1. III seminar AS Wõro Kommerts ja Võru Linnavalitsuse kassatsioonkaebused Tartu Ringkonnakohtu 27. detsembri 2001. a otsuse peale haldusasjas nr 2-3-193/2001 Antonina Paloveri kaebuses Võru Linnavalitsuse korralduse tühistamiseks. *Kassatsioon – kaebus ringkonnakohtu otsuse peale Riigikohtule.

2. Protsessi varasemast käigust: Võru linnavalitsus andis 2. oktoobril aastal 2000 ASile Wõro Kommerts välja ehitusloa neljakorruselise ärihoone püstitamiseks aadressil Jüri 22a. Naabermajas elav Antonina Palover esitas 8. novembril 2000 Võru maakohtule kaebuse, nõudes ehitusloa väljaandmise tühistamist, kuna ehitusloa järgi püstitatav maja rikuks tema õigust saada oma eluruumis vajalikku loomulikku valgust: uus maja varjaks Paloveri akende eest päevavalguse. 30. mail 2001 andis linnavalitsus Wõro Kommertsile ärihoone kasutusloa. Tartu halduskohus jättis 31. augustil 2001 Paloveri kaebuse rahuldamata. Palover kaebas asja edasi ringkonnakohtusse, mis 27. detsembril 2001 tegi talle positiivse otsuse. Linnavalitsus andis asja riigikohtusse. 14. mail 2002 otsustas riigikohtu halduskolleegium rahuldada linnavalitsuse ja Wõro Kommertsi kassatsioonkaebused ja saatis asja ringkonnakohtule uuesti läbivaatamiseks.

3. ASJAOSALISTE PÕHJENDUSED RIIGIKOHTUS 7. AS Wõro Kommerts kassatsioonkaebuses palutakse ringkonnakohtu otsus tühistada ja saata asi uueks läbivaatamiseks ringkonnakohtule, leides: Ei ole võimalik eristada detailplaneeringu jooniseid ja seletuskirja. Mõlemad on planeeringu võrdväärsed osad, millest üks täpsustab planeeringu sisu graafiliselt ja teine sõnaliselt. Käesolevas asjas abilinnapea poolt kehtestatud projekteerimistingimused ei ole vaadeldavad projekteerimistingimustena PES § 33 mõttes. Projekteerimistingimused oleks pidanud kehtestama volikogu, sest seda ülesannet pole delegeeritud linnavalitsusele. Vaidlusaluse ehitise projekt vastas kehtivatele ehitusnormidele. Ringkonnakohus pole tuvastanud, kas ruumidele on tagatud piisav loomulik valgus või mitte. Lubamatu on kehtiva määruse sisu asendamine kehtivuse kaotanud määruse sisuga. Kaebaja õiguste jaoks pole mingit tähendust sellel, kas tegemist on 3- või 4-korruselise hoonega, kui ei ületata hoonele kehtestatud kõrgust. Halduskohus tuvastas, et ehitatava hoone front ei olnud kõrgem olemasoleva hoone frondist. Haldusakti tühistamisel tuleb kaaluda isiku õiguspärast ootust, et tema suhtes kord antud soodne haldusakt jääb kehtima. Kui haldusakt tühistatakse ja nõutakse endise olukorra taastamist, kannatab kassaator sellega väga suurt materiaalset kahju.

4. ASJAOSALISTE PÕHJENDUSED RIIGIKOHTUS 8. Võru Linnavalitsuse kassatsioonkaebuses palutakse ringkonnakohtu otsus tühistada ja jätta jõusse halduskohtu otsus. Kassaator leiab, et kaebaja õigusi ei ole rikutud üksnes korruste arvu lahknevusega kehtestatud detailplaneeringu ja selle seletuskirjas toodu vahel, kuivõrd hoone iseenesest jäi lubatud kõrguse piiridesse. Ringkonnakohus on lubamatult tõlgendanud eluruumidele esitatavate nõuete p 5 uue redaktsiooni sisu läbi sama akti varem kehtinud redaktsiooni.

5. ASJAOSALISTE PÕHJENDUSED RIIGIKOHTUS 9. A. Paloveri esindaja vastustes kassatsioonkaebustele palutakse kassatsioonkaebus jätta rahuldamata, leides, et ringkonnakohtu otsusest nähtub selgelt, kuidas vaidlustatud korraldus rikub A. Paloveri õigusi. A. Paloveri korteri loomulik valgustatus langes alla piirmäära ning selle tagajärjel langes tema elukvaliteet ja vähenes vara väärtus. Ringkonnakohus ei ole rikkunud uurimisprintsiipi, sest vastuolu detailplaneeringu põhijoonise ja seletuskirja vahel oleks pidanud kõrvaldama kassaatorid.

7. RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI SEISUKOHT 10. Riigikohtu halduskolleegium leiab, et kassatsioonkaebus on põhjendatud osaliselt ja asi tuleb vastavalt HKMS § 72 lg 1 p-le 2 saata ringkonnakohtule uueks arutamiseks. Ringkonnakohus on rikkunud uurimisprintsiipi ja leidnud ennatlikult, et ehitusluba on vastuolus kehtiva detailplaneeringu (I) ja projekteerimistingimustega (II). Asja uuel läbivaatamisel tuleb hinnata ka ehitusloa vastavust PES § 54 p-le 4 (III). Kassaator eksib, väites, et ehitusloa tühistamine oleks käesolevas asjas vastuolus õiguspärase ootuse põhimõttega. Kuna ehitusloa andmine piiras kaebuse esitamise hetkel kaebaja õigusi, on ringkonnakohus põhjendatult kontrollinud ehitusloa õiguspärasust (IV).

8. 11. Käesolevas asjas vaidlustatud linnavalitsuse korraldust ja selle alusel antud ehitusluba tuleb vaadelda lahutamatu tervikuna, s.t ühe ja sama haldusaktina. Sarnasele seisukohale asus Riigikohtu halduskolleegium ka 20. novembri 2001. a otsuses haldusasjas nr 3-3-1-43-01.

9. 12. Ehitusluba on haldusakt, mille eesmärk on kontrollida projekteeritava ehitise ja kavandatavate ehitustööde vastavust ehitusnormidele, planeeringutele, tervisekaitse-, tuleohutus- ja keskkonnanõuetele ning muudele nõuetele juba enne ehitustööde alustamist. Eelkontroll on vajalik, et vältida asjaolude pöördumatut muutumist seoses võimaliku õigusvastase ehitustegevusega või mittenõuetekohase ehitise valmimisega. Muuhulgas peavad ehitamist reguleerivad normid tagama tulevase ehitisega külgnevate kinnisasjade omanike õiguste kaitse. Üldjuhul ei saa kolmas isik ehitusluba vaidlustamata keelata ehitustegevust, mis toimub kooskõlas kehtiva ehitusloaga ja AÕS §-des 143-154 sätestatud naabrusõigustega. Seega korrastab ehitusluba ka hoonestatava kinnisasja omaniku ja võimalike puudutatud isikute (naabrite) vahelisi suhteid.

10. 13. PES § 54 p 1 kohaselt ei anta ehitusluba, kui ehitusprojekt ei vasta kehtestatud detailplaneeringule. Kassaator AS Wõro Kommerts poolt ehitatud ärihoone on projekteeritud ja valminud 4-korruselisena. Ringkonnakohus leidis, et ehitusloa andmise ajal kehtis detailplaneering, mille kohaselt oli krundile lubatud ehitada üks kolmekorruseline hoone täisehitusprotsendiga 46 %. Toimikus oleva detailplaneeringu ärakirja (halduskohtu toimik, lk 121) vastavus originaalile on kinnitamata. Võru Linnavalitsus on Riigikohtule esitatud kinnitatud ärakirja detailplaneeringust, mis on kehtestatud Võru Linnavolikogu 20. septembri 2000. a otsusega nr 130. Ärakirjast nähtub, et nii detailplaneeringu põhijoonise (nr A02) kui ka seletuskirja osa 1.2 p 39 kohaselt on krundile lubatud ehitada üks 4-korruseline hoone täisehitusprotsendiga 55 %. Riigikohus nõustub kassaatori väitega, et seletuskiri on käesolevas asjas vaidlusaluse detailplaneeringu osaks. Õigusakti ühe osa pealkirjastamine sõnaga "Seletuskiri" ei välista selle osa regulatiivset toimet, kui pädev organ on selle osa soovinud õigusaktina kehtestada. Asja uuel läbivaatamisel tuleb kohtul kontrollida ehitusprojekti vastavust detailplaneeringule.

11. 14. Halduskohus, uurides ärihoone vastavust detailplaneeringule, ei ole selgitanud, mida ta peab silmas hoone frondi all. Frondi kõrguse õiguspärasuse hindamiseks tuleb asja uuel läbivaatamisel esmalt tõlgendada termini "front" sisu käesoleva vaidluse kontekstis. Oluline ei ole üksnes tänavajoonel asuva seina kõrgus, vaid arvestada tuleb ka tänavajoonest kaugemal asuvate seinte kõrgust. Detailplaneeringu seletuskirja osa 1.2 p 39 kohaselt tuli hoone projekteerida 2. - 4. korruse osas tänavajoonest tagasiastega. Asja uuel läbivaatamisel tuleb hinnata, kas ärihoone front jääb lubatud piiridesse ja kas tagasiaste on kaebuse esitaja huvide kaitseks piisav.

12. 15. PES § 54 p 1 kohaselt keeldutakse ehitusloa väljaandmisest ka siis, kui projekt ei vasta projekteerimistingimustele. Ringkonnakohtu otsuse kohaselt andis Võru Linnavalitsus 26. septembril 2000 välja projekteerimistingimused, mille kohaselt lubatud korruste arv on kolm, täisehitusprotsent on kuni 46 % ja ehitiste arv üks. Asjakohatud on kassaatori argumendid, millega ta põhjendab väidet, et nimetatud projekteerimistingimuste näol ei saa olla tegemist projekteerimistingimustega PES § 33 lg 1 mõttes, sest neid ei ole välja andnud linnavolikogu. PES § 33 lg 1 sätestab, et detailplaneeringu nõudeid täpsustavaid projekteerimistingimusi võib kehtestada kohalik omavalitsus. See säte ei eelda, et projekteerimistingimused peaks kehtestama volikogu. Ülesandeid, mida seadus paneb peale kohalikule omavalitsusele, nimetamata seejuures konkreetset organit ja mis pole vastavalt KOKS § 22 lg-le 1 volikogu ainupädevuses, võib kohalik omavalitsus vastavalt KOKS § 22 lg-le 2 volitada täitma valitsust. See säte ei välista kohaliku omavalitsuse ülesannete delegeerimist lisaks linna- või vallavalitsusele ka valitsuse struktuuriüksustele ning linna või valla asutustele ja ametnikele. Ka tänaseks jõustunud Haldusmenetluse seaduse (HMS) § 8 lg 2 kohaselt võib pädev haldusorgan ise määrata, kes täidavad tema nimel ülesannet. Olemuselt ei ole projekteerimistingimuste kehtestamine küsimus, mis vajaks otsestel valimistel valitud esindusorgani otsust või üldse kollegiaalorgani otsust.

13. 16. Projekteerimistingimuste kehtestamine on ehitusloa andmisel reguleeriva iseloomuga eelhaldusakt, millega määratakse kindlaks osa ehitisele esitatavatest nõuetest. See ei tähenda, et neid tingimusi ei võiks kohalik omavalitsus kui pädev haldusorgan menetluse hilisemates staadiumides muuta. Nii tingimuste kehtestamise kui ka ehitusloa andmise pädevus on kohalikul omavalitsusüksusel (vallal või linnal). Kolmandate isikute õigusi ei saa rikkuda ainuüksi projekteerimistingimustest erinevale projektile ehitusloa andmine, kui projekt ise on kooskõlas õigusaktidega, sealhulgas ehitusnõuetega.

14. 17. Kaebuse esitaja A. Palover leiab, et ehitusloa andmisega rikuti tema õigust piisavale valgustusele eluruumis ja varjati akendest vaade, ning et sellega rikuti ehitusnorme. Vastavalt PES § 54 p-le 4 ei anta ehitusluba, kui ehitusprojekt ei vasta ehitusnormidele ja teistele õigusaktidele.

15. 18. Õige on kassaatori seisukoht, et käesolevas asjas ei ole võimalik kohaldada Vabariigi Valitsuse 26. jaanuari 1999. a määrusega nr 38 kinnitatud Eluruumidele esitatavate nõuete p 5 varasemat redaktsiooni, mis sätestab, et "eluruumi elu-, töö- ja magamistubades peab olema loomulik valgustus, mille mõju hindamiseks kasutatav insolatsiooninäitaja peab olema mitte vähem kui kolm tundi päevas". Ringkonnakohus ei kohaldanud Eluruumidele esitatavate nõuete p 5 uut redaktsiooni, vaid ta kontrollis ehitusloa vastavust sama sätte uuele redaktsioonile, mille kohaselt "eluruumi igal elu-, töö- ja magamistoal ning eraldi ruumis paikneval köögil peab olema vähemalt üks lahtikäiv aken, mis ... tagab nendes piisava loomuliku valgustuse". Mõiste "piisav valgustus" on määratlemata õigusmõiste, mida on pädev sisustama seda sätet rakendav haldusorgan. Seejuures peab haldusorgan juhinduma diskretsiooni teostamise põhimõtetest. Nende rikkumine võib tuua kaasa haldusakti õigusvastasuse.

16. 19. Ringkonnakohus on leidnud, et 40-minutilist insolatsioonikestust ei saa pidada piisavaks valgustuseks määruse uue redaktsiooni tähenduses, sest see erineb niivõrd oluliselt varasema redaktsiooniga nõutud määrast. Seega on ringkonnakohus tõlgendanud määruse uut redaktsiooni, lähtudes selle sätte kujunemisloost ja eesmärgist. Ka selle määruse varasema redaktsiooni eesmärk oli tagada eluruumide piisav valgustus. Määruse uus redaktsioon ei välista, et valgustuse piisavuse kontrollimisel lähtutakse endiselt insolatsioonikestusest kui ühest võimalikust kriteeriumist. Täpse piirmäära kaotamisega anti ehitusloa andjale küll otsustamisruum eluruumide valgustuse paindlikumaks reguleerimiseks, kuid käesolevas asjas ületab varasem normatiivne insolatsioonimäär rohkem kui 7 korda ringkonnakohtu poolt käesolevas asjas tuvastatud määra. Seejuures ei ole kassaatorid omalt poolt suutnud kogu kohtumenetluse vältel esitada ühtegi sisulist argumenti, miks varasemast piirnormist rohkem kui 7 korda väiksem insolatsioon siiski tagab piisava valgustuse, ega selgitada, millistel juhtudel on nende tõlgenduse kohaselt üldse tegemist ebapiisava valgustusega.

17. 20. Eesti õiguskorras puuduvad normid, mis sätestaksid üheselt, kui kõrgeks ja kui kaugele naaberkinnisasjal asuva hoone akendest võib maatüki omanik ehitada oma hoone ning millises ulatuses peab pärast uue hoone ehitamist säilima vaade senise hoone akendest. Seega ei tohi kohalik omavalitsus ehitusloa andmisel piirduda vaid formaalse kontrolliga, kas õigusaktidega kehtestatud kvantitatiivseid nõudeid on projekti koostamisel arvestatud. Milline vahekaugus senise akna ja ehitatava hoone seina vahel on piisav, peab ehitusloa andmisel otsustama kohalik omavalitsus igal üksikjuhtumil eraldi, kuid see otsustus ei või olla kontrollimatu. Ehitiste vahekauguse ja muude naabri kinnisasja kasutamist oluliselt mõjutavate tingimuste kindlaksmääramisel peab pädev asutus arvestama ka naaberkinnisasja omaniku põhjendatud huvidega.

18. 21. Kohalik omavalitsus ei tohi uue hoone seina lubada ehitada olemasoleva hoone akendele liiga lähedale. Vastasel korral kaotaks aken oma otstarbe. Seejuures pole aken oluline mitte üksnes piisava valgustuse tagamiseks. Aknast avanev vaade on üks eluruumi väärtust mõjutavaid tegureid. Eluruumi omaniku huvi piisavale vaatele võib olla kaalukam kui seni tühjalt seisnud maatüki omandanud isiku huvi maatükk võimalikult suures ulatuses hoonestada. Samas ei saa linnas asuva eluruumi omanik eeldada, et tema akendega külgnevale tühjale krundile kunagi midagi ei ehitata ja et vaadet tema aknast üldse ei piirata. Vastavalt PES § 9 lg 2 p-le 2 määratakse detailplaneeringuga kindlaks krundi ehitusõigus. Käesolevas asjas vajab täiendavat hindamist asjaolu, kas krunti oleks olnud võimalik hoonestada kaebuse esitaja seisukohast soodsamal viisil, ilma et see oleks oluliselt kahjustanud detailplaneeringuga kindlaks määratud võimalusi Jüri tn 22a maatüki kasutamiseks.

19. 22. Kolleegium peab vajalikuks rõhutada, et laialdaste diskretsioonivolituste teostamisel ja määratlemata õigusmõistete sisustamisel on oluline roll õiglasel haldusmenetlusel, iseäranis puudutatud isikute menetlusse kaasamisel. Demokraatliku õigusriigi põhimõttest (PS § 10) ning õiguste ja vabaduste kaitse kohustusest (PS § 14) tuleneb, et enne isiku õigusi riivava haldusakti andmist tuleb teda teavitada käimasolevast menetlusest ja anda talle võimalus avaldada kavandatava haldusakti suhtes oma arvamust. Tänaseks on see õigus reguleeritud HMS §-s 40. Isiku ärakuulamine võimaldab haldusorganil selgitada, millises ulatuses kavandatav haldusakt isiku õigusi ja huve riivab ning otsida võimalusi kõiki puudutatud isikuid rahuldava lahenduse saavutamiseks.

20. 23. Käesolevas asjas vaidlustatud ehitusluba riivab ilmselgelt kaebuse esitaja õigust omandit vallata, kasutada ja käsutada (PS § 32 lg 2), sest halvema valgustuse ja väljavaate tõttu eluruumi väärtus väheneb. Samuti tulenevad ehitusnormidest ja planeeringu nõuetest subjektiivsed õigused, mis kaitsevad kaebuse esitaja huve ja millele tuginedes on vaidlustatud ehitusluba käesolevas asjas. Juhul, kui ehitusluba on õigusvastane objektiivses mõttes, rikub see luba ka kaebuse esitaja õigusi.

21. 24. Vastavalt HKMS § 7 lg-le 1 ja § 26 lg 1 p-le 1 peab halduskohus tühistama vaidlustatud haldusakti, kui see on õigusvastane ja rikub kaebuse esitaja õigusi. Halduskohus ei saa õiguspärase ootuse motiivil jätta tühistamata tähtaegselt vaidlustatud haldusakti. Küll aga peab halduskohus õiguspärase ootuse põhimõttega arvestama haldusakti tühistamiseks esitatud protesti läbivaatamisel, sest protesti esitamiseks ei näe seadus ette tähtaega. Kassaator AS Võru Kommerts pidi ja peab ka praegu arvestama, et ehitusluba võidakse tunnistada õigusvastaseks. Ehitades hoone valmis enne kohtumenetluse lõppu, lõi kassaator ise riski, et valminud ehitis võidakse hiljem tunnistada õigusvastaseks. Tähtaegselt vaidlustatud ehitusloa tühistamist ei saa välistada seegi, et seoses ehitise valmimisega on ehitisele antud kasutusluba. Kui kaebajal oli kaebuse esitamise hetkel kaebeõigus, siis ei lange kaebeõigus ära asjaolude hilisema muutumise tagajärjel. Õigusi rikkuva ja õigusvastase haldusakti võib menetlusökonoomia põhimõttest tulenevalt jätta tühistamata juhul, kui pärast haldusakti tühistamist tuleks samasisuline akt igal juhul uuesti välja anda.

22. 25. Ehitusloaga ei anta taotlejale mitte üksnes õigust asuda läbi viima ehitustöid, vaid ehitusloal on ka pärast ehitise valmimist tuvastav funktsioon. Ehitusloaga tehakse kindlaks projekteeritud ehitise vastavus õigusnormidele. Ehitusluba vaidlustamata ja kehtetuks tunnistamata ei ole hiljem võimalik nõuda projektile vastavaehitise lammutamist või muutmist motiivil, et projekt ei olnud nõuetekohane. Pärast ehitise valmimist ei ole puudutatud isiku õigusi küll võimalik taastada üksnes ehitusloa tühistamisega, kuid tühistamine võib olla aluseks täiendavate õiguskaitsevahendite rakendamisele. Valminud ehitise lammutamine ei ole üldjuhul siiski mõistlik. Seetõttu peab Riigikohus vajalikuks osundada RVS § 11 lg 2 regulatsioonile kui kahju hüvitamise üldpõhimõttele, mille kohaselt tagajärgede kõrvaldamist ei saa nõuda, kui kõrvaldamise kulud ületaksid kaebuse esitajale tekitatud kahju. Ehitusloa tagajärgede kõrvaldamise kulude hulka tuleb arvata ka hüvitus, mida ehitise lammutamise korral võiks ehitise omanik nõuda linnalt seoses õigusvastase ehitusloa väljaandmisega, arvestades seejuures võimalikust kaassüüst tulenevaid piiranguid.