1. 2. ORGANIZAREA ADMINISTRATIVĂ A TERITORIULUI ŞI
ORGANIZAREA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE
2.1. Consideraţii generale privind organizarea 29
administrativă a teritoriului
2.2. Moduri de organizare a administraţiei publice 30
Obiectivele specifice unităţii de învăţare
Rezumat 33
Teste de autoevaluare 34
Răspunsuri la întrebările din testele de autoevaluare 34
Lucrare de verificare 35
Bibliografie minimală 35
Obiective specifice:
La sfârşitul capitolului, vei avea capacitatea:
• să realizezi analiza generală a organizării administrative a teritoriului;
• să identifici modurile de organizare a administraţiei publice;
• să ilustrezi modul de funcţionare a administraţiei descentralizate;
• să evidenţiezi deosebirile dintre descentralizare şi deconcentrare.
Timp mediu estimat pentru studiu individual: 4 ore
Drept administrativ - I 28

2. Vasilica Negruţ Organizarea administrativă a teritoriului şi organizarea administraţiei publice
2.1. Consideraţii generale privind organizarea administrativă a teritoriului
Organizarea administrativă a teritoriului. Aspecte generale
Din punct de vedere administrativ, teritoriul statului unitar este împărţit în
unităţi administrativ - teritoriale.
Expresia „unitate administrativ - teritorială” are două sensuri distincte: de
circumscripţie administrativ-teritorială şi de colectivitate teritorială locală
(Popescu, 1999, p. 32 şi urm.).
Într-un prim sens, unităţile administrativ - teritoriale semnifică
circumscripţiile administrativ - teritoriale, ierarhizate, în care îşi exercită
competenţa teritorială organele deconcentrate ale judeţului.
De exemplu, se poate vorbi de circumscripţie administrativă judeţeană în cazul
prefectului, al direcţiei generale judeţene a finanţelor publice sau se poate
vorbi de circumscripţie comunală sau orăşenească în cazul postului comunal
de poliţie sau al poliţiei orăşeneşti. Tot astfel, există circumscripţii ale
judecătoriilor, ale tribunalelor sau curţilor de apel.
Într-un al doilea sens, unităţile administrativ - teritoriale reprezintă
colectivităţile teritoriale locale, respectiv locuitorii care trăiesc pe o anumită
porţiune a teritoriului de stat.
Trebuie precizat că unitatea administrativ - teritorială este subiect de drept
numai atunci când are accepţiunea de colectivitate teritorială locală şi nu atunci
când reprezintă o circumscripţie administrativ – teritorială.
Potrivit art. 22 din Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală,
republicată, delimitarea unităţilor administrativ - teritoriale se stabileşte prin
lege.1 Orice modificare a limitelor teritoriale ale acestora se poate efectua
numai în temeiul legii şi după consultarea cetăţenilor din unităţile administrativ
– teritoriale respective, prin referendum.
Organizarea administrativă a teritoriului este definită ca fiind „delimitarea
teritoriului unui stat în unităţi administrativ-teritoriale, delimitare făcută în
scopul realizării unitare a puterii” (Muraru, 1997, p. 148).
În organizarea administrativă a teritoriului sunt avute în vedere mai multe criterii:
relieful şi reţeaua hidrografică; configuraţia zonelor de influenţă a principalelor
localităţi, în special a celor urbane; accesul locuitorilor la reşedinţa de judeţ;
relaţiile tradiţionale; posibilitatea punerii în valoare, în mod eficient, a resurselor
naturale; zonarea etnografică şi zonarea eparhială ş.a.
În sensul Legii nr. 2/1968 privind organizarea administrativă a teritoriului
României, comuna este unitatea administrativ-teritorială de bază care cuprinde
populaţia rurală unită prin comunitate de interese şi tradiţii, alcătuită din unul
sau mai multe sate, în funcţie de condiţiile economice, social-naturale,
geografice şi demografice.
1
Legea nr.2/1968 privind organizarea administrativă a teritoriului României (publicată în Buletinul Oficial nr. 54-55 din
27.07.1981), abrogată prin Legea nr. 2/1989 privind îmbunătăţirea organizării administrative a teritoriului R.S.R. (publicată
în Buletinul Oficial nr.15/25.04.1989) şi repusă în vigoare prin Decretul - Lege nr. 38/1990 (publicat în Monitorul Oficial nr.
14/23.01.1990), modificată şi completată.
Drept administrativ - I 29

3. Vasilica Negruţ Organizarea administrativă a teritoriului şi organizarea administraţiei publice
Oraşul este o unitate administrativ-teritorială de bază în cadrul organizării
administrativ-teritoriale. El constituie un centru politico-administrativ dezvoltat, cu
un potenţial economic, social-cultural şi edilitar gospodăresc ridicat. Oraşele care au
un număr mai mare de locuitori, o însemnătate deosebită în viaţa economică, social-
politică şi cultural-ştiinţifică a ţării au fost declarate municipii.
Municipiul Bucureşti are un regim juridic şi politic asemănător cu cel al
Reţine criteriile judeţului. Fiind capitala ţării, municipiul Bucureşti are o organizare proprie, pe
avute în vedere
în organizarea
sectoare.
administrativă Judeţul este unitatea administrativ-teritorială ce joacă rolul de verigă
a teritoriului! intermediară în cadrul organizării administrative a judeţului. Judeţul este
unitatea administrativ - teritorială complexă din punct de vedere economic şi
social-cultural şi o unitate de coordonare şi control din punct de vedere
politico-administrativ. Delimitarea judeţelor (în număr de 41) s-a făcut astfel
încât, fiecare din acestea să fie echilibrate ca suprafaţă, număr de locuitori şi
potenţial economic. Suprafaţa medie a unui judeţ este de aproape 6100 Km, iar
populaţia în medie de peste 450.000 locuitori.
Organizarea administraţiei şi realizarea în concret a legii şi a tuturor actelor
bazate pe lege, în unităţile administrativ - teritoriale se asigură prin autorităţile
administraţiei publice locale, care sunt create şi funcţionează în comune, oraşe,
municipii şi judeţe, conform prevederilor legale (art. 20, alin.(1) din Legea
nr.215/2001).
De la apariţia sa, organizarea administraţiei publice a cunoscut o evoluţie
continuă, ca urmare a dezvoltării structurilor statale şi a influenţei factorilor
geografici, politici, militari, economici ş.a.
Sarcina de lucru 1
Defineşte organizarea administrativă a teritoriului şi precizează care
sunt criteriile care se au în vedere la organizarea administrativă a
teritoriului.
2.2. Moduri de organizare a administraţiei publice
2.2.1. Consideraţii generale
Statul unitar este un stat centralizat din punct de vedere politic. Însă, din punct
de vedere administrativ se poate vorbi de mai multe regimuri juridice în
relaţiile dintre centru şi teritoriu şi anume, de un regim de centralizare
administrativă, de un regim de deconcentrare administrativă şi de un regim de
descentralizare administrativă (Santai, 1998, p. 112). Acestea se pot constitui
concomitent şi în principii care stau la baza organizării administraţiei publice.
Prin aceste principii se încearcă rezolvarea celor două tendinţe care se
Drept administrativ - I 30

4. Vasilica Negruţ Organizarea administrativă a teritoriului şi organizarea administra
administrativ administraţiei publice
manifestă în guvernarea şi administrarea unei ţări: tendinţa de unitate şi de
a
diversitate.
Conform opiniei exprimate de profesorul Antonie Iorgovan, organizarea
administrativă nu exprimă niciodată numai centralizare sau numai
ă exprim
descentralizare, existând întotdeauna un dozaj între una şi alta, diferen dintre
ex i diferenţa
o ţară sau alta constând în partea recunoscută descentralizării, fapt ce determin
recunoscut rii, determină
originalitatea administra
administraţiei din fiecare ţară.
Potrivit principiilor care guverneaz statul unitar, soluţionarea problemelor
guvernează ionarea
administraţiei, pe întreg teritoriul, este dependentă de existen
iei, dependent existenţa unei
administraţii centrale şi a unei administraţii locale, organizate în toate unit
ii ii unităţile
administrativ - teritoriale. Gradul de dependenţă a administraţiei locale de
dependen administraţ
administraţia central reprezintă criteriul care separă sistemele centralizate de
ia centrală
cele descentralizate.
Centralizarea concentrează ansamblul sarcinilor administrative pe teritoriul
concentreaz
naţional în persoana statului. Prin descentralizare se fac concesii con
ional conceptului de
unitate administrativ acordându-se administraţiei colectivităţilor locale din
administrativă, ţilor
circumscripţiile administrativ - teritoriale sarcina de a satisface propriile
iile
interese (Oroveanu, 1998, p. 385).
385)
2.2.2. Centralizarea administrativă
administrativ
Prin centralizare se în elege „regimul administrativ în care autorităţ publice
înţelege autorităţile
locale şi speciale sunt numite de autoritatea public centrală, fiind subordonate
i publică ,
acesteia” În sistemul centralizării „autoritatea publică centrală ia deciziile şi
centraliz ă
conduce, iar autorităţile locale raportează şi execută deciziile primite”
autorit
(Negulescu, 1934, p. 610).
610)
În regimul centraliz
centralizării nu se recunoaşte colectivităţilor locale dreptul de a se
ilor
administra. În acest sistem statul î asumă, pentru ansamblul teritoriului
îşi ,
naţional, satisfacerea cerin
ional, cerinţelor de interes general. Într-un regim centralizat pur
un
se organizează circumscrip teritoriale, dar nu se acordă autonomie admi
ă circumscripţii admi-
nistrativă colectivităţilor umane locale.
colectivităţ
Un stat centralizat înseamn de fapt negarea intereselor regionale şi locale
înseamnă
(Văraru, 1928, p. 306). Alte dezavantaje ale centralizării:
raru, 306)
- centralizarea ar lipsi statul de unul din atributele esenţiale: asigura
esenţiale: asigurarea
progresului naţiunii;
- regimul centralizator suprim spiritul de independenţă, face ca poporul să
suprimă , s
piardă deprinderea de a-şi exercita voinţa.
a
Centralizarea îmbracă, de regulă, forma concentrării şi a deconcentr
îmbrac i deconcentrării
administrative.
Concentrarea constă în atribuirea puterii de decizie în totalitate autorităţilor
autorit
superioare ale ierarhiei administrative. Autorităţile din teritoriu nu au decât un rol
ile
de pregătire şi execuţie a deciziilor
i execu
Prin deconcentrare administrativ se înţelege transferul unor atribuţii care
administrativă elege atribu
revin organelor centrale, unor organe subordonate care funcţ
func
funcţionează în
teritoriu şi care, din acest punct de vedere, sunt organe locale, dar sunt
i
Drept administrativ - I 31

5. Vasilica Negruţ Organizarea administrativ a teritoriului şi organizarea administra
administrativă administraţiei publice
subordonate organelor centrale al administraţiei publice.
ale
Se poate spune că deconcentrarea este o centralizare atenuată sau o slabă
descentralizare.
Ceea ce o apropie de centralizare este faptul că titularii puterii locale nu sunt
c
aleşi de electoratul local, ci numiţi de autorităţile centrale.
i numi
Ceea ce o apropie de descentralizare este faptul că titularii puterii locale au
c
competenţa să rezolve problemele locale, fără să le mai înainteze, în acest scop,
ă f
şefului lor ierarhic.
efului
Potrivit legislaţiei actuale, deconcentrarea constă în redistr
ţiei const redistribuirea de
competenţe administrative şi financiare de către ministere şi celelalte organe de
e i
specialitate ale administra
administraţiei publice centrale către propriile structuri de
tre
specialitate din teritoriu.
2.2.3. Descentralizarea administrativă
administrativ
Descentralizarea reprezintă un sistem de organizare administrativ care
administrativă
permite colectivităţ
colectivităţilor umane să se administreze ele însele, sub controlul
statului, care le confer personalitate juridică, le permite constituirea unor
conferă ,
autorităţi proprii ş le dotează cu resursele necesare.
i şi
Esenţa descentralizării constă în transferul unor atribuţii ale diverselor
a descentraliz ţii
autorităţi centrale unor autorităţi locale care funcţionează în unit
i autorit ionează unităţile
administrativ - teritoriale.
Descentralizarea se asigură de către cetăţeni prin participarea lor la rezolvarea
asigur
problemelor locale, prin alegerea reprezentanţilor care vor constitui autorităţile
repre ilor autorit
administraţiei publice locale, ceea ce susţine afirmaţia că descentralizarea este
blice sus
„democraţia aplicată la administraţie”.
ia aplicat
Potrivit prevederilor art. 2 lit. l) din Legea nr. 195/2006 privind
descentralizarea, aceasta reprezintă transferul de competenţă administrativ şi
reprezint ţă administrativă
financiară de la nivelul administra iei publice centrale la nivelul administra
administraţiei administraţiei
publice locale sau c
către sectorul privat.
Principiile pe baza c
cărora se desfăşoară procesul de descentralizare sunt
următoarele2:
a. principiul subsidiarităţii, care constă în exercitarea competen
subsidiarit competenţelor de
către autoritatea administraţiei publice locale situată la nivelul
tre administra iei
administrativ cel mai apropiat de cetăţean şi care dispune de capacitate
cet i
administrativă necesară;
b. principiul asigurării
asigur resurselor corespunzătoare
toare competen
competenţelor
transferate;
c. principiul responsabilităţii autorităţilor administraţiei publice locale în
responsabilit iei
raport cu competen
competenţele ce le revin, care impune obligativitatea realiz
ne realizării
standardelor de calitate în furnizarea serviciilor publice ş de utilitate
şi
publică;
2
Art. 3 din Legea nr. 195/2006.
Drept administrativ - I 32

6. Vasilica Negruţ Organizarea administrativ a teritoriului şi organizarea administra
administrativă administraţiei publice
d. principiul asigurării unui proces de descentralizare stabil, predictibil,
asigur rii
bazat pe criterii şi reguli obiective, care să nu constrângă activitatea
autorităţilor administraţiei publice locale sau să limiteze autonomia
ăţilor administra
locală financiară;
financiar
e. principiul echităţii, care implică asigurarea accesului tuturor cet
echit cetăţenilor la
serviciile publice şi de utilitate publică;
f. principiul constrângerii bugetare, care interzice utilizarea de c către
autorităţile administraţiei publice centrale a transferurilor speciale sau a
ăţile administra iei
subvenţiilor pentru acoperirea deficitelor finale ale bugetelor locale.
iilor
Descentralizarea presupune două condiţii:
dou
Prima condiţie a oricărei descentralizări o reprezintă recunoaşterea unei
ţie oric recunoa
categorii de probleme locale distincte de problemele naţionale.
na
A doua condiţie constă în recunoaşterea personalităţii juridice a colectivit
ţie const ii colectivităţilor
Reţine umane locale prin care li se asigură autonomia financiară, deoarece, f
asigur ă, fără
aceste resurse financiare nu se pot administra singure.
condiţii!
Aceste două condiţii sunt necesare, dar insuficiente.
condiţ
Descentralizarea apare numai în momentul în care autorităţile publice locale
autorităţile
care realizează administraţia în circumscripţiile administrativ - teritoriale
ă administra iile
emană de la colectivit
colectivităţile umane locale, iar nu de la stat şi au fa de stat o
i faţă
anumită autonomie.
Descentralizarea este o modalitate de organizare administrativă nu politică.
administrativă,
Din acest punct de vedere, descentralizarea administrativă este fundamental
descentralizar
deosebită de federalism.
Termeni cheie: centralizare administrativă; concentrare administrativ
; administrativă;
deconcentrare administrativ descentralizare administrativă.
administrativă;
Sarcina de lucru 2
Identifică deosebirile
ă dintre descentralizare, deconcentrare şi
federalism.
Rezumat
Organizarea administrativ a teritoriului reprezintă delimitarea teritoriului
administrativă
unui stat în unităţi administrativ teritoriale, delimitare făcut în scopul
unit ăcută
realizării unitare a puterii.
rii
Organizarea administra
administraţiei şi realizarea în concret a legii şi a tuturor actelor
bazate pe lege, în unităţile administrativ-teritoriale se asigură prin autorit
unit ă autorităţile
Drept administrativ - I 33

7. Vasilica Negruţ Organizarea administrativ a teritoriului şi organizarea administra
administrativă administraţiei publice
administraţiei publice locale, care sunt create şi funcţionează în comune,
iei ionează
oraşe, municipii şi judeţe, conform prevederilor legale.
ş
Moduri de organizare a administraţiei publice
administra
1. Centralizarea administrativă, cu cele două forme:
administrativ
- concentrarea administrativă;
administrativ
- deconcentrarea administrativ
administrativă.
2. Descentralizarea administrativ care se desfăşoară pe baza următoarelor
administrativă, e urm
principii:
a) principiul subsidiarităţii;
subsidiarit
b) principiul asigurării resurselor corespunzătoare competenţelor transferate;
asigur ţelor
c) principiul responsabilităţii autorităţilor administraţiei publice locale în
responsabilit iei
raport cu competen
competenţele ce le revin;
d) principiul asigurării unui proces de descentralizare stabil, predictibil,
asigur rii
bazat pe criterii şi reguli obiective;
e) principiul echităţii;
echit
f) principiul constrângerii bugetare
incipiul bugetare.
Teste de autoevaluare
1. Unitatea administrativ-teritorială este subiect de drept atunci când:
administrativ
a) are accepţiunea de circumscrip administrativ-teritorială;
ţiunea circumscripţie
b) când are accepţiunea de colectivitate teritorială locală.
accep
2. Moduri de organizare a administraţiei publice:
administra
a) numai centralizare administrativ
administrativă;
b) descentralizare administrativ şi centralizare administrativă;
administrativă
c) federalism.
3. Administraţia public din România, conform Constituţiei este:
ţia publică
a) o administraţie centralizată;
administra
b) o administraţie descentralizată.
administra
Răspunsuri la întrebările din testele de autoevaluare
spunsuri întreb rile
1. a); 2. b); 3. b).
Drept administrativ - I 34

8. Vasilica Negruţ Organizarea administrativ a teritoriului şi organizarea administra
administrativă administraţiei publice
Lucrare de verificare aferentă capitolelor 1 şi 2
aferent
1. Argumentează necesitatea codificării normelor administrative, pornind de la
ă
proiectul Codului de procedură administrativă.
procedur
2. Rezumă într-o pagină elementele esenţiale ale descentraliz
o pagin iale descentralizării şi
deconcentrării, moduri de organizare a administraţiei publice.
Nota Bene. Lucrarea va fi transmisă tutorelui în termen de 7 zile de la data
transmis
anunţului de executare a ei, iar rezultatul evaluării îţi va fi comunicat prin
ului evalu i
acesta sau prin platforma eLearning.
Bibliografie minimal
minimală
Alexandru, Ioan; Cărăuşan, Mihaela & Bucur, Sorin (2009). Drept
xandru, C
administrativ. Ediţia a III-a, Bucureşti: Universul Juridic, pp. 155-170.
Ediţ 155
Apostol Tofan, Dana (2008). Drept administrativ. Bucureşti: C. H. Beck, pp. 92
ti: 92-
103.
Iorgovan, Antonie (2005). Tratat de drept administrativ, vol. I, edi
, ediţia 4-a.
Bucureşti: All Beck, pp. 528 şi urm.
ti:
Negruţ, Vasilica (2008). Drept administrativ. Bucureşti: Editura Didactic şi
ti: Didactică
Pedagogică, pp. 58
. 58-66.
Petrescu, Rodica-
-Narcisa (2009). Drept administrativ. Bucureşti: Hamangiu,
pp. 53-59.
Vedinaş, Verginia (2006). Drept administrativ. Bucureşti: Lumina Lex, pp 9-36.
ti: pp.
Drept administrativ - I 35