1. Университет за национално и световно стопанство
Финансово-счетоводен факултет
Катедра "Финанси"
ДЕСИСЛАВА ЖЕЛЕВА КАЛЧЕВА
ФИСКАЛНА ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ И ИНВЕСТИЦИОНЕН
КАПАЦИТЕТ НА ОБЩИНИТЕ В БЪЛГАРИЯ
АВТОРЕФЕРАТ
НА ДИСЕРТАЦИОНЕН ТРУД
ЗА ПРИСЪЖДАНЕ НА ОБРАЗОВАТЕЛНА И НАУЧНА СТЕПЕН "ДОКТОР"
СОФИЯ, 2016

2. 2
Университет за национално и световно стопанство
Финансово-счетоводен факултет
Катедра "Финанси"
ДЕСИСЛАВА ЖЕЛЕВА КАЛЧЕВА
ФИСКАЛНА ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ И ИНВЕСТИЦИОНЕН
КАПАЦИТЕТ НА ОБЩИНИТЕ В БЪЛГАРИЯ
АВТОРЕФЕРАТ
НА ДИСЕРТАЦИОНЕН ТРУД
ЗА ПРИСЪЖДАНЕ НА ОБРАЗОВАТЕЛНА И НАУЧНА СТЕПЕН "ДОКТОР" ПО
НАУЧНА СПЕЦИАЛНОСТ
"ФИНАНСИ,ПАРИЧНО ОБРЪЩЕНИЕ, КРЕДИТ И ЗАСТРАХОВКА"
НАУЧЕН РЪКОВОДИТЕЛ:
ДОЦ. Д-Р ПРЕСИЯНА СТОЙКОВА НЕНКОВА
СОФИЯ, 2016

3. 3
Дисертационният труд е в обем от 171 страници и се състои от въведение, изложение в
четири глави, заключение, пет приложения и списък на използвана литература. В
основния текст са включени 20 таблици, 18 фигури и 5 графики. Списъкът с
използваната литература съдържа 113 източника. Дисертационният труд е обсъден и
насочен за защита от катедра „Финанси“ при Университета за национално и световно
стопанство (УНСС) на 06.06.2016 г.
Авторът на дисертационния труд е бил докторант на самостоятелна подготовка към
същата катедра.
Защитата на дисертационния труд ще се състои на 30.09.2016 г. от 11 ч. в зала 2032A на
Университета за национално и световно стопанство на открито заседание на научното
жури. Материалите по защитата са на разположение на интересуващите се в сектор
„Научни съвети и конкурси“ на УНСС и на интернет страницата на УНСС
www.unwe.bg

4. 4
I. ОБЩА ХАРАКТЕРИСТИКА НА ДИСЕРТАЦИОННИЯ ТРУД
1. Актуалност и значимост на изследването
През последните няколко десетилетия фискалната децентрализация и
различните нейни аспекти са предмет на нестихващ интерес както от страна на
научните среди, така и от страна на практиката. Един от тези аспекти на процеса на
децентрализация е изграждането, поддържането и разширяването на общинската
публична инфраструктура като основна предпоставка за местното икономическо
развитие и доставянето на важни публични услуги. В резултат на световните
тенденции на децентрализация все повече отговорности, свързани с осъществяване на
публични инвестиции, се прехвърлят на местно ниво. В същото време обаче
нарастващата роля на местните власти често разкрива и наличието на сериозни
дисбаланси при разпределяне на отговорностите и на финансовите ресурси между
нивата на управление.
Местните и регионалните власти в Европейския съюз осъществяват значителна
част от инвестициите в публичния сектор, като през 2013 г. около 55% от вложенията в
публичната инфраструктура са предприети на регионално и местно ниво.1
За
съжаление, световната финансова криза преустановява устойчивия растеж на
инвестициите в публичния сектор. В периода 2010-2013 г. капиталовите разходи,
осъществявани на местно и регионално ниво намаляват средно с около 10%. Това,
наред с продължаващите процеси на консолидация и очакваното нарастване на
публичните разходи, свързани със застаряването на населението, поставя на дневен ред
въпроса за повишаване на инвестиционния капацитет на местните и регионални власти.
В резултат от проведените през годините реформи в сферата на местните
финанси, възможностите за инвестиране на българските общини се изменят
съществено. Постепенно местните власти заемат все по-значима роля в
инвестиционния процес, а общинските инвестиции плавно нарастват. През последните
пет години обаче местните публични инвестиции се финансират преимуществено с
приходи от средства, постъпващи по линия на европейските фондове. По информация
на Министерски съвет2
80% от публичните инвестиции в България се финансират с
1
Europen Commission, Investment for jobs and growth: Promoting Development and good Governance in EU
Regions and Cities, Sixth report on economic, social and territorial cohesion, July 2014, p.154
2
http://www.investor.bg/evroproekti/264

5. 5
европейски средства. Основни бенефициенти по европейските програми са именно
общините.
Тази тенденция може да се определи като неблагоприятна, защото подкрепата от
европейските фондове следва да има допълващ характер, а не да замества
националните и общински инвестиции в базисна публична инфраструктура. В
допълнение, през новия програмен период броят на общините бенефициенти е
редуциран, което поставя на фокус проблема, свързан с осигуряване на финансови
ресурси за изграждане на устойчиви местни публични инвестиции.
Интерес в настоящата разработка представлява възможността за участие на
общините в инвестиционния процес въз основа на собствени бюджетни приходи и
заемните средства, които могат да осигурят от дълговия пазар.
2. Обект и предмет на изследването
Обект на настоящото изследване са местните публични инвестиции.
Предмет на дисертационния труд е инвестиционният капацитет на българските
общини.
3. Цел и задачи на изследването
Основната цел на настоящото изследване е да се оцени влиянието на процеса
фискална децентрализация върху инвестиционния капацитет и върху кредитната
способност на българските общини, като се изследва развитието на местните приходи и
разходи и промените, настъпили в тяхната структура.
За реализирането на основната цел, изпълнихме следните основни
изследователски задачи:
1) Изследване природата, мястото и ролята на публичните инвестиции и ползите и
рисковете при тяхната децентрализация;
2) Анализ на възможностите за финансиране на местни публични инвестиции чрез
собствени средства и чрез дълг. Определяне на ползите и негативите при
отделните варианти за финансиране;
3) Изследване и оценка на инвестиционния капацитет на българските общини;
4) Изследване и анализ на основните детерминанти на инвестиционния капацитет и
основни промени, настъпили в местните приходи и разходи в резултат на
предприетите мерки за повишаване нивото на фискалната децентрализация;

6. 6
5) Обзор на дълговото финансиране на общински инвестиции в България и
определяне значимостта на дълга при финансиране на инвестиции;
6) Изследване с цел извеждане на добри практики на нивото на общински дълг в
Чехия, Полша, Литва, Латвия, Естония и оценка на влиянието на структурата на
местните приходи върху кредитните способности на местните власти в
изброените държави;
7) Обобщаване на получените резултати и формулиране на препоръки и конкретни
предложения за повишаване на инвестиционния капацитет на общините в
България.
4. Изследователска теза
Тезата, която се защитава в дисертационния труд е, че прекият инвестиционен
капацитет на българските общини е нисък поради ограничената собствена приходна
база и високата степен на централизация на данъчните приходи. Защитава се мнението,
че въпреки усилията за повишаване нивото на фискална децентрализация у нас,
равнището на собствените приходи на общините остава под средните нива на местни
приходи в Европейския съюз. Тъй като общинските приходи са основна детерминанта
на прекия инвестиционен капацитет, той не може да бъде повишен, без да бъде
осигурена стабилна приходна местна база. Последното включва и разширяване на
данъчните приходи на местно ниво.
5. Методология на изследването
Разработката се опира на традиционни изследователски методи: исторически и
логически анализ, анализ и синтез, индукция и дедукция, сравнителен анализ,
дискриптивен анализ.
6. Апробация (приложимост) на изследването
Резултатите от изследването ще се предложат на НСОРБ и на представители на
централната власт в лицето на МФ с цел повишаване на разполагаемите общински
приходи за инвестиции, включително и чрез достъп до дългово финансиране.

7. 7
II. СТРУКТУРА И СЪДЪРЖАНИЕ НА ДИСЕРТАЦИОННИЯ ТРУД
В съдържателно отношение дисертацията е структурирана по следния начин:
Увод
Глава първа. Фискална децентрализация и публични инвестиции
1.1. Научни изследвания по темата
1.2. Значение и роля на инвестициите, осъществявани на местно ниво
1.3. Разпределение на отговорностите при осъществяване на публични
инвестиции
1.4. Инвестиционен капацитет на местно ниво
1.5. Финансиране на общинските инвестиции със собствени приходи
1.6. Дългово финансиране на общинските инвестиции
Глава втора. Инвестиционен капацитет на общините в България
2.1. Общински инвестиции в България – състояние и проблеми
2.2. Пряк инвестиционен капацитет на общините в България
2.3. Детерминанти на инвестиционния капацитет на българските общини
2.3.1. Анализ и оценка на местните приходи и капиталовите трансфери през
периода 2003-2014 г.
2.3.2. Анализ и оценка на местните разходи през периода 2003-2014 г.
Глава трета. Дългово финансиране на общинските инвестиции в България
3.1. Обзор на дълговото финансиране на общински инвестиции в България през
периода 2003-2014 г.
3.1.1. Дългово финансиране на инвестиции чрез вътрешен дълг
3.1.2. Дългово финансиране на инвестиции чрез външен дълг
3.2. Сравнение на дълговия общински пазар в България с дълговия пазар в
Полша, Литва, Латвия, Естония и Чехия
Глава четвърта. Възможности за повишаване на инвестиционния
капацитет на българските общини
4.1. Разширяване на общата приходна база на българските общини
4.1.1. Данъчни приходи

8. 8
4.1.2. Субсидия за капиталови разходи
4.2. Разширяване на достъпа до капиталови пазари
4.2.1. Фонд ФЛАГ – добри практики
4.2.2. Създаване на общински фонд за развитие
4.2.3.Създаване на Агенция за финансиране на местните власти
Заключение
Библиография
Приложения
III. СИНТЕЗИРАНО ИЗЛОЖЕНИЕ НА ДИСЕРТАЦИОННИЯ ТРУД
УВОД
В увода са изведени актуалността и значимостта на разглеждания проблем,
формулирана е изследователската теза. Дефинирани са основната цел, обектът и
предметът на изследването, както и конкретните задачи, поставени във връзка с
изпълнение на целта. Представена е методологичната, информационната и
теоретичната основа на изследването и са заложени неговите ограничителни условия.
Глава първа
ФИСКАЛНА ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ И ПУБЛИЧНИ ИНВЕСТИЦИИ
В първа глава се разглеждат теоретичните постановки за значението и ролята на
инвестициите, осъществявани на местно ниво. Обект на анализ са мненията на
различни автори, като са откроени ползите и рисковете, които произтичат от
децентрализацията на инвестициите. Представени са показатели, оценяващи нивото на
инвестиционен капацитет на местните власти, като е направено разграничение между
показателите пряк инвестиционен капацитет и инвестиционен капацитет.
Представени са възможностите за финансиране на местни инвестиции на база
собствени бюджетни средства и на база дългово финансиране.
1.1. Научни изследвания по темата
В началото на разработката обект на анализ и оценка са основните научни
изследвания по темата. Авторите, работили по изследваната проблематика, са: У.
Оейтс, Ч. Тибоу и Дж. Стиглър, Р. Мъзгрейв, В. Танци, Р. Прюдом, П. Самуелсън, Х.

9. 9
Китчен, П. Смоук, Р. Бал, Р. Бърд, А. Шах, Бодуей, Дж. Петерсън, Дж. Мартинез-
Васкез, А. Каплър, Свианевич, Л. Андерсон, експерти от Световната банка, от
Международния валутен фонд, от Интер-Американската банка за развитие,
изследователи от различни икономически институти3
, икономистите от Организацията
за икономическо сътрудничество и растеж и др.
Български автори, изследвали фискалната децентрализация и инвестиционния
капацитет на общините в България, са доц. д-р Пресияна Ненкова, доц. д-р Десислава
Стоилова, проф. д-р Румен Брусарски, ст. н. с. II ст. д-р Тинка Попова, доц. д-р Стефан
Иванов, доц. д-р Тодорка Владимирова, доц. д-р Людмил Найденов и др. Периодично
се публикуват изследвания и доклади за нивото на фискалната децентрализация в
България и инвестиционните възможности на общините от Министерството на
финансите, Националното сдружение на общините в България, Института за пазарана
икономика и др.
1.2. Значение и роля на инвестициите, осъществявани на местно ниво
През последните години, в резултат на процесите на децентрализация, голяма
част от решенията и финансовите отговорности по доставяне на инфраструктурни
услуги (осигуряване на водоснабдяване, изграждане и поддържане на улична мрежа,
осветление, озеленяване и др.) се прехвърлят от централната на местната власт.
В Европейския съюз регионалните и местните власти са отговорни за повече от
две трети от всички публични инвестиции. Петте държави с най-висок процент на
извършени местни инвестиционни разходи спрямо общи публични инвестиционни
разходи са: Италия - 80,9%, Чехия - 77,3%, Франция - 73,1%, Финландия - 71,1%, Дания
- 66,8%4
.
Инвестиционните възможности на местните и регионални власти в държави от
Централна и Източна Европа са по-различни от възможностите на местните и
регионални власти в Западна Европа. В резултат на исторически отчетено недостатъчно
инвестиране в публична инфраструктура държавите от ЦИЕ са изправени пред
инвестиционна "дупка".5
3
Andrew Young School, Georgia State University and Institute on Municipal Finance and Governance; Institute
of Local taxes in Lithuania; Trent Universtity Ottawa, Ontario; Londn School of Economics;
4
Andersson, Lars M. "Publications." Local Government Finance in Europe - Trends to Create Local Government
Funding Agencies. Marten Andersson Prodcution, 15 July. 2014. Web. 20 July 2015, p.2
5
Обикновено с този термин се има предвид, че с разполагаемите средства за вложение в местна
инфраструктура не могат да се покрият нарастващите инфраструктурни потребности.

10. 10
Финансовите средства, необходими за задоволяване на основни инвестиционни
потребности в ЦИЕ (т.нар. разходи "Догонване"), се оценяват на над 500 млрд. евро.6
За
повишаване инвестиционния капацитет на местните власти допринасят средствата за
инвестиции, постъпващи под формата на безвъзмездна финансова помощ от
европейските фондове. За периода 2007-2013 г. те са оценени на около 180 млрд. евро.7
Въпреки това, голяма част от инвестиционни потребности остава незадоволена, а
въпросът за набавяне на финансови ресурси за изграждане и поддържане на публична
инфраструктура продължава да бъде на дневен ред.
Наблюденията дават основание да се направи изводът, че въпросът, свързан с
повишаване на инвестиционния капацитет на местните и регионални власти в ЦИЕ, ще
стои на дневен ред през следващите няколко десетилетия или до момента, когато
инвестиционните възможности на местните и регионални власти от Източна и Западна
Европа достигнат относително сходно равнище.
1.3. Разпределение на отговорностите при осъществяване на публични
инвестиции
Разпределението на отговорностите при осъществяване на публични инвестиции
е сложен въпрос, който се разрешава индивидуално във всяка отделна държава.
Отговорността за изграждане на публичната инфраструктура може да бъде поверена на
централната, на регионалната или на местната власт. Местните власти отговарят за
публичната инфраструктура, когато ползите от нея са от изключително местен характер
и са налице предпоставки, осигуряващи алокативна ефективност.
В научната литературата се извеждат значими аргументи, подкрепящи
децентрализацията на публичните инвестиции8
. Основната част от тях са свързани с
възможността за постигане на ефективност, в т.ч. алокативна и техническа
ефективност, както и увеличаване благосъстоянието на местното население, по-добро
6
Price Waterhouse Coopers, Building New Europe`s Infrastructure: Public Partnership on Central and Eastern
Europe, p.2
7
Пак там, p.3
8
R., Bahl Roy, Decentralization and infrastructure in Developing Countries: Reconciling Principles and Practice,
IMFG Papers on Municipal Finance and Governance №16, 2013; Frank J., Martinez-Vazquez J.,
Decentralization and Infrastructure: From Gaps to Solutions, International Center for Public Policy, Working
Paper 14-05 Gerogia State University, January 2014; Kappler., A at all, Does Fiscal decentralization foster
regional investment in productive infrastructure, Institut D`Economia de Barcelona; Estache, A., Decentralizing
Infrastructure, World Bank Discussion Paper, World Bank, June 1995 ; Hulbert, C. and C. Vammalle (2014), “A
Sub-national Perspective on Financing Investment for Growth I - Measuring Fiscal Space for Public Investment:
Influences, Evolution and Perspectives”, OECD Regional Development Working Papers, 2014/02, OECD

11. 11
задоволяване на местните потребности, подобряване на отчетността и контрола на
капиталовите разходи.
Невинаги възлагането на разходните отговорности по изграждане на местна
инфраструктура на по-ниско ниво на управление води до по-високо ниво на
ефективност. Като потенциални недостатъци на децентрализацията на публични
инвестиции се определят проблемите с външните ефекти, затруднената реализация на
икономии от мащаба, рискът от увеличаване на корупцията.
Въпреки аргументите в полза на децентрализация на публичните инвестиции,
местните власти невинаги са в състояние да изпълняват всички необходими за местната
общност инфраструктурни обекти.
Децентрализирането на публичните инвестиции е трудно постижимо и не е
препоръчително в бедни държави със слаборазвито местно управление, силно
ограничена местна приходна база и доказана необходимост от изравняване на
фискалния капацитет на местните власти.9
В резултат на световната финансова и икономическа криза инвестиционният
капацитет на местните власти е силно засегнат. Общините и регионите изпитват
недостиг на средства за задоволяване на нарастващите инвестиционни потребности.
Това налага държавна намеса, която да цели повишаване на местния инвестиционен
капацитет и да осигурява възможности за инвестиции. На фокус се поставя и въпросът
как може да бъде повишен инвестиционният капацитет на местно ниво и как да бъдат
разширени възможностите за финансиране на инвестиции.
1.4. Инвестиционен капацитет на местно ниво
Инвестиционният капацитет на местните власти представлява възможността и
способността на местните органи на управление да участват в изграждането и
поддържането на публична инфраструктура. Инвестиционният капацитет на местните
власти може да бъде оценен чрез показател за пряк инвестиционен капацитет. Чрез
показателя се прави оценка на собствените финансови ресурси, които местната власт
може да вложи незабавно в изграждане на местна инфраструктура. В показателя не са
включени компонентите, свързани с дълговото финансиране на общините, в т.ч.
способността на местните власти да заемат средства от капиталовите пазари, от ПЧП,
както и безвъзмездните средства от различни програми и от различни донори. Прекият
9
Estache, A., Decentralizing Infrastructure, World Bank Discussion Paper, World Bank, June 1995

12. 12
инвестиционен капацитет представлява „моментна снимка” на фискалното
пространство за публични инвестиции.
Показателят за оценка на пряк инвестиционен капацитет се изчислява по
следния начин:
Пряк инвестиционен капацитет = нетен оперативен остатък + получени
капиталови трансфери
Нетен оперативен остатък = текущи приходи - текущи разходи
Текущи приходи = собствени приходи (данъчни и неданъчни местни приходи) +
общи изравнителни трансфери
Текущи (оперативни) разходи = разходи за персонал + социални разходи +
разходи за лихви + други текущи разходи
Основни детерминанти на инвестиционния капацитет са: фискалната
самостоятелност, данъчната автономия на местните власти, структура и състав на
бюджетните приходи, държавните трансфери, структурата на местните разходи,
разходните правомощия на местните власти, разходната самостоятелност, в т.ч.
възможността общините да определят структурата и размера на разходите. 10
Допълнилни фактори, оказващи влияние върху местния инвестиционен
капацитет са: регионалния БВП, нивото на обществено благосъстояние, ефектът на
националните консолидирани планове, наличието на специфична безвъзмездна помощ,
предоставяна от държавата под формата на икономически, демографски и други
стимулиращи инвестиционното развитие мерки или безвъзмездна помощ, предоставяна
от донори или други институции и организации за реализиране на инвестиции.
Външни фактори, оказващи влияние върху инвестиционния капацитет на
местните власти, са икономическа и политическа стабилност/нестабилност,
икономически цикъл и местни избори.
Инвестиционният капацитет на местно ниво определя възможностите за
осъществяване на капиталови разходи от страна на МТЕ. Прекият инвестиционен
капацитет е показател, определящ възможностите на местните власти да инвестират на
база собствени средства, т.е. без поемане на дълг. Този тип финансиране в научите
източници е известен като pay as you go financing. В допълнение, извън показателят
„пряк инвестиционен капацитет” остава възможността за финансиране на местни
10
Blöchliger, H. and J. Rabesona (2009), “The Fiscal Autonomy of Sub-Central Governments: ……стр.5

13. 13
публични инвестиции с дълг. Този метод е познат като pay as you use financing.11
Чрез
достъпа до капиталови пазари местните и регионални власти могат да добавят
значителни финансови средства към наличните ресурси за капиталови вложения.
1.5. Финансиране на общинските инвестиции със собствени приходи
Изследваната практика в САЩ и Канада показва,че там местните инвестиции се
финансират със средства, които са генерирани през годините в обособен капиталов
резервен фонд. Набраните средства се използват само за ежегодни капиталови
подобрения, основни ремонти и вложения в местна публична инфраструктура.
Освен със средства от капиталовия фонд, публичните местни инвестиции могат
да се финансират и чрез: средства от нетен оперативен остатък, приходи от продажба
на нефинансови активи, целеви потребителски такси, приходи от собственост на
общините.
Основното преимущество на финансирането чрез собствени средства е, че се
елиминира нуждата от дългово финансиране, като по този начин се спестяват
лихвените плащания и не се натоварват общинските бюджети с бъдещи разходи по
обслужване на дълг.
Този тип финансиране има и своите недостатъци сред които са: необходимост от
дълъг период на време, през който се спестяват средствата; риск от отлагане на
печеливши проекти, от което губи цялата местна икономика; вероятност местното
население, чиито доходи формират спестяванията за капиталовложения да мигрира към
друга община и по този начин да не ползва новоизградената инфраструктурата и др.
Разчитайки само на собствени ресурси, общините трудно успяват да задоволят
базисните потребности от инвестиции. Дори и в държавите с високо ниво на фискална
децентрализация, възможността за генериране на достатъчно собствени приходи и
висок оперативен остатък е лимитирана. Ограничените финансови средства и
нарастващите потребности от подобряване на съществуващата и изграждане на нова
инфраструктура налага търсене на допълнителни източници за инвестиционно
финансиране, включително мобилизация на капитал както от местните, така и от
международните капиталови пазари.
11
ICMA, Management Policies in Local Government Finance, Fifth Edition, June 2004 p.137

14. 14
1.6. Дългово финансиране на общинските инвестиции
Местните власти разполагат с ограничени ресурси и заемането от частни
капиталови пазари позволява далеч по-големи по размер вложения в подобряване на
инфраструктурата, отколкото ако се разчита само на текущо финансиране.
Основни причини, налагащи търсенето и ползването на заемни средства за
финансиране на местни публични инвестиции, са: нарастващата нужда от изграждане и
поддържане на местни публични инвестиции; липсата на достатъчно собствени
бюджетни средства за покриване на потребностите от капиталови вложения;
необходимостта от поддържане и рехабилитация на вече изградена инфраструктура.
В хода на изложението са разгледани и оценени различните аргументи в полза и
срещу дълговото финансиране на местни инвестиции.
Основни фактори, определящи достъпа на местните власти до капиталовите
пазари, са: структурата и размерът на собствените местни приходи и възможността за
генериране на положителни оперативни остатъци.12
Важно значение имат кредитната
история на общината, нивото на натрупан дълг, годишните разходи по обслужване на
дълга, нивото на обща задлъжнялост, големината и характеристиката на самата община
и др. Върху дълговото финансиране на местни публични инвестиции влияние оказват
както фискалните правила и тяхното изменение, така и съществуващото общо ниво на
дълг в местния сектор и отношението на банките към финансиране на местни публични
инвестиции.
Следва да имаме предвид, че типичните дългови инструменти като банкови
кредити и общински облигационни емисии, се ползват от общини с добри нива на
собствени приходи и с високо ниво на кредитоспособност. За да се разшири достъпът
до дългово общинско финансиране и за да се отговори на предизвикателството,
свързано с рязкото намаление на разполагаемите финансови средства за инвестиции,
през последните години централната власт създава специфични дългови инструменти.
Пример за такива инструменти са общинските фондове за развитие, които са
характерни за държави с ниско ниво на фискална децентрализация. Финансирането на
местни и регионални инвестиции в държавите от Западна Европа се подпомага от
Агенциите за финансиране на местните власти.
12
Peterson, G., Building Local Credit Systems, World bank, April 2000 p.8

15. 15
Резултати и изводи
През последните години се наблюдава тенденция към засилване на процесите на
фискална децентрализация. Местните власти получават все повече приходни
правомощия и съответно разходни отговорности.
Считаме че, децентрализацията на публични инвестиции допринася за
повишаване на нивото на обществено благосъстояние, увеличава броя на изпълнените
инфраструктурни обекти на местно ниво и способства за повишаване на
конкурентноспособността на местните икономики. Децентрализация се препоръчва при
изпълнение на инфраструктурни обекти, чрез които се предоставят блага и услуги,
насочени основно към населението на дадена МТЕ. Изпълнението на част от
публичните инвестиции обаче не може да бъде децентрализирано. Това твърдение важи
с особена сила за инфраструктурни обекти с национално значение и за инвестиции,
пораждащи съществени външни ефекти.
Разпределението на отговорности по изграждане и поддържане на публична
инфраструктура се различава в отделните държави. То представлява трайно
предизвикателство пред всички заинтересовани институции и се определя на база
историческо развитие, състав на местното население, законови правила и конституция.
Инвестиционният капацитет определя възможността на местните власти да
участват в изграждането на публичната инфраструктура. Основни детерминанти,
определящи инвестиционния капацитет, са: фискалната самостоятелност и данъчна
автономност; структурата и съставът на бюджетни приходи; ролята и значението на
държавни трансфери; разходната автономност; структурата на местните разходи,
достъпът до дълговия пазар и др.
Основните източници за финансиране на местни публични инвестиции са
местните приходи, нетните оперативни остатъци и дълговото финансиране.
Стандартното дългово финансиране е достъпно за ограничен кръг общини, които
притежават високо ниво на приходна самостоятелност. За да се повиши местният
инвестиционен капацитет и поради нарастващата потребност от ресурси за капиталови
вложения, държавата подпомага достъпа до капиталови пазари на общините, като
създава специализирани институции, кредитиращи местните власти под формата на
общински фондове за развитие и агенции за финансиране на местните власти.

16. 16
Глава втора
ИНВЕСТИЦИОНЕН КАПАЦИТЕТ НА ОБЩИНИТЕ В БЪЛГАРИЯ
Обект на анализ на втора глава е инвестиционният капацитет на общините в
България. Проследено е изменението на местните инвестиции, като за целта са
използвани различни показатели - дял на общински инвестиции в публични
инвестиции, дял на капиталови разходи в общински разходи и др. Разгледани са
основните детерминанти, оказващи влияние върху способностите на българските
общини да инвестират, а именно местните приходи, капиталовите трансфери и
местните разходи.
2.1. Общински инвестиции в България – състояние и проблеми
През последните десетилетия местните власти в ЦИЕ се опитват да покрият
дефицита от местни инвестиции в публична инфраструктура, като правят опити,
въпреки ограничените местни приходи, да заделят все повече средства за капиталови
разходи. Въпреки това, размерът на местните публични инвестиции, в т.ч. местни
публични инвестиции на глава от населението, остават доста под средните стойности за
ЕС.13
България, която е една от държавите от ЦИЕ, също е изправена пред
предизвикателството за осигуряване на финансови ресурси за инвестиции, тъй като
капиталовите разходи на българските общини са под средните нива за ЕС14
, а
необходимостта за рехабилитация на съществуваща и изграждане на нова
инфраструктура нараства.
Значението и ролята на местните власти при инвестиционния процес в дадена
държава може да бъде определен чрез показателите дял на общинските капиталови
разходи в публичните капиталови разходи и дял на капиталовите в общите общински
разходи.
13
За повече информация вж. Network of Assassinations of Local Authorities of South-East Europe - NALAS,
Fiscal Decentralization Indicators for South-East Europe:2006-2013, Fourth edition, January 2015
14
Твърдението е вярно, ако се изключат приходите от безвъзмездна помощ, които получават общините
при изпълнение на капиталови проекти по европейски програми през последните три години

17. 17
Графика 1. Инвестиции на местно ниво в България
Източник на информация Министерство на финансите; изчисления на автора
В началото на изследвания период капиталовите разходи на българските общини
представляват едва 13% от общинските разходи. Това се дължи на факта, че преди
началото на процесите на децентрализация размерът на допустимите общински
инвестиции е бил силно ограничен. До 2004 г. включително, общинските
инвестиционни разходи са значително по-ниски от средните за ЕС. Капиталовите
разходи на местните власти в държави от ЕС съставляват около 15-20% от общинските
бюджети15
. В периода 2006-2009 г. капиталовите разходи на българските общини
заемат все по-голям дял от общинските разходи и достигат до около 30% от
общинските бюджети. Финансовата криза преустановява растежа на капиталовите
разходи. През периода 2010-2012 г. те намаляват, а в края на 2012 г. заемат 20% от
общинските разходи. През следващите две години се отчита повишаване на стойността
на показателя и той достига до 39%.
От 22% през 2003 г. делът на местните в публичните инвестиции достига до 39%
през 2009 г. Това показва засилващата се роля на местните власти в инвестиционния
процес в държавата. През 2010-2012 г. местните инвестиции не надхвърлят 31% от
публичните инвестиции. През 2013 г. и 2014 г. се наблюдава рязко повишаване на
капиталовите разходи на местно ниво, като делът на местните инвестиции в
публичните се увеличава с около 15% за 2013 г. и с още 10% през 2014 г. Основна
причина за това покачване обаче не са разполагаемите собствени финансови ресурси на
общините (прекият инвестиционен капацитет) или заемането на средства от капиталови
15
Dexia, Sub-national public finance in the European Union, Summer 2012, p.18

18. 18
пазари, а безвъзмездните средства, които постъпват по линия на структурните фондове
и Кохезионния фонд на ЕС.
В края на 2011 г. (последната година, през която средствата от европейските
фондове не оказват значително влияние върху местния инвестиционен капацитет)
стойността на показателя дял местни публични инвестиции в публични инвестиции е
31%. За сравнение средната стойност на показателя за ЕС е 58.3%.
Чрез стойността на показателя дял на местни публични инвевстиции спрямо
БВП също може да направим сравнителна характеристика на инвестиционните
способности на местните власти в отделните държави. По данни на ЕВРОСТАТ през
2011 г. средните стойности на показателя за държавите в Европейският съюз е 1.4%, а в
България е 1.1%. За сравнение с други държави от ЦИЕ - показателят, отчетен в Полша,
е 2.7%, в Чехия – 2.3%, Естония – 1.2%, Литва – 2.4%, Латвия – 2% и Румъния – 2.8%16
2.2. Пряк инвестиционен капацитет на общините в България
Фискалната децентрализация е един от факторите, които способстват за
повишаване на инвестиционния капацитет на местните власти и съответно предполага
осъществяване на повече местни публични инвестиции. Разширяването на приходните
правомощия на местните власти, подобряването на събираемостта на местните данъци
и такси чрез създаване на местна администрация, както и разширяването на разходните
отговорности на общините, са основни предпоставки за достигане на по-високо ниво на
инвестиционен капацитет на местните власти.
Инвестиционният капацитет на местните власти може да бъде измерен чрез
показателя „пряк инвестиционен капацатет”.17
На графика 4. са представени
стойностите на показателя пряк инвестиционен капацитет, изчислени за периода 2003-
2014 г.
16
Данни от ЕВРОСТАТ:
http://ec.europa.eu/eurostat/tgm/table.do?tab=table&init=1&plugin=1&language=en&pcode=tec00022
17
Информация за показателят и методологията за изчисляване показателя пряк инвестиционен капацитет
е дадена в глава първа, вж. стр.29

19. 19
Графика 4. Пряк инвестиционен капацитет на българските общини през периода 2003-2014 г.
(млн. лв.)
Източник МФ; изчисления на автора
В началото на изследвания период българските общини отчитат рекордно ниско
ниво на пряк инвестиционен капацитет. През 2003 г. нетният оперативен остатък е
отрицателен, което е знак, че местните дейности са недофинансирани. През следващите
години НОО се покачва в резултат на постепенно нарастване на местните приходи.
През 2005-2007 г. нивото на ПИК расте ежегодно. Прекият инвестиционен капацитет е
най-висок през 2007 г. Основна причина за това е ръст в собствените приходи, в т.ч.
приходите от продажба на имущество и приходите от данък придобиване имущество по
дарение и възмезден начин. През следващата година започва постепенно намаляване,
породено от спад в НОО и от приходите от капиталова субсидия. През 2010 г.
приходите от капиталова субсидия значително намаляват, което се отразява върху ПИК
и той достига най-ниски стойности след периода на ръст. През 2011-2013 г.
инвестиционните способности на местните власти се повишават. Периодът завършва
отново с отчетен ръст в инвестиционните способности. През 2014 г. се наблюдава
съществено нарастване в приходите от капиталовата субсидия, което се отразява на
нивото на ПИК.
2.3. Детерминанти на инвестиционния капацитет на българските общини
Основни фактори, определящи инвестиционния капацитет на общините, са:
финансова самостоятелност; възможност за налагане на местни данъци; изменение на
местните приходи и на системата на държавните трансфери. При разходите значение

20. 20
върху инвестиционния капацитет оказват разходните отговорности на общините и
структурата на разходите.
2.3.1. Анализ и оценка на местните приходи и капиталовите трансфери
през периода 2003-2014 г.
Едни от основните показатели, чрез които може да бъде оценена приходната
децентрализация, са дял на местни приходи към консолидирани приходи и дял на
местни приходи към БВП. Чрез първия показател може да се определи мястото и
значението на общините в публичния сектор, а чрез вторият - мястото и значението на
местния публичен сектор в икономиката на дадена държава.18
В края на 2011 г. показателят местни към консолидирани приходи е в размер на
6.57%. За сравнение, средните стойности на показателя местни към консолидирани
приходи за ЕС27 към края на 2011 г. е 26.3%.19
В края на 2011 г. показателят местни приходи към БВП за България е 2.13%, а
средната стойност на показателя за ЕС27 е 11.7%
Данъчни приходи
Показател, който е съществен при изследване нивото на приходната
децентрализация и се счита за един от най-значимите за оценка на финансовата
самостоятелност на местните власти, е дял на местните данъчни приходи в общинските
бюджети.
През анализирания период стойността на показателя е между 26% и 66%.
Данъчните приходи са най-високи в началото на изследвания период. По данни на МФ
генерираните данъчни приходи от местните власти в България през 2003 г. са в размер
на 933.4 млн. лв. или близо 66% от общите общински приходи. От тях 724.1 млн. лв.
обаче представляват приходи от споделения данък върху доходите на физически лица.
Изключвайки 2003 г., показателят отчита най-високи стойности от
приблизително 38% през последните три години (2012, 2013 и 2014 г.). Основен ръст се
отчита при приходите от данък недвижими имоти, от данък превозни средства и от
данък придобиване имущество по дарение и възмезден начин. Можем да твръдим, че,
през последните три години местните власти полагат значителни усилия за
подобряване събираемостта на местните данъци, като създават системи за проследяване
на некоректни длъжници, завеждат дела срещу неизрядни платци и др.
18
Показателите са въведени и одобрени от МВФ и ОИСР
19
Dexia, Subnational Public Finance in the European Union, Summer 2012, p.36

21. 21
В изпълнение на програмата за децентрализация през изследвания период се
осъществяват няколко промени, свързани с местните данъци - отпада пътният данък, в
обхвата на местните данъци се включват патентният данък и туристическият данък,
който замества туристическата такса. В края на изследвания период в обхвата на
местните данъци се включват: данък върху недвижимото имущество, данък върху
наследството, данък МПС, данък върху придобиване имущество по дарение и
възмезден начин, патентен данък и туристически данък.
Към края на 2014 г. три от шестте данъка имат фискално значение, като
формират около 96% от данъчните приходи. Средният размер на ставките, определени
от общинските съвети, е идентичен на ставките от 2013 г., като за данъка върху
недвижимите имоти е 1.7% при максимална по закон 4.5%. За данъка върху превозните
средства средната ставка е малко над законовия минимум, а за данък върху
придобиване имущество по дарение и възмезден начин е 2.40% и е най-близко до
максималната ставка от 3%20
.
Неданъчни приходи
През периода 2003-2014 г. неданъчните приходи заемат между 59% и 73% от
собствените местни приходи.21
В края на изследвания период в структурно отношение
61% от неданъчните приходи заемат приходите от местни такси, 20% заемат приходите
от собственост, 12% приходите от продажба на нефинансови активи, 5% приходи от
глоби и 3% приходи от концесии.
Следва да отчетем, че приходите от продажба на нефинансови активи имат
значително, но моментно влияние върху инвестиционния капацитет на общините. През
2007 г. и 2008 г. общините реализират високи приходи от продажба на нефинансови
активи (40% и 27% от неданъчните приходи). Приходите от продажба традиционно се
влагат в капиталови разходи, което автоматично увеличава инвестиционните
възможности на общините.
Структура на местни приходи
Както отбелязахме в първа глава, структурата на местните приходи е една от
детерминантите на инвестиционния капацитет на общините. На графика 5. е
представено изменението на структурата на собствените приходи на българските
общини през периода 2003-2014 г.
20
НСОРБ, Информационен бюлетин: Тема на броя: Националната среща на финансистите на общините,
Анализ на изпълнението на общинските бюджети за 2014 г., бр. 9-10/юли 2014 г.
21
Информация от Доклади за изпълнение на държавния бюджет, МФ

22. 22
Графика 5. Структура на собствените общински приходи през периода 2003-2014 г.(в
млн.лв.)22
Източник МФ; изчисления на автора
В края на 2014 г. структурата на собствените общински приходи е както следва:
38% от общинските собствени приходи се заемат от местните такси, 38% от данъчните
приходи и 24% от другите неданъчни приходи.
Местни приходи на жител
В края на 2013 г. местните приходи на жител в повечето български общини
варират между 50 лв. и 500 лв. на жител. За сравнение, местните приходи на жител в
ЕС27 са 2 940 евро.23
Приходи от капиталови субсидии
През периода 2003-2014 г. нивото на капиталовите трансфери се изменя
няколкократно. През изследвания период приходите от капиталови трансфери
нарастват до 391 млн. през 2009 г. В резултат на кризата и последвалата актуализация
на държавния бюджет през 2010 г. се отчита рязък спад до 138 млн. лв. До края 2013 г.,
приходите от капиталова субсидия не могат да отчетат стойности, близки до тези от
2009 г. През 2014 г. се отчита рязко увеличаване на приходите от капиталовата
субсидия. Причината е включване на средства за преодоляване на бедствията от
предходната година и включване на приходи по инвестиционната програма на
държавата „Растежи и устойчиво развитие на регионите”. Няма гаранция и очаквания
през следващите години приходите от капиталова субсидия да са в такъв висок размер,
което от своя страна, предполага намаление в нивото на инвестиционния капацитет.
22
Забележка: През 2003 г. в данъчните приходи се включват приходи от споделен данък доход.
23
Dexia, Subnational Public Finance in the European Union, Summer 2012, p.12

23. 23
Приходи от безвъзмездна помощ по европейски проекти
През последните години средствата, които българските общини получават от
европейските фондове, оказват съществено влияние върху инвестиционния общински
капацитет. Българските общини са основни бенефициенти по Оперативна програма
„Регионално развитие”, Оперативна програма „Околна среда”, Програма за развитие на
селските райони и Програма „Трансгранично сътрудничество”.
По данни от ИСУН24
, в резултат на проекти, изпълнявани по ОПОС, към края на
2014 г. в местните бюджети са постъпили около 2 650 093 хил. лв. (при договорени
5 464 918 хил. лв.), а в резултат на проекти, изпълнявани по ОПРР, към края на 2014 г. в
местните бюджети са постъпили около 2 354 025 хил. лв. (при договорени 3 174 594
хил. лв.).
Източници на приходи за местните власти в ЕС и в България
При сравнение на структурата на местните приходи на българските общини със
структурата на местните приходи на общините в останалите държави в ЕС се
констатира, че в бюджетите на българските общини постъпват ограничени по размер
данъчни приходи и се констатира силна зависимост от държавните трансфери.
България е една от малкото държави в ЕС, в които общините не получават приходи от
споделени данъци. За сравнение, в данъчните приходи на Белгия, Литва, Латвия,
Естония, Румъния, Португалия, Словакия, Гърция, Унгария, Полша и Словения25
се
включват значителни приходи от споделени данъци.
2.3.2. Анализ и оценка на местните разходи през периода 2003-2014 г.
Чрез показателите дял на местни разходи към публични разходи и дял на местни
разходи към БВП може да се определи степента на разходна децентрализация.
През периода 2003-2014 г. делът на местните разходи към публичните разходи
варира между 16% и 22%. Стойностите на показателя местни разходи към БВП през
изследвания период са в диапазона 5.9%-8.6% .
В края на 2014 г. се отчитат макскимални стойности и на двата показателя.
Основна причина за покачването на стойността на показателите са капиталовите
разходи, направени във връзка с изпълнение на европейските общински проекти.
24
Информационна система за управление и наблюдение на структурните инструменти на ЕС в България,
http://umispublic.government.bg
25
European Commission, Report on Public Finances in EMU 2012: Chapter IV Fiscal decentralization in the
EU - main characteristics and implications for fiscal outcomes

24. 24
Основен източник за финансиране на тези разходи обаче са средствата, постъпващи под
формата на финансова помощ от европейските фондове.
Текущи и капиталови разходи
Стойността на текущите разходи има пряко въздействие върху капиталовите
разходи, тъй като първите са свързани с покриване на постоянни разходи, които са
неизбежни в хода на бюджетната година. Ръстът на текущите разходи може да доведе
до спад в инвестиционните разходи, поради ограничените местни приходи и липсата на
възможност текущите разходи да бъдат избегнати или трайно намалени.
През периода 2003-2008 г. общинските капиталови разходи отчитат ежегоден
ръст. Тенденция на намаляване на капиталовите разходи се отчита през 2010 г. и 2011
г., когато в резлутат на финансовата криза спадат разполагаемите общински приходи.
През 2012 г. и 2013 г. капиталовите разходи нарастват, но ръстът им до голяма степен
се дължи на разходите, свързани с европейски проекти. През 2014 г. капиталовите
разходи заемат 39% от общите бюджетни разходи. Това е рекордна стойност за
изследвания период. Следва да отчетем, че основен фактор, довел до увеличението на
капиталовите разходи през последните години, са разходите, които общините правят по
изпълнение на проектите, финансирани със средства от ЕС.
Местни публични инвестиции на жител
Резултатите показват, че средният размер на местни публични инвестиции на
жител в България се равнява на около 100 лв. За сравнение, средните стойности на
местни публични инвестиции на жител за държавите от ОИСР са около 500 евро на
жител26
, а местните инвестиции на жител в ЕС27 през 2012 г. са 355 евро на жител (в
стойността не се включва дългово финансиране на инвестиции)27
Резултати и изводи
Анализът на инвестиционния капацтитет на общините в България показва, че
през последните години е налице разширяване на инвестиционните способности на
местните власти. Съществена роля за това имат средствата, които постъпват под
формата на безвъзмездна финансова помощ по линия на европейските фондове и се
ползват за капиталови общински разходи. Прекият инвестиционен капацитет обаче
остава относително нисък, т.е. разчитайки само на собствени средства, общините не
могат да задоволят нарастващите инвестиционни потребности.
26
Hulbert, C. and C. Vammalle (2014)“A Sub-national Perspective on Financing Investment for Growth...., p.12
27
Dexia, Subnational Public Finance in the European Union, Summer 2012, p.19

25. 25
Предпоставка за това, на първо място, е ограниченият приходен капацитет на
българските общини. Стойностите на стандартните показатели (за 2011 г.), чрез които
се оценява приходната децентрализация, показват следното:
 показател местни приходи към консолидирани приходи за България - 6.57%;
средни стойности за ЕС - 26.3%
 показател местни приходи към БВП за България - 2.13%; средни стойности за ЕС -
11.7%
През 2014 г. стойността на показателя местни данъчни приходи към консолидирани
данъчни приходи за България e около 3%, средни стойности за ЕС - 16.1% .
Констатира се значителна централизация на данъчните приходи у нас.
Значителен дял в общите общински приходи имат неданъчните приходи, в т.ч. приходи
от продажба, които в моменти на икономическо оживление съществено покачват
прекия инвестиционен капацитет, но само в краткосрочен план. Данъчните приходи,
постъпващи в местните бюджети, са ограничени, което от своя страна редуцира
възможността за набиране на ресурси за публични инвестиции.
Показателите, даващи информация за инвестиционните възможности на
общините и позволяващи сравнителна характеристика със средните стойности,
отчетени в ЕС (за 2011 г.), са както следва:
 показател местни инвестиции към публични инвестиции за България - 31%;
средни стойности на показателя за ЕС - 58%
 показател местни публични инвестиции към БВП за България - 1.1%; средни
стойности на показателя за ЕС - 1.4%
 показател местни публични инвестиции на глава от населението за България - 100
лв.; средни стойности на показателя за ЕС - 355 евро или 694 лв.
Може да обобщим, че при трите показателя България е под средните нива, като най-
съществени разлики се откриват при местни публични инвестиции на жител.
Капиталовите трансфери също влияят значително върху прекия инвестиционен
капацитет. Доказателство за това е и намаляването на общинските инвестиционни
способности през 2010 г., породено от актуализация на бюджета, и намаляването на
приходите от капиталовата субсидия. В отделни години приходите от капиталова
субсидия оказват по-съществено влияние върху прекия инвестиционен капацитет,
отколкото нетния оперативен остатък.

26. 26
Изведените резултати насочват към заключението, че с цел устойчиво
повишаване на инвестиционните способности на българските общини в дългосрочен
план, трябва да се търсят допълнителни източници на финансиране както чрез
увеличаване на данъчните приходи, така и чрез разширяване на достъпа до дългово
финансиране.
Глава трета
ДЪЛГОВО ФИНАНСИРАНЕ НА ОБЩИНСКИТЕ ИНВЕСТИЦИИ В БЪЛГАРИЯ
В трета глава се анализира и оценява дълговото финансиране на общински
инвестиции в България през периода 2003-2014 г. Оценени са възможностите на
местните власти за достъп до капиталови пазари и са откроени общините, ползващи
най-активно дълговото финансиране. Направено е сравнение на структурата на
приходите на местните власти в Полша, Литва, Латвия, Естония, Чехия и България с
цел да се изведат положителни практики и да се открият причините, поради които
българските общини имат ограничен достъп до дългово финансиране на инвестиции.
3.1. Обзор на дълговото финансиране на общински инвестиции в България
през периода 2003-2014 г.
Преди началото на реформите от 90-те години на миналия век българските
общини нямат право да ползват кредитни ресурси, нито да разполагат със собственост,
отделена от държавната, която да ползват като обезпечение. До 2001 г. съществува
нормативно установен лимит за дефицит на общинските бюджети – до 10% от общата
сума на приходите, което всъщност ограничава правото за ползване на заемни
средства.28
Допълнителни фактори, обуславящи ограниченото общинско финансиране,
са невисокият размер на собствени приходи, силната зависимост от държавните
трансфери и липсата на възможност за генериране на оперативни остатъци.
3.1.1. Дългово финансиране на инвестиции чрез вътрешен дълг
През периода 2003-2013 г. българските общини ежегодно увеличават стойността
на заемните средства, които ползват. Докато в началото на изследвания период
стойността на привлечените ресурси в местните бюджети се равнява на 43 млн. лв.,
през 2013 г. стойността на дълговото финансиране достига до близо 472 млн. лв.
28
Стоилова, Д. Алтернативата дефицитен или балансиран общински бюджет:…... стр.7

27. 27
 Дълг, поет с договори за общински заеми
Търговските банки финансират общините както за изграждане на
инфраструктурни проекти (чрез предоставяне на инвестиционни кредити), така и чрез
краткосрочни кредити и/или кредити-овърдрафт, служещи за покриване на временен
дефицит в местните бюджети. За периода 2003-2013 г. експозицията на общинския дълг
се увеличава около 16 пъти и достига до близо 348 млн. лв. Принос към повишаване на
експозицията на общинските заеми има функционирането на "Фонд за органите на
местното самоуправление в България - ФЛАГ". Освен ФЛАГ, държавата подпомага
дълговото общинско финансиране чрез ПУДООС и ФЕЕВИ.
 Емисии на общински ценни книжа
Поетият дълг от общините под формата на издадени облигационни емисии
нараства в периода 2003-2011 г. През 2011 г. се достигат най-високите стойности на
облигационен дълг - 113 494 хил. лв. През следващите години експозицията на дълга
намалява. Въпреки че достига до 25% от общото дългово вътрешно финансиране,
общинските облигационни емисии остават относително рядко използван от
българските местни власти инструмент. Към края на 2013 г. общините с остатъчен
дълг по облигационни емисии са едва десет - Несебър, Варна, Каварна, Дупница,
Кюстендил, Пазарджик, Пловдив, Стара Загора, Свиленград и Шумен. Възможност за
емитиране на облигационни емисии имат основно големите, финансово стабилни
общини, като предварително условие за издаване на емисията е наличие на висок
кредитен рейтинг.
3.1.2. Дългово финансиране на инвестиции чрез външен дълг
Най-големите финансово независими общини като Столична община, Пловдив,
Варна и Бургас имат достъп до външните капиталови пазари. Основни външни
кредитори на българските общини се явяват Европейската банка за възстановяване и
развитие, Европейската инвестиционна банка, Японската банка и Световната банка.
Експозицията на външния дълг значително нараства през изследвания период.
Докато през 2003 г. тя е едва 17.7 млн. лв., то през 2013 г. достига до близо 468 млн.
лв., като сумата се доближава до сумата на вътрешния дълг на страната (471.6 млн. лв.).
Разпределение на общински дълг
Към 31 декември 2013 г. остатъчната стойност на общински дълг (вътрешен и
външен) се равнява на 939 млн. лв. По информация на МФ общините, ползващи
дългови инструменти, са 192 бр. Данните посочват, че 73% от общата стойност на

28. 28
общинския дълг е съсредоточен едва в 14 общини, като само в Столична община е
съсредоточен дълг от 442 млн. лв. или 47% от общия общински дълг. Към края на 2013
г. 72 общини (или 27% от всички общини в България) не ползват дългови инструменти.
Общински дълг в България и в ЕС
През 2013 г. дълговата задлъжнялост на регионално и местно ниво в ЕС достига до
около 10% от БВП на всички държави членки.29
С най-висок дълг на местно и
регионално ниво се открояват Испания и Германия. В Германия местният и
регионалният дълг достига до 30% от БВП, а в Испания до 20% от БВП. Следва да
отчетем, че местните власти в двете държави ползват ограничено дълговото
финансиране. За сметка на това регионални власти (Landër в Германия и Comunidades
Autónomas в Испания) финансират своите разходи приоритетно чрез дълг. Спрямо
останалите държави членки от ЕС, България се нарежда на едно от последните места по
стойност на консолидиран и местен дълг. Местният дълг в България достига до 1% от
стойността на БВП.
3.2. Сравнение на дълговия общински пазар в България с дълговия пазар в
Полша, Литва, Латвия, Естония и Чехия
Полша, Литва, Латвия, Естония и Чехия са държави от ЕС, които имат сходно
икономическо развитие с България. Те са преминали от планова към пазарна
икономика и постепенно са развили местния публичен сектор. В началото на прехода
приходите и разходите в тези държави са били силно централизирани, а правомощията
и отговорностите на местните власти ограничени. Дълговото финансиране на общински
инвестиции също е било ограничено.
В резултат на мерките, свързани с повишаване на нивото на фискалната
децентрализация, се наблюдават промени в структурата на местните приходи и
бюджетните отношения местна-централна власт.
В бюджетите на общините от петте държави постъпват приходи от споделени
данъци. За разлика от тях, в бюджетите на българските общини не постъпват споделени
приходи. Това е една от основните предпоставки общинските приходи в България да са
по-ниски от общинските приходи в останалите държави. Структурата на местните
приходи е представена в графика 14.
29
ЕВРОСТАТ, Европейска комисия, Инвестиции за работа и растеж, Юли 2014, стр. 154

29. 29
Графика 14. Структура на местните приходи на Полша, Литва, Латвия, Естония и
Чехия и България през 2010 г.30
В българските местни бюджети преобладават приходите от трансферните
плащания, които са основно целеви трансфери, т.е. местните власти нямат свобода при
тяхното разходване и следва да приемат и изпълняват волята на държавата. В
структурно отношение трансферните плащания при българските общини съставляват
62% от общинските приходи, докато в Чехия, Естония и Латвия те са между 34-38%. В
Литва трансферните плащания съставляват 50% от общинските приходи, а в Полша -
59%. За сметка на по-ниските приходи от трансфери обаче местните власти в Литва,
Латвия, Полша, Естония и Чехия получават значителна част приходи под формата на
постъпления от споделени данъци.
Единствено в България неданъчните приходи надхвърлят данъчните приходи.
Докато в Полша, Литва и Латвия неданъчните приходи са между 5% и 9%, в България
неданъчните общински приходи представляват 24% от общите общински приходи. В
Естония се отчитат 14% неданъчни приходи, а в Чехия - 15%.
Следва да отчетем, че в местните бюджети на Литва, Латвия, Естония и Полша
преобладават приходите от споделени данъци. Най-голям процент на споделени
приходи се отчитат в Естония (приходите от споделения данък доход съставляват 91%
от общите местни данъчни приходи). Приходите от данък върху недвижимите имоти
също присъстват в местните бюджети на разгледаните държави. Процентното
30
Източник: Bruna S. Gross E., Economics and management 2012.17, Municipal finance equalization in Latvia,
Davulis G., Intelectual Economics, Vol.6 N4 p. 504-519 Institute of local taxes in Lithuania:Its status and
possibilities of development; Statistics Estonia; Fillip Hruza, Problems and Perspectives in Management,
Volume 12, Issue 1, 2014, The effect of the financial crisis on Czech municipal financial management: can a
future crisis be prevented?; Swianewiz P., Local tax policies in the limited autonomy of revenue collection
system in Poland