangan, kerajaan tidak lagi mempunyai keupayaan kewangan yang tinggi untuk terus aktif dalam kegiatan-kegiatan ekonomi seperti sebelum itu. Oleh sebab itu, kerajaan terpaksa memikirkan semula strategi-strategi pertumbuhan negara dengan melancarkan Dasar Persyarikatan dan Dasar Penswastaan sebagai memperkukuhkan lagi pencapaian DEB. Dalam situasi begini, kerajaan melihat perlunya sektor swasta memainkan peranan yang lebih aktif sebagai jentera pertumbuhan. Justeru itu, pihak kerajaan berharap sektor swasta dapat memperlihatkan tahap keusahawanan yang sewajarnya bagi membolehkan kesejahteraan ekonomi negara dapat dipulihkan dan dipertingkatkan dengan memberi penekanan kepada aktiviti-aktiviti pemprosesan dan perkilangan untuk pasaran rakyat (INTAN, 1994: 48). Bagi membincangkan tentang aspek dan prinsip dalam pengkorporatan dan penswastaan, ia melibatkan perkara-perkara seperti DEB, ekuiti, perundangan, staf dan perkhidmatan, rancangan penswastaan, dan penilaian dan penentuan harga. Perkara-perkara ini mempunyai hubungan satu sama lain dalam usaha bagi melaksanakan pengkorporatan dan penswastaan di Malaysia. 9.2 PELAKSANAAN PENGKORPORATAN DAN PENSWASTAAN Cuba anda fikirkan, adakah pengkorporatan dan penswastaan, merupakan perkara yang sama? Pelaksanaan pengkorporatan dan penswastaan di negara ini bolehlah dikatakan berjalan secara serentak. Terdapat sedikit perbezaan dalam pelaksanaan pengkorporatan dan penswastaan yang boleh dikenalpasti beasaskan kepada beberapa ciri yang akan dibincangkan di bawah. Jadi, dalam memahami konsep pengkorporatan dan penswastaan, ianya boleh dilaksanakan “serupa tetapi tidak sama”. Dari segi konsepnya, penswastaan merupakan pemindahan perkhidmatan dan fungsi daripada sektor awam atau secara tradisinya dimiliki oleh kerajaan kepada sektor swasta. Jadi, terdapat beberapa bentuk penswastaan yang dilaksanakan seperti yang telah dibincangkan di dalam Bab 6 dan 7. Sementara itu, pengkorporatan pula melibatkan pemindahan aset, tanggungjawab, hak dan obligasi sesuatu badan berkanun kepada sesebuah syarikat yang diwujudkan di bawah Akta Syarikat 1965, tetapi masih dimiliki oleh pihak kerajaan.
  • 131.
    131 Oleh itu, pengkorporatandilaksanakan bukanlah mengubah sesuatu fungsi badan berkanun tersebut menjadi fungsi yang lain atau sebaliknya, tetapi hanya membabitkan perkara yang telah dijelaskan di atas dan melibatkan perubahan sikap pengurusan kepada yang lebih sesuai dengan keadaan yang semakin mencabar. Matlamatnya ialah dengan pengurusan secara komersial, pengkorporatan tidak lagi dibelenggu oleh prosedur dan birokrasi sesebuah jabatan kerajaan, di mana ia mampu beroperasi dengan lebih cekap dan berkesan. Dari segi objektifnya, Dasar Persyarikatan Malaysia yang disifatkan sebagai pencetus kepada kemunculan pengkorporatan dan penswastaan di Malaysia adalah seperti: (i) Mewujudkan kerjasama erat, bermakna dan berkesan antara sektor awam dan swasta dan pembangunan negara bagi mencapai faedah bersama; (ii) Menghapuskan sifat permusuhan di antara kedua-dua sektor dengan menggalakkan perkongsian maklumat, dan saling faham memahami akan prosedur dan matlamat kedua-dua belah pihak; dan (iii) Meningkatkan hasil negara. Dalam usaha melaksanakan pengkorporatan, kerajaan berusaha membangunkan syarikat-syarikat korporat milik kerajaan untuk terus bekerjasama dalam membangunkan ekonomi negara dengan kerjasama atau perkongsian dengan sektor swasta. Oleh itu, kerjasama di antara sektor awam dan swasta serta korporat diharap akan menjadikan lebih dinamik dan lebih agresif dalam meneroka peluang-peluang perniagaan di dalam dan luar negara (INTAN, 1994: 51). Sementara itu, pelaksanaan penswastaan melalui strategi-strategi khusus yang dihalakan ke arah memperkenalkan perubahan-perubahan prosedur yang baru. Seiring dengan Dasar Persyarikatan Malaysia yang telah terbukti berjaya meningkatkan kerjasama sektor awam dan swasta, program penswastaan juga diteruskan sebagai sebahagian daripada rangkakerja untuk mempercepatkan pertumbuhan ekonomi negara. Pelaksanaan Dasar Penswastaan telah banyak membantu negara mengurangkan perbelanjaan pembangunan yang ditanggung oleh kerajaan, menjimatkan belanja mengurus, di samping memberi hasil tambahan. Program penswastaan juga terbukti berjaya merangsang pertumbuhan ekonomi melalui peningkatan kecekapan projek-projek yang telah diswastakan, di samping memberi kesan gandaan ekonomi (MAMPU, 2006). Sehingga akhir tahun 1999, sebanyak 202 projek dan entiti yang telah berjaya diswastakan atau dikorporatkan. Ia terdiri daripada 104 projek baru dan 98 projek sedia ada. Daripada jumlah tersebut, 184 projek baru telah diswastakan, manakala 18 entiti dikorporatkan. Projek dan entiti ini
  • 132.
    132 terdiri daripada syarikat-syarikatkerajaan, agensi-agensi kerajaan, pembangunan tanah, projek-projek baru seperti lebuh raya, pengeluar tenaga bebas, stesyen televisyen dan sebagainya (MAMPU, 2006). Program penswastaan yang terkandung dalam Pelan Induk Penswastaan (PIP) mempunyai lima matlamat utama iaitu membantu meningkatkan pertumbuhan ekonomi; mengurangkan beban pentadbiran dan kewangan kerajaan; meningkatkan kecekapan dan produktiviti; mengecilkan saiz dan mengurangkan penglibatan sektor awam dalam aktiviti ekonomi; serta membantu pencapaian matlamat penyusunan semula yang terkandung dalam Dasar Pembangunan Nasional. Satu unsur penting dalam PIP ialah Pelan Tindakan Penswastaan (PTP) dwitahunan yang boleh dipinda dan bertujuan membantu melaksanakan program penswastaan bagi setiap tahun. PTP mengandungi senarai projek yang memerlukan penyusunan semula atau penyediaan sebelum diswastakan. Selain daripada itu, PTP juga mengambilkira persediaan sebelum penswastaan iaitu bermula dengan komersialisasi, diikuti dengan pengkorporatan dan seterusnya penswastaan entiti yang berkenaan (MAMPU, 2006). Bagi melaksanakan penswastaan, Jawatankuasa Khas ditubuhkan di Unit Perancang Ekonomi (EPU) yang telah menyediakan garis panduan yang lengkap untuk kegunaan Kementerian dan Jabatan yang ingin menswastakan beberapa perkhidmatan di bawah kawalan masing-masing. Tiga garis panduan (telah dinyatakan dalam Bab 7) telah diluluskan mengenai penswastaan seperti: (i) Garis panduan mengenai penswastaan untuk kegunaan pihak swasta bertarikh 21 Januari 1985; (ii) Pekeliling Am Bil. 2/85: Garis Panduan Mengenai Penswastaan Untuk Kegunaan Agensi-agensi Kerajaan bertarikh 21 Januari 1985; dan (iii) Pelan Induk Penswastaan (INTAN, 1994: 64). Tujuan utama garis panduan tersebut di atas ialah untuk memberi panduan kepada jawatankuasa dalam mengenalpasti isu-isu yang mungkin timbul daripada penswastaan terhadap agensi-agensi kerajaan tertentu. Antara isu-isu yang dipertimbangkan dalam pelaksanaan penswastaan akan dibincangkan.
  • 133.
    133 SOALAN DALAM TEKS 1.Senaraikan apakah objektif penswastaan seperti yang dinyatakan dalam Pelan Induk Penswastaan (PIP)? 2. Apakah unsur penting yang terkandung dalam Pelan Tindakan Penswastaan (PTP) seperti yang terdapat dalam PIP? Semak jawapan anda di akhir bab ini. 9.3 KEPERLUAN MATLAMAT DASAR EKONOMI BARU (DEB) Ahmad Atory Hussain (1998: 292) menjelaskan bahawa program- program penswastaan hendaklah dihalakan ke arah memperkukuhkan prinsip-prinsip DEB untuk menyediakan peluang-peluang bagi penyertaan Bumiputera dalam kegiatan-kegiatan bercorak ekonomi dan perniagaan. Walau bagaimanapun, jika usahawan Bumiputera tidak mampu menjalankan perusahaan yang diperuntukkan kepada mereka, kerajaan akan menubuhkan lembaga amanah untuk memegang aset-aset ini seehingga tiba satu masa nanti ada individu Bumiputera mampu menjalankan perusahaan-perusahaan itu. DEB diperkenalkan dalam tahun 1970 dengan matlamat lainnya iaitu bercirikan pertumbuhan, pengagihan semula kekayaan dan penstrukturan semula masyarakat. Oleh itu, dalam DEB, pihak kerajaan telah mensasarkan penyertaan dan penguasaan sebanyak 30% kaum Bumiputera dalam sektor ekonomi. Matlamat penyertaan 30% kaum Bumiputera dalam ekonomi juga terkandung dalam matlamat pengkorporatan dan penswastaan di Malaysia. Ini dapat kita lihat dalam salah satu objektif Dasar Penswastaan, di mana untuk meluaskan peluang-peluang ekonomi bagi memenuhi sasaran pemilihan Bumiputera seperti yang terkandung dalam DEB (Ahmad Atory, 1998; dan INTAN, 1994). Dari segi pencapaian matlamat ke arah penyusunan semula di bawah DEB, program penswastaan telah membantu meningkatkan penyertaan kaum Bumiputera di sektor korporat. Kebanyakan projek penswastaan
  • 134.
    134 yang telah dilaksanakanmempunyai sekurang-kurangnya 30% penyertaan kaum Bumiputera, manakala penganjur-penganjur (promoters) Bumiputera telah memainkan peranan yang aktif di dalam penswastaan projek baru. Selain itu, dalam usaha mengurangkan beban kewangan kerajaan, penswastaan telah membolehkan kerajaan menyalurkan sumber kewangan tersebut kepada projek lain bagi bertujuan untuk membasmi kemiskinan yang didapati keperluannya adalah begitu mendesak (INTAN, 1994: 69). Menurut Ahmad Atory (1998: 55) lagi, walaupun kerajaan telah memperkenalkan Dasar Penswastaan serta sejumlah konsep dan slogan seperti Persyarikatan Malaysia; Kepimpinan Melalui Teladan; dan Dasar Pandang ke Timur dalam usaha mempercepatkan pertumbuhan ekonomi, realitinya Malaysia masih mengekalkan status-quo mereka sebagai faktor penentu di dalam sekor-sektor atau projek-projek yang diswastakan. Tambahnya lagi, walau bagaimanapun, Malaysia telah berjaya memperkenalkan beberapa unsur asas korporatisme yang menjadi satu asas yang kukuh ke arah mewujudkan korporatisme yang tulen. Usaha ini diharapkan dapat membawa ke arah pencapaian matlamat tersebut. Secara ringkasnya, pengkorporatan dan penswastaan tidak melupakan matlamat-matlamat yang cuba dicapai oleh DEB. Namun, disebabkan oleh kelemahan dan kegagalan badan-badan berkanun kerajaan termasuk Perbadanan Kemajuan Ekonomi Negeri (PKEN) di seluruh Malaysia dalam mencapai matlamat yang ditetapkan dalam DEB, maka pihak kerajaan terpaksa mencari jalan baru iaitu melalui pengkorporatan dan penswastaan. Pada dasarnya, badan-badan berkanun dan PKEN di seluruh Malaysia ditubuhkan untuk mendapatkan keuntungan dan untuk mencapai tujuan sosial. Namun, badan-badan berkanun dan PKEN gagal menunjukkan prestasi yang cemerlang dan menyebabkan keupayaannya diragui dan kurang diyakini dalam mencapai matlamat kerajaan terutama dalam mencapai matlamat DEB. Disebabkan itu, agensi-agensi badan berkanun dan perbadanan awam seperti Lembaga Letrik Negara, Perbadanan Keretapi Melayu dan lain-lain telah dikorporat atau diswastakan untuk menjayakan matlamat kerajaan terutama dalam menyediakan kemudahan dan perkhidmatan yang cemerlang.
  • 135.
    135 SOALAN DALAM TEKS 3.Apakah hubungan di antara penguasaan sebanyak 30% kaum Bumiputera dalam bidang ekonomi di bawah DEB dengan program pengkorporatan dan penswastaan? 4. Apakah usaha yang dijalankan oleh pihak kerajaan dalam melaksanakan pengkorporatan di Malaysia? Semak jawapan anda di akhir bab ini. 9.4 ASPEK EKUITI DALAM PENGKORPORATAN DAN PENSWASTAAN Selain daripada penyertaan Bumiputera seperti dalam DEB, dalam aspek pengkorporatan dan penswastaan, dari segi pemilikan dan penguasaan ekuiti sekurang-kurangnya 30% oleh Bumiputera seperti yang telah ditetapkan dalam garis panduan penswastaan. Daripada 98 ekuiti yang diswastakan dalam tempoh Rancangan Malaysia Kelapan (RMK 8), 69 syarikat adalah dikuasai oleh Bumiputera. Daripada jumlah modal berbayar sebanyak RM5.4 bilion, pegangan saham Bumiputera hanya 15.6% sahaja. Walaupun kerajaan mempunyai kepentingan dalam 20 ekuiti, pegangan sahamnya merupakan 71% daripada jumlah modal berbayar seperti yang ditunjukkan dalam Jadual 9.1. Jadual 9.1 Pemilikan Ekuiti Entiti yang Diswastakan Semasa Penswastaan, 1996-2000 Pemilikan Ekuiti Nilai Tara (RM Juta) % Bumiputera 845.4 15.6 Bukan Bumiputera 653.3 12.0 Kerajaan 3851.3 71.0 Asing 74.2 1.4 Jumlah 5424.2 100.0 Sumber: Rancangan Malaysia Ke-8. (2001). ms. 203. Dalam erti kata lain, melalui pelaksanaan pengkorporatan dan penswastaan, pihak kerajaan memegang saham yang besar dalam mana- mana entiti. Pegangan saham kerajaan adalah melalui agensi pelabuhan seperti Khazanah Nasional Berhad, Menteri Kewangan Diperbadankan, Menteri Besar Diperbadanankan dan Setiausaha Kerajaan Negeri Diperbadankan (Rancangan Malaysia Ke-8, 2001: 203).
  • 136.
    136 Laporan Rancangan MalaysiaKelapan (RMK8) menjelaskan bahawa semenjak diswastakan pada tahun 1983, pegangan ekuiti Bumiputera dalam 203 syarikat telah meningkat daripada 21.7% semasa penswastaan kepada 25.6% pada tahun 2000 seperti yang ditunjukkan dalam jadual 9.2 di bawah. Dari segi nilai, ekuiti Bumiputera telah meningkatkan sebanyak RM4.4 bilion, manakala saham kerajaan telah meningkat daripada RM12 bilion kepada RM16.5 bilion walaupun pegangan saham kerajaan yang diswastakan berkurangan daripada 62.7% kepada 49.5% (ibid., 204). Jadual 9.2 Pemilikan Ekuiti Entiti yang Diswastakan Semasa Penswastaan Disember 2000 Pemilikan Nilai Tara (RM juta) % Nilai Tara (RM juta) % Bumiputera 4146.6 21.7 8573.7 25.6 Bukan Bumiputera 1856.4 9.7 4684.1 14.0 Kerajaan 11989.0 62.7 16555.5 49.5 Asing 1130.9 5.9 3630.4 10.9 Jumlah 19122.9 100.0 33443.7 100.0 Sumber: Rancangan Malaysia Ke-8. (2001). ms. 204. 9.5 ASPEK PERUNDANGAN Selain daripada penyertaan Bumiputera sebanyak 30% dalam mana-mana perusahaan atau syarikat swasta yang terbabit dalam pengkorporatan dan penswastaan serta pemilikan ekuiti, satu lagi aspek yang ditekankan ialah perundangan. Sebarang aspek yang berkaitan dengan rancangan- rancangan penswastaan seharusnya menjadi perhatian utama agensi- agensi berkenaan. Semua peraturan dan undang-undang perlu dirangka atau dipinda dengan berhati-hati supaya program-program penswastaan boleh dijalankan dengan licin dan berkesan (Ahmad Atory, 1998: 293). Dalam usaha melaksanakan penswastaan, ia memerlukan garis panduan untuk pelaksanaannya. Oleh sebab itu, jawatankuasa bersama antara kementerian telah ditubuhkan dengan dipengerusikan oleh Ketua Pengarah Unit Perancang Ekonomi (EPU) di Jabatan Perdana Menteri. Jawatankuasa tersebut mengandungi beberapa orang pegawai kanan kerajaan yang terlibat secara langsung dengan usaha penswastaan bagi program penswastaan (Abu Bakar Munir, 1992: 30). Jawatankuasa ini dibentuk bagi mengkaji beberapa perkara seperti: (i) Aspek perundangan iaitu sama ada akta yang menubuhkan sesuatu agensi yang akan diswastakan perlu dipinda, dibatalkan atau diganti dengan akta yang baru;
  • 137.
    137 (ii) Kesan penswastaanke atas status pekerja yang berkhidmat dalam agensi yang akan diswastakan; (iii) Mengkaji sama ada penswastaan perlu dijalankan secara sebahagian atau sepenuhnya; (iv) Mengkaji soal penanggungjawaban kerajaan dalam perkhidmatan yang diswastakan dan mencari cara yang dapat memastikan penanggungjawaban ini (Abdullah Ahmad Badawi, 1984 dipetik oleh Abu Bakar, 1992: 30). Menurut Abu Bakar Munir (1992: 32), masalah besar yang dihadapi oleh kerajaan dalam menjalankan penswastaan ialah masalah undang-undang berkaitan dengan tanah. Pemindahan perbadanan awam kepada swasta bermakna pemindahan aset dan liabiliti. Tanah merupakan satu bentuk aset yang akan dipindahkan kepada pihak swasta. Apa yang menjadi masalah dalam hal ini kerana kewujudan pelbagai undang-undang yang berkaitan dengan tanah di negara ini yang tidak seragam. Tanah adalah di bawah bidang kuasa kerajaan negeri masing-masing. Selain itu, masalah lain yang wujud disebabkan ada sekatan dalam isu pemindahan tanah berhubung undang-undang yang sedia ada. Di Malaysia, undang-undang berkaitan dengan tanah termaktub dalam Perlembagaan Persekutuan, Kanun Tanah Negara dan enakmen- enakmen negeri (Abu Bakar, 1992: 32). Oleh itu, pengambilan tanah oleh kerajaan persekutuan hanya dibenarkan bagi tujuan-tujuan persekutuan. Sementara itu, tanah rizab Melayu pula tidak boleh ditukar milik atau dipindahkan kecuali kepada orang Melayu. Jadi, bagaimana hendak melaksanakan penswastaan jika melibatkan soal pengambilalihan tanah? Cara untuk mengatasi tersebut ialah tanah telah dikecualikan daripada dipindahkan atau dijual kepada pihak swasta seperti dalam kes penswastaan Jabatan Telekom Malaysia, di mana semua aset dan liabiliti dipindahkan kepada Syarikat Telekom Malaysia kecuali tanah. Bagi urusniaga Pelabuhan Kelang pula, syarikat yang mengambilalih hanya diberikan pajakan ke atas tanah yang terlibat dan tidak dijual (ibid., 32). Selain itu, dalam membincangkan tentang aspek peraturan dan penswastaan, Parlimen terpaksa bersidang setiap kali sesuatu perbadanan ingin diswastakan. Oleh sebab itu, penswastaan bukan sahaja memerlukan pindaan kepada beberapa undang-undang yang terdapat dalam beberapa akta, tetapi menjurus juga kepada penggubalan akta baru. Bagi mengatasi masalah ini, satu cadangan telah dibuat supaya satu akta iaitu “Akta Penswastaan” digubal dengan kenyataan seperti berikut:
  • 138.
    138 “Pengalaman telah menunjukkanbahawa tidak mudah menyelesaikan semua masalah undang-undang yang dihadapi dalam sesuatu cadangan penswastaan oleh sebab beberapa perundangan yang berbeza terlibat. Beberapa pindaan telah diperkenalkan tetapi terdapat halangan perundangan lain yang mesti diperbaiki. Pindaan secara adhoc akan memakan masa kerana terpaksa melalui prosedur Parlimen”. (Dipetik Abu Bakar Munir, 1992: 33) Cadangan kepada penggubalan Akta Penswastaan sebagai satu akta utama yang akan meminda semua undang-undang yang berkaitan dengan penswastaan kecuali perlembagaan. Dalam masa yang sama dicadangkan supaya ia mengandungi peruntukan yang memberikan kuasa kepada perbadanan awam untuk memindahkan aset, liabiliti dan fungsinya kepada syarikat. Dalam rancangan penswastaan pada peringkat awalnya, perbadanan- perbadanan yang akan ditukar kepada pihak swasta telah dipilih sendiri oleh Perdana Menteri (Dr. Mahathir Mohammad) pada tahun 1983. Dalam membincangkan tentang penswastaan ini, dua perbadanan utama yang akan dibincangkan di sini ialah Terminal Kontena Lembaga Pelabuhan Kelang (LPK) dan Jabatan Telekom Malaysia (JTM). LPK mempunyai autonomi kewangan dan dimiliki sepenuhnya oleh kerajaan melalui Kementerian Pengangkutan dan bertanggungjawab mendapatkan wang bagi projek pembangunan dan tertakluk kepada cukai pendapatan. LPK ditubuhkan di bawah Akta Pihak Berkuasa Pelabuhan 1963 sentiasa memperolehi keuntungan khususnya sejak Terminal Kontena mula beroperasi sejak tahun 1973 (Abu Bakar Munir, 1992: 35). Terminal Kontena LPK menyumbang 60% daripada keuntungan keseluruhan pelabuhan. Oleh sebab itu, Terminal Kontena tersebut sesuai untuk diswastakan kerana (i) Kerajaan mahu supaya projek penswastaan yang awal seperti ini mendapat sokongan awam bagi membolehkan program yang lebih besar dilaksanakan; (ii) LPK secara keseluruhannya memerlukan pemulihan kerana disifatkan beroperasi di tahap kecekapan yang rendah mengikut piawaian antarabangsa; dan (iii) Pemilihan terminal kontena untuk diswastakan atas faktor pertimbangan kewangan, di mana LPK bukanlah suatu badan yang mendapat pengecualian cukai dan hasil keuntungan LPK adalah pendapatan kepada kerajaan. Dalam soal perundangan, apabila Terminal Kontena LPK diswastakan, ia melibatkan soal tanah yang tidak boleh dijual kepada mana-mana syarikat swasta. Oleh itu, Aseambankers (bank perdagangan tempatan yang
  • 139.
    139 mempunyai kepakaran dalamteknikal penswastaan dilantik oleh kerajaan) telah mencadangkan supaya syarikat baru diberikan pajakan untuk tempoh 21 tahun oleh LPK. Dalam pada itu, dalam pelan penswastaan yang disediakan oleh Kumpulan Aseambankers, apabila Terminal Kontena menjadi sebuah perbadanan yang mempunyai entiti berasingan, LPK akan mempelawa syarikat swasta untuk membeli 51% saham syarikat yang baru ditubuhkan. Dengan itu, Kelang Container Terminal (KCT) Sdn. Bhd. telah ditubuhkan oleh kerajaan (Abu Bakar Munir, 1992: 39). Manakala dalam kes penswastaan JTM, terdapat alasan kenapa ia diswastakan. Antaranya ialah (i) Untuk mengurangkan beban kewangan yang ditanggung oleh kerajaan dalam membiayai jabatan dan perbadanan awam, di mana telah menerima wang daripada kerajaan, tetapi tidak mampu meraih keuntungan; (ii) Bidang telekomunikasi memerlukan kemahiran teknikal yang tinggi dan bergantung kepada intensif modal. Disebabkan itu, kerajaan telah secara berterusan menyalurkan wang kepada JTM untuk mempertingkatkan perkhidmatannya; (iii) Walaupun sentiasa menerima wang daripada kerajaan, tetapi dari segi perkhidmatan masih tidak cekap terutamanya dalam memenuhi permintaan pelanggan; dan (iv) Kejayaan penswastaan Telekom British telah menarik perhatian kerajaan untuk menswastakan JTM, di mana kerajaan cukup tertarik dengan kemampuan syarikat-syarikat swasta dalam menyediakan rangkaian telekomunikasi yang moden dan cekap seperti di Jepun dan British (Abu Bakar Munir, 1992: 45-47). JTM ditubuhkan di bawah Akta Telekomunikasi 1950 yang menjadikannya jabatan tunggal dalam menyediakan perkhidmatan telekomunikasi di Malaysia. Oleh itu, ia bersifat monopoli dan penswastaan dilihat dapat mengurangkan monopoli kerajaan dalam bidang-bidang tertentu seperti telekomunikasi. Kerajaan cukup berhati- hati dalam usaha menswastakan JTM kerana ia melibatkan lebih kurang 20,000 orang pekerja dalam memastikan projek penswastaan ini berjaya. Kerajaan telah melantik Arab Malaysian Merchant Bank (AMMB) sebagai penasihat kewangan utama kepada kerajaan. Pada Ogos 1984, AMMB telah bergabung dengan Kleinworth Benson Ltd. dari United Kingdom dan syarikat Akauntan Hanafiah Roslan dan Mohamad (HRM) untuk menjalankan kajian. Kumpulan ini bertanggungjawab dalam menyediakan “term of reference” dan membuat cadangan tentang pemindahan operasi dan aset JTM kepada syarikat baru.
  • 140.
    140 Akhirnya, pada penghujungJulai 1985, Rang Undang-Undang Telekomunikasi 1985, Rang Undang-Undang Telekomunikasi (Gantian Syarikat) 1985 dan Rang Undang-undang Pencen (Pindaan) 1985 telah dibentangkan di Parlimen. Ketiga-tiga rang undang-undang tersebut telah diluluskan pada bulan Ogos 1985. Akta Telekomunikasi (Pindaan) 1985 bertujuan meminda Akta Telekomunikasi 1950 untuk disesuaikan dengan penswastaan JTM. Seksyen 1 Akta Pindaan ini telah memberi kuasa kepada Menteri Kewangan untuk menetapkan tarikh JTM diswastakan. Sementara itu, tujuan utama Akta Perkhidmatan Telekomunikasi (Gantian Syarikat) 1985 ialah untuk memberi kuasa kepada jabatan untuk memindahkan aset, hak dan liabiliti jabatan kepada syarikat baru yang akan ditubuhkan. Selain itu, Akta Pencen (Pindaan) 1985 menyediakan panduan kepada semua jabatan dan perbadanan awam dalam soal faedah pencen kepada semua kakitangan kerajaan yang akan menyertai syarikat selepas penswastaan. Di dalam Seksyen 12A memperuntukkan kakitangan kerajaan yang layak akan terus menerima faedah pencen selepas jabatan mereka diswastakan (Abu Bakar Munir, 1992: 49-50). Pada bulan Oktober 1984, Syarikat Telekom Malaysia Berhad (STM) telah ditubuhkan di bawah Akta Syarikat 1965. STM akan mengambil alih fungsi JTM termasuklah aset, hak dan liabiliti. Setelah mendapat lesen operasi pada 1 Disember 1986, STM telah memulakan operasinya sebagai sebuah syarikat yang dimiliki oleh kerajaan melalui Kementerian Kewangan mengikut peruntukan yang diberikan oleh Menteri Kewangan (Perbadanan) Ordinan 1957. STM telah diberi lesen selama 20 tahun untuk menyediakan perkhidmatan telekomunikasi. Setelah 3 tahun setengah selepas pemindahan aset dan tanggungjawab daripada JTM kepada STM, syarikat tersebut telah menawarkan sebanyak 19.75% sahamnya kepada awam pada 26 September 1990 dengan harga RM5.00 bagi satu unit saham (Abu Bakar Munir, 1992: 49-51). 9.6 ASPEK PENILAIAN DAN PENENTUAN HARGA Dalam pelaksanaan pengkorporatan dan penswastaan agensi-agensi badan berkanun ataupun perbadanan awam di Malaysia, suatu penilaian menyeluruh mengenai harga hendaklah ditentukan dengan berhati-hati oleh agensi-agensi berkenaan supaya aset-aset yang akan dipindahkan kepada sektor-sektor swasta akan mewakili nilai aset sebenar. Perkara ini juga akan dijangkakan akan menjadi satu faktor utama dalam menentukan harga perkhidmatan oleh pelanggan-pelanggan (Ahmad Atory Hussain, 1998: 293).
  • 141.
    141 Dalam hal ini,Abu Bakar Munir (1992: 19) menyifatkan penilaian aset perbadanan awam berhadapan dengan pelbagai halangan seperti melibatkan masa yang panjang dan ketiadaan rekod yang jelas. Keadaaan seperti ini akan menimbulkan persoalan yang ada hubungan dengan pengurusan dan keputusan pelaburan pada masa yang telah lalu. Tambahnya lagi, proses ini mungkin menimbulkan kontroversi politik yang akan menambahkan lagi kelewatan menyiapkan proses penilaian aset. Dalam proses pengkorporatan dan penswastaan itu sendiri ia melibatkan penjualan aset atau ekuiti. Pajakan aset memerlukan penilaian dibuat ke atas aset atau entiti berkenaan. Bagi ekuiti, beberapa cara penilaian boleh digunakan iaitu Kaedah Aset Ketara Bersih (AKB) atau “Net Tangible Asset”, Kaedah Gandaan Harga-Keuntungan (GHK) atau “Price Earning Multiple” dan Aliran Tunai Terdiskaun (ATT) atau “Discounted Cash Flow”. Kaedah GHK dan ATT mengambilkira prospek keuntungan oleh entiti berkenaan di masa hadapan, manakala kaedah AKB tidak mengambilkira faktor ini (Pelan Induk Penswastaan, 1991: 27). Dalam hal ini, pihak kerajaan akan menggunakan kaedah yang mengambilkira prospek entiti berkenaan termasuk peluang-peluang dan batasannya. Dengan mengambilkira faktor-faktor ini, mungkin terdapat kes di mana nilai entiti berkenaan tidak mencerminkan nilai pasaran aset fizikal tersebut (ibid., 27). Rajah 9.1 Pemilikan Ekuiti dalam Konnas Terminal Kontena 100% Kelang Kontena Terminal (KCT) Lembaga Pelabuhan Kelang (LPK)Konnas Terminal Kelang (KTK) 49%51% 100% 100% Pacific and Orient Liner (P&O) Kontena Nasional Sdn. Bhd. Sumber: Abu Bakar Munir. (1992). ms. 40.
  • 142.
    142 Mengikut Pelan Penswastaanyang disediakan oleh kumpulan Aseambankers apabila Terminal Kontena, Pelabuhan Kelang menjadi perbadanan yang mempunyai entiti berasingan, Lembaga Pelabuhan Kelang (LPK) akan mempelawa syarikat swasta untuk membeli 51 peratus (%) saham syarikat yang baru ditubuhkan. Lembaga akan hanya memegang 49% saham Terminal Kontena. Proses penawaran dan pemilikan saham dalam Kelang Container Terminal (KCT) Sdn. Bhd. sebanyak 51% kepada mana-mana syarikat yang berminat adalah melalui proses pembidaan (bidding) (Abu Bakar Munir, 1992: 37). Syarikat yang berjaya dalam proses bidaan akan memiliki saham dalam KCT. Dalam proses tersebut, kerajaan dan Aseambankers bersetuju dengan bidaan oleh Konnas Terminal Kelang Sdn. Bhd. sebuah syarikat usahasama antara Kontena Nasional Sdn. Bhd. (sebuah syarikat pengangkutan) dengan sebuah syarikat dalam bidang perkapalan dan pengurusan terminal kontena dari Australia iaitu Pacific and Orient Container Liner (P&O) (ibid., 39) (lihat Rajah 9.1). 9.7 ASPEK STAF DAN PERKHIDMATAN Salah satu aspek penting dalam proses pengkorporatan dan penswastaan ialah tentang kedudukan staf (kakitangan) dan perkhidmatan. Pemindahan kakitangan dari sektor swasta (dalam perbadanan awam) kepada sektor swasta perlu melalui satu proses yang jelas demi kebajikan dan masa depan mereka selepas itu. Dalam Pelan Induk Penswastaan (PIP) (1991: 28) menjelaskan bahawa kerajaan telah melaksanakan beberapa keputusan mengenai dasar berkaitan dengan kakitangan yang terlibat dalam penswastaan. Pertama, tiada kakitangan boleh diberhentikan perkhidmatannya dalam tempoh lima tahun selepas penswastaan, kecuali di atas sebab-sebab tatatertib. Masalah kakitangan yang berlebihan, jika ada, akan diatasi melalui proses biasa iaitu menerusi persaraan, pertukaran kakitangan ke tugas-tugas lain dan pengujudan kegiatan baru. Kedua, kakitangan yang terlibat akan ditawarkan terma dan syarat perkhidmatan kerja yang tidak kurang baiknya dengan terma dan syarat perkhidmatan semasa mereka berkhidmat dengan kerajaan. Itulah antara jaminan pihak kerajaan kepada kakitangan dalam agensi perbadanan awam yang akan diswastakan. Dalam pada itu, kakitangan yang terlibat dalam penswastaan diberi dua pilihan (ibid., 28), iaitu sama ada menyertai entiti yang diswastakan atau tidak. Bagi mereka yang memilih untuk tidak mahu berkhidmat dengan entiti baru tersebut, mereka akan disarakan dan diberikan hak persaraan mereka dengan serta merta. Manakala bagi yang memilih untuk berkhidmat dengan entiti yang diswastakan akan diberikan dua pilihan skim perkhidmatan iaitu skim yang menyerupai skim perkhidmatan kerajaan dan skim yang bercorak komersial. Dalam skim bercorak
  • 143.
    143 komersial, kakitangan layakuntuk membeli saham entiti tersebut dan mendapat bonus yang dibayar dari semasa ke semasa berasaskan prestasi entiti berkenaan. Aspek yang dibincangkan di atas hanyalah suatu keputusan mengenai kakitangan yang terlibat dalam penswastaan entiti yang berkenaan sahaja iaitu dari jabatan kerajaan dan badan berkanun. Skim yang disebutkan di atas tidak merangkumi kakitangan syarikat kerajaan. Bagi menilai aspek peralihan kakitangan dalam proses penswastaan, kita boleh melihat kes yang melibatkan pekerja Terminal Kontena Pelabuhan Kelang. Sebanyak 801 pekerja di terminal tersebut yang berhadapan dengan peralihan pengurusan ke dalam syarikat baru di bawah penswastaan Terminal Pelabuhan Kelang. Bagi mengatasi masalah mereka, LPK, kesatuan sekerja (CEUPACS) dan pihak pengurusan syarikat yang baru ditubuhkan telah mengadakan rundingan sulit. Isu kakitangan ini sangat sensitif dan kompleks shingga melibatkan campurtangan Perdana Menteri secara langsung. Hasil daripada rundingan yang telah diadakan ialah perjanjian yang menawarkan semua pekerja Terminal Kontena salah satu daripada pilihan yang berikut: (i) Bergantung kepada status pekerjaan, umur, tempoh perkhidmatan, pekerja boleh menamatkan perkhidmatan dengan Lembaga Pelabuhan Kelang (LPK). Mereka akan mendapat sejumlah wang dan/atau persaraan awal dan boleh mendapat pencen; (ii) Mereka boleh memilih tidak memasuki syarikat baru tetapi tetap tinggal sebagai pekerja LPK. Status mereka sebagai kakitangan kerajaan tidak akan berubah. Mereka tidak akan kehilangan apa- apa faedah dan Lembaga akan menyerapkan mereka ke sektor lain; dan (iii) Pekerja boleh memilih untuk menamatkan perkhidmatan dengan Lembaga dan menjadi pekerja syarikat baru. Peruntukan utama dalam perjanjian ialah syarikat baru akan mengambil semua pekerja yang memilih untuk menyertai syarikat dengan “ ... on overall terms and conditions no less favourable than those currently enjoyed ... ”. Tiada ada pembuangan pekerja dalam tempoh masa lima tahun kecuali dalam keadaan yang tertentu (Abu Bakar Munir, 1992: 42). Tiga pilihan tersebut di atas melibatkan soal perundangan negara. Justeru itu, Parlimen telah meluluskan pindaan Akta Pencen 1980 yang memperuntukkan bahawa pekerja syarikat baru tidak akan kehilangan
  • 144.
    144 hak pencen terhadapjumlah yang telah terkumpul semasa bekerja dengan LPK. Oleh itu, mereka masih berhak mendapat faedah pencen (ibid., 42). Jadual 9.3 Perbelanjaan Latihan oleh Beberapa Syarikat yang Diswastakan, 1996-2000 Bumiputera Bukan Bumiputera Jumlah Tahun Bilangan Pekerja Perbelanjaan (RM juta) Bilangan Pekerja Perbelanjaan (RM juta) Bilangan Pekerja Perbelanjaan (RM juta) 1996 46,224 59.2 9,690 13.9 55,914 73.1 1997 43,732 61.2 7,564 13.8 51,296 75.0 1998 38,462 42.1 7,455 9.0 45,917 51.1 1999 44,405 59.8 9,611 12.9 54,016 72.7 2000 39,843 42.4 9,774 9.4 49,617 51.8 Jumlah 212,666 264.7 44,094 59.0 256,760 323.7 Sumber: Rancangan Malaysia Ke-8. (2001). ms. 206. Dalam masa yang sama, bagi meningkatkan produktiviti dan kecekapan, entiti yang diswastakan telah menyediakan latihan secara dalaman dan latihan sambil bekerja bagi meningkatkan kemahiran dalam bidang kewangan, pemasaran, pengurusan personel dan perhubungan awam. Entiti yang telah diswastakan mengadakan program latihan khas kepada kakitangan bagi melancarkan proses peralihan kakitangan awam kepada sektor swasta. Dalam program latihan yang telah dijalankan, seramai 256,760 kakitangan telah dilatih, di mana 212,666 orang adalah Bumiputera dan 44,094 bukan Bumiputera. Jumlah perbelanjaan bagi program tersebut dalam tempoh Rancangan Malaysia Ketujuh (RMK7) adalah sebanyak RM323.7 juta seperti yang ditunjukkan dalam Jadual 9.3 di atas. 9.8 RANCANGAN PENSWASTAAN Selain daripada perkara-perkara yang telah dibincangkan di atas, rancangan penswastaan turut ditekankan dalam proses penswastaan dan pengkorporatan agensi-agensi kerajaan. Agensi-agensi kerajaan dikehendaki menyediakan rancangan-rancangan penswastaan mereka dengan merekabentuk perancangan jangka pendek, jangka pertengahan dan jangka panjang. Rancangan penswastaan tersebut perlu diserahkan kepada Jawatankuasa Penswastaan (Ahmad Atory Hussain, 1998: 294). Oleh sebab itu, beberapa faktor diambilkira dalam penyediaan Pelan Tindakan Penswastaan (PTP). Antaranya ialah kebolehlaksanaan dan kewajaran entiti milik kerajaan (EMK) yang dikaji akan dipertimbangkan. Kriteria kebolehlaksanaan ditentukan oleh dua faktor iaitu, mudah atau sukar sesuatu EMK diswastakan dan menarik atau tidaknya EMK berkenaan kepada sektor swasta. Mudah atau sukarnya penswastaan sesuatu EMK adalah bergantung kepada keperluan sama ada EMK
  • 145.
    145 tersebut perlu disusunsemula sebagai langkah persediaan penswastaannya di samping perlu atau tidak dipinda undang-undang dan peraturan kawalselia. Menarik atau tidaknya ditentukan oleh kedudukan persaingannya dalam pasaran, potensinya untuk berkembang dan kedudukan kewangannya (Pelan Induk Penswastaan, 1991: 38). Rajah 9.2 Grid Penswastaan Sumber: Pelan Induk Penswastaan. (1991). ms. 39. Kriteria kewajaran adalah berasaskan analisa mengikut sektor. Ia ditentukan berdasarkan keutamaan kerajaan dalam pembangunan ekonomi dan perubahan dalam sektor berkenaan. Ia memberi penekanan kepada faedah yang lebih baik yang dijangka dapat disediakan oleh sektor swasta berbanding dengan pihak kerajaan dari segi kecekapan penyediaan barangan dan perkhidmatan dalam memenuhi matlamat negara. Kombinasi kriteria kebolehlaksanaan dan kerajaan tersebut akan diterapkan melalui Grid Penswastaan seperti dalam Rajah 9.2. Grid di atas membahagikan EMK kepada 4 kategori seperti (Pelan Induk Penswastaan, 1991: 40): (i) Kategori “EMK Penswastaan Segera”: • Mengandungi calon yang mudah diswastakan dan menarik kepada sektor swasta (kebolehlaksanaan). • Calon ini adalah tinggi dari segi mencapai objektif kerajaan (kewajaran). Tinggi Kewajaran (Dasar Ekonomi) Rendah Tinggi Rendah Kebolehlaksanaan (Mudah/Menarik) Penswastaan Segera Penyusunan Semula Calon Simpanan Pertimbangan Kemudian
  • 146.
    146 • Projek-projek dalamkategori ini akan diberi tumpuan utama dalam peringkat awal pelaksanaan PTP. (ii) Kategori “EMK Penyusunan Semula”: • Mengandungi calon-calon yang mempunyai keupayaan yang tinggi dari segi mencapai objektif kerajaan. • Tetapi berasaskan kedudukannya sekarang calon-calon ini sama ada sukar diswastakan atau kurang diminati oleh pihak swasta. • Beberapa peringkat penyusunan adalah perlu sebelum calon-calon ini diswastakan. (iii) Kategori “EMK Calon Simpanan”: • Terdiri daripada calon-calon yang boleh diswastakan tetapi faedah yang diperolehi daripada penswastaannya adalah sedikit sahaja berbanding dengan penswastaan calon-calon lain. • Entiti ini kurang wajar diswastakan segera. (iv) Kategori “EMK Pertimbangan Kemudian”: • Mengandungi entiti-entiti yang rendah kedudukan dari segi kebolehlaksanaan dan kewajaran untuk diswastakan. • Entiti-entiti ini perlu dikekalkan di dalam sektor awam sehingga entiti-entiti yang lebih penting dan menarik diswastakan. Selain daripada menganalisa entiti-entiti dari segi Grid Penswastaan seperti yang diterangkan di atas, beberapa faktor lain juga perlu dipertimbangkan dalam merangka PTP. Perkara penting yang wajar diambilkira dalam rancangan penswastaan ialah kesan sesuatu projek yang diswastakan itu kepada ekonomi negara. Oleh sebab itu, kebolehlaksanaan dan kewajaran sesuatu EMK untuk diswastakan dipertimbangkan dengan melihat keupayaan EMK berkenaan dalam membawa perubahan dan mendatangkan faedah kepada ekonomi negara. Selain itu, penswastaan EMK perlu juga mengambilkira keupayaan pasaran modal tempatan. Ini kerana jumlah dan saiz entiti yang akan diswastakan akan ditentukan berdasarkan keupayaan pasaran modal bagi membiayai projek-projek penswastaan agar tidak berlaku kesesakan ke atas permintaan modal bagi membiayai permintaan modal selain daripada penswastaan. Dalam masa yang sama di peringkat perancangan penswastaan, pembentukan PTP juga akan mengambilkira projek penswastaan yang didayausahakan oleh sektor swasta. Di samping itu, PTP akan turut mempertimbangkan projek baru yang akan diswastakan (Pelan Induk Penswastaan, 1991: 40-41).
  • 147.
    147 9.9 KESIMPULAN Program penswastaantermasuk pengkorporatan yang dilaksanakan oleh pihak kerajaan terutama sekali yang melibatkan perbadanan awam atau EMK yang berpotensi tinggi dari segi mencapai keuntungan dan memberikan faedah kepada negara dilihat sebagai tindakan dan keputusan yang bijak di kalangan pembuat dasar khususnya di peringkat eksekutif seperti Perdana Menteri dan anggota-anggota kabinetnya. Ini kerana penswastaan dari segi sumbangannya dapat meningkatkan kecekapan, keberkesanan dan produktiviti entiti-entiti yang diswastakan. Dalam masa yang sama entiti-entiti berkenaan dapat memberikan manfaat kepada orang awam serta menggiatkan lagi pembangunan ekonomi negara bukan sahaja di peringkat tempatan (nasional) malah di peringkat antarabangsa. Oleh sebab itu, pihak kerajaan terus memberikan penekanan kepada projek-projek yang berdaya maju yang mempunyai kesan pengganda yang tinggi dan pada masa yang sama dapat mencapai objektif sosial untuk diswastakan. Justeru itu, aspek-aspek seperti yang telah dihuraikan secara mendalam di atas terus diberikan penekanan dan pertimbangan oleh pihak kerajaan bagi menjayakan penswastaan. Dalam masa yang sama, bagi memastikan kejayaan dan pencapaian yang memberangsangkan khususnya EMK yang telah diswastakan mencapai objektif dan matlamat kerajaan sebagaimana yang digariskan dalam PIP, PTP dan Dasar Penswastaan itu sendiri, maka faktor kawal selia dan pemantauan tidak boleh diabaikan. Ini kerana, jika gagal entiti yang diswastakan itu mencapai matlamatnya, maka sudah tentu kegagalan tersebut ditujukan kepada pihak kerajaan. Oleh itu, rangka kerja kawal selia sangat mustahak dalam memastikan keberkesanan program penswastaan. SOALAN PENILAIAN KENDIRI 1. Apakah yang dimaksudkan dengan kebolehlaksanaan dan kewajaran dalam rancangan penswastaan entiti milik kerajaan? 2. Bagaimanakah peluang pelabur asing boleh dipertimbangkan dalam program penswastaan? 3. Penswastaan boleh dilaksanakan dalam beberapa bentuk termasuklah kontrak pengurusan. Bincangkan.
  • 148.
    148 4. Dalam pelaksanaanpenswastaan dan pengkorporatan di Malaysia, ia melibatkan sekurang-kurangnya tiga komponen utama. Jelaskan ketiga-tiga komponen berkenaan. Semak jawapan anda di akhir modul kursus ini. JAWAPAN SOALAN DALAM TEKS 1. Program penswastaan yang terkandung dalam Pelan Induk Penswastaan (PIP) mempunyai lima matlamat utama iaitu membantu meningkatkan pertumbuhan ekonomi; mengurangkan beban pentadbiran dan kewangan kerajaan; meningkatkan kecekapan dan produktiviti; mengecilkan saiz dan mengurangkan penglibatan sektor awam dalam aktiviti ekonomi; serta membantu pencapaian matlamat penyusunan semula yang terkandung dalam Dasar Pembangunan Nasional. 2. Satu unsur penting dalam PIP ialah Pelan Tindakan Penswastaan (PTP) dwitahunan yang boleh dipinda dan bertujuan membantu melaksanakan program penswastaan bagi setiap tahun. PTP mengandungi senarai projek yang memerlukan penyusunan semula atau penyediaan sebelum diswastakan. Selain daripada itu, PTP juga mengambilkira persediaan sebelum penswastaan iaitu bermula dengan komersialisasi, diikuti dengan pengkorporatan dan seterusnya penswastaan entiti yang berkenaan 3. Pemilikan sebanyak 30% kaum Bumiputera sebagaimana yang digariskan dalam DEB gagal dicapai disebabkan oleh kelemahan dan kegagalan badan-badan berkanun kerajaan termasuk Perbadanan Kemajuan Ekonomi Negeri (PKEN) di seluruh Malaysia dalam mencapai matlamat. Oleh sebab itu, dalam soal pemilikan ekuiti oleh kaum Bumiputera turut ditekakan melalui pengkorporatan dan penswastaan. 4. Dalam usaha melaksanakan pengkorporatan, kerajaan berusaha membangunkan syarikat-syarikat korporat milik kerajaan untuk terus bekerjasama dalam membangunkan ekonomi negara dengan kerjasama atau perkongsian dengan sektor swasta. Ini kerana, kerjasama di antara sektor awam dan swasta serta korporat diharap akan menjadikan lebih dinamik dan lebih agresif dalam meneroka peluang-peluang perniagaan di dalam dan luar negara.
  • 149.
    149 BAB 10 IMPAK PENGKORPORATANDAN PENSWASTAAN DI MALAYSIA OBJEKTIF BAB Selepas mempelajari bab ini, anda seharusnya boleh: 1. Menilai kesan-kesan positif pelaksanaan program pengkorporatan dan penswastaan dalam sistem pentadbiran awam di Malaysia. 2. Memahami impak pengkorporatan dan penswastaan secara langsung terhadap birokrasi dan kakitangan yang terlibat dalam program berkenaan. 3. Mengenal pasti impak pengkorporatan dan penswastaan dari segi manfaatnya kepada masyarakat. 4. Menganalisis pro dan kontra serta masa depan pengkorporatan dan penswastaan di Malaysia. 10.1 PENGENALAN Dalam proses pembuatan dan pelaksanaan sesuatu dasar, peringkat terakhir ialah penilaian. Justeru itu, dalam memastikan bahawa sesuatu dasar yang telah dilaksanakan itu berjaya atau tidak, atau tidak berkesan, maka penilaian perlu dilakukan ke atas dasar berkenaan. Penilaian dilakukan adalah untuk melihat sejauhmana sesuatu dasar itu mencapai objektif yang telah digariskan dalam peringkat perancangan. Ini kerana kejayaan sesuatu dasar itu berkaitan dengan soal proses perancangan dan kecekapan para pelaksana (birokrat) di dalam melaksanakan sesuatu dasar, di samping terdapatnya faktor-faktor lain seperti keadaan ekonomi semasa serta keadaan pasaran tempatan dan luar negara. Tidak semua dasar yang dilaksanakan akan mencapai kejayaan yang memuaskan, tetapi kadang-kadang beberapa risiko tertentu yang terpaksa ditanggung daripada pelaksanaannya. Keadaan seperti ini tidak terkecuali dalam pelaksanaan pengkorporatan dan penswastaan melalui Dasar Persyarikatan Malaysia dan Dasar Penswastaan yang pasti ada baik dan buruknya. Dalam hal ini, kejayaan dalam pelaksanaan pengkorporatan dan penswastaan mencerminkan kecekapan pembuat dan pelaksana dasar serta baiknya sesuatu dasar itu.
  • 150.
    150 Dalam bab iniakan dibincangkan tentang impak pengkorporatan (korporatisme) dan penswastaan yang telah dilaksanakan di Malaysia. Jadi, untuk menilai impaknya, maka penilaian perlu dilakukan dari segi pencapaian, peningkatan keuntungan dan manfaatnya kepada kakitangan, masyarakat dan negara. Oleh sebab itu, penilaian sesuatu dasar itu berkaitan dengan tanggungjawab dan akauntabiliti pihak kerajaan. Akauntabiliti kerajaan merujuk kepada sejauhmana kerajaan dapat melaksanakan tanggungjawab dan peranannya kepada negara dan masyarakat melalui dasar-dasar awam yang telah dilaksanakan. Penilaian ke atas akauntabiliti kerajaan adalah berdasarkan kecekapan, keberkesanan dan produktiviti sesuatu dasar yang telah dilaksanakan seperti dalam proses pengkorporatan dan penswastaan. 10.2 IMPAK KE ATAS SEKTOR AWAM DAN SISTEM BIROKRASI Dalam membincangkan tentang pelaksanaan pengkorporatan dan penswastaan di Malaysia, kita tidak dapat lari daripada kenyataan bahawa wujudnya perhubungan yang saling menyokong di antara sektor awam dan swasta. Dalam erti kata lain, wujudnya suatu kerjasama di antara kedua-dua sektor. Usaha untuk mengeratkan hubungan dan kerjasama antara sektor awam dan swasta telah terus diperkukuhkan dalam tahun 1999 (MAMPU, 1999: 185). Di bawah rangka kerjasama ini, sektor swasta bertindak sebagai jentera pertumbuhan ekonomi negara. Manakala, sektor awam pula berfungsi sebagai pemangkin dan pemudahcara dalam mewujudkan suasana yang sebaik-baiknya untuk negara terus maju ke arah matlamat yang ditetapkan di bawah Wawasan 2020. Keadaan ini terkandung dalam usaha menjayakan matlamat Dasar Persyarikatan Malaysia dan seterusnya dalam Dasar Penswastaan. MAMPU (1999: 185) melaporkan bahawa dalam tahun 1998, semangat kesepakatan antara sektor awam dan swasta telah menjadi sebahagian daripada strategi penting Perkhidmatan Awam dalam membantu negara mengatasi kemelut kegawatan ekonomi. Disebabkan pendekatan tersebut jelas memberikan sumbangan yang berkesan, maka dalam tahun 1999 Perkhidmatan Awam telah menyusun strategi dan langkah yang sesuai untuk terus membantu proses pemulihan ekonomi negara melalui pelaksanaan Dasar Persyarikatan Malaysia dan Dasar Penswastaan (ibid., 185). Program penswastaan seperti yang terkandung dalam Pelan Induk Penswastaan (PIP) mempunyai lima matlamat utama iaitu membantu meningkatkan pertumbuhan ekonomi; mengurangkan beban pentadbiran
  • 151.
    151 dan kewangan kerajaan;meningkatkan kecekapan dan produktiviti; dan membantu pencapaian matlamat penyusunan semula yang terkandung dalam Dasar Pembangunan Nasional. Oleh itu, jika dilihat daripada lima objektif tersebut, dalam konteks pentadbiran awam dan sistem birokrasi di Malaysia, bagaimanakah kesannya daripada pelaksanaan penswastaan dan pengkorporatan? Ternyata penswastaan telah berjaya dalam usaha mengurangkan beban kewangan yang terpaksa ditanggung oleh pihak kerajaan. Sejak dilaksanakan pada tahun 1983, penswastaan telah menjimatkan perbelanjaan pembangunan keseluruhan kira-kira RM129 bilion. Dalam perbelanjaan mengurus pula, ia telah menjimatkan RM7.6 bilion. Dari segi sumbangan, penswastaan telah memberi sumbangan kepada kerajaan sebanyak RM23.1 bilion sejak ia dilaksanakan yang diperolehi daripada penjualan aset dan ekuiti (ibid., 195). Dari segi pengurangan anggota Perkhidmatan Awam, pelaksanaan program penswastaan sehingga tahun 1999 telah berjaya mengurangkan 107,503 orang penjawat awam dengan memindahkan kakitangan berkenaan kepada pihak swasta atau melalui persaraan berikutan penswastaan atau pengkorporatan agensi-agensi kerajaan yang terbabit. Justeru itu, beban pentadbiran kerajaan telah dapat dikurangkan khususnya dari segi urusan pengambilan, kenaikan pangkat dan latihan kakitangan (ibid., 196). Oleh sebab itu, kerjasama yang erat di antara sektor awam dan swasta dapat mengukuhkan lagi asas pembangunan negara. Ini kerana kejayaan sektor swasta akan membawa manfaat kepada sektor awam. Kejayaan pengkorporatan dan penswastaan hasil daripada kerjasama kedua-dua sektor telah dipupuk melalui empat strategi utama iaitu, perubahan kepada peranan sektor awam; perubahan sikap di kalangan anggota kedua-dua sektor; mewujudkan struktur bagi memupuk kerjasama di antara kedua-dua pihak; serta mengkaji semula prestasi, sistem dan struktur Perkhidmatan Awam (Ahmad Sarji Abdul Hamid, 1994: 394). Dalam membincangkan tentang impak pengkorporatan dan penswastaan terhadap pentadbiran (sektor awam) dan sistem birokrasi, kenyataan ini amat wajar untuk direnungi bersama: “salah satu matlamat utama yang ingin dicapai oleh Perkhidmatan Awam dalam konteks hubungannya dengan sektor swasta ialah untuk mengurangkan sebanyak mungkin karenah birokrasi dan menjadikan pentadbiran awam lebih transparent.” (ibid., 403)
  • 152.
    152 Selain itu, kesandaripada pelaksanaan program dalam konsep persyarikatan dan penswastaan, Perkhidmatan Awam telah terus berusaha untuk meningkatkan kecekapan. Bagi mencapai matlamat ini, beberapa usaha telah dijalankan selaras dengan program pengkorporatan dan penswastaan itu sendiri (dilihat sebagai proses pembaharuan pentadbiran) seperti: (i) Pelaksanaan Pengurusan Kualiti dan Produktiviti; (ii) Menggalakkan inovasi dalam perkhidmatan kaunter; (iii) Menambahbaikkan sistem dan prosedur kerja, termasuk penggunaan borang tindakan kerja yang boleh mengesan pergerakan fail dengan mudah; (iv) Menerapkan nilai-nilai murni dan etika kerja yang baik; (v) Memperkemaskan pengurusan kewangan termasuk pelaksanaan sistem perakaunan mikro; (vi) Melaksanakan sistem inspektorat ke atas aktiviti-aktiviti pembaharuan di dalam Perkhidmatan Awam; dan (vii) Mengadakan morning prayers untuk menyelesaikan permohonan- permohonan mengenai lesen dan permit. (Ahmad Sarji, 1994: 406-407) Ringkasnya, kesan pelaksanaan pengkorporatan dan penswastaan dalam pentadbiran dan sistem birokrasi awam di Malaysia sangat ketara. Bagi melaksanakan perkara-perkara seperti yang disebutkan di atas, kakitangan sektor awam telah diberikan latihan bagi menginstitusikan nilai-nilai kualiti, produktiviti, inovasi, akauntabiliti dan disiplin di kalangan penjawat awam serta usaha menerapkan budaya korporat di sekor awam. SOALAN DALAM TEKS 1. Senaraikan empat suruhanjaya yang ditubuhkan untuk memantau perkembangan dan kemajuan penswastaan yang bertindak sebagai badan kawalselia oleh pihak kerajaan. 2. Apakah tujuan badan kawalselia ditubuhkan? Semak jawapan anda di akhir bab ini. 10.3 IMPAK KE ATAS PEKERJA Seperti yang telah dibincangkan dalam sub topik di atas, pelaksanaan program pengkorporatan dan penswastaan terhadap agensi-agensi
  • 153.
    153 kerajaan turut memberikankesan ke atas pekerja itu sendiri. Ini boleh dilihat dari segi kecekapan dan produktiviti kakitangan itu sendiri terutama yang terlibat dalam pemindahan ke agensi baru yang telah dikorporatkan atau diswastakan. Kualiti perkhidmatan dan pengurusan entiti yang diswastakan telah meningkat dengan ketara sebagaimana digambarkan melalui petunjuk kecekapan dan produktiviti seperti ditunjukkan dalam Jadual 10.1. Jadual 10.1 Petunjuk Kecekapan dan Produktiviti Beberapa Entiti yang Diswastakan Petunjuk Sebelum Pengkorporatan/ Penswastaan Selepas Pengkorporatan/ Penswastaan Telekom Malaysia Berhad (diswastakan pada 1990) Pulangan Ke Atas Aset (peratus) Hasil Setiap Pelanggan (RM) Pengeluaran Setiap Pekerja (RM) Talian Terus Setiap Pekerja Respon Terhadap Aduan/Kerosakan (peratus) 4.0 1,227 34,372 36 80 4.7 1,755 51,672 183 100 Tenaga Nasional Berhad (diswastakan pada 1991) Hasil Diperolehi (RM bilion) Kos Seunit Output (sen/kWh) Access kepada Pengguna (bilangan pusat perkhidmatan) Kos kepada Orang Awam Bagi Seunit Output (sen/kWh) 3.3 16.6 100 18.0 14.3 19.4 166 23.5 Johor Port Berhad (diswastakan pada 1995) Pulangan Ke Atas Aset (peratus) Kos Operasi Setiap Tan – Freight Weight (RM) Keuntungan Kasar Tahunan (RM juta) Hasil Operasi Bagi Setiap Pekerja (RM) Purata Pengendalian Kontena (TEUs) Purata TEUs Setiap Kapal Kadar Pengendalian Purata Setiap Kapal Setiap Jam Kadar Pengendalian Kren Setiap Jam (TEUs) 6.6 8.3 29.1 110,000 128,556 110 28 28 7.9 6.7 83.4 339,374 659,181 280 56 28 Penang Port Sdn. Bhd. (diswastakan pada 1994) Pulangan Ke Atas Aset (peratus) Kos Operasi Setiap Tan – Freight Weight (RM) Keuntungan Kasar Tahunan (RM juta) Hasil Operasi Bagi Setiap Pekerja (RM) Purata Pengendalian Kontena (TEUs) Purata TEUs Setiap Kapal Kadar Pengendalian Purata Setiap Kapal Setiap Jam Kadar Pengendalian Kren Setiap Jam (TEUs) 11.0 6.9 30.7 58,253 330,922 271 23.4 21.5 9.0 7.1 44.7 116,998 586,788 419 29.0 26.0 Sumber: Rancangan Malaysia Ke-8. (2001). ms. 198.
  • 154.
    154 Salah satu perkarayang menjadi matlamat utama yang ingin dicapai dalam konteks hubungan sektor swasta dan awam ialah untuk mengurangkan sebanyak mungkin karenah birokrasi dan menjadikan pentadbiran awam lebih telus (transparent). Ini kerana banyak rungutan daripada sektor swasta dan orang ramai tentang masalah berurusan dengan agensi-agensi kerajaan. Oleh sebab itu, penjawat-penjawat awam termasuk juga kakitangan entiti-entiti yang telah diswastakan menunjukkan daya usaha, produktiviti, disiplin dan integriti yang tinggi. Justeru itu, pihak kerajaan termasuk juga di agensi-agensi swasta terutamanya telah diarahkan untuk menyediakan Piagam Pelanggan di agensi masing-masing. Ini bagi memastikan perkhidmatan yang diberikan sentiasa cekap dan berkesan serta memenuhi standard yang dikehendaki oleh orang ramai. Melalui Piagam Pelanggan, setiap pelanggan akan diberikan jaminan kualiti terhadap perkhidmatan yang disediakan (Ahmad Sarji, 1994: 408). Selain itu, apabila pekerja (kakitangan awam dan swasta) melaksanakan tugas dan peranan masing-masing dengan penuh tanggungjawab, dengan penuh ketepatan pada waktu dan juga memenuhi kehendak pelanggan, maka tindakan atau perbuatan seperti ini pastinya akan menonjolkan imej korporat yang positif kepada pelanggan. Ini kerana para pelanggan terdiri daripada pelbagai jenis seperti orang ramai, pelabur, peniaga dan syarikat- syarikat. Imej yang positif dan sikap yang murni di kalangan pekerja akan menarik perhatian di kalangan syarikat-syarikat dan pelabur dan seterusnya boleh meningkatkan perkembangan ekonomi negara (ibid., 426). Boleh dirumuskan bahawa mutu perkhidmatan di jabatan-jabatan kerajaan termasuk juga entiti-entiti yang telah diswastakan jauh lebih baik berbanding sebelumnya yang dapat dilihat kesan daripada pelaksanaan pengkorporatan dan penswastaan. Oleh sebab itu, dalam konsep pembaharuan pentadbiran di Malaysia khususnya melalui pendekatan pengkorporatan dan penswastaan, pihak kerajaan sentiasa menyemai nilai-nilai berikut di kalangan kakitangan awam khususnya bagi memenuhi keperluan para pelanggan: (i) Kemesraan – menunjukkan sifat ramah, bertimbang rasa dan menghormati orang lain; (ii) Kesopanan – mengamalkan ciri-ciri perlakuan baik, tertib dan disenangi; (iii) Berpengetahuan luas – mempunyai pengetahuan dalam bidang- bidang berkaitan dengan kerja; (iv) Suka menolong – kesediaan untuk membantu pelanggan menyelesaikan masalah atau memenuhi keperluan mereka;
  • 155.
    155 (v) Bertepatan masa– keupayaan mengambil tindakan-tindakan yang bersesuaian dengan keperluan masa; (vi) Kepantasan – segera dalam menyempurnakan sesuatu tugas atau mengambil tindakan; dan (vii) Ketelitian – memastikan kerja-kerja yang dilakukan tidak mempunyai kesilapan dan hasilnya sentiasa tidak diragukan. (Ahmad Sarji Abdul Hamid, 1994: 426-427) SOALAN DALAM TEKS 3. Jelaskan konsep-konsep berikut yang berkaitan dengan pelaksanaan penswastaan: (a) Kecekapan. (b) Keberkesanan. (c) Produktiviti. Semak jawapan anda di akhir bab ini. 10.4 IMPAK KE ATAS MASYARAKAT Jika diteliti perbincangan-perbincangan di atas, wujudnya perubahan dari segi sikap, nilai dan etika para pekerja (penjawat awam dan juga kakitangan sektor swasta) yang secara tidak langsung memberikan manfaat kepada masyarakat. Oleh sebab itu, pelaksanaan pengkorporatan dan penswastaan banyak memberikan manfaat kepada orang awam. Ini memandangkan rakyat dapat menikmati lebih awal kemudahan yang disediakan melalui penswastaan berbanding jika projek itu dilaksanakan oleh kerajaan. Orang awam juga mendapat manfaat melalui penyediaan perkhidmatan yang lebih cekap dan liputan perkhidmatan yang lebih luas. Dalam laporan Rancangan Malaysia Kelapan (2001) menyatakan pengenalan perkhidmatan rel seperti perkhidmatan komuter Keretapi Tanah Melayu Berhad (KTMB), Sistem I Rel Transit Ringan (LRT-STAR), dan Sistem II LRT (LRT-PUTRA) menyediakan sistem pengangkutan alternatif yang lebih cepat dan cekap di Lembah Kelang. Perkhidmatan rel ini telah mengurangkan masa perjalanan dan kesesakan lalu lintas di bandar. Bagi meningkatkan bilangan penumpang, kemudahan park-and-ride dan laluan pejalan kaki berbumbung juga disediakan.
  • 156.
    156 Prestasi KTMB jugameningkat apabila sistem perkhidmatan rel ini diperkenalkan. Bilangan penumpang perkhidmatan komuter KTMB menunjukkan peningkatan semenjak operasi komersial pertama pada Ogos 1995. Bilangan penumpang meningkat daripada 18,780 orang sehari dalam tahun 1995 kepada 53,820 orang sehari dalam tahun 2000. Manakala bagi penumpang LRT-STAR pula, penumpang meningkat daripada 20,000 orang sehari pada tahun 1997 kepada purata 85,000 orang sehari pada akhir tahun 2000. Manakala bagi penumpang LRT- PUTRA meningkat daripada purata 15,000 orang sehari pada tahun 1998 kepada hampir 120,000 orang sehari pada akhir tahun 2000. Ini menunjukkan bahawa pengkorporatan dan penswastaan telah memberi impak yang besar kepada rakyat kerana kualiti perkhidmatan yang mereka terima (Rancangan Malaysia Kelapan, 2001: 199). Selain perkhidmatan rel, pengkorporatan dan penswastaan juga melibatkan banyak sektor seperti dalam pembinaan jalan raya. Pembinaan lebuh raya bertol yang diswastakan telah mengubah corak perjalanan pengguna jalan raya. Pengguna mendapat manfaat daripada pengurangan masa perjalanan dan kos penyelenggaraan kenderaan yang rendah. Misalnya, pembinaan Lebuhraya Shah Alam yang siap pada November 1996 dan Lebuhraya Damansara Puchong (LDP) pada Januari 1999 melengkapkan lingkaran perjalanan bagi Jalan Lingkaran Tengah Dua (MMR2). Pembinaan lebuh raya ini membolehkan pengguna jalan raya memilih jalan alternatif untuk perjalanan di kawasan Lembah Kelang dan mengurangkan masa perjalanan. Contohnya, masa perjalanan dari Petaling Jaya ke Ampang melalui DLP dan MMR2 mengambil masa hany 37 minit berbanding 55 minit sebelumnya walaupun jarak perjalanan bertambah daripada 21 kilometer (km) kepada 35 km (ibid.,199). 10.5 KESIMPULAN Dalam pelaksanaan pengkorporatan dan penswastaan, pastinya ada kesan buruk, dan baiknya. Apa yang telah dibincangkan di atas memperlihatkan kesan-kesan positif program-program ini yang telah dilaksanakan oleh pihak kerajaan. Ini kerana Dasar Persyarikatan Malaysia dan Dasar Penswastaan adalah dua dasar yang saling bergandingan yang menjadi instrumen penting dalam pembangunan negara, khususnya dalam usaha memulihkan pertumbuhan ekonomi. Sejak diperkenalkan pada tahun 1983, kedua-dua dasar ini terus diperkemas dan dipertingkatkan sejajar dengan tuntutan semasa. Pemantapan pelaksanaan kedua-dua dasar ini telah mempertingkatkan hubungan kerjasama yang lebih bermakna dan mewujudkan perkongsian bestari antara sektor awam dan sektor swasta. Ini mendorong kedua-dua sektor untuk sentiasa mencari amalan-amalan terbaik dalam memainkan peranan masing-masing demi kepentingan rakyat dan negara.
  • 157.
    157 Bukan mudah untukmelaksanakan pengkorporatan dan penswastaan terhadap perbadanan awam atau entiti kerajaan kerana ia melibatkan banyak aspek seperti yang telah dibincangkan dalam Bab 9. Banyak faktor yang perlu diambilkira dan dipertimbangkan dalam menjayakan usaha-usaha ini. Ini kerana banyak pihak terutama di kalangan rakyat bimbang akan kesan yang akan mereka tanggung daripada pelaksanaan penswastaan. Antara perkara yang dibimbangi ialah kenaikan harga, kebimbangan terhadap industri-industri strategik akan jatuh ke tangan orang asing dengan mudah dan kerajaan mengabaikan tanggungjawab sosialnya. Walaupun apa bentuk kritikan dan tentangan yang wujud, namun hakikatnya Malaysia telah melaksanakan penswastaan lebih dua dekad. Dalam tempoh ini tentunya banyak cabaran, rintangan dan tomahan yang terpaksa dihadapi. Namun, pihak kerajaan tetap percaya bahawa pendekatan ini memberikan banyak manfaat keapda rakyat. Dari prospek masa depan, program penswastaan dijangka akan terus menyumbang ke arah pertumbuhan ekonomi Malaysia melalui peningkatan tahap kecekapan dan keberkesanan terutama yang membabitkan soal perkhidmatan dan penyediaan kemudahan kepada orang ramai. SOALAN PENILAIAN KENDIRI 1. Apakah unsur penting dalam Pelan Induk Penswastaan? 2. Apakah tujuan diwujudkan Pelan Tindakan Penswastaan dan persediaan awal yang perlu diambilkira? 3. Bagaimanakah strategi Perkhidmatan Awam untuk terus menyumbang kepada usaha mempertingkatkan pelaksanaan program penswastaan? Semak jawapan anda di akhir modul kursus ini. JAWAPAN SOALAN DALAM TEKS 1. Empat suruhanjaya yang ditubuhkan oleh pihak kerajaan sebagai badan kawalselia dalam pelaksanaan program penswastaan seperti Suruhanjaya Kawalselia Sektor Tenaga, Suruhanjaya Kawalselia Sektor Pengangkutan (yang merangkumi rel dan jalan bertol), Suruhanjaya Kawalselia Sektor Air dan Sanitasi, dan Suruhanjaya Kawalselia Sektor Komunikasi dan Multimedia.
  • 158.
    158 2. Tujuan badankawalselia ditubuhkan untuk mengekalkan standard dan melindungi kepentingan pengguna dari segi harga, mewujudkan dan menentukan perkhidmatan yang diberikan berkualiti serta memastikan pembangunan industri berkembang dengan sihat. 3. Tiga konsep yang saling berkaitan dalam pelaksanaan penswastaan seperti: (a) Kecekapan – berkaitan dengan kos (cost-related) iaitu penggunaan kos yang sedikit (least cost) untuk mengeluarkan output semaksimum yang diingini. (b) Keberkesanan – berorientasikan keputusan atau hasil (result-oriented) iaitu satu tugas yang diberikan dengan sejumlah input yang ada dan di dalam satu set masa tertentu untuk disiapkan atau disediakan. (c) Produktiviti – merujuk kepada pencapaian keputusan akhir (end-result achievement) yang disasarkan atau yang dirancangkan.
  • 159.
    159 BIBLIOGRAFI Abdul Aziz Zakaria.(1992). Jentera pentadbiran kerajaan di Malaysia: Suatu Pengenalan. Kuala Lumpur: Dewan Bahasa dan Pustaka. Abu Bakar Munir. (1992). Penswastaan. Kuala Lumpur: Dewan Bahasa dan Pustaka. Ahmad Atory Hussain. (1998). Reformasi pentadbiran di Malaysia. Kuala Lumpur: Utusan Publications & Distributors Sdn. Bhd. Ahmad Atory Hussain. (2001). Pengantar pentadbiran awam: Paradigma baru. Kuala Lumpur: Utusan Publications & Distributors Sdn. Bhd. Ahmad Sarji Abdul Hamid. (1994). Wawasan pentadbiran awam Malaysia. Kuala Lumpur: Unit Pemodenan Tadbiran dan Perancangan Pengurusan Malaysia (MAMPU). Alauddin Sidal. (2003). Manusia dan budaya dalam INTURA. Penerbit INTAN Wilayah Utara. (April). (www.geocities.com/ psmintura/artikel/manusia_dan_budaya_kerja.htm) Al-Buraey, Mohammad. (1992). Pembangunan pentadbiran menurut prespektif Islam (terjemahan.). Kuala Lumpur: Dewan Bahasa dan Pustaka. Aylen, J. (1987). Privatization in developing countries. Economic Impact, 60(4). Delion, A. (1991). Public Enterprise: Privatization or Reform? International Review of Administrative Sciences, 56. Esman, M.J. (1972). Administration and development in Malaysia. London: Cornel University Press. Etzioni, A. (1965). Modern Organization. New Delhi: Prentice Hall. Hanafiah Omar. (1983). Privatization policy: Issues and problems. Buletin INTAN, Jilid 13, No.1. Haron Siraj (Datuk). (2000). Good governance and the challenges of globalization. 5th National Civil Service Conference—Good Governance: Issues and Challenges. Kuala Lumpur (22-24 June). Hughes, E. Owen. Public management & administration: An introduction (3rd ed.). New York: Palgrave Macmillan.
  • 160.
    160 Institute of Strategicand International Studies (ISIS). (1988). Penswastaan di Malaysia: Peluang-peluang dan implikasinya. Kuala Lumpur: Jabatan Penerangan Malaysia, Kementerian Penerangan. Institute on Governance (IOG). (1999). Governance: What it is and why it matters. Seminar on Mobilising State-Society Partnerships fo Effective Governance: Lesson From Six ASEAN Pilot Project. Kuala Lumpur (May). ISIS. (1988). Penswastaan di Malaysia: Peluang-peluang dan implikasinya. Kuala Lumpur: Institute of Strategic and International Studies (ISIS) Malaysia. Jaafar Muhammad. (1996). Kelakuan organisasi. Kuala Lumpur: Leeds Publications. Jomo, K.S. (Ed.). (1989). Mahathir’s economic policies. Kuala Lumpur: INSAN. Khalid Ibrahim. (1989). Malaysia-incorporated concept, realities and environmental factors: Analysis of factors on effectiveness and recommendations. Kuala Lumpur: Institut Tadbiran Awam Negara (INTAN). Lee, Fook Hong. (2002). Corporate governance and the campony secretary’s role. The Chartered Secretary Malaysia. September: 4-8. Mahathir Mohamad (Dr.). (1982). Malaysia-incorporated and privatization: Its rationales and purpose dalam Mohd. Nor Ghani et al. (Ed.). Malaysia-incorporated and privatization: Toward national unity. Petaling Jaya: Pelanduk Publications. Malaysia. (2006). Bab 6: Kerjasama sektor awam-swasta. Kuala Lumpur: Unit Pemodenan Tadbiran dan Perancangan Pengurusan Malaysia (MAMPU). Diperoleh daripada http://www.mampu.gov.my/ mampu/bm/publications, pada 22 Mei. ________. (2005). Akta Syarikat 1965 (Akta 125). Kuala Lumpur: International Law Book Services. ________. (2005). Perlembagaan Persekutuan. Kuala Lumpur: International Law Book Services.
  • 161.
    161 __________. (2001). RancanganMalaysia Kelapan 2001-2005. Kuala Lumpur: Unit Perancang Ekonomi (EPU), Jabatan Perdana Menteri. __________. (2000). Perkhidmatan awam Malaysia: Memperkukuh agenda pembaharuan. Kuala Lumpur: Unit Pemodenan Tadbiran dan Perancangan Pengurusan Malaysia (MAMPU). _______. (1997). Buku rasmi tahunan. Kuala Lumpur: Jabatan Penerangan Malaysia. ________ . (1996). Rancangan Malaysia Ketujuh 1996-2000. Kuala Lumpur: Unit Perancang Ekonomi (EPU), Jabatan Perdana Menteri. ________. (1995). Perkhidmatan awam di Malaysia: Meniti zaman. Kuala Lumpur: Akrib Negara Malaysia. ________. (1994). Dasar-dasar pembangunan di Malaysia: Kuala Lumpur: Institut Tadbiran Awam Negara (INTAN). ________. (1993). Budaya korporat dan etika kerja. Kuala Lumpur: Institut Tadbiran Awam Negara (INTAN). ________. (1991). Malaysia kita. Kuala Lumpur: Institut Tadbiran Awam Negara (INTAN). ______. (1991). Nilai dan etika dalam perkhidmatan awam. Kuala Lumpur: Institut Tadbiran Awam Negara (INTAN). ________. (1991). Pelan induk penswastaan. Kuala Lumpur: Unit Perancang Ekonomi, Jabatan Perdana Menteri. _________. (1988). Dasar-dasar utama kerajaan. Kuala Lumpur. Institut Tadbiran Awam Negara (INTAN). Mehmet, Ozay. (1986). Developing in Malaysia: Poverty, wealth and trusteeship. London: Croom Helm. Mohd. Isa Othman. (2002). Sejarah Malaysia (1800-1963). Kuala Lumpur: Utusan Publications & Distributors Sdn. Bhd. Mohd. Nor Ghani, et al. (1984). Malaysian incorporated and privatization: Toward national unity. Kuala Lumpur: Pelanduk Publications.
  • 162.
    162 Nawi Abdullah. (1995).Budaya korporat: Budaya kualiti. Dewan Budaya. (April): 37-38. Ramanathan, K. (2002). Konsep asas pentadbiran awam. Kuala Lumpur: Dewan Bahasa dan Pustaka. Robbins, Stephen P. (2000). Gelagat organisasi (8th ed.). (terjemahan). Kuala Lumpur: Prentice Hall. Ruslan Zainuddin, Mohd. Mahadee Ismail & Zaini Othman. (2005). Kenegaraan Malaysia. Shah Alam: Penerbit Fajar Bakti Sdn. Bhd. Sathe, V. (1985). Culture and related corporate realities. New York: Homewood. Siti Aishah Abdullah. (2003). Teks Ucapan Pengarah Bahagian Pencen Di Perhimpunan Bulanan JPA Bulan Ogos. (www.jpa.my/ucapan/ my/BP.pdf). Thiemeyer, Theo (Ed.). (1986). The Privatization of Public Enterprise: A European Debate. Annals of Public and Cooperative Economy, 57(2). World Conference on Governance. (1999). 1999 Manila Declaration on Governance. Mandaluyong City, Philippines (June). Zaini Nasohah. (2004). Pentadbiran undang-undang Islam di Malaysia: Sebelum dan menjelang merdeka. Kuala Lumpur: Utusan Publications & Distributors Sdn. Bhd.
  • 163.
    163 LAMPIRAN JAWAPAN SOALAN PENILAIANKENDIRI BAB 1 1. Pandangan Dwight Waldo tentang pentadbiran awam: (i) Pentadbiran awam ialah organisasi dan pengurusan manusia dan benda-benda untuk mencapai tujuan-tujuan kerajaan bermaksud pentadbiran awam merupakan suatu institusi di mana terkandung di dalamnya staf yang terdiri daripada pegawai dan kakitangan yang akan melaksanakan tugas masing-masing yang telah diarahkan oleh kerajaan. Penjawat awam akan melaksanakan tugas mereka dengan menggunakan atau bantuan daripada peralatan dan teknologi bagi memastikan kerja yang dilakukan dapat menghasilkan sesuatu yang cekap dan berkesan. (ii) Pentadbiran awam dianggap sebagai satu “seni dan sains pengurusan” kerana untuk memastikan pentadbiran awam dapat memberikan sesuatu perkhidmatan yang berkualiti sudah pasti memerlukan satu seni pengurusan. Kecekapan, keberkesanan dan kemahiran yang ditunjukkan oleh setiap kakitangan dilihat sebagai suatu seni yang boleh dibantu dengan teknologi yang sedia ada, di mana segalanya boleh dipelajari. Ini kerana sains pengurusan bukanlah perkara yang sukar untuk dilaksanakan berasaskan teori dan praktis, tetapi bukanlah juga perkara yang senang untuk dilakukan jika tiada “seni dan ilmu”. 2. Konsep tadbir urus yang baik bermakna bebas daripada sebarang masalah dan beberapa perkembangan yang tidak sihat. Oleh itu, dalam tadbir urus hendaklah bebas daripada gejala dan tingkahlaku negatif, tidak bermoral, menyalahi etika dan nilai murni dalam pentadbiran, melanggar undang-undang dan peraturan dan terbabit dalam beberapa bentuk kesalahan dan jenayah seperti rasuah, pecah amanah, penyelewengan dan penyalahgunaan kuasa. Tadbir urus yang baik hendaklah sentiasa dicerminkan dengan nilai-nilai seperti akauntabiliti, amanah, ketelusan, kecekapan, integriti dan lain-lain yang menggambarkan nilai dan etika murni yang ada pada setiap penjawat awam. 3. Matlamat utama pihak kerajaan menubuhkan badan-badan berkanun ialah
  • 164.
    164 (i) Membolehkan kerajaanterlibat secara terus dengan bidang-bidang tertentu yang enggan atau tidak mampu diceburi oleh pihak swasta sebab masalah modal. Penglibatan langsung kerajaan ini dapat menolong meningkatkan pembangunan sosio-ekonomi negara. (ii) Membolehkan jentera pentadbiran bertindak secara lebih bebas daripada ikatan peraturan-peraturan pentadbiran negara. Hal ini membolehkan perbadanan tersebut bergerak lebih pantas seiringan dengan syarikat-syarikat swasta yang lain. BAB 2 1. Kapten Kota dibantu oleh satu Majlis Penasihat yang di bawah kawalan tiga pegawai utama: (i) Ketua Hakim (Ovidor) – dilantik oleh Vizurai untuk mengendalikan keadilan sivil dan perlu mendapat nasihat Kapten Kota jka akan kaitan dengan kes jenayah. (ii) Datuk Bandar (Viador) – yang dipilih daripada tujuh orang yang dilantik dari warga yang terkemukan di Melaka. Bertindak sebagai majistret dan mereka akan membantu Ovidor dalam pentadbiran pengadilan sivil dan jenayah. Selain itu, mereka juga turut membantu menguruskan kewangan, kerja-kerja awam atau kebersihan bandar. (iii) Biskop Melaka – mereka yang dilantik bagi membantu Viador dalam menjalankan tugas-tugas perbandaran bersama tiga orang pegawai yang dilantik mewakili agama masyarakat-masyarakat di Melaka (Malaysia 1991: 143). 2. Penguasaan Inggeris boleh dibahagikan kepada tiga tahap perkembangan seperti: (i) Tahap pertama antara tahun 1786-1867 yang bertapak di Pulau Pinang, Melaka dan Singapura. (ii) Tahap kedua bermula dari tahun 1874-1895 iaitu campurtangan di Perak, Selangor, Negeri Sembilan dan Pahang. (iii) Tahap ketiga bermula tahun 1909 di mana kemasukan Johor di bawah pengaruh Inggeris. 3. Tujuan Persekutuan Negeri-Negeri Melayu Bersekutu ditubuhkan ialah (i) Mengatasi masalah residen yang terpaksa mendapatkan persetujuan gabenor dan Pejabat Setiausaha Tanah Jajahan dalam membuat keputusan.
  • 165.
    165 (ii) Berusaha untukmewujudkan keseragaman pentadbiran di semua negeri. (iii) Ada negeri yang mengalami masalah kewangan seperti Pahang dan Negeri Sembilan akan dapat dibantu oleh Perak dan Selangor jika dibentuk Persekutuan. 4. Perjanjian Persekutuan mengandung lima artikel yang penting seperti: (i) Sultan-sultan bersetuju menerima naungan kerajaan British. (ii) Kesemua negeri bersetuju membentuk Persekutuan NMB yang ditadbirkan di bawah penasihat British. (iii) Had kuasa sultan hanya di negeri masing-masing. (iv) Sultan-sultan bersetuju menerima seorang pegawai British yang dikenali sebagai Residen-Jeneral yang akan menjadi agen dan wakil kerajaan British di bawah Gabenor NS, di mana sultan akan menerima nasihat dalam semua urusan kecuali soal agama dan adat Melayu. (v) Kerjasama ekonomi antara negeri akan diwujudkan— negeri kaya akan membantuk negeri miskin. 5. Jawatankuasa Kerja Inggers-Melayu (Anglo-Malay Working Committee) telah mencadangkan beberapa perkara seperti: (i) Kedaulatan dan kuasa politik Raja-Raja Melayu dipulihkan. (ii) DUN ditubuhkan di setiap negeri. (iii) Syarat kewarganegaraan yang lebih ketat bagi kaum bukan Melayu. (iv) Hak keistimewaan orang Melayu dijamin dan dikekalkan. BAB 3 1. Prinsip-prinsip dalam Tonggak 12: (iv) Ketinggian peribadi. (v) Kekuatan sifat baik hati. (vi) Pengaruh teladan. (vii) Kewajipan menjalankan tugas. (viii) Kebijaksanaan berhemat. (ix) Keutamaan kesabaran. (x) Peningkatan bakat. (xi) Nikmat mencipta. (xii) Menghargai masa. (xiii) Ketekunan membawa kejayaan. (xiv) Keseronokan bekerja. (xv) Kemuliaan kesabaran.
  • 166.
    166 2. Program PengurusanKualiti Menyeluruh (TQM) diperkenalkan dalam Perkhidmatan Awam semenjak tahun 1990 adalah bertujuan untuk meningkatkan kualiti perkhidmatan agensi- agensi awam. TQM juga bertujuan membantu melahirkan lebih banyak organisasi cemerlang yang berorientasikan pelanggan serta berkemampuan untuk menghasilkan output dan perkhidmatan berkualiti. 3. Piagam Pelanggan adalah iltizam bertulis sesebuah agensi terhadap orang ramai yang menjadi pelanggan mereka. Piagam Pelanggan menyatakan tentang janji-janji dan kesediaan agensi untuk memberikan perkhidmatan mengikut standard-standard kualiti yang telah ditetapkan. BAB 4 1. “Maintain law and order” adalah bermaksud atau merujuk kepada peranan Perkhidmatan Awam yang berorientasikan tindakan dengan melibatkan unsur penting iaitu untuk memelihara undang-undang dan peraturan yang sedia wujud ketika itu. Unsur-unsur tersebut merupakan perkara yang amat penting dalam pembentukan Perkhidmatan Awam di Tanah Melayu ketika itu. 2. Selepas mencapai kemerdekaan, pentadbiran awam kekal dengan peranannya yang lama iaitu “menguatkuasakan undang-undang dan peraturan”. Dalam masa yang sama, pentadbiran awam telah menghadapi suatu tugas yang mencabar tentang bagaimanakah hendak melaksanakan pemodenan dalam struktur masyarakat yang majmuk sifatnya. Dalam era selepas kemerdekaan, peranan birokrasi awam adalah berorientasikan tindakan (action-oriented roles), di mana ia melibatkan empat unsur penting iaitu (i) Untuk memelihara undang-undang dan peraturan; (ii) Untuk menggubal dasar-dasar pembangunan; (iii) Untuk mengurus pembangunan di kawasan terpinggir di luar bandar; dan (iv) Melaksanakan pembangunan industri. 4. Pembangunan negara berasaskan “planned economy” bermaksud pihak kerajaan terutama selepas negara mencapai kemerdekaan daripada penjajahan British berusaha membangunkan negara berdasarkan kepada program dan dasar-dasar pembangunan yang berteraskan ekonomi terutama sekali dalam memenuhi aspirasi setiap kaum di negara ini dalam pelbagai aspek supaya semua kaum akan menikmati pembangunan secara adil dan seimbang.
  • 167.
    167 BAB 5 1. Empatklasifikasi perusahaan awam atau badan berkanun seperti yang terdapat di Malaysia (i) Badan berkanun yang ditubuhkan dan dibiayai oleh kerajaan pusat seperti MARA, MIDF, FELDA dan sebagainya dan juga PKEN oleh kerajaan negeri; (ii) Badan Berkanun yang menghasilkan pendapatan (revenue) seperti Keretapi Tanah Melayu serta badan berkanun yang tidak menghasilkan pendapatan seperti FAMA dan Felda; (iii) Badan berkanun yang berorientasikan pembangunan dan memberi perkhidmatan seperti UDA, KTM, Pejabat Pos dan sebagainya; dan (iv) Badan berkanun yang berbentuk perindustrian seperti MIDF. 2. Terdapat dua faktor utama sebab kerajaan mewujudkan badan- badan berkanun iaitu (i) Membolehkan kerajaan melibatkan diri dalam pelaburan modal dan projek ekonomi yang menguntungkan kerajaan dalam jangka masa panjang. Ini juga adalah semata-mata untuk kepentingan rakyat; dan (ii) Sebagai alat untuk melaksanakan DEB iaitu menyusun semula masyarakat dan mengurangkan jurang perbezaan antara kaum serta juga antara kawasan. 3. Terdapat beberapa alasan yang dikatakan membawa kepada kegagalan badan-badan berkanun dalam mencapai objektif penubuhannya seperti: (i) Tidak ada penentuan dibuat untuk membahagikan kumpulan-kumpulan atau jenis-jenis tertentu mengikut tujuan asas badan berkanun itu. Sekurang-kurangnya kerajaan mestilah sedar bahawa apabila mewujudkan satu badan berkanun, hendaklah ditetukan sama ada ia badan berkanun berbentuk kewangan, perindustrian, kemudahan-kemudahan awam, ataupun ia jenis penyelidikan atau jenis perniagaan ataupun sengaja diwujudkan satu bentuk seperti MARA di mana ia terdapat pelbagai jenis tujuan; (ii) Dengan adanya penjenisan badan berkanun seperti yang disebutkan, maka yang seharusnya diwujudkan pula ialah kriteria-kriteria penilaian tertentu untuk sesuatu badan berkanun. Ini akan mengelakkan penilaian yang tidak adil
  • 168.
    168 ke atas prestasisesuatu badan berkanun ataupun perusahaan awam; (iii) Kumpulan pengurusan dan pemimpin politik yang mengelolakan sesuatu perusahan awam tidak mempunyai persefahaman tentang tujuan dan program-program sesuatu perusahaan awam mahupun badan berkanun; (iv) Kelemahan kumpulan pengurusan dalam sesuatu perusahaan awam atau badan berkanun adalah kerana ada antara mereka yang menjadi pemimpin pengurusan itu, tidak mahir tentang selok-belok mengelolakan sesuatu perusahaan awam itu; dan (v) Kebanyakan perusahaan awam dikehendaki mengikut peraturan-peraturan kerajaan dalam perkara pengurusan kewangan dan cara-cara menyediakan belanjawannya. Red tape yang dialami tidak jauh berbeza daripada yang dialami oleh jabatan-jabatan kerajaan biasa (Ahmad Atory Hussain, 2001: 201). BAB 6 1. Konsep persyarikatan bererti bahawa Malaysia seharusnya dilihat sebagai sebuah syarikat di mana kerajaan dan sektor swasta adalah kedua-duanya merupakan pemilik dan pekerja di dalam sebuah syarikat. Di dalam sebuah syarikat, semua pemilik dan pekerja dijangka akan bekerjasama untuk menentukan kejayaan syarikat tersebut. Hanya melalui kejayaan itu, kebajikan pemilik dan pekerja akan dijamin dan diperbaiki. 2. Pelaksanaan konsep persyarikatan di Malaysia adalah berdasarkan konsep persyarikatan Jepun. Konsep Persyarikatan Malaysia ini telah dipinjam sepenuhnya daripada idea Jepun. Ia bukanlah budaya Malaysia umumnya ataupun Melayu khasnya. Sebenarnya, terdapat dua faktor utama tentang kejayaan Persyarikatan Jepun. Pertama, nasionalisme di kalangan orang-orang Jepun telah membawa mereka kepada satu sikap taat setia yang tidak berbelah bagi kepada negara. Kedua, konsep Persyarikatan Jepun berkait rapat dengan tiga kumpulan utama masyarakatnya, iaitu ahli-ahli politik, para birokrat dan ahli-ahli korporat, yang mana ketiga-tiga kumpulan inilah yang membentuk kumpulan masyarakat yang paling berpengaruh dan terpilih dalam masyarakat Jepun. 3. Semenjak pengenalan dan pemakaian konsep ini pada tahun 1983, terdapat beberapa usaha untuk menyebarkan dasar tersebut secara lebih berkesan seperti menganjurkan forum (terdapat 33
  • 169.
    169 forum) mengenai PersyarikatanMalaysia yang dianjurkan oleh INTAN untuk kakitangan kementerian-kementerian, jabatan- jabatan dan agensi-agensi kerajaan dan juga syarikat-syarikat swasta. Di samping itu, INTAN juga telah menganjurkan satu forum di peringkat nasional dan lima lagi forum di peringkat negeri. Pada tahun-tahun berikutnya, konsep Persyarikatan Malaysia telah dipanjangkan kepada peserta-peserta yang mengikuti kursus-kursus atau seminar-seminar yang dianjurkan oleh INTAN atau lain-lain institusi yang turut melibatkan menteri-menteri kabinet, ahli-ahli parlimen, ahli-ahli Dewan Undangan Negeri, ketua-ketua setiausaha kementerian, ketua- ketua jabatan, setiausaha-setiausaha kerajaan negeri, pegawai- pegawai residen dan pegawai-pegawai daerah, dan lain-lain pegawai kerajaan dan kakitangan perkhidmatan awam. 4. Empat objektif utama Majlis Peniagaan Malaysia seperti: (i) Untuk memudahkan suatu aliran yang bebas maklumat dan idea-idea di antara sektor awam dan swasta; (ii) Untuk menyelesaikan masalah-masalah berhubung dengan pembangunan perdagangan dan industri dan seterusnya berusaha mengatasi halangan-halangan terhadap pertumbuhan ekonomi; (iii) Untuk mewujudkan satu persefahaman yang lebih baik dan meningkatkan perhubungan antara sektor awam dan swasta; dan (iv) Untuk mengenal pasti dan mempromosi idea-idea kerjasama dan persekongkolan (collaboration) antara mereka. BAB 7 1. Rasionalnya Dasar Penswastaan di Malaysia adalah seperti: (i) Untuk mengurangkan beban kewangan dan pentadbiran kerajaan; (ii) Untuk meningkatkan persaingan, meninggikan kecekapan dan produktiviti; (iii) Mempercepatkan pertumbuhan ekonomi melalui pertambahan peranan sektor swasta; (iv) Mengurangkan/mengecilkan saiz dan kehadiran sektor awam dalam ekonomi negara; dan (v) Meluaskan peluang-peluang ekonomi bagi memenuhi sasaran pemilihan Bumiputra seperti yang terkandung di dalam Dasar Ekonomi Baru.
  • 170.
    170 2. Antara faktor-faktorpenyebab perlunya penswastaan di Malaysia kerana kerajaan mengalami defisit belanjawan di sektor awam yang semakin tinggi dan menyebabkan pihak kerajaan terpaksa menanggung beban kewangan yang tinggi. Ini disebabkan juga pengaliran wang yang bertambah dalam belanjawan perusahaan- perusahaan awam dan badan-badan separa kerajaan serta syarikat-syarikat kerajaan. Badan-badan ini tidak menunjukkan prestasi yang cemerlang dan banyak bergantung kepada suntikan modal daripada pihak kerajaan berbanding memperolehi hasil sendiri. 3. Antara isu-isu yang mungkin timbul daripada pelaksanaan penswastaan terhadap agensi-agensi kerajaan adalah seperti: (i) Dasar Ekonomi Baru (DEB) – Program-program penswastaan hendaklah dihalakan ke arah memperkukuhkan prinsip-prinsip DEB untuk menyediakan peluang-peluang bagi penyertaan kaum Bumiputera; (ii) Penswastaan dan Ekuiti/Dasar Pemilikan – Sebahagian besar daripada pemilikan saham di dalam syarikat-syarikat yang baru ditubuhkan daripada projek-projek yang diswastakan itu hendaklah diawasi oleh agensi-agensi kerajaan yang berkaitan dengan pelaburan asing, di mana ia melibatkan kepentingan dalam program-program penswastaan tersebut; (iii) Aspek-aspek Perundangan – Sebarang aspek-aspek perundangan yang berkaitan dengan rancangan- rancangan penswastaan seharusnya menjadi perhatian utama agensi-agensi berkenaan. Semua peraturan dan undang-undang perlu dirangka atau dipinda dengan berhati-hati supaya program-program penswastaan boleh dijalankan dengan licin dan berkesan; (iv) Penilaian dan Penentuan Harga – Suatu penilaian menyeluruh mengenai harga hendaklah ditentukan dengan hati-hati oleh agensi-agensi berkenaan supaya aset-aset yang akan dipindahkan kepada sektor-sektor swasta akan mewakili nilai aset sebenar, dan juga yang dijangkakan akan menjadi satu faktor utama dalam menentukan harga perkhidmatan yang dibeli oleh pelanggan-pelanggan; (v) Staf dan Perkhidmatan – Untuk menjadikan penswastaan itu berjaya, ia bergantung sebahagiannya kepada sokongan kuat daripada kakitangan atau staf. Oleh itu, skim-skim penswastaan hendaklah mengandungi syarat-
  • 171.
    171 syarat yang akanmenjamin kebajikan-kebajikan dan faedah-faedah kakitangan mereka; dan (vi) Rancangan Penswastaan – Agensi-agensi kerajaan dikehendaki menyediakan rancangan-rancangan penswastaan mereka, dengan mereka bentuk perancangan jangka pendek, jangka pertengahan dan jangka panjang dan kemudiannya menyerahkan cadangan mereka itu kepada Jawatankuasa Penswastaan. Ini membolehkan setiap agensi bersama-sama mengkaji cadangan dan kandungan program-program antara agensi. Dengan berbuat demikian, mereka akan membantu EPU memformulakan Rancangan Lima Tahun Malaysia dan juga perancangan jangka panjang negara. 4. Definisi penswastaan yang dikemukakan oleh Thiemeyer adalah seperti: (i) Pertukaran (transfer) jualan atau harta awam kepada firma- firma swasta atau individu; (ii) Peralihan kepada bentuk-bentuk perundangan swasta (private law legal firms), misalnya pembentukan syarikat- syarikat di bawah Akta Syarikat; (iii) Peralihan tugas-tugas penawaran individu awam kepada orang atau firma, misalnya contracting out atau pemberian kontark; (iv) Peralihan kepada pengurusan perniagaan persendirian (swasta) dalam bentuk yang berorientasikan keuntungan, misalnya memperkenalkan kaedah-kaedah perniagaan kepada pentadbiran awam; (v) Perluasan margin autonomi untuk pengurusan perusahaan awam, seperti menubuhkan satu sayap hubungan yang kuat antara industri-industri negara dengan kerajaan; (vi) Menyesuaikan syarat-syarat operasi perusahaan awam terhadap firma-firma swasta; (vii) Pengurangan sehala akan kedudukan dan skop perkhidmatan-perkhidmatan awam seperti loading shedding; (viii) Penswastaan sumber-sumber awam; (ix) Penswastaan hasil awam; misalnya memudahkan modal swasta kepada modal awam dan hasil-hasilnya; (x) Penswastaan yang bersamaan dengan denationalization atau nyah-nasionalisasi (pemiliknegaraan); (xi) Perlucutan (dismantling) monopoli-monopoli negara; (xii) Penggalakkan gerak-kuasa (force) persaingan;
  • 172.
    172 (xiii) Pengurangan birokratisasiatau nyah-birokrasi (debureaucratization) operasi-opersi yang dimilik kerajaan; dan (xiv) Pemencaran/nyah-pemusatan (decentralization) pekerjaan- pekerjaan, misalnya nyah-keistimewaan (deprivilege) pekerjaan sektor awam dengan mengubah suai syarat- syarat upah dan syarat bekerja dengan yang digunapakai di sektor swasta. BAB 8 1. Konsep korporatisme pada asasnya bererti seseorang yang mewakili satu badan (lazimnya organisasi perniagaan) yang mempunyai ciri-ciri keusahawanan yang tinggi atau ciri-ciri perniagaan yang bermatlamatkan keuntungan. Di samping itu, bagi sesuatu badan korporat (yang ditubuhkan di bawah Akta Syarikat) atau seseorang yang bergelar ahli korporat mempunyai matlamat yang tentunya bersendikan kecekapan, keberkesanan dan produktiviti yang tinggi, mengatasi organisasi-organisasi lain seperti yang terdapat dalam organisasi sosial yang lain hatta kerajaan. Selain daripada bermatlamatkan keuntungan, golongan korporat juga mempunyai ciri-ciri budaya yang dianuti seperti berorentasikan pelanggan, pengurusan yang cekap, dedikasi, rajin, berdisiplin, inovasif, profesional, berdaya saing, semangat keusahawanan, agresif, positif dan sikap-sikap lain serta tingkah laku positif untuk maju ke hadapan. 2. Kategori-kategori korporatisme adalah seperti: (i) Elitisme - Bererti bahawa keputusan-keputusan politik selalunya dibuat secara tertutup oleh sekumpulan kecil. Warganegara biasa tidak pernah mempunyai banyak pengaruh. (ii) Paternalisme - Bermaksud kumpulan-kumpulan yang lebih bernasib baik dikatakan mempunyai tugas untuk menjaga kebajikan ke atas golongan yang kurang bernasib baik dan kerajaan pula hendaklah membantu orang-orang yang terdiri daripada mereka yang kurang diberi perhatian untuk memasuki bidang-bidang pekerjaan yang lebih mempunyai prestij. (iii) Korporatisme Sosial - Bermaksud bahawa manusia dilahirkan dalam kumpulan-kumpulan sosial yang mempunyai kebolehan yang berbeza-beza. Dengan sebab itu, orang-orang tersebut sepatutnya mempunyai tugas dan hak-hak yang berbeza juga.
  • 173.
    173 (iv) Korporatisme Govermental- Bermaksud kerajaan hendaklah bertindak sebagai arbitrator atau orang perantaraan di antara kesatuan-kesatuan sekerja dan sindiket-sindiket pekerja demi untuk memupuk keharmonian sosial. (v) Korporatisme Konstitusi - Merujuk kepada proses politik yang ia akan menjadi lebih baik lagi jika wakil-wakil dalam gagasan korporat itu dipilih oleh kumpulan-kumpulan yang mewakili bidang atau pekerjaan masing-masing dan tidak daripada parti-parti politik. 3. Terdapat beberapa paradigma sistem politik dan ekonomi mengikut gagasan korporatisme yang diperkenalkan oleh Tun Dr. Mahathir seperti bentuk tradisis, berorientasikan pembangunan, campurtangan pemerintah, kemunculan golongan birokrat profesional, dan ke arah perindustrian. BAB 9 1. Kriteria kebolehlaksanaan dan kewajaran digunakan dalam menilai entiti milik kerajaan (EMK) adalah terletak di satu petak Grid Penswastaan (sila rujuk Rajah 9.2). Kebolehlaksanaan ditentukan oleh dua faktor iaitu mudah atau sukarnya sesuatu EMK itu untuk diswastakan. Manakala kewajaran adalah berasaskan analisis mengikut sektor iaitu ditentukan berdasarkan keutamaan kerajaan dalam pembangunan ekonomi dan perubahan dalam sektor berkenaan. 2. Penyertaan pelabur asing akan diberikan pertimbangan dalam kes-kes seperti berikut: (i) Sekiranya kemahiran yang diperlukan bagi meningkatkan kecekapan tidak terdapat di dalam negeri; (ii) Sekiranya penyertaannya diperlukan untuk menggalak dan meningkatkan eksport; (iii) Sekiranya modal tempatan tidak mencukupi untuk menyerap keseluruhan saham yang ditawarkan; dan (iv) Sekiranya corak perniagaan entiti berkenaan memerlukan perhubungan dan pendedahan di peringkat antarabangsa. 3. Kontrak pengurusan merupakan suatu kaedah dalam penswastaan, di mana kepakaran pengurusan sektor swasta diperlukan untuk mengurus sesuatu entiti kerajaan dengan dibayar yuran pengurusan. Kaedah ini meliputi pemindahan tanggungjawab pengurusan kepada sektor swasta dan mungkin
  • 174.
    174 juga melibatkan pemindahankakitangan, tetapi tidak melibatkan pemindahan hakmilik aset. 4. Dalam pelaksanaan penswastaan dan pengkorporatan di Malaysia, ia melibatkan sekurang-kurangnya tiga komponen utama iaitu tanggungjawab pengurusan; aset (bersama-sama atau tanpa tanggungan) atau haku untuk menggunakan aset; dan kakitangan. Sesuatu bentuk penswastaan seharusnya melibatkan pemindahan sekurang-kurangnya satu daripada tiga komponen tersebut. BAB 10 1. Unsur penting dalam Pelan Induk Penswastaan ialah pembentukan Pelan Tindakan Penswastaan (PTP) dwitahunan yang boleh dipinda. 2. Pelan Tindakan Penswastaan dibentuk bertujuan membantu melaksanakan program penswastaan setiap tahun, di mana ia mengandungi senarai projek yang dikenalpasti untuk diswastakan dan projek yang memerlukan penyusunan semula atau penyediaan sebelum diswastakan. 3. Perkhidmatan Awam akan terus menyumbang kepada mempertingkatkan pelaksanaan program penswastaan melalui strategi berikut: (i) Mempercepatkan proses mengenalpasti dan menilai projek dan entiti yang akan diswastakan serta menyeragamkan pelaksanaannya; (ii) Memperluas dan mempertingkatkan peranan entiti yang diswastakan bagi memenuhi matlamat sosio-ekonomi; (iii) Memudahcepatkan pemindahan teknologi dengan menggalakkan usaha penyelidikan dan pembangunan oleh syarikat besar yang diswastakan; (iv) Memastikan penglibatan yang lebih luas di kalangan syarikat tempatan khususnya bagi penswastaan projek infrastruktur; (v) Menggalakkan penggunaan bahan tempatan secara meluas dalam projek penswastaan untuk memastikan industri dan perkhidmatan tempatan berkembang; (vi) Memperluaskan penglibatan Bumiputera dalam pengurusan syarikat yang diswastakan serta melaksanakan penyusunan rangkaian pemasaran dan program pembangunan vendor;
  • 175.
    175 (vii) Mengenalpasti danmenggalakkan instrumen dan sumber pembiayaan baru bagi entiti yang diswastakan; (viii) Memperbaiki rangka kerja badan kawalselia untuk memastikan keberkesanannya; (ix) Memperkukuhkan mekanisme pengesanan dan penilaian prestasi entiti yang diswastakan; dan (x) Menggalakkan lebih banyak syarikat tempatan mengambil bahagian dalam projek penswastaan di luar negara.