1. Atti Parlamentari — 1 — Camera dei Deputati
XVI LEGISLATURA — DISEGNI DI LEGGE E RELAZIONI — DOCUMENTI
N. 5195
CAMERA DEI DEPUTATI —
PROPOSTA DI LEGGE
D’INIZIATIVA DEI DEPUTATI
BELTRANDI, BERNARDINI, FARINA COSCIONI,
MECACCI, MAURIZIO TURCO, ZAMPARUTTI
Modifiche agli articoli 152 e 230 del testo unico di cui al
decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, concernenti l’in-
troduzione dell’obbligo di redazione del bilancio consolidato
e dei conti patrimoniali di inizio e fine mandato degli
amministratori nell’ordinamento contabile degli enti locali
Presentata il 14 maggio 2012
ONOREVOLI COLLEGHI ! — La legge finan- Queste società, denominate « in house »,
ziaria 2002 (legge n. 448 del 2001), in presentano, rispetto alle aziende munici-
un’ottica di esternalizzazione dei servizi palizzate una differenza sostanziale, costi-
pubblici locali, ha sancito la fine delle tuita da una personalità giuridica distinta
aziende municipalizzate, la cui gestione rispetto al comune o alla provincia per
dei servizi era stata in precedenza e a più conto della quale gestiscono i servizi. La
riprese oggetto di censure dell’Unione eu- distinta personalità giuridica, insieme al-
ropea ritenendola incompatibile con i l’assetto solo formalmente privato di que-
princìpi in materia di concorrenza. sti organismi, ne ha fatto un’autentica
In una prospettiva di compiuta libera- « terra di nessuno », soprattutto ponendoli
lizzazione dei servizi pubblici locali si è in un’ottica totalmente difforme dalle ra-
proceduto per gradi e sono così state gioni che ne avevano dettato la costitu-
create le aziende speciali ovvero società zione. La Corte dei conti, nella sua rela-
formalmente private ma sostanzialmente zione del 2009 nella sezione dedicata agli
ancora gestite dagli enti locali. enti locali, offre un giudizio tranciante

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delle aziende speciali e soprattutto del- La Corte ha dichiarato incostituzionale
l’utilizzo improprio che di queste viene la norma che escludeva la rilevanza eco-
fatto dalla politica: « fatti salvi i casi di nomica del servizio idrico integrato trat-
eccellenza qui non direttamente rilevati, tandosi di norma in materia di concor-
l’esternalizzazione di servizi e di attività renza e come tale di competenza esclusiva
attraverso la costituzione o la partecipa- del legislatore nazionale, ha parimenti ri-
zione a organismi terzi rispetto all’ente tenuto incostituzionale la norma che
spesso non risponde a ponderate esigenze estendeva alle società partecipate il vincolo
di definizione di nuovi assetti organizzativi del patto di stabilità interno, materia « in
e gestionali né di revisione degli indirizzi ordine alla disciplina dell’organizzazione e
strategici e degli obiettivi istituzionali. Tal- dello svolgimento delle funzioni loro at-
volta essa costituisce solo una risposta tribuite » ritenendo che tale potestà rego-
spontanea e disorganica ad estemporanee lamentare fosse in capo alle regioni.
necessità derivanti da criticità di bilancio L’aspetto rilevante della sentenza non
e, soprattutto, da difficoltà nel rispetto sta solo nel contenuto delle decisioni as-
degli obblighi comunitari in tema di fi- sunte dalla Corte, ma è soprattutto la
nanza pubblica, necessità che niente nitida rappresentazione del modello pre-
hanno a che vedere con la creazione di conizzato dai vari legislatori regionali,
nuovi modelli gestionali ispirati a criteri di consistente nell’autoesclusione dal mercato
efficacia, efficienza ed economicità, presi a delle gestioni dei servizi idrici integrati e
riferimento del legislatore che con la fi- nelle contestuale possibilità di non essere
nanziaria del 2002 aveva istituzionalizzato soggetti a vincoli di bilancio.
le esternalizzazioni dei servizi ». La diversa soggettività delle aziende
La stessa Corte dei conti, ben conscia speciali rispetto agli enti locali di riferi-
della distinzione solo formale tra ente mento, contrariamente a quanto accadeva
locale e società affidataria del servizio, per le vecchie aziende municipalizzate,
auspicava per questi organismi l’estensione unita a quella che la Corte dei conti nella
dei vincoli del patto di stabilità interno, citata relazione definisce « mera distin-
« poiché la società quale ente strumentale zione formale della società affidataria ri-
dell’ente locale, assume la veste sostanziale spetto all’ente costitutore », legittima un
di ufficio interno dell’ente ». sistema nel quale lo stesso ente locale
La sentenza n. 325 della Corte costitu- imbrigliato da vincoli di bilancio può,
zionale del 17 novembre 2010 ha provve- attraverso le aziende speciali, fare tutto
duto a contraddire le aspirazioni della quello che altrimenti non potrebbe sia in
Corte dei conti. In questa occasione la Con- termini di indebitamento sia di assunzioni
sulta ha giudicato su una serie di questioni del personale, in sostanza non è avventato
di legittimità costituzionali che Stato e re- ritenere che questa decisione della Con-
gioni avevano reciprocamente sollevato sulta sia da considerare, sia pur se rispet-
proprio in materia di servizi pubblici locali tosamente, la causa delle tante cosiddette
e di aziende speciali, precisamente relativa- « parentopoli », fenomeni rispetto ai quali
mente ad alcune norme contenute nel de- anche il miglior giornalismo di inchiesta si
creto legislativo n. 152 del 2006. è limitato ad affiancare cognomi e rap-
Le questioni che hanno occupato la porti di parentela a incarichi e ad assun-
Corte costituzionale sono state due: la zioni senza peraltro minimamente curarsi
prima scaturita dal tentativo compiuto da dei dati di gestione e patrimoniali di
alcuni legislatori regionali di sottrarre il queste aziende.
servizio idrico integrato alla disciplina del Il quadro è ulteriormente arricchito da
citato decreto legislativo legiferando circa alcune norme del testo unico delle leggi
la non rilevanza economica del servizio, la sull’ordinamento degli enti locali, di cui al
seconda ha avuto quale oggetto proprio decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267,
l’applicabilità del patto di stabilità interno di seguito « testo unico », che in materia di
alle società in house. contabilità, attraverso l’uso di espressioni

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quasi imbarazzanti, rende facoltativa e coinvolti nel mercato imponendo loro una
non obbligatoria l’adozione di strumenti di scelta pubblica, preferendo condizionare
contabilità consolidata per gli enti locali: gli attori del mercato mediante regole con
« Il regolamento di contabilità assicura, di cui conseguire l’interesse pubblico, che è
norma, la conoscenza consolidata dei ri- individuato proprio nell’equilibrata sintesi
sultati globali delle gestioni relative ad enti degli interessi dell’operatore economico e
od organismi costituiti per l’esercizio di dell’utente o consumatore.
funzioni e servizi » (comma 2 dell’articolo Viceversa l’arretratezza della pubblica
152 del testo unico) o come per il comma amministrazione italiana, senza voler sco-
6 del successivo articolo 230 « Il regola- modare la concezione dello Stato di di-
mento di contabilità può prevedere la ritto, il rapporto tra amministrazione e
compilazione di un conto consolidato pa- individuo, trova conferma nella circo-
trimoniale per tutte le attività e passività stanza che l’Italia sia stato l’ultimo Paese
interne ed esterne ». in Europa a dotarsi, nel 1990, di una legge
La contabilità in forma consolidata, è organica sul procedimento amministrativo
auspicata ancora dalla Corte dei conti che ha compiutamente regolato il rapporto
« che al riguardo, ha messo in evidenza, tra cittadino e pubblica amministrazione.
prima di tutto, l’insufficienza del bilancio Le liberalizzazioni in Italia, non a caso, si
dell’ente locale a fornire informazioni sono spesso rivelate fallimentari, sovente si
esaustive concernenti l’impatto finanziario è trattato di vere e proprie cessioni di
che le partecipazioni dell’ente hanno sui sovranità, in cui il pubblico quando si è
propri equilibri di bilancio, attribuibile dovuto confrontare con un soggetto oligo-
alla scarsa analiticità del bilanci ». La
polista ha abdicato alla sua funzione di
mancanza di analiticità contabile dei bi-
garante del servizio per gli utenti, senza
lanci degli enti locali ha di fatto sottratto
minimamente occuparsi di fornire un ef-
la politica locale a ogni forma di controllo
fettivo strumento regolatorio e di controllo
circa la gestione dei servizi pubblici.
della gestione.
A fronte di questo scenario appare
Lo Stato, quando concede in affida-
ineludibile, al di là dei diktat dell’Unione
mento un servizio pubblico, non sceglie un
europea, l’avvio di un serio ed effettivo
suo sostituto, come una concezione otto-
processo di liberalizzazione dei servizi
pubblici locali. La strada per le liberaliz- centesca degli atti concessori riteneva, ma
zazioni in Italia è particolarmente imper- fa soprattutto altro, o almeno dovrebbe,
via: insieme a quelle che sono state le utilizzando l’occasione dell’affidamento
cattive prassi del sessantennio partitocra- proprio per dettare le regole attraverso le
tico, che nella gestione clientelare dei quali garantire agli utenti l’universalità e
servizi pubblici ha avuto un’importante l’efficienza del servizio, non dimenticando
strumento di potere, vi è da aggiungere gli interessi individuali del gestore a cui
una certa inadeguatezza culturale della dovrà consentire la persistenza del van-
pubblica amministrazione italiana che taggio economico della gestione pena il
rappresenta un ulteriore ostacolo difficil- venire meno del mercato.
mente superabile. Tutto questo ha a monte un’idea og-
Il modello di servizio pubblico libera- gettiva del servizio pubblico secondo cui
lizzato necessita di uno Stato capace di non è il dato nominalistico di apparte-
relazionarsi con il gestore privato non solo nenza allo Stato dell’attività che fa defi-
con strumenti autoritativi ma soprattutto, nire un’attività servizio pubblico, ma la
se non esclusivamente, attraverso l’eserci- rispondenza a un interesse generale ri-
zio di un potere regolatorio di fatto sco- spetto al quale si rende indifferente la
nosciuto alla nostra pubblica amministra- natura pubblica o privata del soggetto
zione. gestore.
Con l’esercizio del potere regolatorio lo La vicenda del servizio idrico integrato
Stato non disciplina i conflitti tra i soggetti rappresenta rispetto a questa insensibilità

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regolatoria un’efficace rappresentazione: « Il regolamento di contabilità assicura,
la normativa di riferimento del settore è il di norma, la conoscenza consolidata dei
decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152. risultati globali delle gestioni relative ad
Il decreto legislativo prevede al suo enti od organismi costituiti per l’esercizio
interno il contenuto necessario del con- di funzioni e servizi ». Si è nuovamente
tratto di servizio ovvero lo strumento citato il comma 2 dell’articolo 152 del
deputato a regolamentare il rapporto tra testo unico che, in un semplice inciso, « di
l’ente locale e il gestore del servizio; in norma », racconta molto della storia delle
particolare vi è una norma che prevede liberalizzazioni italiane.
l’obbligo da parte del gestore « di assicu- Per essere chiari ciò che il regolamento
rare il livello di efficienza e di affidabilità di contabilità dovrebbe « di norma » assi-
del servizio da assicurare all’utenza, anche curare è l’adozione del bilancio consoli-
con riferimento alla manutenzione degli dato da parte delle province e dei comuni.
impianti » (articolo 151). Lo stesso decreto Questo strumento contabile consente
legislativo prevede penali, sanzioni e, ad- una lettura globale dei conti dell’ente
dirittura, la risoluzione del contratto in locale e soprattutto, per quello che ci
caso di inadempimento. interessa, rende intellegibile l’incidenza fi-
È di tutta evidenza che ove vi fosse nanziaria degli enti partecipati sui bilanci
un’effettiva applicazione di questi contratti dei comuni e delle province, le ex aziende
municipalizzate ora aziende speciali.
la quasi totalità degli affidamenti delle
La leggibilità dei risultati delle società
gestioni dei servizi idrici integrati an-
che gestiscono i servizi pubblici rappre-
drebbe revocata alla luce della condizione
senterebbe un incisivo strumento di con-
delle reti idriche italiane che hanno una
trollo politico per i cittadini ma, soprat-
media di dispersione del 50 per cento con
tutto porrebbe al centro della responsabi-
punte prossime all’80 per cento.
lità politica il tema dell’efficienza dei ser-
La realtà attuale dei servizi pubblici
vizi e della loro sostenibilità economica.
locali non contempla efficienza ed econo-
L’argomento in questione non è solo
micità tra i propri obiettivi, muovendosi contabile, ovviamente, ma riguarda la par-
verso direzioni totalmente opposte. tecipazione consapevole del cittadino: pro-
L’eliminazione della distanza siderale vincia e comune sono enti pubblici terri-
tra la funzione che, rispetto ai servizi toriali di prossimità e la conoscenza ef-
pubblici, lo Stato dovrebbe ricoprire e fettiva dei risultati gestionali delle ex
quella che nella realtà svolge rappresenta aziende municipalizzate realizzerebbe in
la scommessa delle liberalizzazioni ita- modo compiuto l’einaudiano principio ba-
liane, le cui sorti passano per la creazione sato sul « conoscere per deliberare » quale
di un modello che sappia tenere in equi- strumento di garanzia dei diritti civili e
librio concorrenza, economicità ed univer- sociali del cittadino attraverso un con-
salità del servizio, risultato che sarà reso trollo il più possibile completo dell’operato
possibile solo dal riconoscimento del mer- dei propri amministratori.
cato e della concorrenza quali strumenti Ecco svelato cosa un semplice inciso in
capaci di attendere ad una funzione so- un testo normativo nega ai cittadini, ecco
ciale e dalla effettiva modernizzazione spiegato il perché si sono erette le barri-
della pubblica amministrazione a cui le cate contro le liberalizzazioni dei servizi
liberalizzazioni imporranno una vera e pubblici in Italia.
propria rivoluzione copernicana. Ecco, infine, il motivo per il quale, con
In attesa di questa rivoluzione, grande la presente proposta di legge, ci propo-
beneficio si otterrebbe modificando le niamo di dotare gli enti locali di un
norme citate del testo unico. bilancio consolidato.

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XVI LEGISLATURA — DISEGNI DI LEGGE E RELAZIONI — DOCUMENTI
PROPOSTA DI LEGGE
__
ART. 1.
1. Il comma 2 dell’articolo 152 del testo
unico delle leggi sull’ordinamento degli
enti locali, di cui al decreto legislativo 18
agosto 2000, n. 267, è sostituito dal se-
guente:
« 2. Il regolamento di contabilità assi-
cura la conoscenza consolidata dei risul-
tati globali delle gestioni relative ad enti
od organismi costituiti per l’esercizio di
funzioni e di servizi ».
2. Il comma 6 dell’articolo 230 del testo
unico di cui al decreto legislativo 18 agosto
2000, n. 267, è sostituito dal seguente:
« 6. Il regolamento di contabilità deve
prevedere la compilazione di un conto
consolidato patrimoniale per tutte le at-
tività e passività interne ed esterne, non-
ché la redazione di conti patrimoniali di
inizio e di fine mandato degli ammini-
stratori ».
ART. 2.
1. Mediante apposito regolamento di
contabilità, da adottare entro centottanta
giorni dalla data di entrata in vigore della
presente legge, le giunte comunali e pro-
vinciali stabiliscono le disposizioni per
l’attuazione degli articoli 152, comma 2, e
230, comma 6, del testo unico di cui al
decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267,
come sostituiti dall’articolo 1 della pre-
sente legge.

6. Atti Parlamentari — 6 — Camera dei Deputati — 5195
XVI LEGISLATURA — DISEGNI DI LEGGE E RELAZIONI — DOCUMENTI
ART. 3.
1. Le disposizioni degli articoli 152,
comma 2, e 230, comma 6, del testo unico
di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000,
n. 267, come sostituiti dall’articolo 1 della
presente legge, si applicano a decorrere
dall’esercizio successivo a quello in corso
alla data di entrata in vigore della mede-
sima legge.

7. PAGINA BIANCA

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