Slide relative al webinar del 21 marzo 2016 - Le imposte di scopo e il finanziamento dello sviluppo locale -Normativa e attuazione nazionale - Relatore: Luca Bisio

1. Le imposte di scopo e il
finanziamento dello sviluppo
locale
Normativa e attuazione nazionale
21 marzo 2016
Luca Bisio, consulente e formatore farePA S.r.l., Esperto di
programmazione, controllo e contabilità negli Enti Locali, Docente di
economia e gestione delle imprese, Università degli Studi di Milano-
Bicocca

2. Indice
 Perché servono nuovi modelli finanziari per
gli EELL
 Imposte di scopo: normativa di riferimento
 Imposte di scopo: stato dell’arte
 Limiti e potenzialità del quadro normativo
2
LucaBISIO–farePAS.r.l.

3. Perché servono nuovi
modelli finanziari per gli
EELL
3

4. 4
Finanza autonoma e decentrata
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La Costituzione riconosce e promuove le autonomie locali (art. 5)
garantendo agli Enti Locali e alle Regioni autonomia statutaria (art. 114) e
autonomia finanziaria di entrata e di spesa (art. 119)
una, ben presente nelle norme di principio, che spinge
verso il federalismo e verso un’idea di amministrazioni
finanziariamente autonome
Il percorso di
attuazione, che
dura ancor
oggi, ha
tuttavia fatto
registrare due
tendenze di
fondo
… in una relazione governativa alle Camere del 2010 il
sistema della finanza pubblica italiana viene paragonato ad
un «albero storto»
l’altra, meno dichiarata ma assai più incisiva nei suoi effetti
concreti, che va in direzione esattamente opposta
limitando e rallentando il percorso di emancipazione
finanziaria dallo Stato centrale

5. L’attuazione del federalismo fiscale
Ad oggi solo il 45% delle norme attuative del federalismo
fiscale ex Lg. 42/2009 ha visto la luce
5
* COPAFF: Commissione tecnica paritetica per l’attuazione del federalismo fiscale
*
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6. Risulta difficile individuare uno stretto collegamento fra:
La pressione fiscale locale non subisce quell’incremento che ci si
potrebbe aspettare da un percorso federalista …
Autonomia tributaria
6
- nell’ambito di quella esercitata, fra scelte autonome degli amministratori locali
e decisioni condizionate dal legislatore nazionale.
(Fonte: Corte dei Conti, Audizione parlamentare «Attuazione e prospettive del
federalismo fiscale», 4 marzo 2014)
- l’autonomia impositiva accordata e quella concretamente esercitata
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7. L’alternativa all’incremento della pressione fiscale, per
fronteggiare i tagli lineari, è quello di ridurre la spesa … fenomeno
peraltro «aiutato» da interventi normativi più o meno recenti con
effetti importanti sui servizi erogati …
I vincoli alla spesa di personale: tra cui si ricordano i limiti alle assunzioni, i
blocchi stipendiali, i tagli alla formazione, ecc. impattano sulla possibilità di
mantenere i livelli quali-quantitativi con personale proprio, si potrebbe ricorrere
a terzi fornitori, ma …
... Le diverse spending review impongono la riduzione delle spese per consumi
intermedi, e precludono la possibilità di rivolgersi al mercato per l’acquisizione dei
servizi …
... I vincoli del Patto di Stabilità interno (prima), del Pareggio di bilancio (oggi) e
all’indebitamento che più impattano sugli investimenti …
Autonomia di spesa
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8. “… il differimento del termine, oltre un limite ragionevole […] fa perdere di pregnanza al
momento programmatorio” soprattutto nei casi in cui la proroga “avviene in prossimità della
scadenza del periodo di gestione, quando è ormai frustrata la possibilità di attuare manovre
incisive di correzione”
(Corte dei Conti, Del. 23/2013)
Autonomia programmatica
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9.  la maggiore
tollerabilità sociale di
un taglio delle uscite in
conto capitale rispetto
a un taglio di molte
categorie della spesa
corrente;
I vincoli colpiscono
maggiormente la spesa
per investimenti per due
ordini di motivi:
Gli impatti sugli investimenti locali
-45,9%
9
 l’incomprimibilità
oltre ad un certo livello
della spesa corrente
a scapito degli
investimenti
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10. La ricerca di nuove fonti: i PPP
In un contesto di crescenti tensioni appare peregrina l’idea di un rilancio
dell’economia a partire dalle sole risorse pubbliche. E’ necessario un
crescente coinvolgimento dei soggetti privati, attraverso le
Partnership Pubblico Private …
… se da un lato il coinvolgimento è
«semplice» nel caso delle cd. opere
calde (redditive) è più difficile in caso di
opere tiepide o fredde, per le quali la
redditività prevista è parzialmente (o per
nulla) in grado di remunerare gli
investimenti…
… emerge la necessità di porre allo studio forme di finanziamento ulteriori che
sappiano affiancare o sostituire i PPP nel caso di opere fredde o di piccole
dimensioni …
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11. La ricerca di nuove fonti: le
imposte di scopo
Le imposte di scopo,
connesse direttamente ad un
intervento o a una
infrastruttura, creano meglio di
altri strumenti un
collegamento tra…
Opera da realizzare e imposte
Soggetti passivi delle imposte e
benefici derivanti dall’opera
Le imposte di scopo fanno registrare
un cambio di baricentro: non rileva,
come in altre forme impositive, il
rapporto tra ente e contribuente, ma
la relazione tra opera e
beneficiario, grazie al vincolo al
gettito che deve essere apposto
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12. La normativa di
riferimento per le
imposte di scopo
12

13. Dalla Costituzione e la Lg. 42/2009
Art. 119
[…] I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno
risorse autonome. Stabiliscono e applicano tributi ed entrate
propri, in armonia con la Costituzione e secondo i principi di
coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario […]
Lg. 42/2009 - Art. 12
(Principi e criteri direttivi concernenti il coordinamento e l'autonomia di entrata e di spesa degli enti
locali)
I decreti legislativi […] con riferimento al coordinamento ed all'autonomia di entrata e di spesa
degli enti locali, sono adottati secondo i seguenti principi e criteri direttivi:
• disciplina di uno o più tributi propri comunali che […] attribuisca all'ente la facoltà di
stabilirli e applicarli in riferimento a particolari scopi […];
• disciplina di uno o più tributi propri provinciali che, valorizzando l'autonomia tributaria,
attribuisca all'ente la facoltà di stabilirli e applicarli in riferimento a particolari scopi
istituzionali;
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14. La legge 42/2009 e la sua
attuazione
Lg. 42/2009 - Art. 12
(Principi e criteri direttivi concernenti il coordinamento e
l'autonomia di entrata e di spesa degli enti locali)
Comuni
D. Lgs. 23/2011
Disposizioni in materia di
federalismo Fiscale Municipale
Province
D. Lgs. 68/2011
Disposizioni in materia di
autonomia di entrata delle regioni a
statuto ordinario e delle province,
nonché di determinazione dei costi
e dei fabbisogni standard nel
settore sanitario 14
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15. L’imposta di scopo provinciale
Art. 20
D.Lgs. 68/2011
Con regolamento da adottare […] d'intesa con la Conferenza Stato-città ed
autonomie locali, entro il 31 ottobre 2011, è disciplinata l'imposta di scopo
provinciale, individuando i particolari scopi istituzionali in relazione ai quali la
predetta imposta può essere istituita e nel rispetto di quanto previsto
dall'articolo 6 del decreto legislativo 14 marzo 2011, n. 23 per i comuni.
Normativa scarna con riferimento all’imposta di scopo
comunale (art. 6, D.Lgs. 23/2011)
Rimando a Regolamento governativo da approvare
entro il 31 ottobre 2011 (mai approvato)
Sostanziale «stop» alle imposte di scopo provinciali dettate dalla
riforma delle Province, ma con perdita di interessanti opportunità
(nessuna connessione con altri tributi)15
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16. L’imposta di scopo comunale
Integra l’ art. 1, c. 145 della Lg.
296/2006 (Finanziaria 2007) che
disciplina le imposte di scopo
«I Comuni possono deliberare […] l’istituzione di un’imposta di scopo
destinata esclusivamente alla […] copertura delle spese per la realizzazione di
opere pubbliche individuate dai Comuni nello stesso regolamento»
Art.1, co. 145, Lg. Finanziaria 2007
Copertura
dell’opera
col gettito
100%
del costo
dell’opera
Durata
massima
10
anni
Ambito
oggettivo
Aliquota
massima
0,5‰Il medesimo
IMU
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Art. 6
D.Lgs. 23/2011
(Prima 30%) (Prima 5 anni)

17. L’imposta di scopo comunale
Le opere finanziabili
Opere connesse al trasporto pubblico urbano
Opere viarie
Arredo urbano e opere di decoro
Risistemazione di aree dedicate a parchi e giardini
Parcheggi pubblici
Restauri
Conservazione di beni artistici e architettonici
Nuovi spazi per eventi e attività culturali, allestimenti
museali e biblioteche
Realizzaz. e manutenz. straordinaria dell’edilizia scolastica
Lg. 296/2006
(Finanziaria
2007), art. 1, co.
149
Opere ulteriori definite dal regolamento istitutivo
D.Lgs. 23/2011
art. 6. c. 1
Opere e investimenti pluriennali nei servizi sociali
Oneri derivanti da eventi particolari quali flussi turistici e
mobilità urbana
Lg. 42/2009, art. 1217
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… Apre spazi a …

18. L’imposta di scopo comunale
Regolamento
istitutivo
Il regolamento istitutivo definisce:
L’opera da realizzare …
La spesa da finanziare …
L’aliquota dell’imposta…
L’applicazione di esenzioni, riduzioni o detrazioni in favore di determinate
categorie di soggetti …
Le modalità di versamento degli importi dovuti
E’ previsto, da ultimo, che nel caso in cui l’opera non venga
iniziata entro due anni dalla data prevista dal progetto esecutivo
scatti a carico della PA un obbligo di rimborso …
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19. Le altre forme di imposizione di
scopo: la tassa di soggiorno
Art. 4
D.Lgs. 23/2011
I comuni capoluogo di provincia, le unioni di comuni nonché i comuni
inclusi negli elenchi regionali delle località turistiche o città d'arte
possono istituire, con deliberazione del consiglio, un'imposta di soggiorno
a carico di coloro che alloggiano nelle strutture ricettive situate sul proprio
territorio, da applicare, secondo criteri di gradualità in proporzione al
prezzo, sino a 5 euro per notte di soggiorno.
Il relativo gettito è destinato a finanziare interventi in materia di turismo,
ivi compresi quelli a sostegno delle strutture ricettive, nonché interventi
di manutenzione, fruizione e recupero dei beni culturali ed ambientali
locali, nonché dei relativi servizi pubblici locali
Riscopre uno strumento
introdotto con R.D.L. 1926
del 1938 e soppresso nel
1989: l’imposta di soggiorno
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20. Le altre forme di imposizione di
scopo: la tassa di sbarco
Alternativamente alla tassa di soggiorno, i Comuni
«isolani» possono istituire un’imposta di sbarco da
applicare fino ad un massimo di 1,50 Euro, da riscuotere
dalle compagnie di navigazione unitamente al prezzo del
biglietto
Il gettito è destinato a finanziare interventi in materia di turismo,
di recupero beni culturali e ambientali locali, nonché dei servizi
pubblici locali
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21. Imposta di scopo: lo
stato dell’arte

22. Lo stato dell’arte dell’imposta di
scopo
Dal 2007 al
2014 solo 25
Comuni hanno
attivato
l’imposta di
scopo, con un
progressivo
venir meno
dell’attenzione
su questo
strumento
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23. Lo stato dell’arte dell’imposta di
scopo
Dei Comuni che hanno
attivato l’imposta di scopo
il 64% ha una
popolazione compresa
tra i 1.000 e i 15.000
abitanti. Non mancano
esperienze di Comuni
sotto i 1.000 ab. così
come grandi Comuni
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24. Lo stato dell’arte dell’imposta di
scopo
… con una durata
media di quasi 5
anni, i 25 Comuni
(al netto di quelli
che non danno
informazioni) hanno
finanziato oltre 80
milioni di Euro
specialmente per
scuole, strade e
trasporti.
L’aliquota ha
sempre teso alla
massima (0,5‰)
24

25. Lo stato dell’arte dell’imposta di
scopo
… l’analisi dei
Certificati ai Conti
Consuntivi del
Ministero dell’Interno
mostra un tasso di
riscossione delle
imposte di scopo del
94% anche se non
mancano casi di
scarsa riscossione
(pur se connessi a
operazioni di valore
finanziario non
elevato)…
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26. Lo stato dell’arte dell’imposta di
scopo
… si tratta di valori che mostrano un’importante divergenza temporale tra
accertamento e riscossione…
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27. Punti critici e prospettive
27

28. Le esperienze viste possono
considerarsi significative?
… dai dati esposti in precedente non sembra che le
imposte di scopo abbiano dato gli esiti sperati, sia dal
punto di vista della diffusione, sia da quello
finanziario…
25 Comuni su
520.000 abitanti su
82 Mln € su
8.001
60.000.000 di abitanti
942 Mln €
(potenziali) stimati da
ANCI
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29. Partire dalle criticità
Nonostante un difficile «avvio» l’imposta di scopo, se strutturata in modo
coerente, rappresenta uno strumento che può dare un supporto
importante nella costruzione di un funding mix ottimale per il
finanziamento delle infrastrutture per lo sviluppo locale
E’ necessario, in
primo luogo,
intervenire su
fattori sistemici
che ne hanno
ostacolato la
diffusione
… il configurarsi quale addizionale IMU
… la durata limitata nel tempo
… la necessità di rimborso
… i vincoli alla finanza locale
… il contesto socio-economico e normativo
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30. L’imposta di scopo quale
addizionale IMU
30
La stretta connessione tra IMU e imposta di scopo ne estende a quest’ultima
le criticità derivanti dalla scarsa autonomia di manovra (sia formale che
sostanziale) che gli Enti hanno e dalla variabilità della base imponibile di
tale tributo…
L’abolizione dell’IMU sulla prima casa ha fatto diventare l’imposta di
scopo una patrimoniale sulle seconde case, colpendo i non residenti e
«violando» il principio del no taxation without representation e
configurandosi quale duplicazione dell’imposta di soggiorno
E’ necessario un intervento normativo che scolleghi l’imposta di
scopo comunale dall’IMU (come avviene per l’imposta provinciale)
e dia reali spazi di manovra agli Enti (che dovrebbero poter
identificare i soggetti passivi in ragione del beneficio)
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31. Il termine decennale dell’imposta
di scopo
31
Il termine decennale «stride»:
- con le incertezze che gravano sulla
finanza locale e con le tempistiche di
realizzazione delle opere pubbliche
- incentiva la realizzazione di opere a più
basso valore, incrementando così la
frammentazione infrastrutturale
Tempi medi di realizzazione delle opere
pubbliche
Fonte: DPS, Accordo di partenariato sui fondi 2014-2020
E’ necessario che il termine venga
ridefinito
 per favorire l’aggregazione
sovracomunale;
 per realizzare progetti
dimensionalmente importanti;
 per armonizzare t. di riscossione
dell’imposta e t. dei benefici
dell’opera.

32. Il rimborso dell’imposta di scopo e i
vincoli alla finanza pubblica
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L’obbligo di rimborso
rappresenta un punto critico in
quanto si focalizza sull’avvio
dell’opera e non sulla
conclusione fornendo ai
contribuenti una tutela parziale …
… parallelamente l’obbligo non
tiene conto dell’eventuale
variare dei vincoli alla finanza
locale (non previsti al momento
dell’istituzione) che possono
bloccare l’avvio o la conclusione
dell’opera
Sarebbe utile che:
- l’obbligo di rimborso venga riorientato normativamente per tenere conto
dei vincoli di finanza pubblica;
- si rafforzasse la tutela dei contribuenti con un maggiore controllo sulle
tempistiche di consegna delle opere
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33. Regole contabili e vincoli di finanza
pubblica
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L’aggravarsi dei vincoli (Patto di Stabilità, Pareggio di
Bilancio, vincoli all’indebitamento), può rappresentare un
incentivo alle imposte di scopo che permettono di non
gravare sull’indebitamento
Si richiama, tuttavia, l’esigenza che i vincoli di finanza pubblica non
vadano a incidere sulle opere realizzate grazie alle imposte di scopo…
… che le regole di finanza pubblica abbiano coerenza e stabilità nel
tempo….
… che siano previste normative contabili capaci di inquadrare il
fenomeno delle imposte di scopo tutelandone le peculiarità nonché la
destinazione vincolata delle entrate ...
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34. Il contesto socio-economico e
normativo
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… il momento storico di particolare delicatezza caratterizzato
dal perpetrarsi della crisi economica, parallela ad una crisi di
identità e di legittimazione senza precedenti del sistema
pubblico, rende nei fatti difficile agire sulla leva tributaria …
… a livello normativo il legislatore, sin dal 2008 ha previsto
ulteriori limiti al potere degli Enti di deliberare aumenti di
tributi, addizionali e aliquote. Tali vincoli (riproposti anche con
la Lg. di Stabilità 2016) non bloccano le imposte di scopo ma
rendono l’idea sulle incertezze e sulle tensioni, cui gli Enti
Locali possono far fronte con un grado decrescente di
autonomia …
LucaBISIO–farePAS.r.l.

35. Il contesto socio-economico e
normativo
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È quindi opportuno che …
le PA agiscano per rafforzare la propria
accountability nei confronti dei portatori di interesse
per potenziarne il coinvolgimento e condividere la
progettazione (anche finanziaria) delle opere
a livello normativo si decida il percorso da
intraprendere, in direzione federale o accentrata
LucaBISIO–farePAS.r.l.

36. Grazie per l’attenzione
Luca Bisio
l.bisio@farepa.it
www.farepa.it
https://it.linkedin.com/in/luca-bisio-b5146b
I materiali saranno disponibili su:
www.fondazioneifel.it/formazione
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