Gov Out
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- 2. 防 . . . . . . . . . . . . . . best practices貪 錦 囊 目錄 頁數 引言 1 原則 1 監控綱要 1 計劃與執行 2 政策與程序 2 職務分工 2 利益衝突 3 透明度 3 合約審批制度 3 初步評選工作 3 招標文件 4 招標方法 4 招標程序 4 評估標書 5
- 3. 防 . . .. . . . . . . . . . . 貪best practices 錦 囊 頁數 合約條款 5 合約管理制度 6 服務使用者意見 7 投訴渠道 7 處分制度 7 付款程序 7 表現評核 8 管理資訊系統 8 內部／外界審核 8 服務提供者的紀律守則 9 進一步意見 9
- 4. 防 . . . . . . . . . . . . . . best practices貪 錦 囊 政府外判工作 引言 隨著市民對公共服務的要求不斷提高，政府部門亦 必須在有限的資源下尋求各種方法，以滿足市民的 需求。近年多個政府部門進行了多項重大的內部改 革，其中包括將工作外判。在本《指引》內政府外 判工作是指將原來由政府部門直屬職員所執行的工 作，例如政府物業管理、車輛檢驗等工作，外判予 私營機構進行。 本《指引》旨在補充《政府物料供應及採購規例》 和其他有關的政府通告及規則，協助有關政府部門 妥善監管外判程序，以防止貪污。 原則 政府部門雖將工作外判，仍需向市民交代及確保承 判工作的機構能提供高效率和滿意的服務。要達成 以上目標，有關政府部門必須： 要有公平，公開及具問責性的合約審批和管理制 度； 在明確的工作目標及權責下與服務提供者保持有 效及良好的夥伴關係；及 要求政府人員和服務提供者的員工擁有高水平的 誠信操守。 監控綱要 要有效地防止貪污及濫用，外判工作程序應建基於 公平、公開及具問責性的制度上。部門的外判工作 程序應符合以下各項要求：
- 5. 防 . . .. . . . . . . . . . . 貪best practices 錦 囊 周詳的計劃和切實執行該計劃； 清晰的政策和程序； 有效職務分工； 避免利益衝突； 高透明度的運作； 公平及公開的合約審批制度； 有效、明確和可執行的合約條文； 有效的合約管理。 另一方面，服務提供者應： 提供優質服務； 妥善監督員工表現；及 確保其員工有高水平的道德操守。 計劃與 成功的外判制度，必須具備周詳的計劃及有效的執 行。管理層應在制訂整體外判政策時加入下列的監 執行 察制衡措施，並確保措施獲得全面推行。 政策與 《政府物料供應及採購規例》只對採購服務程序提 供一般指引，部門須就外判程序及管理服務合約等 程序 事宜，制訂清晰的政策及內部指引。 職務分工 為了互相制衡，部門應將初步評選服務提供者、擬 備招標規格、標書評審、合約審批及管理等職務分 工，由不同人員處理。 2
- 6. 防 . . . . . . . . . . . . . . best practices貪 錦 囊 利益衝突 部門必須確保員工在揀選和監管服務提供者時，若 出現利益衝突的情況，定要嚴格遵守《公務員事務 局通告》第19/92號的規定；部門並須定期及於每次 批出外判工作前發出通告，提醒他們需遵守的事 項。部門亦可撰寫內部通告列載一些有關利益衝突 的例子，以補充《公務員事務局通告》內的資料， 供員工參考。 透明度 所有政策、程序、工作常規必須保持高透明度，以 確保公開的原則。 有關的服務及工作程序應透過部門、宣傳單張、傳 媒或互聯網予以公開，以方便使用服務人士和市民 大眾進行有效監察。 合約審批 部門應設立防貪措施，以防止貪污舞弊及確保採購 程序合乎高成效、高透明度、公開、公平競爭及具 制度 問責性的原則。 所有外判程序必須按照《政府物料供應及採購規例》 和有關通告的規定進行。 初步評選 為確保只有合乎水準的服務提供者才可獲得聘用， 工作 部門可進行一項初步評選工作。管理層在進行初步 評選時應確保： 已訂下清晰客觀的甄選準則及明確的評分標準； 3
- 7. 防 . . .. . . . . . . . . . . 貪best practices 錦 囊 在初步評選過程中選出足夠的服務提供者，使最 後甄選具競爭性；及 如初步評選是為了設立認可名冊，部門應定期公 開邀請及評選服務提供者，以確保名冊上有足夠 選擇。名冊上的任何增刪及服務提供者的表現評 核應依照客觀及既定的準則進行。 部門應參照下列投標程序的原則進行初步評選。 招標文件 部門應向所有投標者提供足夠的招標資料，讓他們 能夠準確擬備符合他們利益及招標條件的標書。為 保障公平競爭環境，應制訂客觀投標規格，內容應 以服務要求為準則而不應列出物料牌子。招標文件 亦應包含標書評估準則綱領及警告貪污字句。 招標文件亦應列明服務提供者在履行合約時該遵守 的道德操守。 招標方法 部門應公開招標，讓所有合資格的服務提供者均有 機會投標。如部門只進行有限制性的投標，所有認 可服務提供者應獲得公平投標機會。只有在非常特 殊的情況下才可邀請單一公司投標，而且必須持有 足夠理據及獲得有關授權單位﹝例如政府中央投標 委員會﹞的核准。此外，部門應作出足夠宣傳，及 確保所有合資格投標者有充分時間準備及遞交標 書。 招標程序 一式兩份的標書應放入雙重栓鎖的投標箱，鎖匙應 由部門兩名適當的人員分別保管。 若以電子方式進行招標，部門應嚴格遵守政府物料 供應處訂下的相關規定。 4
- 8. 防 . . . . . . . . . . . . . . best practices貪 錦 囊 評估標書 為免外間指控當局優待個別投標者，部門應按既定 準則評估所有標書。明確的評分方法可減少評估時 出現偏私的情況。倘若只有符合資格的服務提供者 才獲邀投標，當局應採納符合要求而索價最低的標 書；否則，必須要有合理解釋及獲得獨立的適當授 權單位的核准，如部門內部委員會或政府中央投標 委員會。 為進一步確保評估標書過程是客觀公正地進行，部 門應採用「雙信封」標書評核制度，載有「報價」 的信封應在完成審議「技術建議」的信封後才可開 啟。 合約條款 為確保有效的合約管理及防止濫權情況，合約應清 楚訂明將服務外判的政府部門及服務提供者的權利 和責任： 政府部門 服務要求； 服務的收費詳情，包括緊急服務的收費（如適 用）； 更改合約內容的處理方法； 就未合水準的服務訂定扣減或暫緩付款的規定及 細則； 就服務提供者長期表現差劣或嚴重違反合約條款 所作的終止合約安排； 5
- 9. 防 . . .. . . . . . . . . . . 貪best practices 錦 囊 延展合約的條款（如適用）； 有關收受及提供利益的警告條款； 政府擁有的知識產權；及 審計署署長有權索閱資料作審核用途的條款。 服務提供者 匯報規定； 在履行合約時所獲的機密資料的處理； 申報利益衝突及禁止服務提供者的員工收受或索 取利益的規定； 訂立營商守則及員工紀律守則；及 合約的監管架構及安排。 合約管理 有關政府部門應設立有效及全面的實地視察制度， 當中應包括定期視察及突擊檢查。有關職員的上司 制度 亦應經常進行突擊檢查，以防止職員與服務提供者 串謀舞弊。 部門應設立問責制度，採用標準表格記錄視察結 果，上報違規事項，及向服務提供者發出指示，要 求作出即時改善及補救。 在可行情況下，部門可使用電子器材持續監察服務 提供者的表現，例如以閉路電視監察保安公司的服 務質素。 6
- 10. 防 . . . . . . . . . . . . . . best practices貪 錦 囊 服務使用者 為使服務提供者同時受到外界有效的監管，部門應 意見 定期或在服務完成後諮詢用者的意見，例如：要求 用者在接受服務後填寫問卷或定期進行意見調查， 所有問卷應直接交回部門，以便監察及評估服務提 供者的表現。 投訴渠道 為加強用者及市民對服務提供者的監管，部門應設 立有效的投訴渠道，例如：熱線或提供直接送交部 門的投訴表格，並作廣泛宣傳。部門亦應制訂處理 投訴的程序。 處分制度 部門應制訂及嚴格執行清晰有效的處分制度，如扣 分或扣款制，懲處表現欠佳的服務提供者及通知服 務提供者處分制度的運作。 付款程序 為避免有人在申領款項過程中進行詐騙，部門應規 定服務提供者準時提供收費詳情及進行以下的審核 程序： 收到發票後，應核對發票上列載的服務項目，以 確保與有關紀錄互相吻合； 應核實服務期內任何款項扣減項目，並予以切實 執行； 在可行的情況下要求服務使用者確認付款項目； 及 7
- 11. 防 . . .. . . . . . . . . . . 貪best practices 錦 囊 付款前應將發票呈交獨立組別(如會計或財務組) 作覆核。 表現評核 部門應設立表現評核制度，記錄所有核查結果、服 務使用者的意見、經查證的投訴和因服務未達水平 而發出的警告，務使服務提供者的表現評核工作能 公平、客觀、有系統地進行。 監察人員應定期(例如每季)及在合約結束時利用標 準表格撰寫評核報告，並須將評核報告呈予一名較 高層的職員審閱及認可，以確保評核工作公正無私。 管理資訊 為協助高層人員有效率地監察服務提供者的表現和 有關的監督工作，部門應設立管理資訊系統，系統 系統 報告應包括合約管理方面的重要資料和統計數字， 例如突擊檢查和核查紀錄的詳情、服務提供者的違 規行為、已採取的行動、款項扣減和表現評核結果。 內部／ 為確保外判制度的成效和已設立足夠的監控措施以 偵察及防止有關職員或服務提供者貪污舞弊，部門 外界審核 應定期對外判程序進行獨立內部審核，並在可行的 情況下安排外界審核，以加強審核的獨立性及引進 嶄新方法改善外判制度的運作和防止貪污舞弊。 8
- 12. 防 . . . . . . . . . . . . . . best practices貪 錦 囊 服務提供 服務提供者的職員在提供或執行政府外判服務和職 能時，實際上是在履行公共職務。他們應與政府人 者的紀律 員接受同樣嚴格的操守規管。服務提供者必須編制 守則 紀律守則，涵蓋接受利益、申報及避免利益衝突等 情況，以供員工遵守。 進一步 廉政公署編篡了一系列《防貪錦囊》，本輯是其中 之一。當中提供的建議並不能涵蓋所有可能出現的 意見 問題，政府部門在制定內部程序時，應適當地修改 這些建議，以切合本身的情況。如部門需要進一步 意見，歡迎向防止貪污處查詢。防止貪污處的聯絡 方法如下： 電話 2526 6363 傳真 2522 0505 電郵 asgicac@netvigator.com 9
- 13. 防 . . .. . . . . . . . . . . 貪best practices 錦 囊 附錄 政府外判工作核對清單 本清單概述須採取管控措施的主要範疇。如下列任何一條問題的答 案是「否」，即表示有關範疇可能出現管控上的漏洞，必須加倍留 意。 是 否 計劃與執行 有否訂下周詳的外判工作計劃？ □ □ 有否在計劃中設立有效的監察制衡措施？ □ □ 是否有足夠資源切實推行該計劃？ □ □ 政策與程序 部門有否為外判工作和監管服務提供者制訂清晰 □ □ 的政策和指引？ 職務分工 有否將初步評選服務提供者、擬備招標規格、評 □ □ 估標書、合約審批及管理等職務分工由不同人員 處理？ 利益衝突 有否提醒職員和有關人士必須定期及在每次進行 □ □ 外判工作時申報利益衝突情況？ 10
- 14. 防 . . . . . . . . . . . . . . best practices貪 錦 囊 是 否 透明度 有否向外界公布有關的外判政策、程序、工作常 □ □ 規等？ 服務使用人士和市民是否可以透過資料單張、傳 □ □ 媒、互聯網或其他媒介知悉服務的詳細內容及投 訴渠道？ 初步評選工作 有否訂下清晰客觀的甄選準則和明確的評分標準 □ □ 以篩選服務提供者？ 有否篩選足夠數目的服務提供者，以確保投標有 □ □ 關外判工作的競爭性？ 對於認可服務提供者名冊的備存，有否按客觀準 □ □ 則定期進行增刪？ 招標文件 有否訂定清晰和明確的服務要求，以便有效及客 □ □ 觀地比較標書及其後進行合約管理工作？ 招標規格是否客觀、公平和合理？ □ □ 招標文件是否載有投標評估準則和警告貪污字 □ □ 句？ 11
- 15. 防 . . .. . . . . . . . . . . 貪best practices 錦 囊 是 否 招標方法 是否所有認可服務提供者均獲得平等的投標機 □ □ 會？ 倘若只邀請單一公司投標，是否有足夠理據及獲 □ □ 得適當的核准？ 有否公開招標及讓投標者有足夠資料及時間進行 □ □ 投標？ 招標程序 有否要求投標者提交一式兩份的標書，並將標書 □ □ 放入穩固的投標箱內？ 投標箱是否雙重栓鎖，其鎖匙是否分別由兩名獲 □ □ 授權人員保管？ 有否嚴格遵守政府物料供應處有關以電子方式進 □ □ 行招標的相關規定？ 評估標書 是否按既定準則評估所有標書？ □ □ 有否採用「雙信封」標書評核制度？ □ □ 12
- 16. 防 . . . . . . . . . . . . . . best practices貪 錦 囊 是 否 合約條款 合約有否清楚及明確訂明服務要求？ □ □ 合約有否清楚訂明立約雙方的權利和責任？ □ □ 合約有否就未令人滿意的服務訂定扣減或暫緩付 □ □ 款的規定及細則？ 合約有否加入誠信條款？ □ □ 服務提供者是否必須訂立營商守則及員工紀律守 □ □ 則？ 合約管理 有否設立由相關政府人員負責進行的實地視察制 □ □ 度，並確保該制度有效及符合問責原則？ 服務使用者意見 所提供的外判服務是否受外界的有效監管？ □ □ 有否定期及/或在服務進行期間諮詢服務使用者 □ □ 的意見？ 投訴渠道 有否設立既定的投訴渠道，並作出廣泛宣傳？ □ □ 13
- 17. 防 . . .. . . . . . . . . . . 貪best practices 錦 囊 是 否 處分制度 有否制訂清晰和有效的處分制度，以懲處表現欠 □ □ 佳的服務提供者？ 付款程序 有否核對服務提供者提交的發票？ □ □ 是否由獨立組別負責覆核發票及付款？ □ □ 表現評核 有否設立完善的表現評核制度？ □ □ 表現評核制度是否已記錄所有核查結果，以及服 □ □ 務使用者的意見和投訴？ 有否將評核結果告知服務提供者？ □ □ 管理資訊系統 有否設立管理資訊系統監察服務提供者的表現和 □ □ 有關的監督工作？ 內部審核 有否定期對外判程序進行獨立內部審核？ □ □ 14
- 18. 防 . . . . . . . . . . . . . . best practices貪 錦 囊 廉政公署 防止貪污處 二零零三年 15