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- 2. 1 摘要 (3) 合約設計 (Contract Design) — 多 年來，各地政府廣泛採用 外判合約方式向私營和志願 機構購買貨品和服務，這項 界定合約條款時，務求在公眾 與準承辦機構的利益間取得平 政策一向卓有成效。但業界一直缺 衡﹔ 乏有關公共服務行業規模的研究。 (4) 合約責任 (Contractual 不過，英國最近一項研究發現，公 Accountability) — 監察和激勵承 共服務行業的規模約為藥劑業的三 辦商的表現，以達到服務表現 倍。由於公共服務的規模如此龐 要求﹔ 大，公營合約的間中失誤所引起的 (5) 合約管理 (Contract Management) 爭議便似乎微不足道。 — 履行合約過程當中公營部門 與承辦商的關係﹔以及 可是，公營合約一旦出現阻滯或失 (6) 市場設計 (Market Design) — 在 誤，往往引起公眾極度關注。本報 有多份合約提供同類型服務的 告旨在臚列具有研究價值的個案， 環境中，設計和管理一個有效 讓我們探討何謂最佳(和最差)的做 競爭的市場。 法。研究這些實例，可讓公務人員 從經驗中學習。 就推行有競爭性招標的必要條件， 對於公營合約的失誤，英語體糸國 縱使經過數十年反覆申述，公營採 家的一貫做法是由政府審計人員調 購人員仍有時未能依循基本的原則 採購程序設計 查個案，探討根本原因。本報告主 行事。該原則就是預先清晰列明服 要是借助這些審計報告，讓我們了 務要求、制訂適量可量度的服務表 公營採購人員和私 解如何達至有效競爭，以提升合約 現準則、監察成效，以及善用與表 營競投機構必須清 制訂和管理的質素。 現掛鈎的獎賞與扣減機制，確保取 楚了解有關服務或 得要求的表現水平等等。 計劃的要求。 本報告撮述49份來自不同國家的審 計報告，由於很多報告本身也是多 採購程序設計: 公營採購人員和私 項研究的摘要，故此難以利用傳統 營競投機構必須清楚了解有關服務 方式總結研究結果。不過，我們會 或計劃的要求。但是，在一些個案 採購管理 按下列主要範疇闡述外判公營合約 中，在計劃範圍明確釐定前，合約 時需要注意的地方﹕ 已經簽訂，並開始提供服務。公營 為確保合乎物有所 機構的審計人員多番警告在執行性 值的原則，特別是 質複雜及規模龐大的合約時所涉及 在有關資產、設 (1) 採購程序設計 (Procurement 的風險，並建議盡量推行一些規模 備或服務的市場尚 Design) — 組織採購程序的方 較易管理的計劃。 未完善確立的情況 式﹔ 下，採購人員需對 (2) 採購管理 (Managing the 採購管理: 為確保合乎物有所值的原 供應商的能力有所 Procurement) — 進行投標的實 則，特別是在有關資產、設備或服 了解。 際程序﹔ 務的市場尚未完善確立的情況下， 採購人員需對供應商的能力有所了 有效競爭與公營合約 : 從經驗中學習
- 3. 2 摘要 合約設計 解。有時候，採購人員或需諮詢準 市場設計: 倘若政府需要長期批出 供應商，以確保市場會有充分競爭 多份合約採購同一類公共貨品或服 在合約中設定提升 (或是與政府內部有關隊伍達致有效 務，而非間中招標承辦，便要留意 服務表現誘因和釐 競爭)。另一方面，特別是在準供應 市場狀況。簡言之，這就要求採購 定承辦商權限範圍 商不透徹了解服務或計劃時，採購 人員研究市場情況，確保不同公營 時，必須確保承辦 人員需避免過分着重以價格作為主 機構沒有爭奪稀有資源，並協助供 商與公眾利益能適 要競爭手段，從而影響服務質素。 應商提升能力。 當地取得平衡。 合約設計: 在合約中設定提升服務表 關於合約的規模和範圍，相關人員 現誘因和釐定承辦商權限範圍時， 需要掌握充足資料，作出明智決 合約責任 必須確保承辦商與公眾利益能適當 定。如規模和範圍過大，會削弱競 地取得平衡。這點雖然是老生常 爭，減低私營機構在這一市場長遠 合約要收到預期效 談，但在過去若干備受爭議的合約 投資的意欲。我們要確保合約的規 果，其中一個關鍵 失誤中，承辦商往往獲准採用與政 模和範圍應足以促使私營機構在競 在於監察和管理服 府政策相抵觸的方式向用家提供服 投方面作出投資。投標者亦希望得 務表現。這項工作 務。 到保證，肯定公營與私營供應商會 必須委派和保持足 在公平情况下競爭。 夠數目的具經驗人 合約責任: 合約要收到預期效果，其 員負責。 中一個關鍵在於監察和管理服務表 要達致良好公營合約的制訂和管 現。這項工作必須委派和保持足夠 理，頒佈正式指引有時顯得並不足 數目的具經驗人員負責。對於長期 夠。通過以故事形式講述實例，我 合約管理 合約來說，單靠最初訂定合約時存 們希望公營機構更為重視從中汲取 在的競爭性投標程序，不足以確保 的教訓，並向相關人員傳達，互相 訂立性質複雜，尤 服務物有所值，還需訂立基準，與 學習，這或會讓公務人員留下更深 其是涉及核心公共 當前市場狀況不斷比較。 刻的印象。 服務的合約，管理 人員必須與私營供 合約管理: 訂立性質複雜，尤其是涉 應商緊密合作。 及核心公共服務的合約，管理人員 必須與私營供應商緊密合作。在這 類合約中，公務人員不能將無法履 行合約的最終風險轉移至私營供應 市場設計 商。因此，政府人員須確保立約雙 方都了解業務風險，制訂減輕風險 倘若政府需要長期 的策略。對於一些涉及多個部門及 批出多份合約採購 機構的合約，更須確保政府一方對 同一類公共貨品或 合作項目有適當監管。對於性質複 服務，而非間中招 雜、規模龐大的計劃，還須留意供 標承辦，便要留意 應商在合約監管方面的工作。 市場狀況。 有效競爭與公營合約 : 從經驗中學習