L'impatto del DPCM 159/2013 di revisione dell'ISEE sugli anziani non autosufficienti.

1. STRUMENTI 1|2014 ∙ 99
[SPECIALE – GUIDA PRATICA
AL NUOVO ISEE]
I contenuti del d.P.C.M. n. 159/2013
sull’ISEE producono degli effetti
sull’efficacia selettiva dell’ISEE e
sui valori di reddito ISEE dell’assi-
stito. Quale potrebbe essere l’im-
patto sugli anziani delle modifica-
zioni introdotte dalla nuova norma-
tiva?
L’IMPATTO DELLA REVISIONE
DELL’INDICATORE
DELLA SITUAZIONE
REDDITUALE (ISR)
L’ISEE è costituito da due parti:
l’Indicatore della Situazione Reddi-
tuale (ISR) che valuta i redditi cor-
renti del richiedente e l’Indicatore
della Situazione Patrimoniale (ISP)
che valuta invece il patrimonio.
Per i redditi, il decreto n. 159/2013
introduce una serie di novità che
vanno ad incidere sull’indicatore
applicato agli anziani. In genera-
le il nuovo decreto adotta una de-
finizione di reddito più ampia del-
la precedente includendo, a fianco
del reddito complessivo ai fini Ir-
pef, tutti i redditi tassati con regimi
sostitutivi e i redditi esenti, com-
presi i trattamenti assistenziali,
previdenziali e indennitari ottenu-
ti dalla Pubblica Amministrazione
(assegni al nucleo familiare, pen-
sioni di invalidità, assegno socia-
le, indennità di accompagnamen-
to, ecc.). A questo tendenziale au-
mento del reddito si contrappon-
gono le nuove deduzioni e franchi-
gie relative alle famiglie con anzia-
ni disabili o non autosufficienti che
sembrerebbero incidere di più dei
redditi non rilevanti ai fini Irpef che
oggi si devono inserire nell’ISEE
(cfr. tabella 1). Il risultato comples-
sivo sembrerebbe essere quello di
una riduzione dell’Indicatore del-
la Situazione Reddituale (ISR) per
gli anziani disabili e non autosuffi-
cienti rispetto alla normativa pre-
cedente, mentre dovrebbe aumen-
tare, seppur non di molto, l’ISR de-
gli altri anziani senza disabilità ri-
conosciuta.
Rispetto alla precedente normati-
va è stato eliminato dalla Scala di
Equivalenza il parametro aggiunti-
vo di 0,50 nel caso di presenza nel
nucleo di una persona con invalidi-
tà superiore al 66%. Per tali fami-
glie, in sostituzione della maggio-
razione nella Scala di Equivalenza,
è stata però introdotta la detrazio-
ne dal reddito di spese e franchigie
articolate in funzione del grado di
disabilità. Poiché la maggiorazione
precedente si traduceva in un ab-
battimento dell’ISEE tanto più al-
to quanto più alto era il reddito e il
patrimonio della famiglia conside-
rata, l’effetto della sua sostituzio-
ne con le franchigie è di attribuire
invece un trattamento di maggior
favore alle famiglie con disabili più
bisognose sia in termini di condi-
zioni economiche che in funzione
del grado di disabilità.
Le simulazioni realizzate dimostra-
no che le deduzioni e le franchi-
gie introdotte hanno un peso mag-
giore dei redditi esenti da Irpef che
oggi vengono valutati. Infatti, l’I-
SR diminuisce sempre, rispetto a
quello della precedente normati-
va, nei nuclei familiari in cui non
sono presenti anziani disabili e di-
minuisce di più laddove il reddito
pro capite è più basso (fra il 5% e
il 14% nelle simulazioni). Nei ca-
si di nuclei con anziani disabili, l’I-
SR diminuisce nella gran parte dei
casi (75% dei casi nella nostra si-
mulazione). Nei casi di nuclei fami-
liari con un anziano non autosuf-
ficiente (con indennità di accom-
pagnamento), l’ISR è sempre più
basso della precedente normativa
salvo i casi in cui la rendicontazio-
ne delle spese sostenute non pre-
COSA CAMBIA PER GLI ANZIANI
NON AUTOSUFFICIENTI
Franco Pesaresi *
*] Direttore Azienda servizi alla persona “Ambito
9” Jesi (AN), Presidente Anoss.

2. 100 ∙ 1|2014 STRUMENTI
veda quelle per l’assistenza per-
sonale (badante). Difficile identifi-
care una percentuale di riduzione
che oscilla in base al reddito fami-
liare e che è comunque più eleva-
ta con il ridursi dei redditi. Ci sono
invece possibilità che l’ISR possa
crescere nei casi di disabilità gra-
ve ma senza indennità di accom-
pagnamento (e senza riconosci-
mento della non autosufficienza)
e in presenza di ridotte spese da
rendicontare (assenza di assisten-
te familiare).
L’IMPATTO DELLA REVISIONE
DELL’INDICATORE
DELLA SITUAZIONE
PATRIMONIALE (ISP)
Prima del nuovo decreto molte
ipotesi di riforma si sono sofferma-
te sul ruolo giocato dalle franchigie
del patrimonio, ritenute eccessive
rispetto alle finalità selettive dell’in-
dicatore. Le statistiche descrittive
hanno dimostrato che le franchigie
svolgono un ruolo decisivo nel de-
terminare la percentuale dei nuclei
con valori patrimoniali nulli, osser-
vando che tale effetto limita le po-
tenzialità dell’indicatore nell’indivi-
duazione delle famiglie più biso-
gnose del sostegno pubblico. Tut-
te le famiglie che riportavano un in-
dicatore patrimoniale pari a zero,
infatti, diventavano indistinguibili
e nessuna differenziazione poteva
essere effettuata tra chi non pos-
sedeva alcun bene patrimoniale e
chi, ad esempio, possedeva la ca-
sa di abitazione per un ammontare
inferiore ai 51.645 euro di franchi-
gia. Il nuovo sistema riduce in mo-
do significativo il numero delle fa-
miglie con un indicatore patrimo-
niale pari a zero anche se vivono
in case di proprietà. Tutte le altre
famiglie con un patrimonio otten-
gono un indicatore che, dal punto
di vista del valore, si distribuisce in
modo più graduale che in prece-
denza. Non ci saranno, pertanto,
differenze per quelle famiglie che
non possiedono alcun valore pa-
trimoniale o ne detengono somme
molto basse mentre “emergeran-
no” con un indicatore della situa-
zione patrimoniale comunque non
più nullo quelle famiglie con bas-
si redditi ma con significative ric-
chezze patrimoniali, che in prece-
denza venivano equiparate al pri-
mo gruppo di famiglie. Queste os-
servazioni spiegano le ragioni per
cui l’impatto selettivo della riduzio-
ne delle franchigie o per altro ver-
so dell’aumento del “peso” del pa-
trimonio nell’indicatore è più for-
te per i lavoratori autonomi e per
i pensionati mentre i lavoratori di-
pendenti, invece, costituiscono la
categoria professionale più avvan-
taggiata (Cappellini et al., 2011).
Proprio per questi motivi, il nuovo
decreto prevede diversi elementi
che concorrono alla maggiore va-
lorizzazione del patrimonio: ridu-
zione della franchigia sulla compo-
nente mobiliare (era di 15.494 eu-
ro) e sua articolazione in funzione
del numero dei componenti il nu-
cleo familiare; considerazione del
patrimonio all’estero; valorizzazio-
ne della prima casa al 66% del suo
valore ai fini Imu (rivalutato quindi
del 60%), detratta la franchigia di
Tabella 1 – Le novità che impattano sull’Indicatore della Situazione Reddituale (ISR) degli anziani
Novità che aumentano l’ISEE Novità che riducono l’ISEE
Si somma ogni componente di
reddito anche esente da imposta
Si sottrae il canone annuo di locazione per un ammontare massimo, fino a concorrenza, di € 7.000, in-
crementato di € 500 per ogni figlio convivente successivo al secondo.
Deduzione fino ad un massimo di 5.000 euro di spese sanitarie per anziani disabili nonché per spese
mediche e di assistenza specifica indicate in dichiarazione dei redditi tra gli oneri deducibili.
Deduzione del 20% dei redditi da pensione ed altri trattamenti assistenziali ed indennitari fino ad un
massimo di 1.000 euro.
Detrazione della spesa sostenuta da anziani non autosufficienti per collaboratori domestici e addetti
all’assistenza fino a copertura dei trattamenti pubblici assistenziali e previdenziali esenti da imposta,
al netto della deduzione di € 1.000.
Deduzioni: Persone con disabilità media: € 4.000; Persone con disabilità grave: € 5.500; Persone non
autosufficienti: € 7.000.

3. 1|2014 ∙ 101
STRUMENTI
52.500 euro (il tutto da considerare
al 20% come in precedenza) (cfr.
tabella 2). Di conseguenza le ca-
se tenderanno a pesare di più nel
conteggio dell’ISEE, peso che pe-
rò sarà ridotto per chi deve ancora
finire di pagare il mutuo.
Il d.P.C.M. n. 159/2013, al fine di
evitare comportamenti opportuni-
stici, stabilisce inoltre che le do-
nazioni del patrimonio immobilia-
re dell’assistito avvenute succes-
sivamente alla prima richiesta di ri-
covero in una struttura residenzia-
le continuano ad essere valorizza-
te nel patrimonio del donante. Allo
stesso modo sono valorizzate nel
patrimonio del donante le donazio-
ni effettuate nei 3 anni precedenti
la richiesta di ricovero, se in favo-
re di familiari. Per esempio: un ge-
nitore anziano fa richiesta di rico-
vero in istituto ed effettua la dona-
zione della propria abitazione al fi-
glio (magari confidando di abbas-
sare il proprio ISEE). In questo ca-
so la rendita dell’immobile conti-
nua a pesare sul proprio ISEE e,
visto che la donazione è avvenu-
ta nei confronti del figlio, continue-
rebbe a pesare anche se l’avesse
effettuata tre anni prima di richie-
dere il ricovero.
Le modifiche introdotte dal nuo-
vo ISEE, oltre a limitare i fenome-
ni opportunistici, sono in grado di
fotografare più fedelmente la ric-
chezza patrimoniale, di rendere
più equo e selettivo lo strumen-
to di valutazione e, conseguen-
temente, vanno in direzione di un
aumento del valore dell’Indicato-
re della Situazione Patrimoniale
(ISP). Ciò posto va detto che ri-
spetto alla legislazione preceden-
te saranno avvantaggiate le tipo-
logie di contribuenti con un nu-
cleo familiare ampio rispetto ai nu-
clei composti da una sola perso-
na o esclusivamente da moglie e
marito. Questa tendenza fa sì che
per i lavoratori, i quali mediamen-
te hanno un nucleo familiare più
numeroso, con coniuge e figli, il
nuovo ISEE presenti scostamen-
ti più favorevoli al richiedente. Di-
versamente i pensionati, che me-
diamente hanno il nucleo familia-
re composto da una singola per-
sona o da due (moglie e marito),
sono penalizzati con scostamenti
sfavorevoli del nuovo ISEE rispet-
to al precedente sistema di calco-
lo, tenuto conto che sono proprio
gli anziani a detenere un patrimo-
nio più significativo rispetto alle al-
tre fasce di età. Le simulazioni ef-
fettuate con il nuovo ISEE, infat-
ti, hanno fatto registrare degli au-
menti nelle categorie dei pensio-
nati più frequenti delle riduzioni.
Sembrano invece favoriti coloro
che abitano in affitto.
L’IMPATTO DELLE NORME
SUL NUCLEO FAMILIARE
DI RIFERIMENTO
Modificazioni ci sono anche nella
composizione del nucleo familiare
nel caso di prestazioni agevolate di
natura socio-sanitaria, come i cen-
tri diurni per anziani non autosuf-
ficienti. In questi casi il nucleo fa-
miliare è diverso da quello ordina-
rio anagrafico ed è predetermina-
to. Esso è composto, oltre che dal
beneficiario, dal coniuge, dai figli
minori di anni 18 e dai figli mag-
giorenni. Non c’è il coinvolgimen-
to dei figli non conviventi e que-
sto potrebbe allentare la respon-
sabilizzazione familiare, ma non
c’è più neanche il coinvolgimen-
to di eventuali altri familiari con-
viventi, come una sorella, e que-
sto potrebbe essere condivisibile.
Ma non è sempre così. Nel caso di
accesso alle strutture residenzia-
Tabella 2 – Le novità che impattano sull’Indicatore della Situazione Patrimoniale (ISP) degli anziani
Novità che aumentano l’ISEE Novità che riducono l’ISEE
Dal valore del patrimonio definito ai fini IMU si sottrae il debito residuo del mutuo. Tale importo non rile-
va se inferiore alla soglia di 52.500 euro incrementata di 2.500 euro per ogni figlio convivente successi-
vo al secondo. Se superiore, il valore rileva in misura pari a due terzi della parte eccedente. La somma si
moltiplica per il 20%.
Patrimonio mobiliare: franchigia di 6.000 euro, accresciuta di 2.000 euro per ogni componente il nucleo fa-
miliare successivo al primo, fino ad un massimo di 10.000 euro, più mille euro per ogni figlio componen-
te il nucleo familiare successivo al secondo. La differenza fra depositi e franchigia si moltiplica per il 20%.
Sono valorizzate nel patrimonio del donante le donazioni effettuate nei tre anni precedenti la richiesta di
prestazioni agevolate, se in favore di familiari.

4. 102 ∙ 1|2014 STRUMENTI
li il nucleo familiare su cui conteg-
giare l’ISEE ha una diversa com-
posizione. In questo caso oltre al
coniuge, si considerano tutti i figli
anche maggiorenni non conviventi
nel nucleo familiare che vengono
considerati “componente aggiun-
tiva” del nucleo originario. Il de-
creto n. 159/2013 entra nel merito
delle modalità di calcolo di redditi
e patrimoni dei figli non conviventi
avendo però riguardo alle neces-
sità del nucleo familiare di appar-
tenenza. Le componenti aggiunti-
ve, calcolate per ciascun figlio in-
tegrano l’ISEE dell’anziano bene-
ficiario delle prestazioni. Le prime
simulazioni hanno evidenziato un
coinvolgimento economico piutto-
sto contenuto dei figli non convi-
venti, presumibilmente inferiore al
livello possibile di coinvolgimento
precedente al decreto 159/2013.
I figli non conviventi non vengo-
no invece considerati come com-
ponente aggiuntiva nel caso in cui
un componente del loro nucleo sia
una persona con disabilità o nel
caso in cui risulti accertata la loro
estraneità in termini di rapporti af-
fettivi ed economici.
L’individuazione puntuale del nu-
cleo familiare di riferimento per
gli anziani spazza via tutto il con-
tenzioso amministrativo legato al-
la diatriba fra chi, interpretando il
precedente decreto sull’ISEE, so-
steneva che il reddito di riferimen-
to dovesse essere del solo anzia-
no beneficiario di prestazioni e
chi invece sosteneva che doves-
se essere di tutto il nucleo fami-
liare di appartenenza. Il dibattito
ha coinvolto soprattutto il mon-
do della disabilità e in misura mi-
nore, ma ancora significativa, an-
che gli stakeholder degli anzia-
ni non autosufficienti. Le senten-
ze di questi ultimi anni sono sta-
te un buon termometro di questo
conflitto. Nel settore della residen-
zialità, negli ultimi 7 anni, si sono
registrate 10 sentenze che si so-
no ripartite equamente gli orienta-
menti. Nel settore della disabilità,
invece, si sono registrate 21 sen-
tenze che hanno quasi tutte spo-
sato la tesi della valutazione del
reddito del solo assistito. Ma an-
cora prima che la sentenza della
Corte Costituzionale n. 296/2012
rendesse inutile questa discussio-
ne stabilendo che non esiste una
norma nazionale che faccia rife-
rimento al solo reddito dell’assi-
stito, la maggioranza delle regio-
ni ha stabilito di coinvolgere, lad-
dove necessario, il nucleo familia-
re dell’anziano non autosufficien-
te ricoverato in struttura residen-
ziale per il pagamento della retta.
Una minoranza costituita da cin-
que Regioni ha invece previsto
che sia il solo assistito a pagare la
retta nei limiti delle risorse proprie
disponibili. Ancora una volta deci-
sioni diverse delle Regioni italiane
hanno reso ineguale le condizioni
di accesso alle strutture residen-
ziali mentre maggiore omogeneità
si è registrata per le altre presta-
zioni sociosanitarie.
Con la nuova normativa ISEE, la
lunga stagione dell’incertezza e
della diseguaglianza dovrebbe
dunque essere superata.
Tale previsione di legge viene in-
contro alla necessità di differen-
ziare la condizione economica
dell’anziano non autosufficiente
che ha figli che possono aiutar-
lo, tenuto conto dei loro carichi fa-
miliari, dalla condizione di chi non
ha alcun sostegno prossimo per
fronteggiare le spese per il ricove-
ro in struttura. La norma sostan-
zialmente, promuove una respon-
sabilizzazione di tutta la famiglia
nei confronti dell’anziano che frui­
sce di prestazioni socio-sanitarie
e conseguentemente tende a fre-
nare il suo ricovero in strutture re-
sidenziali (cfr. tabella 3). Il decre-
to n. 159/2013, con la predetermi-
nazione del basso livello di coin-
volgimento economico dei figli non
conviventi, ha il merito di evitare il
rischio di un loro impoverimen-
to ma, per contro, impedisce un
pieno coinvolgimento economico
dei figli benestanti. Questo aspet-
to produrrà inevitabilmente un au-
mento dell’onere pubblico nella
copertura delle rette delle struttu-
re residenziali.
È invece giusto il non coinvolgi-
mento di altri familiari pur previ-
sti nel codice civile, come i fratelli
degli assistiti, nel pagamento del-
le rette residenziali, anche se que-
sto aspetto produrrà un aumento
tendenziale degli oneri a carico dei
Comuni.
Tabella 3 – Le novità del nucleo familiare che impattano sull’ISEE degli anziani
Novità che aumentano l’ISEE Novità che riducono l’ISEE
Si considerano tutti i figli, anche quelli non conviventi nel nucleo fa-
miliare considerati “componente aggiuntiva” del nucleo originario.
Non vengono computati altri familiari che non siano il coniuge o i figli.

5. 1|2014 ∙ 103
STRUMENTI
EFFETTI DI CARATTERE
GENERALE
La relazione tecnica allegata al-
la proposta di decreto (Atto del
Governo n. 18/2013) segnala op-
portunamente che “L’INPS, utiliz-
zando i dati del sistema informa-
tivo ISEE, ha effettuato una simu-
lazione del calcolo dell’ISEE in ba-
se alle nuove modalità riporta-
te nello schema di d.P.C.M. So-
no stati considerati tutti i sogget-
ti appartenenti ai nuclei familiari ri-
portati nelle Dichiarazioni Sostitu-
tive Uniche (DSU) dell’anno 2011
relative ai redditi 2010 (6,3 milioni
di dichiarazioni, che corrispondo-
no al 30% della popolazione italia-
na); per tali soggetti si è procedu-
to al calcolo puntuale dell’ISEE in
base alle nuove modalità, riscon-
trando un aumento del valore ISEE
mediano di circa il 7,8% rispetto
all’ISEE” precedente. “Pertanto,
anche in assenza di revisione del-
le soglie e dei criteri utilizzati per
l’erogazione delle prestazioni so-
ciali agevolate sottoposte a ISEE,
in riferimento agli attuali beneficia-
ri non si stimano in media rilevan-
ti variazioni nelle platee di benefi-
ciari e comunque non in direzione
di espansione della spesa” (Atto
del Governo n.18/2013). La simu-
lazione è di quelle importanti visto
il numero di dati coinvolti, c’è pe-
rò da dire che questa simulazione
non ha potuto tener conto dei da-
ti che non venivano richiesti nel-
la precedente DSU e cioè, per fa-
re qualche esempio, i dati sui red-
diti esenti da Irpef e quelli relati-
vi alle deduzioni e detrazioni relati-
ve alle spese sanitarie e alla condi-
zione di disabilità. Per cui, almeno
per gli anziani disabili e per quel-
li non autosufficienti, questa simu-
lazione potrebbe non essere mol-
to indicativa. Inoltre, quelle indica-
te sono le tendenze generali ma è
evidente che per alcune prestazio-
ni in relazione alla tipologia di be-
neficiari cui sono rivolte si posso-
no verificare differenze significati-
ve nell’impatto della nuova norma-
tiva ISEE.
Emerge chiaramente come nel
nuovo ISEE incida maggiormente
il patrimonio detenuto sia in termi-
ni di ricchezza mobiliare che di ric-
chezza immobiliare. Ciò posto, va
detto che rispetto alla norma pre-
cedente saranno avvantaggiate le
tipologie di contribuenti con nucleo
familiare crescente rispetto ai nu-
clei composti da una sola persona
o esclusivamente da moglie e ma-
rito. Questa tendenza fa sì che per
i lavoratori dipendenti il nuovo ISEE
presenti scostamenti favorevoli al
richiedente mentre gli anziani sono
penalizzati con scostamenti sfavo-
revoli. Anche la norma che preve-
de il calcolo della componente ag-
giuntiva per i figli non conviventi nel
caso di ricovero in struttura resi-
denziale spinge verso un aumento
contenuto del valore ISEE rispet-
to alla vecchia norma. È evidente
che questa situazione ha ripercus-
sioni potenzialmente significative
sui servizi sociali offerti in funzione
dell’ISEE che potrebbero coinvol-
gere la categoria degli anziani. Le
simulazioni effettuate con il nuo-
vo ISEE hanno fatto registrare de-
gli aumenti nelle categorie dei pen-
sionati più frequenti delle riduzioni.
Nel complesso, è probabile che l’I-
SEE degli anziani possa aumenta-
re di una percentuale superiore a
quella stimata per la generalità del-
la popolazione da parte dell’Inps,
a causa soprattutto dell’aumenta-
to peso del patrimonio che incide
di più proprio nell’area dell’utenza
anziana. Nel caso degli anziani non
autosufficienti è invece probabile
che l’aumento dell’ISEE sia inferio-
re a quello medio stimato dall’Inps
in virtù dell’efficacia delle deduzio-
ni e delle detrazioni previste per ta-
le fascia di popolazione. In una po-
sizione intermedia potrebbero col-
locarsi gli anziani disabili ma sen-
za il riconoscimento di non auto-
sufficienza.
In definitiva, il valore del nuovo
ISEE sarà diverso da quello previ-
sto dal vecchio decreto. Per que-
sto è importante che i Comuni e
gli altri enti che erogano prestazio-
ni agevolate ridefiniscano le soglie
d’accesso ISEE alla luce delle ri-
sorse disponibili e delle scelte di
politica sociale. La norma nazio-
nale prevede dei tempi piuttosto
stretti per questo. Di per sé il nuo-
vo ISEE non produce una riduzio-
ne o un ampliamento della platea
dei beneficiari dei servizi. Saranno
le nuove determinazioni degli enti
gestori sulle soglie di accesso e/o
sulle eventuali fasce di comparte-
cipazione a definire il senso politi-
co delle politiche di welfare.
LETTURE...