1. Suport de curs
Administraţie europeană, centrală şi locală
An II –Administraţie Europeană
Istoria Administartiei Publice…………………………………………………… 1
Abordări conceptuale privind administraţia publică…………………..……. 4
Modelul tradiţional de administraţie publică…………………………………. 5
Tipuri de birocraţie………………………………………………………………... 8
Concentrarea autorităţii în cadrul modelului birocratic. Ierarhia…........... 16
Funcţia publică şi funcţionarul public…………………………………………. 24
Managementul public…………………………………………………………….. 26
Tendinţe noi în managementul public internaţional 34
şi oportunitatea adaptării şi implementării lor
în instituţiile publice din România………………………………………………
Profesionalizarea serviciului public…………………………………............... 56
Administraţia Publică şi Cetăţeanul……………………………………………. 63
Stratificarea relaţiilor cu cetăţeanul……………………………………………. 68
Agenda administrativă………………………………………………….………… 69
Diferenţierea structurilor în administraţia publică………………………….. 82
Noţiunea de serviciu public……………………………………………………… 86
Misiunea administraţiei publice……………………………………………….... 97
O analiză SWOT a administraţiei publice româneşti……………………….. 132

2. Istoria Administratiei Publice
Max Weber a fost fondatorul administratiei moderne care s-a dezvoltat mai intai in Europa Occidentala.
Dezvoltarea functionarilor de cariera si a structurii administratiei a fost posibila datorita existentei unei
autoritati centrale suficient de puternica. Monarhii aveau nevoie de acesti functionari pentru a-si
administra domeniul, iar prin intermediul autoritatii inlocuiesc astfel puterea nobililor locali. Astfel de
evolutii au avut loc cu precadere in monarhiile absolutiste din Europa Occidentala, monarhii ce erau
caracterizate de dezvoltare continua, de structuri militare si administrative centrale, dezvoltare care pana
la urma a insemnat o acumulare de putere la nivel central. Aceasta acumulare de putere s-a produs in
detrimentul vechilor centre de putere din Evul Mediu.
In Franta o administratie centrala efectiva a fost introdusa la inceputul secolului al XVII-lea de
catre cardinalii Richelieu si Mazarin. Acestia au introdus o serie de reprezentanti permanenti numiti
intendenti si care pe masura cresterii prerogativelor cu care au fost inzestrati au devenit adevarati
administratori. Astfel la mijlocul secolului al XVII-lea acesti administratori vizau, supuneau si colectau
taxele, organele politiei locale, pastrarea ordinii si conducerea sistemului judiciar.
Fronda=revolta nobililor Ludovic al XIV-lea si ministrul sau Colberte au intuit faptul ca acesti
administratori pot sa acumuleze o putere care sa-I faca greu controlabili si a incercat sa le limiteze
contributiile. Colberte a introdus o cerinta de rapoarte privind activitatea lor ducand astfel la crearea unei
intregi retele de functionari subordonati la aparitia unor birouri administrative teritoriale si la nivel
central.Ludovic al XIV-lea a creat o serie de ministere pe care le-a conectat la reteaua administrativa
teritoriala. Procesul de centralizare a statului nu a reusit sa elimine toate vechile centre de putere feudale.
Mai mult, monarhia din nevoia continua de bani a trecut la vanzarea unor functii si privilegii. Au fost
create o serie de categorii favorizate care in timp au acumulat putere si influenta.
Sistemul administrativ a scapat de sub control in timpul lui Ludovic al XV-lea si al XVI-lea. Doar
o data cu revolutia franceza s-a schimbat perceptia generala privind administratia. Guvernele
revolutionare franceze au incercat sa descentralizeze administratia prin instituirea guvernamintelor locale.
Dupa preluarea puterii, Napoleon a restructurat din temelii sistemul administrativ fractionalizandu-le.
Departamentele create de regimul revolutionar le-a pus sub administrarea unor prefecti care se aflau sub
un strict control centralizat la care detineau si o considerabila putere. Sistemul a functionat atat de bine
incat dupa restauratie monarhia l-a pastrat.
Prusia intre secolele XVII-XVIII:
Trei conducatori foarte importanti : marele elector Frederick Wilhem I si Frederick al II-lea cel Mare a
organizat un aparat administrativ remarcabil. La mijlocul secolului al XVII-lea marele electoe a unit toate
provinciile prusace intr-un stat centralizat. In 1722 Frederick Wilhem I a creat un organism administrativ
specializat care era numit Directoratul General si o serie de comisii provinciale pe diferitele domenii
administrative. Frederick al II-lea a creat o serie de reforme menite sa imbunatateasca activitatea
administratiei prusace. A instituit un sistem de recrutare a functionarilor foarte apropiat de ceea ce numim
astazi MERIT SYSTEM (selectarea functionarilor dupa competenta). El a mai creat o retea nationala de
pregatire a acestor functionari. Ulterior a incercat sa centralizeze sistemul de recrutare al functionarilor.
Un alt domeniu in care a adus modificari a fost cel al organizarii. Cea mai importanta schimbare care s-a
produs a avut loc in raportul dintre rege si administratia sa.
Administratia profesionista poate acumula datorita expertizei pe care o detine o putere foarte
mare. Prin urmare, aparitia administratiei profesioniste a avut in sine ca efect diminuarea puterii
monarhului. Codul Legal General emis in 1794: prin el monarhul trebuia sa respecte legile statului,
puterea sa fiind substantial diminuata. Functionarii regelui s-au transformat in functionari ai statului,
functiile lor fiindastfel garantate.
Evolutia sistemului englez a avut un caracter traditionalist.
In S.U.A. administratia americana a fost dominata pe parcursul secolului al XIX-lea de
conceptiile lui James Madison si Andrew Jackson. J.Madison a fost adeptul unei totae descentralizari a
administratiei si a unei minime implicari a statului in procesul administrativ. Alta caracteristica a
serviciilor publice americane pe parcursul secolului al XIX-lea a fost lipsa de profesionalism si de

3. stabilitate in functie. Razboiul de secesiune a insemnat inceputul schimbarii societatii americane. Efortul
de razboi a avut ca si rezultat intarirea aparatului administrativ. Orasele s-au dezvoltat foarte mult ca
urmare a industrializarii, raportul numeric intre populatia rurala si populatia urbana modificandu-se foarte
mult. Administratia americana nu mai corespundea noilor realitati sociale, prin urmare opiniile care
sustineau necesitatea crearii unei administratii profesioniste, neutre din punct de vedere politic si
impartiala fata de cetatean s-au impus in societatea americana.
In literatura americana de specialitate punctul de cotitura l-a creat Woodrow Wilson. Reforma
administratiei americane s-a realizat prin legea numita Pendleton Act care a fost adoptata in anul 1889.
Reforma administratiei a insemnat trecerea de la SPOIL SYSTEM la MERIT SYSTEM. Ulterior s-a
incercat implementarea acestui sistem si la nivel local si la nivel statal prin oferirea de granturi
conditionate de implementare a acestui sistem.
Conceptul de functionar public s-a impus la inceputul secolului al XIX-lea.
Abordări conceptuale privind administraţia publică
La baza alocării resurselor la nivelul unei societăţi, stă aparatul administrativ dintr-un
stat. Existenţa unei structuri de birouri în cadrul diferitelor nivele de guvernare face posibilă
alocarea în diverse cantităţi a bunurilor şi serviciilor către diverse grupuri de
cetăţeni/consumatori. Redistribuţia resurselor publice depinde de existenţa unui personal
administrativ capabil să transfere resursele financiare către destinaţii exacte, conform unui set de
reguli dinainte stabilite. In statul providenţă (“welfare state”) rolul biroului este larg deoarece o
parte considerabilă din resursele totale este alocată din buget.
Conceptul de birou („bureau”) se află la baza sectorului public aşa cum James Wilson
argumenta în “Birocraţia: ce fac agenţiile guvernamentale şi de ce o fac”. Între autorii din
domeniu există unanimitate în ceea ce priveşte diferenţa care există între termenul de birou şi cel
de birocraţie („bureaucracy”).
În dicţionarul Oxford English termenul de birou este definit „ca un spatiu folosit pentru
afacerile publice; un departament al administraţiei publice.” Cîteodată termenul de birocraţie are
acelaşi înţeles. Însă cel mai adesea termenul de birocraţie se referă la instituţii sau la un set de
proprietăţi ale unei organizaţii.
În literatura de specialitate privind administraţia publică se pot regăsi anumite referiri la
funcţiile unui birou cum ar fi:
• Birocraţiile sunt capabile să aibă cel mai înalt grad de raţionalitate sau eficienţă
(Weber, 1978)
• Comportamentul unui birou este caracterizat de ineficienţă economică precum şi de
pierdere administrativă (Tullock, 1965; Niskanen, 1971)
• Logica funcţiilor biroului este iraţionalitatea (March and Olsen, 1976; Hogwood and
Peters, 1985).
Există două abordări principale ale birocraţiei: cadrul organizaţional (“organizational
framework”) şi abordarea alegerii publice (“public choice approach”). McLean considera că
teoriile biroului şi ale birocraţiei care provin din teoria alegerii publice tind să fie individualiste,
atomiste şi economice în ceea ce priveşte presupunerile lor318. Benson considera că abordarea
organizaţională pune accentul pe structură, întreg şi putere319.
Fred W. Riggs discută despre diversele înţelesuri ale termenului de birocraţie,
concluzionînd că acest concept poate desemna agregate sau sisteme, întreguri sau părţi precum şi
o varietate de proprietăţi care au o mulţime de conotaţii emotive. Este dificil de redus un număr
atât de mare şi de divers de înţelesuri la unul central.

4. Kaplan susţinea că birocraţia este “un termen teoretic” deoarece îşi extrage înţelesurile
din contextul teoretic din care operează şi ca orice concept abstract, are nevoie de elaborarea
unui set de indicatori care pot fi aplicaţi unor fenomene observabile. Natura teoretică a
conceptului de birocraţie se referă la necesitatea studierii contextului specific în care propoziţiile
privind comportamentul birocratic sunt făcute.
Modelul tradiţional de administraţie publică
Modelul tradiţional de administraţie publică se poate caracteriza printr-o administraţie
aflată sub controlul formal al liderilor politici, este un model bazat pe un model birocratic strict
ierarhic, cu un personal permanent, neutru şi anonim care este motivat doar de interesul public,
care serveşte oricărei guvernări în mod egal şi care nu contribuie la realizarea politicilor ci doar
administrează acele politici decise de politicieni.
Fundamentele teoretice le putem regăsi în doctrina lui: Woodrow Wilson în Statele
Unite; Raportul North-Trevelyan în Marea Britanie şi în modelul birocratic al lui Max Weber.
Teoria a apărut în ultima parte a secolului XIX, a fost formalizată între 1900 şi 1920 şi a
durat în majoritatea statelor vestice până în ultimul sfert al secolului XX.
Modelul tradiţional al administraţiei publice rămâne cel mai durabil şi cea mai de succes
teorie a managementului în sectorul public, deşi acum tendinţa este de înlocuire a lui. Există
cîteva motive pentru acest lucru. Modelul avea tendiţa de a deveni rigid şi birocratic, se baza pe
procese şi pe stabilirea de proceduri de urmat şi nu pe rezultate.
În timp, guvernele au devenit din ce in ce mai focalizate pe rezultate, făcînduse astfel
trecerea de la accentul pus pe procedurile formale, structuri şi măsuri de salvgardare către
rezultate. Liderii politici au devenit nerăbdători în ceea ce priveşte birocraţiile lor şi au solicitat
răspunsuri mai rapide şi mai flexibile în locul procedurilor formalizate şi a deliberărilor lungi
caracteristice modelului tradiţional.
Administraţia publică are o istorie îndelungată. Primele forme de administraţie au
apărut încă din Egiptul antic sub forma administrării dezastrelor produse de inundaţiile Nilului şi
administrarea construirii piramidelor. China, în timpul dinastiei Han (206 î.H până în 220 d. H),
a adoptat conceptul confucianist conform căruia guvernul ar trebui să fie condus de oameni aleşi,
dar nu prin naştere, ci datorită virtuţilor şi abilităţilor lor, în timp ce scopul esenţial al guvernului
este asigurarea fericirii oamenilor.
În Europa, imperiile grec, roman, spaniol, etc., au fost în primul rând imperii
administrative, controlate de reguli şi proceduri. Statul modern în Evul Mediu se presupune,
conform lui Weber că “s-a dezvoltat concomitent cu structurile birocratice”.

5. Sistemele iniţiale de administraţie au fost “personale”, adică se bazau pe loialitatea
funcţionarilor faţă de rege sau ministru, în loc să fie “impersonale” şi să se bazeze pe legalitate şi
loialitate faţă de organizaţie şi stat. Era considerat un fapt comun şi normal ca cei care aspirau la
a fi angajaţi de către stat să recurgă la “patronaj” sau “nepotism”, bazându-se pe prieteni sau rude
pentru obţinerea unui astfel de loc de muncă, sau plătind locul (în această situaţie, banii plătiţi
pentru postul obţinut se recuperau prin percepere de impozite şi taxe de la clienţi).
Poziţiile administrative importante nu erau de obicei full-time ci făceau parte din
activităţile unei persoane alături de alte afaceri personale. Pentru a obţine un loc în sistemul
administrativ, era esenţial ajutorul prietenilor sau al rudelor, fără a se ţine seama de competenţele
respectivei persoane. Cu alte cuvinte, în administraţia publică nu exista nici un fel de expertiză
iar ca o consecinţă, atunci când guvernul se schimba se schimba întregul aparat administrativ.
În această situaţie, cetăţenii nu-şi vedeau interesele reprezentate în condiţiile în care
administraţia publică nu era decât o afacere privată în care deciziile guvernamentale, banii şi
voturile erau bunuri negociabile.
Modelului tradiţional a apărut în Imperiul Britanic la mijlocul secolului XIX. În 1854,
Raportul Northcote – Trevelyan recomanda ca “serviciul public să fie realizat de către persoane
selectate atent” prin “înfiinţarea unui sistem adecvat de examinare înainte de numire”. Raportul
recomanda: abolirea patronajului şi înlocuirea recrutării cu examinarea competitivă sub
supravegherea unui organism central examinator; reorganizarea personalului din departamentele
centrale în clase largi în scopul realizării de activităţi intelectuale şi mecanice; angajarea în
posturi înalte pe baza promovării interne concurenţiale. Raportul sublinia problemele de personal
şi deşi recomandările lui au fost implementare încet, a reprezentat începutul modelului tradiţional
de administraţie publică.
Reformele din adminisraţia publică engleză au influenţat şi administraţia publică din
Statele Unite.
În 1883 este adoptat Civil Service Act, denumit şi Pendleton Act, care stabilea o
Comisie a Serviciului Civil şi conţinea patru puncte cheie:
• susţinerea unor examinări competitive pentru toţi aplicaţii la serviciile publice;
• oferirea de posturi pentru cei clasaţi cel mai bine după examinări;
• stabilirea unei perioade de probă înaintea angajării efective;
• distribuirea de posturi la Washington în funcţie de populaţia celorlalte state şi a altor
zone mari.

6. Reformele din SUA şi din Marea Britanie, combinate cu modelul birocratic mult mai
cuprinzător din Europa Continentală, şi care data de la mijlocul secolului XVIII din Prusia, a
condus la adoptarea unui model consistent în prima parte a secolului XX. Mai târziu în secolul
XIX, modelul a fost puternic influenţat de Woodrow Wilson în SUA, el fiind unul dintre cei mai
importanţi activişti ai mişcării de reformă din SUA, în acelaşi timp cu Max Weber în Europa.
Weber a enunţat teoria birocraţiei, a introdus ideea unui serviciu public distinct, profesional, cu
personal recrutat şi numit pe merit, neutru din punct de vedere politic, care să rămână în funcţie
şi după schimbarea guvernului. De la
Wilson s-a păstrat ideea că politicienii ar trebui să fie responsabili pentru realizarea
politicilor, în timp ce administraţia trebuie să se preocupe de implementarea acestora. Ambii au
susţinut independenţa administraţiei de intervenţia politică.
În literatura de specialitate, birocraţia este privită sub diverse aspecte, în funcţie
de definiţia şi conţinutul explicaţiilor privind funcţiile şi rolul acesteia într-o societate. Astfel
avem birocraţia raţională, rigidă, ca dominaţie oficială, haotică, ca ofertant, în expansiune,
birocraţia ca instrument de control şi ca opţiune privată.
Tipuri de birocraţie
Birocraţia raţională
Max Weber este reprezentantul teoriei care priveşte birocraţia ca fiind o entitate
capabilă de a fi eficientă. În scopul creării unei baze pentru teoria sa, Weber argumentează că
există trei tipuri de : carismatică – atracţia unui lider extraordinar; tradiţională – cum ar fi a unui
şef de trib; a raţională/legală. Aceasta din urmă este atât raţională cât şi legală în comparaţie cu
alte forme de care erau în mod esenţial iraţionale şi extra-legale.
A fost considerată astfel cea mai eficientă formă de din cele trei şi a format baza pentru
teoria sa despre birocraţie.
Weber concepe propriul model de birocraţie, un model ideal care cuprindea
următoarele proprietăţi:
• Structură de impersonală;
• Existenţa unei ierarhii în cadrul unui sistem al carierelor în care există sfere de
competenţe specificate;
• Libera alegere bazată pe realizările obţinute în urma respectării anumitor reguli;

7. • Organizaţia este o structură separată, independentă de viaţa personală a angajaţilor
săi;
• Remunerarea cu bani pe baza unor contracte clare;
• Disciplină şi control în conducerea biroului.
Principala diferenţă între modelul lui Weber şi modelele anterioare de administraţie este
înlocuirea administraţiei “personale” cu un sistem “impersonal” bazat pe reguli. O organizaţie şi
regulile sale e mult mai importantă decât orice individ din interiorul ei. Sistemul birocratic
trebuie să fie impersonal în ceea ce priveşte funcţionarea sa şi în relaţiile cu clienţii.
Modelele anterioare de administraţie se bazau pe relaţii personale – loialitatea faţă de o
rudă sau un patron, faţă de liderul partidului – şi nu faţă de sistem. Administraţia se vedea adesea
ca un braţ al politicienilor şi a clasei conducătoare decât a cetăţenilor. Dar în acelaşi timp era şi o
administraţie arbitrară, nedreaptă, mai ales cu cei care nu doreau sau nu puteau să se implice în
jocurile politice. Sistemul impersonal prevăzut de Weber, înlătură complet arbitrarea, sau cel
puţin în cazul ideal.
Modelul iniţial de birocraţie nu conţinea aspecte privind motivarea în cadrul birocraţiei
dar este asumată de către Weber noţiunea de Beruf (meserie) sau vocaţie.
Eficienţa birocratică nu poate fi considerată o simplă funcţie a structurii formale a
biroului dar depinde în mod esenţial de scopurile exprimate de către birocraţi şi de mijloacele de
realizare a acestora.
Modul de operare al birourilor va depinde de mult mai mulţi factori decât cei specificaţi
în model. Conform modelului, organizaţiile formal birocratice fac ca birourile să fie doar
“capabile de a avea cel mai înalt grad de eficienţă”. Ceea ce lipseşte în modelul lui Weber se
regăseşte sub formă de vocaţie.
Weber îşi argumentează modelul dintr-o perspectivă istorică comparând birocraţia
modernă cu alte tipuri de guvernare sau . Judecată în relaţie cu alte tipuri de , birocraţia modernă
este mult mai eficientă, dar asta nu presupune că birocraţia modernă este eficientă şi din alte
puncte de vedere.
Astfel, afirmaţia lui Weber că birocraţia este “capabilă de cel mai înalt grad de
eficienţă” nu este susţinută în întregime de realitate. Ideea de bază este că tranziţia de la o relaţie
personală la una impersonală determină apariţia unui concept al unui birou în care birocratul este
cea mai dedicată persoană (etica meseriei). Acest lucru ar putea conduce la o eficienţă sporită,
însă nu conferă birocraţiei moderne eficienţă în sens absolut.

8. Deşi agenţiile guvernamentale nu se dovedesc a fi eficiente în sensul prevăzut de
Weber în modelul său, relevanţa modelului nu poate fi afectată de lipsa de legătură dintre model
şi realitate. Ca model ideal, ar putea direcţiona reforma din sectorul public, dacă într-adevăr
identifică eficienţa mecanismului de funcţionare a autorităţilor publice.
Birocraţia rigidă
Contrar modelului lui Weber, birocraţia este adesea caracterizată ca fiind rigidă.
Diverşi autori (Smith and Zurcher, Fairchild, Crozier) au caracterizat birocraţia ca fiind
inflexibilă. Datorită regulilor şi impersonalităţii sistemului, apare inevitabil un sistem ierarhic
rigid.
În lucrarea “Inside Bureaucracy” (1967), Anthony Downs a dezvoltat o teorie a alegerii
publice privind birocraţia în care rigiditatea este explicată pe larg. Downs identifică două surse
de rigiditate în birou, una desemnată ca “normală” şi una considerată a fi “anormală”. Va exista
întotdeauna o creştere a rigidităţii în cadrul unui birou pe măsură ce acesta creşte în vârstă şi
dimensiune. Dar în acelaşi timp ar putea apărea o rigiditate anormală când biroul intră într-un
ciclu rigid, exemplificat de sindromul de osificare.
Tendinţa inerentă de extindere a biroului este, conform lui Downs, contrată de o forţă
opusă – efectul de decelerare. Pe măsură ce noul birou se maturizează, extinderea acestuia
devine din ce în ce mai dificilă datorită pierderii funcţiei originare, datorită creşterii ostilităţii
provenind de la alte birouri, datorită dificultăţii de menţinere a unui rezultat eficient, datorită
problemelor interne de recrutare a personalului talentat şi a rezolvării conflictelor. Reacţia
normală din partea biroului în perioadele de stagnare a creşterii este de a recurge la diverse
expresii de rigiditate în scopul menţinerii status quoului şi protejării organizaţiei de teama
dispariţiei complete. Efectul combinat a acestor tendinţe spre rigiditate este acela de a face
birourile “conservative”, ceea ce înseamnă că birourile largi sunt adesea desfiinţate şi că birourile
mai vechi vor dispărea.
Nu este însă clar dacă acest model de rigiditate se referă şi la rigiditatea anormală.
Anumite birouri tind să ajungă într-un “ciclu al rigidităţii”. Teoria despre ciclul rigidităţii
presupune că rigidizarea comportamentului birocratic poate fi atât de pronunţată încât biroul nu
mai produce nici un fel de rezultat, astfel încât va apărea nevoia de reorganizare sau chiar de
dizolvare. Conform lui Downs, răspunsul la ciclul rigidităţii este “ciclul reorganizării”.

9. Birocraţia ca dominaţie oficială
Peter spunea în 1987 că conflictul dintre politicieni şi birocraţi este endemic
pentru administrarea societăţii moderne. Weber considera că pericolul inerent într-o birocraţie
este tendinţa birocraţilor de a deveni proprii lor stăpâni. Datorită creşterii complexităţii societăţii
moderne precum şi a rolului birourilor la toate nivelele de guvernare, au crescut şi s-au întărit şi
puterile birocraţiei. Tipic pentru societăţile moderne este penetrarea birocraţiei în sferele puterii
politice.
Procesul decizional în cadrul structurii guvernamentale se realizează prin intermediul
interacţiunii dintre birouri şi organizaţii private atât în ceea ce priveşte elaborarea politicilor
publice cât şi în ceea ce priveşte implementarea lor. În acest fel, birourile tind să fie dependente
şi să interacţioneze cu alte organizaţii din societate iar această interacţiune va induce
independenţa birourilor în relaţie cu guvernele.
Interdependenţa şi interacţiunea dintre autorităţile publice şi organizaţiile private vor
conduce la elaborarea de programe şi proiecte care să fie cu adevărat funcţionale.331 Birourile
puternice pătrund în reţelele de politică care sunt responsabile de elaborarea diverselor politici
publice.
Interpenetrarea dintre public şi privat va întări dominaţia oficială în relaţie cu guvernele
dar există factori de risc, denumiţi de Weber “Satrapenherrschaft” şi anume grupele de interese
sau de lobby.
Dezvoltarea celui de al treilea sector între sectorul public şi cel privat este un alt
indicator al faptului că independenţa biroului poate fi o condiţie necesară pentru o cooperare
avantajoasă dintre cele două sectoare.
Birocraţia haotică
March şi Olsen în 1976 şi apoi în 1989 au elaborat un nou set de principii privind
modelarea alegerii organizaţionale. Ei au imaginat un model care a fost aplicat la procesul
decizional public şi în special organizaţiilor sectorului public sau birourilor.
Modelul “cutiei de gunoi” (“Garbage Can Model”) identifică patru părţi principale ale
procesului decizional:
a) problemele;
b) soluţiile;
c) participanţii;

10. d) posibilităţile existente.
Modelul presupune că rezultatul deciziilor luate este dat de diferenţa dintre a) şi d)
(dintre problemele şi posibilităţile existente).
Modelul identifică anumite tendinţe în operaţiunile biroului în ceea ce priveşte
ineficienţa şi chiar iraţionalitatea care poate apărea câteodată. El arată cum birourile eşuează în
funcţiile lor atunci când ele nu ştiu ce vor sau cum să acţioneze.
Introducerea modelului cutiei de gunoi în studiul birocraţiei înseamnă eliminarea
radicală a abordării Weber-iene a administraţiei. Acest lucru demonstrează tendinţa tot mai
pronunţată de orientare către o teorie post-Weber-iană a administraţiei, care respinge tot mai
mult modelul original al lui Weber.
Birocraţia ca ofertant
Adesea se poate întâlni un grad înalt de devoţiune a birocraţilor pentru biroul în care
lucrează, conducând în final la stabilirea unui obiectiv principal în extinderea acestuia.
William Niskanen în “Bureaucracy and Representative Government” (1971), a elaborat
o teorie coerentă derivată din abordarea alegerii publice pentru comportamentul birocratic care
specifica că extinderea biroului este o trăsătură tipică a birocraţilor. O caracteristică
fundamentală a comportamentului birocratic este tendinţa birocraţilor de a-şi maximiza bugetul.
Conform lui Niskanen, o organizaţie este un birou dacă are două trăsături publice: “birourile
specializate în oferirea acelor servicii pe care anumite organizaţii colective le doresc şi care nu
pot fi oferite de piaţă şi pe care nu sunt pregătite să le obţină de la companii private”.
Tipic pentru un birou este caracterul său public precum şi faptul că principala sursă de
venituri o reprezintă bugetul statului.
Modelul lui Niskanen nu prezice dacă ineficienţa unui birou va putea fi redusă sau
eliminată, pentru că teoria nu este despre pierderile biroului ci despre existenţa unui exces de
ofertă. Astfel modelul presupune că dacă sponsorul deţine suficientă informaţie, atunci el va
reduce operaţiile biroului până când se va obţine eficienţă socială.
Niskanen precizează că orientarea către mai puţină birocraţie şi mai multe operaţii de
piaţă va determina eficienţa socială.
Birocraţia în expansiune
În Dicţionarul Webster, sunt enumerate unele dintre proprietăţile birocraţiei:

11. • grupul format din oficiali guvernamentali nealeşi;
• grupul decizional administrativ din orice organizaţie mare;
• administrarea sistematică caracterizată prin specializarea funcţiilor, calificare
obiectivă pentru birou, activitate conform anumitor reguli fixe şi o ierarhie a autorităţii;
• un sistem de administrare caracterizat prin lupta constantă pentru funcţii şi putere, de
lipsa de iniţiativă şi flexibilitate, de indiferenţa faţă de nevoile umane sau opinia publică, şi de
tendinţa de a lăsa deciziile pentru a fi luate de superiori.
Parkinson, Downs şi Starbuck au analizat situaţia conform căreia “lupta constantă
pentru funcţie şi putere” este tipică comportamentului birocratic. Ipoteza conform căreia
birocraţii îşi maximizează propria utilitate şi că utilitatea personală este o funcţie provenind din
mărimea biroului, este una simplă. La fel de simplă este şi ipoteza conform căreia creşterea este
esenţa organizaţiilor inclusive a birourilor: “De fapt toate organizaţiile au tendinţa inerentă de a
se extinde. Ceea ce diferenţiază birourile este faptul că ele nu au atâtea obstacole în calea
expansiunii, iar restrângerile nu acţionează automat”
William Starbuck argumentează că creşterea este tipică organizaţiilor, deoarece
mărimea determină anumite efecte: economii de scală, şanse mai bune de supravieţuire, mai
multă rezistenţă la presiunile externe, mai multă stabilitate şi mai puţină incertitudine.
Se poate argumenta că expansiunea biroului nu trebuie luată ca atare. Creşterea este
riscantă deoarece poate duce la distrugerea biroului.
Birocraţia ca instrument de control
Conceptul de birocraţie adesea implică noţiunea de concentrare sau putere. Dicţionarul
Ştiinţelor Sociale conţine următoarea definiţie: “Birocraţia, concepută ca un tip ideal, se referă la
principiile de organizare care găsesc diferite grade de expresie într-o varietate de organizaţii.
Caracteristicile tipului ideal sunt: raţionalitatea în procesul decizional, impersonalitatea în
relaţiile sociale, rutinizarea sarcinilor şi centralizarea autorităţii”.
Această caracteristică a birourilor, de a centraliza puterea, poate fi interpretată în două
feluri: fie prin tendinţa de centralizare în toată ierarhia în care biroul este situat - centralizarea
sistemului, sau tendinţa de centralizare se poate referi la diviziunea internă a autorităţii în cadrul
biroului.
Conform Dicţionarului Oxford English, un “birocrat” este “un oficial care încearcă să
concentreze puterile administrative in biroul său”. Rezultatul acestor procese interne ale biroului

12. pot fi considerate contrare sistemului de centralizare – autonomia biroului şi iresponsabilitatea
biroului. Gordon Tullock în “The Politics of Bureaucracy” considera autonomia biroului ca fiind
o caracteristică tipică a comportamentului birocratic modern, iar rezultatul acestei “întreprinderi
birocratice libere” este ineficienţa, iresponsabilitatea şi irosirea.
Există o literatură vastă despre tendinţa birocraţiei de a-şi găsi propriile scopuri şi de a-
şi lărgi libertatea de acţiune pe baza suveranităţii corpului politic. Modelul simplu tradiţional al
administraţiei publice care face diferenţa dintre politică sau valori şi administrare sau fapte
precum şi concepţia privind administraţia publică cu execuţia sa mecanică şi impersonală are
puţină relevanţă faţă de realităţile politicii şi birocraţiei338.
In modelul tradiţional de administraţie publică, regulile care leagă conducerea politică
de birocraţie sunt clare, cel puţin în teorie. Woodrow Wilson, atunci când încă mai era profesor
la Princeton, înainte de a deveni preşedintele SUA, susţinea că trebuie să existe o separare strictă
a politicii de administraţie. Wilson considera că eşecul sistemului se datora legăturii dintre
administraţie şi politică. De aceea, soluţia a fost separarea sferei politice, unde politicile sunt
concepute, de sfera administrativă unde politicile sunt administrate.
Dihotomia dintre politică şi administraţie a permis administraţiei publice “să se formeze
ca un domeniu distinct, intelectual şi instituţional diferit de politica”.
Sistemul tradiţional de administraţie din statele parlamentare a urmărit d asemenea
separarea politicii de administraţie. Ministrul şi ministerul condus de acesta urmau să elaboreze
politicile, care urmau apoi să fie administrate de departamentele conduse de un director
permanent, care ar rămâne în funcţie şi după ce guvernul s-ar schimba. Împreună cu stabilitatea
şi continuitatea asigurată, permanenţa serviciului se justifica prin faptul că serviciul public şi
şefii de departamente doar implementau politicile nu le şi făceau.
Există trei mari aspecte ale controlului politic în modelul tradiţional de administraţie, şi
mai ales în modelul Westminster:
• există o relaţie clară între responsabilitatea legală şi responsabilitatea politică;
• există o strictă separaţie între problemele de politică şi cele administrative;
• administraţia se presupune că este anonimă şi neutră adică nu este asociată personal
cu nici o decizie sau politică care sunt aplicate în numele ministerului.
Deşi separarea dintre politică şi administraţie a constituit o parte importantă a
modelului tradiţional de administraţie, a fost privită în general ca un mit, în special din dorinţa de
a scăpa de responsabilitate.

13. Birocraţia ca alegere publică
Există o distincţie clară între alegerea publică şi privată, aşa cum se specifică că există
un tip special de comportament sau motivare – vocaţia birocratică, aşa cum este numită în teoria
administrativă modernă şi în abordările decizionale.
Reprezentanţii acestei abordări au fost economiştii adepţi ai conceptului de piaţa
conservatoare Hayek (1944) şi Friedman (1980). Două idei esenţiale reies din lucrările în
domeniu:
• s-a argumentat că birocraţia guvernamentală restricţionează în mod esenţial libertatea
individuală şi puterea sa a trebuit să fie redusă în numele “alegerii”. Se urmăreşte aici reducerea
scopului guvernului şi a birocraţiei.
• Economiştii au argumentat că modelul birocratic tradiţional nu oferea o structură
echivalentă de stimulente şi recompense aşa cum oferea piaţa.
Este aşadar, axiomatic, mai puţin eficientă decît procesele de piaţă. Aceste opinii au
condus la dezvoltarea teoriei alegerii publice.
Promotorii teoriei alegerii publice promovau maximizarea alegerii indivizilor din
motive de libertate individuală şi eficienţă. Teoria alegerii publice este, în esenţă, aplicarea
principiilor de micro-economie la domeniile politice şi sociale.
Există două variante ale ipotezei funcţiei private obiective. Varianta slabă specifică că
comportamentul birocratic este afectat nu doar de interesul public dar şi de motive particulare, în
timp ce în varianta tare nu există noţiunea de interes public.
Varianta tare a alegerii private precizează că într-o birocraţie poziţia este mai specifică;
se precizează că oficialii publici îşi maximizează propriile interese indiferent de acestea şi că
mărimea biroului tinde spre maximizare.
Nu este uşor de separat interesul public de propriul interes în ceea ce priveşte
fundamentele motivaţionale în birouri. Dacă scopurile oficiale sunt implementate cu succes,
atunci şi oficialii îşi vor maximiza rezultatele şi nu va exista nici o incompatibilitate.
Conform principiilor standard ale comportamentului raţional, se presupune că birocraţii
vor încerca să-şi maximizeze propria utilitate, adică, ei urmăresc să-şi crească puterea, prestigiul
şi securitatea, precum şi veniturile, utilizând structura ierarhică pentru propriile nevoi în loc să
urmărească realizarea scopurilor organizaţiei. Modelul lui Weber avea la bază existenţa unui
birocrat complet dezinteresat şi motivat de idealuri înalte, cum ar fi servirea statului.

14. Teoreticienii alegerii publice sunt de acord că ambiţiile individuale pot conduce la
rezultate care nu sunt în mod neapărat în interesul organizaţiei.
Niskanen argumenta că ambiţiile individuale conduc la maximizarea bugetului
organizaţiei; birocraţii vor beneficia personal dacă ei vor obţine un buget mai mare, şi ca rezultat,
organizaţiile îşi vor creşte personalul şi vor obţine mai multă putere precum şi un grad mai înalt
de calificare profesională.
Organizaţiile birocratice şi pieţele au structuri diferite de organizare, iar Ostrom vede
organizaţiile birocratice ca fiind mai puţin eficiente decât alegerea efectuată prin intermediul
pieţei. Pieţele de obicei oferă o formă mai eficientă de alocare a rezultatelor aşa cum argumenta
Adam Smith (1976). Competiţia, suveranitatea consumatorilor şi alegerea oferă posibilitatea
realizării de costuri mai reduse, lucru absent în modelul birocrat de administraţie.
Argumentele folosite în teoria alegerii publice sunt orientate, în mod evident, către
reducerea guvernării şi a birocraţiei. Alternativa oferită este utilizarea în mai mare măsură a
structurilor pieţei.
Concentrarea autorităţii în cadrul modelului birocratic. Ierarhia
Birocraţia este un tip particular de organizaţie, caracterizat prin ierarhizare: fiecare
element constitutiv este dotat cu o poziţie, investit cu un rol care îl situează la un anumit nivel in
interiorul aparatului administrativ. Aceasta ierarhizare are doua aspecte indisolubil legate:
• Înseamnă mai întâi ca scopurile administrative sunt urmărite de o maniera
piramidala, fiind repartizate in esaloane succesive, suprapuse si subordonate unul celuilalt;
• Fiecare agent/functionar este obligat sa se supuna celui situat pe o pozitie
superioara in cadrul acestei constructii.
Acest tip de organizare se bazează pe principiul autorităţii ierarhice, conform căruia
cel plasat pe o poziţie superioară în cadrul ierarhiei are posibilitatea de a da ordine celor aflaţi la
nivelele inferioare; sursa legitimităţii sale se află chiar în ocuparea poziţiei superioare; să nu
uităm însă faptul că, în conformitate cu modelul birocratic weberian, ocuparea acestei poziţii se
realizează numai pe criterii raţionale de competenţă.

15. Ierarhia presupune un tip de raporturi de dominare/supunere, care constituie
fundamentul acestei organizari; componentele principale ale acestui raport sint reprezentate de:
- şeful ierarhic, investit cu si a carui putere se exprima prin tripla putere: de a da
ordine subordonatilor, de a controla actele lor pentru a vedea daca sunt conforme normelor şi de
a aplica sanctiuni in caz de neconformitate;
- subordonaţi, care trebuie sa se supuna, sa faca din respectarea ordinului primit
“maxima conduitei lor” (Max Weber), fara a se interoga referitor la valoarea sau pertinenta lui.
Pentru Weber acest raport ierarhic, baza a caracterului rational-legal al dominatiei birocratice
este centrat doar pe reguli abstracte si obiective, care definesc in detaliu functiile si conduitele
agentilor la toate nivelele si conduc la o de-personalizare teoretica ce nu vorbeste de indivizi ci
de “functii si roluri”. Aceasta formalizare ar fi totodata destinata apararii functionarilor in fata
arbitrariului ierarhic.
Conditiile concrete sunt insa altele. In primul rand, formalizarea raporturilor ierarhice
este in realitate foarte variabila (slaba in tarile in curs de dezvoltare tinand seama de caracteristici
ale sistemului juridic, relativa in tari unde dreptul scris nu are decat un rol limitat. Este important
de remarcat faptul ca aceasta formalizare nu poate niciodata descrie exact competentele
superiorului ierarhic. Textele lasa intotdeauna o putere mai mult sau mai putin larga de apreciere
discretionara iar instructiunile directe date de superiori sunt adesea mai mult relevante pentru
subordonati, ce trebuie să urmeze ordinele superiorilor. Pe de alta parte, cu toate garantiile
statutare obtinute, superiorul ierarhic continua a exercita o influenta negativa sau pozitiva asupra
carierei functionarului, aceasta influenta intretinand supunerea.
a ierarhica nu se va lasa eliminata de constrangerea legilor, subordonatul fiind legat
de superiorul sau printr-un raport de dependenta global si multidimensional; datoria supunerii
tinde sa primeze in fata tuturor altor consideratii, iar pregnanta autoritatii ierarhice este cu atat
mai puternica cu cat ea nu are nevoie intotdeauna de ordine explicite – subordonatul se poate
arata supus şi gata să accepte orice ordin chiar înainte ca şeful ierarhic să îi solicite acest lucru
(pe baza regulii “reactiilor anticipate”). Personalizarea relaţiei între superior şi subordonat este
diversă, cunoscînd variante diferite în funcţie de cultura organizaţională specifică oricărei
societăţi sau instituţii.
Organizarea ierarhica implica faptul ca fiecare esalon administrativ dispune de o sfera
de competenta, mai mult sau mai putin extinsa dupa rangul ocupat in aceasta organizatie,
competenta ce poate fi exprimata numai în cadrul definit de eşalonul superior. Prin jocul acestei

16. constructii rezultă o organizaţie care se prezintă ca un bloc unitar, în cadrul căruia conflictele au
fost înlăturate si ca o organizatie monocratica bazata pe concentrarea la vîrf a puterii de decizie.
Circuitele de comunicare interne sunt structurate de o manieră verticală, transmiţind ordinele de
la vîrf spre bază şi informaţii în sens invers. Acest mod de constructie este bazat pe consideratii
tehnice valabile pentru toate organizatiile, lucru ce explica difuziunea modelului birocratic in tot
spatiul social. In cazul administratiei publice exista insa motivatii particulare care au făcut ca
modelul birocratic să reprezinte o alegere potrivită:
a) Elemente de ordin tehnic
Organizarea ierarhica implica principiul unitatii de comanda conform caruia, pe baza
competenţelor specifice deţinute, nivelele inferioare au ca misiune doar aplicarea orientarilor
decise la varf. Ca avantaje ale acestei abordari putem aminti:
- contrabalansarea efectelor diviziunii muncii si specializarii scopurilor care
ameninta in permanenta coerenta actiunii administrative; acest pericol de pierdere a coerenţei
este cu atît mai prezent cu cît administratia se dezvolta, se ramifica si se diversifica, fapt ce
aduce in sanul ei diferite tendinte centrifuge;
- reprezinta o conditie a eficacitatii administrative (pe cand munca colegiala
implica frictiuni, intarzieri, compromisuri intre puncte de vedere contradictorii, organizatia
ierarhica suprima conflictele si permite luarea unor decizii rapide si univoce);
- concentrarea puterii la varf e socotita a imbunatati calitatea deciziilor; dispunand
de o perspectivă mai largă, ce poate vedea întregul şi nu doar părţi ale realităţii organizaţionale,
superiorul ierarhic poate lua deciziile cele mai bune (ceea ce implica separarea stricta a rolurilor
de conceptie si de executie).
b) Subordonarea administraţiei publice
Aceste consideratii generale sunt dublate de consideratii juridico-politice proprii
administratiei publice. Administratia reprezintă o organizaţie specifică, ce este chemată să
răspundă unor cerinţe imposibil de ignorat. Este interesant de observat că, de fapt, administraţia
publică nu face decît să reproducă în interiorul său un model ierarhic bazat pe
subordonare/supraordonare în cadrul căruia este plasată în relaţia sa cu mediul extern. Astfel,
putem observa faptul că administraţia cunoaşte cel puţin o triplă subordonare: juridică, politică şi
socială.

17. Subordonarea juridica (direct legata de conceptul statului de drept) semnifica
principiul ierarhiei normelor si supunerii administratiei la “lege” (in sens larg). Într-un sens
ordinea birocratica nu reprezintă decat reflexul, reproducerea si transcrierea ordinii juridice.
Controlul ierarhic dubleaza controlul juridic, garantand legalitatea actiunii administrative.
Subordonarea politica
Conform principiului democratic functionarii sunt plasati sub a oamenilor politici,
singurii detinatori ai puterii legitime, ca reprezentanţi ai naţiunii. Principiul ierarhic asigura
aceasta suprematie a reprezentanţilor politici pentru ca ii doteaza cu o influenta totala asupra
pietei serviciilor si garanteaza supunerea functionarilor. Pe de altă parte însă această supunere a
funcţionarilor este legitimată şi de faptul că aleşilor li se poate oricînd imputa responsabilitatea
politica in cazul unei functionari proaste a administratiei
Subordonarea sociala
Dogma interesului general implica faptul ca servantii structurilor statului sunt animati
de un scop care urmareste binele colectivitatii. Orice administraţie publică trebuie, cel puţin
teoretic, să se supună şi să se raporteze la ideea servirii cetăţeanului; în ultimă instanţă putem
considera faptul că acesta este şi raţionamentul ce stă la baza existenţei aparatului administrativ.
Din nefercire, de prea multe ori administraţia are tendinţa de a considera cetăţeanul ca fiind o
entitate abstractă şi de a considera perpetuarea existenţei sale ca scop în sine.
Inocularea sensului ierarhic are loc de-a lungul unei perioade semnificative de timp, ce
incepe la intrarea in functia publica si se prelungeste de-a lungul intregii cariere a agentului.
Functionarul invata progresiv sa se situeze intr-un sistem complex si stratificat, un sistem static
si nu dinamic, care invita prea putin la luarea initiativei; interiorizat de fiecare, inradacinat
profund in constiinta individuala, el favorizeaza acceptarea autoritatii, disciplina liber consimtita.
Aceasta interiorizare se explica prin faptul ca ierarhia nu e doar sursa de frustrare ci si factor de
“siguranta”. De la varful pana la baza piramidei, functionarii sunt încadraţi intr-o structura
protectoare care le asigura un loc si un statut, care ii plasează în interiorul unui corp bine definit.
Acest lucru face ca piramida ierarhică să acţioneze ca furnizor de protecţie faţă de exterior, ce
acoperă funcţionarul şi îi anulează responsabilităţile personale în caz de eroare.
Unitatea aparatului birocratic
Organizarii ierarhizate a sarcinilor ii corespunde organizarea unitara a structurilor:
administratia se prezinta ca un ansamblu coerent si integrat, in care elementele constitutive sunt

18. legate, interdependente, solidare; ele nu dispun de o logica de actiune autonoma, dar contribue la
functionarea intregului. Acest lucru trebuie bine perceput. Nu numai ca ierarhia nu interzice
diviziunea muncii intre agenti/functionari, dar unitatea nu exclude existenta unor structuri
pluraliste si diversificate. Principiul unitatii semnifica doar ca aceasta dinamica centrifuga
necesara este contrabalansata de o forta centripeta care permite elementelor constitutive sa
ramana sudate. Aceasta dialectica unitate/diversitate ce caracterizeaza aparatul birocratic se
traduce prin construcţia unei structuri duale de tipul centru/periferie:
- un aparat administrativ central, jucînd un rol specific de reglementare;
- un aparat administrativ local, dotat cu zone de competenţă specializata
(geografica sau functionala) si articulat intr-un nucleu (local sau profesional) specific care
introduce diversitatea sociala in cadrul aparatului administrativ:
Aparatul administrativ central nu se prezinta ca un bloc omogen: el este subdivizat
intr-un anumit numar de branse verticale, ce corespund diferitelor domenii de activitate
administrativa. Aceasta diviziune a muncii este compensata de mecanisme orizontale de
integrare ce asigura mentinerea unitatii de actiune:
a) Specializarea
Specializarea reprezinta un aspect important in functionarea aparatului administrativ; se
poate remarca o universalitate a principiului specializării ministeriale (cu specific divers dupa
epoca, tara sau de la un guvern la altul); organizarea oricărui guvern modern se bazează pe
existenţa unui număr de ministere construite pe baza acestui principiu. Această împărţire a
sarcinilor administrative se prelungeste in interiorul fiecarui minister prin decupajul in directii
sau servicii (ce corespund domeniilor de actiune ale ministerului sau au funcţii de coordonare -
resurse umane, buget, etc), la randul lor structurate in subdirectii si birouri. Cabinetul ministrului,
format din colaboratorii apropiati ai acestuia se situeaza in vîrful acestei ierarhii administrative.
Ca o regula generala in domeniu putem remarca faptul ca aceasta structura ierarhica trebuie
limitata la trei esaloane:
- biroul care e structura de baza;
- subdirectia , grupand cel putin trei birouri;
- directia, grupand cel putin doua subdirectii.

19. Organizarea structurilor ministeriale trebuie să vizeze din acest punct de vedere în
principal elemente ce ţin de repartizarea cît mai bună a atribuţiilor şi de stabilirea unor circuite
de comunicare funcţionale.
b) Integrarea
Deşi reprezintă o necesitate pentru aparatul administrativ central specializarea poate
constitui şi o sursă de pericol pentru unitatea întregului; ne putem imagina ce ar însemna un
aparat administrativ construit exclusiv pe urmărirea independentă a sarcinilor fiecărei entităţi
componente. De aceea specializarea este completată de mecanisme eficace de integrare in cadrul
aparatului administrativ.
Alte mecanisme (ierarhizarea si coordonarea) decurg din organizarea formala ce
asigura mentinerea principiului unitatii:
Ierarhizarea – asigura unitatea structurilor intraministeriale: ministrul este seful
administratiei sale, superiorul ierarhic al tuturor functionarilor care fac parte din ea; a sa coboara
in trepte urmind diferitele esaloane ale ierarhiei. La nivelul interministerial coerenta este
asigurata pe de o parte de o stratificare a ministerelor, pe de alta parte de o impulsionare
guvernamentala. Departamentele ministeriale nu sunt toate plasate la acelasi nivel, existind intre
ele o ierarhie oficiala, ce constitue un prim mijloc de integrare.
Coordonarea - reprezinta in cadrul modelului birocratic finalitatea exercitiului
autoritatii ierarhice, incearcind sa realizeze unitatea de actiune. Constatăm totusi că forme
specifice de coordonare, distincte de a ierarhica, tind sa apara incepand cu momentul in care
complexitatea aparatului creste. Vizand sa intareasca coerenta actiunii, ele sunt compatibile cu
rationalitatea birocratica dar acţionează pe plan orizontal si mizează mai mult pe stimulare decat
pe constrangere.
Aparatul administrativ local
Logica şi argumentele constituirii administraţiilor locale. Centralizarea, care se afla in
centrul modelului birocratic, nu poate fi dusa pana la consecintele ei ultime. Daca administratia
doreste sa exercite o influenta adevarata asupra societatii, ea are nevoie de puncte de contact, de
instrumente care ii permit sa actioneze pe plan local. Fără acestea ea va fi paralizata, ruptă de
realitate, incapabila sa evalueze situatia si sa aplice deciziile necesare. Toate administratiile sunt
obligate sa initieze un dispozitiv de segmentare, de impartire a spatiului social pentru ca a lor sa
se poata exercita in mod real.

20. Acest dispozitiv este evident indispensabil pe plan teritorial: administratia domina un
spatiu geografic in masura in care ea isi asigura conducerea si controlul printr-un sistem de
marcaje si implantari care ii permit sa transmita impulsurile centrale pana la locurile cele mai
indepartate; ea proiecteaza astfel a sa la dimensiunea intregului spatiu si construieşte zone
omogene, uniformizate (circumscripţii locale) – un exemplu local ar fi reprezentat de judeţe. Dar
împărţirea pe criterii georgrafice nu este singura practicată; administratia este de asemenea
chemata sa controleze nucleele sociale structurate in jurul unor centre de interes comun, de
activitati profesionale; ea are nevoie de sisteme particulare de influenta de puncte de contact
functionale sau sectoriale ce ii permit sa perceapa miscarile corpului social. In timp ce in
societatile traditionale raporturile sociale se bazeaza, inainte de orice, pe teritoriu, care
functioneaza ca un sistem relativ inchis si confera indivizilor identitatea lor fundamentala,
dezvoltarea schimburilor economice si diviziunea sociala a muncii au dus la cresterea
importantei rolurilor profesionale, tot mai specializate: sectorul, fondat pe o structurare verticala
a rolurilor sociale tinde astfel sa se suprapuna teritoriului, dezvoltand o rationalitate care ii este
proprie.
Administraţiile locale, indeplinesc in cadrul aparatului birocratic o tripla functie:
1. Expresiva – in sens ascendent ele transmit la centru informatii asupra situatiei
existente si asupra efectului politicilor aplicate;
2. Instrumentala – in sens descendent ele aplică pe plan local politicile publice
definite la nivel central si le adapteaza la diversitatea contextelor locale;
3. De reglementare – prin intermediul unui sistem de reglare partiala tratarea locala
a unor probleme va evita aglomerarea excesiva a nivelului central. Acest lucru este posibil numai
în cazul delimitării clare a tipului şi extinderii competenţelor locale.
În cadrul modelului birocratic, termenul “local” nu exista in realitate ca un “obiect
autonom”, el nu poate fi definit in sine ci doar prin relatia care il uneste cu nivelul central; local
si central reprezinta doua aspecte ale aceleiasi realitati, doi poli necesari si indisociabili asupra
carora administratia lucreaza alternativ pentru a-si indeplini misiunea.
Organizarea administrativă la nivel local se poate baza pe două concepte esenţiale:
1. Plasarea la nivel local a agentiilor sau serviciilor statului care continua sa
depinda direct de nivelul central; este vorba de utilizarea serviciile exterioare ale administraţiei
centrale carora li se poate atribui o putere variabila de decizie (Deconcentrarea). Aceasta
formula nu asigura totusi decat indirect reprezentarea comunitatii locale.

21. 2. Constituirea de entitati specifice dotate cu o personalitate proprie, distincta de
aceea a statului si abilitate sa isi asume rezolvarea problemelor locale si apararea intereselor unui
grup social localizat, a unei colectivitati de persoane. Este vorba de colectivitati locale unde
organele sunt alese de locuitori, care beneficiaza de autonomie fata de stat si exercita anumite
competente definite de lege (Descentralizare). Schema federala merge mai departe cu aceasta
logica prin stabilirea unor institutii administrative locale distincte si independente cu care
instituţiile administrative centrale impart competenţe exercitate in principiu cu toata libertatea.
Aceasta formula pune problema articularii coerente a politicilor nationale şi locale.
În acest moment trebuie să aducem în discuţie unul dintre termenii cei mai importanţi
pe care se structurează relaţia administraţie locală/ centrală în societăţile moderne- principiul
subsidiarităţii. Acest principiu semnifică luarea deciziei la primul nivel de competenţă existent şi
reprezintă un punct esenţial în construcţia autonomiei locale; odată ce autorităţile locale sunt
plasate atît de aproape ce comunitate ele vor fi cele mai în măsură să rezolve o serie de probleme
pe care centrul nu le va observa sau faţă de care nu deţine competenţe, interes sau capacităţi.
Evident că cele doua sisteme pot coexista iar accentul pe una sau alta din forme este
variabil. Putem considera că din punctul de vedere al relaţiei central-local exista trei conceptii
teoretice traditionale:
a) Modelul administratiei centralizate de tip francez, in care statul este puternic
implantat in teritoriu, prin intermediul serviciilor exterioare puternice si in care colectivitatile
locale nu au decat competente reduse;
b) Self government-ul britanic, in care executia politicilor nationale este
incredintata autoritatilor locale care dispun de competente importante (politie, invatamant,
sanatate, actiune sociala, etc);
c) Sistemul federal (întîlnit în Statele Unite sau Germania), in care competentele
sunt partajate intre statul federal si statele componente, esentialul functiilor administrative
revenind ultimelor.
Aceasta diferentiere nu trebuie însă supraestimata, sistemele moderne putînd încorpora
în grade diferite elemente din toate cele trei tipuri de construcţii administrative; ea se referă în
mod principal la o diferenţiere teoretică bazată pe evoluţii istorice şi capabilă să ne ofere o
imagine clară a diferitelor abordări înţilnite de-a lungul timpului.

22. Logica dependentei în relaţia central-local. Existenta acestor administraţii locale nu
este incompatibila cu schema unitara definită de modelul birocratic, odata ce acestea raman
supuse atractiei nivelului central. Gradul si formele acestei atractii variaza dupa caz:
- institutiile administrative create de administratia centrală (deconcentrate) sunt
deposedate de autonomia constitutiva, de libertatea de actiune protejata; incadrate intr-un aparat
centralizat ele sunt plasate juridic in situatia de subordonare; regulile dictate la nivel central
constituie pentru ele un cadru rigid si constrangator, pe care trebuie sa il respecte.
- institutiile administrative dotate cu personalitate proprie (descentralizate), cu o
autonomie statutara si competente definite de lege se sustrag, aparent, acestei dependente; totusi
ele ramin legate de vointa statului unitar ce decide in mod unilateral si suveran configuratia lor,
atributiile, formele de management. Ele nu îşi controleaza total activitatea proprie care, incadrata
intr-o retea mai mult sau mai putin stricta de reguli si constringeri, este regizata de o logica
complexa, raportata la nivele superioare, iar gradul de initiativa ce le este acordat nu este
nelimitat. Dependenta lor fata de administratiile centrale se manifesta in multiple feluri: juridic,
tinind seama de existenta numeroaselor norme detaliate elaborate la nivel central; financiar,
datorita mecanismelor centralizate de repartizare si gestiune a resurselor; administrativ, prin
sistemul controalelor diversificate, destinate a mentine sau readuce, in caz de nevoie, in zona
dorita de puterea centrala.
Principiul federal stabileste, in favoarea acestor administratii locale, un ecran
juridic protector dificil de inlaturat. Totusi, independenta statelor federale isi gaseste originea in
Constitutia federala, care poate, la un moment dat, limita sau transfera anumite atributii la nivel
federal (SUA, Elvetia). Pe de alta parte sistemul de repartizare al competentelor creeaza legaturi
de dependenta care au tendinta de a se amplifica odata cu amplificarea interventiilor federale.
Releele, organismele periferice sint astfel constituite, in majoritatea cazurilor, intr-un
cadru de dependenta ce reflecta influenta logicii birocratiei unitare.
Funcţia publică şi funcţionarul public.
Noţiune şi trăsăturile funcţiei publice

23. În ceea ce priveşte funcţia publică înţelegem complexul drepturilor şi obligaţiilor de
interes general stabilite potrivit legii în scopul realizării competenţei unei autorităţi publice sau
instituţii publice de către persoane legal investite.
Caracterele funcţie publice.
Funcţia publică se caracterizează prin mai multe trăsături specifice.
- este titulara unor atribuţii (drepturi şi obligaţii) determinate şi specializate,
stabilite prin lege sau acte juridice unilaterale emise pe baza legii;
- are caracter de continuitate, fără limită de timp şi fără intermitenţă;
- este creată în scopul realizării competenţei autorităţilor publice şi serviciilor
publice, în general, şi ale administraţiei publice, în special;
- titularul este o persoană fizică legal investită în funcţie care realizează atribuţiile
funcţiei în limitele stabilite de legiuitor
Noţiunea
Funcţionarul public este persoana desemnată într-o funcţie permanentă şi investită în
mod legal cu atribuţiile acesteia, în scopul realizării competenţei autorităţii publice sau instituţiei
publice din care face parte acea funcţie.
Pe timpul cât funcţionarul public exercită o funcţie publică permanentă, el este supus
unui regim juridic special care să asigure funcţionarea regulată şi în bune condiţii a autorităţii
publice.
Trăsăturile funcţionarului public:
- funcţionarul public este o persoană fizică desemnată în funcţie conform legii sau
actelor juridice emite pe baza legii;
- funcţionarul public este investit în mod legal în funcţie printr-un act de voinţă
unilaterală, urmat de depunerea jurământului prevăzut de lege;
- funcţionarul public exercită o funcţie publică cu caracter permanent;
- funcţionarul public îndeplineşte atribuţiile funcţiei în scopul realizării
competenţei autorităţii publice din care face parte acea funcţie.
Reglementarea de ordin constituţional a funcţiei publice şi funcţionarului public

24. Art. 16 alin. 3 – Constituţie
Art. 73 alin 3 – Constituţie
Legea privind funcţionarului public
Legea 161/2003
Principiile care stau la baza funcţiei publice
1. legalitate; imparţialitate şi obiectivitate;
2. transparenţă;
3. eficienţă şi eficacitate;
4. responsabilitate, în conformitate cu prevederile legale;
5. orientare către cetăţean;
6. stabilitate în exercitarea funcţiei publice;
7. subordonare ierarhică.
Calitatea de funcţionar public este incompatibilă cu orice altă funcţie publică decât cea
în care a fost numit.
Funcţionarul public nu poate deţine alte funcţii şi nu poate desfăşura alte activităţi,
renumerate, după cum urmează:
- în cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice;
- în cadrul cabinetului demnitarului, cu excepţia cazului în care funcţionarul
public este suspendat din funcţia publică, în condiţiile legii, pe durata numirii sale; menţionăm că
la încheierea mandatului demnitarului, funcţionarul public este reîncadrat în funcţia publică
deţinută sau într-o funcţie similară;
- în cadrul regiilor autonome, societăţile comerciale ori
Managementul public
1. Abordarea „noului management public”
Schimbarea modului tradiţional de abordare a administraţiei publice, în general, şi a
instituţiilor publice, în special, impune nevoia unei schimbări fundamentale în toate domeniile
sectorului public, prin care valorile de bază ale noului management public care trebuie dezvoltate
şi implementate.

25. Chiar dacă în ceea ce priveşte conţinutul valorilor de bază există încă mai multe
accepţiuni asupra noului management public, totuşi, în timp, s-a conturat un punct de vedere
unanim acceptat în ţările dezvoltate, cel referitor la necesitatea renunţării la elementele gândirii
birocratice, considerată multă vreme modalitatea ideală de organizare a unui sistem
administrativ şi a componentelor acestuia.
Această schimbare fundamentală, aşa cum afirma şi Owen Hughes, în lucrarea
„Public Management and Administration”, dincolo de criticile şi numeroasele probleme apărute
o dată cu declanşarea ei, pare să fie una ireversibilă, care va marca o dată cu începutul noului
secol şi o nouă perioadă de dezvoltare a ştiinţei managementului public şi de reformare a
sistemelor de management public din toate ţările.
Cercetările teoretice, dar în special cele cu caracter practic, au demonstrat din plic
necesitatea şi oportunitatea unor schimbări fundamentale în domeniul managementului
instituţiilor publice.
Primele elemente ale noului curent în domeniul managementului public au fost
identificate în SUA, după alegerea lui Ronald Reagan ca preşedinte, în 1980, şi în Marea
Britanie, o dată cu preluarea mandatului de prim-ministru de către d-na Margaret Thatcher.
Abordarea managementului în sectorul public, în general, şi în domeniile integrate
în acesta, în special, a cunoscut după anii 1990 mai multe forme de exprimare.
Pollitt, în 1990 a numit noul curent „managerialism”, Hood, în 1991 prezenta
conţinutul unei noi abordări numite „noul management public”, în 1992 Lan şi Rosenbloom
prezentau dintr-o perspectivă specifică „orientarea către piaţă a administraţiei publice”. În acelaşi
an, Barzely a reunit punctul său de vedere sub titulatura „paradigma postbirocratică”, pentru ca
imediat să apară din partea lui Osborn şi Gaebler exprimată ca „guvernarea antreprenorială”.
Dincolo de această varietate de forme de exprimare, la o analiză atentă a
conţinutului noului management public se constată importante puncte de vedere comune:
 atenţie deosebită acordată fundamentării şi realizării obiectivelor instituţiilor publice,
 accentul pus pe responsabilitatea individuală a managerilor publici pentru realizarea
obiectivelor,
 creşterea gradului de autonomie şi flexibilitate managerială,
 introducerea indicatorilor de performanţă pentru măsurarea gradului de realizare a
obiectivelor fundamentale şi individuale,

26.  integrarea în gândirea managerială a celor „3E”, însemnând economie, eficienţă şi
eficacitate,
 orientarea către piaţă şi deplasarea centrului atenţiei de la modul de desfăşurare a
proceselor la rezultatele oferite şi gradul în care nevoile sociale sunt satisfăcute.
Un aspect evident şi suficient de clar este că, noul model al managementului public
surclasează efectiv modelul tradiţional al administraţiei publice şi în mod inevitabil, mai
devreme sau mai târziu, viitorul în sectorul public va fi în totalitate dominat de noile valori
manageriale promovate atât în teorie, cât şi în practică.
Noua abordare schimbă semnificativ modul de desfăşurare a activităţii în instituţiile
publice şi totodată rolul managerului public şi al funcţionarilor publici de execuţie. Activitatea
lor va fi determinată de noile coordonate ale managementului public: obiective, rezultate,
responsabilitate pentru nivelul performanţelor, creativitate, inovare, şi nu de rutine şi
tradiţionalismul clasic.
22 Misiunea şi sistemul de valori din instituţiile publice
Misiune unei instituţii publice reprezintă un ansamblu de orientări fundamentale
privind:
 produsele şi serviciile publice oferite pentru satisfacerea nevoilor generale şi
specifice;
 segmentul de piaţă din sectorul public căruia i se adresează;
 nivelul administrativ;
 unitatea administrativ-teritorială şi colectivitatea locală unde sunt oferite serviciile;
 mijloacele tehnice folosite pentru producerea şi furnizarea lor;
 percepţia reprezentanţilor politicului asupra domeniilor sectorului public;
 viziunea generală a reprezentanţilor managementului instituţiei publice vizavi de
funcţionarii publici, de sectorul public şi de particularităţile unităţii administrativ-teritoriale în
care îşi desfăşoară activitatea.
Elementele ce definesc misiunea unei instituţii publice şi întrebările la care trebuie să
răspundă reprezentanţii managementului public pentru formularea acesteia sunt următoarele:
 Care este rolul instituţiei publice în domeniul în care activează şi în ansamblul
sectorului public?

27.  Care sunt serviciile publice oferite de instituţia publică?
 Care sunt clienţii de servicii publice în fiecare dintre domeniile în care acestea
activează?
 Care sunt segmentele de piaţă din sectorul public unde vor fi oferite serviciile
publice?
 Care sunt valorile şi aspiraţiile promovate în cadrul instituţiei publice?
 Care este ţelul principal al reprezentanţilor managementului public?
 Care sunt preocupările pentru imaginea publică a instituţiei?
 Care este atitudinea reprezentanţilor managementului public faţă de funcţionarii
publici din cadrul instituţiei?
 Care este percepţia funcţionarilor faţă de reprezentanţii managementului public şi de
clienţii persoane fizice sau juridice?
 Care este atitudinea funcţionarilor publici faţă de activităţile implicate, de serviciile
realizate şi furnizate?
Urmând punctual întrebările de mai sus, se poate contura, la modul general, misiunea
unei instituţii publice potrivit noii abordări a managementului public.
 Care este rolul instituţiei publice în domeniul în care activează şi în ansamblul
sectorului public?
Rolul instituţiei publice este acela de a oferi şi servicii publice de cea mai bună calitate
pentru satisfacerea nevoilor sociale generale şi specifice pentru persoane fizice şi juridice, în
condiţii de eficienţă economică.
 Care sunt produsele şi serviciile publice oferite de instituţia publică?
În funcţie de domeniul în care este profilată instituţia publică, se menţionează expres,
serviciul, respectiv gama de produse şi servicii publice pe care le oferă. Reprezentanţii
managementului public pot menţiona din gama de servicii publice doar câteva considerate
reprezentative fapt care semnifică preocuparea mai mare pentru cele nominalizate nu însă în
defavoarea celorlalte categorii şi tipuri de servicii precizate în cadrul legislativ.
 Care sunt clienţii serviciilor oferite de instituţia publică?

28. Este importantă nominalizarea în conţinutul misiunii instituţiei publice a beneficiarilor
de produse şi servicii. Aceştia se diferenţiază în funcţie de domeniul în care instituţia publică
desfăşoară activitatea şi de specificul obiectului de activitate. Este normală şi evidentă o astfel de
nominalizare a clienţilor determinată atât de multitudinea serviciilor publice oferite, cât şi de
varietatea clienţilor, în special pentru instituţiile din administraţia publică, care beneficiază de
acestea. De asemenea se poate/pot integra în conţinutul misiunii exact categoria şi/sau categoriile
de clienţi pe care îi are cu precădere în vedere instituţia publică. În conţinutul misiunii instituţiei
publice este binevenită, pentru mai multă rigurozitate, o ierarhizare a acestora sau o diferenţiere a
consumatorilor de servicii publice, în funcţie de anumite priorităţi declarate de reprezentanţii
managementului public în perioade distincte.
 Care sunt segmentele de piaţă pe care vor fi oferite serviciile publice?
Aceste informaţii sunt necesare în conţinutul misiunii instituţiei publice în special
pentru acele domenii în care serviciile sunt oferite atât de instituţii publice, cât şi private. În
unele domenii, de exemplu învăţământ, sănătate, apare o concurenţă pe piaţa serviciilor care
determină o segmentare a acesteia. Menţiunea segmentelor de piaţă pe care produsele şi
serviciile publice sunt oferite arată destinaţia finală a acestora şi priorităţile managerilor publici
în relaţiile cu clienţii de pe segmentul de piaţă vizat.
 Care sunt valorile şi aspiraţiile promovate în cadrul instituţiei publice?
Valorile şi aspiraţiile promovate într-o instituţie publică formează filosofia instituţiei
publice respective. Este important ca valorile să fie declarate şi integrate în misiunea instituţiei
publice deoarece oferă informaţii despre percepţia managementului public şi a celorlalţi angajaţi
vizavi de cetăţeni şi relaţiile cu aceştia, atitudinea faţă de muncă, valorile etice considerate în
procesele de muncă prin care sunt realizate şi furnizate serviciile publice către clienţi.
În procesul de fundamentare a sistemului de valori şi aspiraţii este necesară o abordare
bidimensională deoarece există un set de valori comune tuturor instituţiilor publice care
desfăşoară activităţi în sectorul public, dar şi o serie de valori specifice determinate de
particularităţile domeniului pentru care acestea sunt stabilite.
În determinarea conţinutului misiunii instituţiei publice se recomandă, într-o manieră
echilibrată, integrarea atât a valorilor şi aspiraţiilor comune, cât şi a celor specifice apreciate de

29. reprezentanţii managementului public ca esenţiale în relaţia cu consumatorii de produse şi
servicii.
 Care este ţelul principal al reprezentanţilor managementului public?
Ţelul principal al reprezentanţilor managementului public nu trebuie confundat cu rolul
instituţiei publice, dar trebuie, în mod obligatoriu, ca între ele să existe o compatibilitate de
conţinut. Ţelul este de fapt un scop cu un caracter general care descrie ţinta vizată. Acestea se
reflectă direct în sistemul de obiective şi, prin conţinutul lui, arată de ce există o instituţie publică
şi ce urmăresc reprezentanţii managementului public să realizeze, raportându-se pentru aceasta
la interesele sociale generale şi specifice.
În funcţie de domeniul în care activează instituţia publică este evidentă o nuanţare a
conţinutului ţelului.
Dacă ar fi să exprimăm la modul general ţelul managementului public am putea
considera că pentru toţi managerii publici ţelul principal este acela de a satisface interesele
generale şi specifice ale clienţilor de servicii publice.
Desigur, pornind de la formularea de mai sus, este necesară o particularizare pentru
fiecare domeniu şi instituţie publică.
În domeniul administraţiei publice, de exemplu, ca urmare a influenţei pe care o are
factorul politic asupra managementului public, ţelului principal reuneşte în conţinut aspecte ce
ţin de interesul public abordat însă în regim de putere publică şi considerat de factorul politic ca
reprezentativ tocmai datorită specificului doctrinei politice promovate de reprezentanţii politici
propulsaţi în sistem.
 Care sunt preocupările pentru imaginea publică a instituţiei?
Înainte de a aborda preocupările pentru imaginea publică, este important să precizăm ce
se înţelege prin imaginea publică a instituţiei şi ce relevanţă are aceasta pentru managementul
public şi pentru beneficiarii de servicii publice.
Imaginea publică este o descriere atât a modului în care instituţia publică este percepută
de către clienţi, cât şi a modului în care reprezentanţii managementului public doresc să fie
percepută această prin serviciile publice realizate şi furnizate clienţilor.
Pentru managerii publici imaginea publică este importantă din cel puţin două motive.
Primul este acela că odată definită reprezintă o ţintă, un obiectiv de realizat de câtre

30. managementul public. Al doilea motiv este că imaginea publică reflectă gradul de recunoaştere
din punct de vedere cantitativ şi calitativ de către client a serviciilor publice realizate şi furnizate,
oferind astfel primele semnale asupra direcţiei în care ar trebui iniţiate schimbările de către
managementul public.
Pentru clienţi, imaginea publică a instituţiei reprezintă o descriere a impactului pe care
aceasta, prin serviciile realizate şi furnizate, o are asupra lor. Şi pentru clienţi este important, cel
puţin din două puncte de vedere, să cunoască imaginea publică a instituţiei aşa cum ea a fost
definită de managementul public, pe de o parte pentru a putea şti cum reprezentanţii conducerii
doresc să fie percepută instituţia ca furnizor de servicii în relaţia cu clientul pe piaţa serviciilor
publice şi pe de altă parte pentru a-şi putea identifica mai bine rolul şi aşteptările proprii în
relaţia furnizor-beneficiar de servicii publice care de altfel influenţează semnificativ imaginea
publică a instituţiei.
Pentru a îmbunătăţi imaginea instituţiei publice reprezentanţii managementului public
iniţiază o serie de acţiuni cu caracter general şi specific: iniţierea de cercetări de marketing
public, desfăşurarea de sondaje de opinie, organizarea de campanii de publicitate, iniţierea de
programe şi pachete speciale de programe sociale şi instituţionale.
 Care este atitudinea reprezentanţilor managementului public fată de funcţionarii
din cadrul instituţiei?
Atitudinea managerilor publici faţă de funcţionarii din cadrul instituţiei determină
semnificativ conţinutul climatului organizaţional prin stilul de management promovat, calitatea
deciziilor şi implicit nivelul performanţelor obţinute în procesele de realizare şi furnizare a
serviciilor publice.
Atitudinea reprezentanţilor managementului public este puternic influenţată de mai
multe aspecte dintre care enumerăm:
• pregătirea profesională, managerială şi psihosociologică a reprezentanţilor
managementului public;
• vârsta titularilor de posturi şi funcţii publice de conducere şi de execuţie;
• vechimea acestora pe posturi şi funcţii publice de conducere în cadrul instituţiei şi în
sectorul public;
• experienţa acumulată în exercitarea funcţiilor publice de conducere;
• calităţile, temperamentul, aptitudinile şi deprinderile individuale ale titularilor de
posturi şi funcţii publice de conducere.

31.  Care este atitudinea funcţionarilor faţă de reprezentanţii managementului public
şi faţă de beneficiarii de servicii publice?
Este esenţial pentru reprezentanţii managementului public ca în conţinutul misiunii
instituţiei publice să precizeze coordonatele fundamentale ale relaţiilor:
• manager public – funcţionar de execuţie, respectiv;
• manager public – colaborator;
• manager public – reprezentant al politicului, dar şi coordonatele de bază ale relaţiilor;
• funcţionar public – client, fie că acesta este o persoană fizică sau juridică.
Într-o instituţie publică modernă relaţia manager public-funcţionar de execuţie este o
relaţie de tip şef – colaborator, în care poziţia ierarhică reprezintă doar elementul formal al
structurii organizatorice.
În ceea ce priveşte relaţia „funcţionar-client”, în instituţia publică modernă, clientul,
persoană fizică sau juridică, reprezentat prin nevoile sale sociale generale şi specifice, determină
în totalitate conţinutul activităţilor desfăşurate în instituţia publică.
În relaţia beneficiar-furnizor/distribuitor de servicii publice devin prioritare şi esenţiale
valorile: respectul faţă de client, etica profesională, principiile morale.
În relaţia cu clientul, predominant este gradul de satisfacere a aşteptărilor clientului.
 Care este atitudinea funcţionarilor publici faţă de activităţile implicate în
procesele de realizare şi furnizare a serviciilor publice?
În conţinutul misiunii instituţiei publice este important să se integreze şi coordonatele
fundamentale ale comportamentului funcţionarilor publici în cadrul proceselor de muncă
specifice din instituţiile publice. Se au în vedere cu precădere următoarele aspecte:
• atitudinea faţă de muncă;
• ataşamentul faţă de valorile fundamentale ale unei instituţii publice;
• înţelegerea aspectelor specifice activităţilor desfăşurate în instituţiile publice;
• înţelegerea necesităţii dezvoltării relaţiilor de colaborare cu ceilalţi funcţionari şi
instituţii publice;
• gradul de implicare a funcţionarilor în procesul de realizare a serviciilor publice etc.

32. Desigur că nu toate răspunsurile la întrebările de mai sus se regăsesc în totalitate în
misiunea instituţiei publice. Modul în care este formulat conţinutul misiunii instituţiei publice
este o reflectare a concepţiei reprezentanţilor managementului public şi în multe cazuri a
orientării politice promovate de politicienii atraşi în structurile sistemului administrativ pe
perioade determinate.
Valorile integrate în misiune se concretizează în sistemul de obiective al instituţiei
publice determinând, de data aceasta în mod direct, o asumare a responsabilităţii de către
reprezentanţii managementului public şi de ceilalţi funcţionari publici angajaţi în procesul de
realizare a acestora.
Deşi în statele democratice definirea misiunii instituţiilor publice este primul pas în
procesul de elaborare a unei strategii manageriale, în organizaţiile din sectorul public din ţara
noastră nu s-a înţeles suficient încă necesitatea formulării unei misiuni clare şi concise pentru
fiecare domeniu din sectorul public şi pentru fiecare instituţie publică în parte. Prin urmare,
societatea românească va continua să suporte consecinţele unui management public empiric,
puternic dominat de principiile birocratice tradiţionale şi de politicianismul excesiv.
Tendinţe noi în managementul public internaţional
şi oportunitatea adaptării şi implementării lor
în instituţiile publice din România
În ultimii ani au fost declanşate o serie de mutaţii importante în domeniul
managementului public. Faptul este absolut normal dacă luăm în considerare elementele noi
promovate de specialiştii în domeniu. Prin intermediul lor se redefinesc semnificativ cadrul de
desfăşurarea a proceselor de management şi de execuţie din instituţiile publice, valorile, modul
de exprimare şi de evaluare a performanţelor obţinute de managerii publici şi de executanţi.
Câteva din cele mai reprezentative schimbări intervenite în managementul public
internaţional sunt prezentate în continuare.

33. Profesionalizarea managementului public
Complexitatea mediului social, politic, economic din diferite ţări ca de altfel şi
dinamismul schimbărilor intervenite în instituţiile publice au determinat declanşarea în ţările
dezvoltate a unui proces de profesionalizare a managementului public, desigur în condiţiile în
care s-au asigurat premisele ştiinţifice, informaţionale, umane şi tehnico-materiale necesare.
Profesionalizarea managementului public constă într-un proces amplu de atragere,
selecţie şi creare în cadrul instituţiilor publice a unui corp de funcţionari publici specializaţi în
domeniul managementului public, care să exercite funcţiile managementului public, să aplice
metode, tehnici şi abordări, care să conducă la obţinerea în instituţiile publice a unor performanţe
deosebite, răspunzând aşteptărilor celorlalte instituţii din cadrul aparatului administrativ şi
cetăţenilor.
Managementul public are ca obiectiv fundamental creşterea gradului de satisfacere a
cerinţelor şi nevoilor generale ale membrilor societăţii.
Formarea profesională şi perfecţionarea pregătirii profesionale a funcţionarilor
publici şi a personalului atras în instituţiile publice au devenit o necesitate stringentă în multe
dintre instituţiile publice din ţările dezvoltate.
În acest sens, primul pas a fost stabilirea clară a rolului şi limitelor de competenţă a
reprezentanţilor politicului în managementul public. Al doilea pas a fost acceptarea faptului că
profesionalizarea managementului public necesită o redefinire a conţinutului activităţilor de
formare şi perfecţionare a pregătirii funcţionarilor publici. Al treilea pas a constat în declanşarea
procesului de formare şi dezvoltare a noului sistem de valori care, în cel mai scurt timp, să
conducă la obţinerea unui nivel de performanţă în sectorul public, cel puţin la nivelul aşteptărilor
cetăţenilor din ţările respective.
Prin urmare profesionalizarea managementului public este puternic determinată de
formarea şi perfecţionarea resurselor umane din instituţiile publice. Aceste două activităţi
influenţează semnificativ calitatea proceselor de management şi de execuţie şi contribuie
semnificativ la realizarea obiectivului fundamental al managementului public.
Profesionalizarea managementului public implică o pregătire deosebită a titularilor de
posturi şi funcţii publice de conducere şi în domeniile cu care managementul public se află în
interdependenţă permanentă, respectiv drept, politic şi administrativ.

34. În toate ţările democratice din Uniunea Europeană, tendinţa de profesionalizare a
managementului public a determinat mutaţii semnificative în conţinutul politicilor
administrative, instituţionale generale şi specifice domeniului resurselor umane.
În marile democraţii occidentale procesul de profesionalizare a managementului public
a început cu redefinirea activităţii de selecţie a candidaţilor la posturile şi funcţiile publice. Se
urmăreşte identificarea celei mai bune persoane pentru o carieră de funcţionar public şi, pentru
funcţii speciale, şi nu identificarea persoanelor acceptabile din punct de vedere politic pentru un
anumit guvern sau instituţie publică.
Profesionalizarea managementului public nu se poate realiza fără o fundamentare
adecvată a strategiilor şi politicilor de training în domeniul resurselor umane. Este bine cunoscut
faptul că administraţiile occidentale alocă aproximativ 5% din costurile cu resursele umane
pentru pregătirea acestora. Cele mai multe programe de training au un caracter practic şi sunt
bine articulate în conţinutul strategiilor globale şi instituţionale.
Un alt obiectiv important vizează dezvoltarea sistemului carierei, acordându-se o
atenţie deosebită dezvoltării aptitudinilor şi experienţei persoanelor capabile încadrate în
autorităţile şi instituţiile publice. Acestor categorii de persoane în timp li se acordă competenţe
mai mari pentru a desfăşura o gamă variată de activităţi chiar şi în instituţii sau autorităţi publice
diferite pentru a crea un corp de funcţionari publici cu o viziune sistemică şi un grad mai mare de
flexibilitate.
Fără îndoială că profesionalizarea managementului public presupune crearea si
dezvoltarea permanentă a unui sistem unitar de training pentru funcţionarii publici şi pentru
reprezentanţii politicului propulsaţi în funcţii publice. Astfel de instituţii de training există în
toate ţările occidentale.
În Marea Britanie, noul Centru pentru Studii Politice şi de Management anunţat de
primul ministru în iulie 1998 a fost creat ca parte a Secretariatului Cabinetului, contribuind la
dezvoltarea unei noi gândiri asupra problemelor politice şi tendinţelor managementului public.
Acest centru a integrat Colegiul pentru Servicii Civile şi Cursuri Specializate pentru Funcţionarii
Publici, coordonând activitatea de cercetare în domeniul managementului public şi acordând
consultanţă de specialitate. De asemenea, în Marea Britanie a fost înfiinţată Asociaţia de
Management Public şi Politică (The Public Management and Policy Association) formată pe
structura Fundaţiei pentru Finanţe Publice (Public Finance Foundation) care a elaborat şi
implementat în sectorul public un program amplu de lucrări şi studii în domeniul

35. managementului public în Marea Britanie. Persoane care lucrează în sectorul privat pot deveni
membre ale acestei asociaţii. Recent, noua instituţie a publicat un raport din care reies câteva
propuneri de îmbunătăţire a sistemului informaţional din administraţia britanică:
- perfecţionarea pregătirii funcţionarilor publici pentru a corespunde cerinţelor reformei
în serviciile publice;
- orientarea mai puternică a sistemului de management public pe principiile
managementului strategic;
- dezvoltarea capacităţii de analiză a datelor şi informaţiilor ca sursă de perfecţionare a
managementului public din administraţia centrală;
- diminuarea gradului de birocratizare şi amplificare a gradului de prelucrare a
informaţiilor necesare managementului public.
Pentru dezvoltarea managementului public din administraţia locală s-a înfiinţat Agenţia
pentru Dezvoltare şi Perfecţionare, ca organizaţie nonprofit care urmăreşte susţinerea
managementului public la nivelul colectivităţilor locale.
Câteva dintre noile principii referitoare la profesionalizarea managementului public
în Marea Britanie au fost prezentate în noua Carte Albă intitulată: „Serviciile Publice în Viitor:
Modernizare, Reformă şi Contabilitate”.
În Danemarca există trei mari coordonate ale procesului de modernizare a
managementului public.
1. Profesionalizarea managementului public care să urmărească eficientizarea
serviciilor publice şi a sistemului de furnizare a acestora.
2. Privatizarea serviciilor publice în vederea rentabilizării acestora.
3. Salarizarea funcţionarilor publici după performanţele individuale obţinute şi gradul
de realizare a obiectivelor. În Elveţia profesionalizarea managementului public este puternic
susţinută de introducerea unui sistem specific de „indicatori politici”, definiţi exclusiv pentru
reprezentanţii politicului integraţi în structura sistemului administrativ şi în managementul
public. Este astfel posibilă măsurarea eficienţei sistemului condus şi a eficacităţii celor care
fundamentează decizii politice importante.
4. Motivarea funcţionarilor publici pentru a deveni buni profesionişti.
Toate statele Uniunii Europene consideră dificil acest proces, deoarece se recunoaşte că
cei mai mulţi cetăţeni nu doresc „să-şi vadă banii din impozite cheltuiţi pe salariile mari ale
managerilor publici”. Pe de altă parte, se porneşte de la un adevăr elementar dar esenţial, şi

36. anume de la faptul că fără o motivare corespunzătoare a funcţionarilor publici, în general, şi a
celor cu funcţii de conducere, în special, autorităţile şi instituţiile publice nu vor reuşi niciodată
să atragă, să integreze şi să profesionalizeze resurse umane, să dezvolte un management public
profesionist bazat pe competenţă şi orientat către obţinerea de performanţe.
În sistemul de management public din România profesionalizarea managementului
public este absolut necesară dacă se doreşte orientarea sistemului administrativ şi a statului
nostru către valorile promovate în toate democraţiile occidentale.
Plumb, I şi Androniceanu, A (2003) consideră că etapele importante ale acestui proces
sunt:
• Elaborarea unui studiu amplu de diagnosticare în domeniul resurselor umane;
• Fundamentarea strategiei globale în domeniul resurselor umane în sectorul public;
• Elaborarea strategiei globale şi a strategiei în domeniul resurselor umane în
administraţie şi în celelalte domenii de activitate din sectorul public;
• Pregătirea resurselor umane pentru implementarea strategiilor;
• Asigurarea climatului organizaţional;
• Implementarea strategiilor de resurse umane;
• Monitorizarea evaluarea şi adaptarea strategiei globale şi a celei în domeniul
resurselor umane.
Efectele unei astfel de schimbări fundamentale în cadrul autorităţilor şi instituţiilor
publice din ţara noastră sunt net în favoarea iniţierii şi extinderii unor astfel de mutaţii. Câteva
dintre cele mai importante efecte sunt prezentate în continuare:
• Îmbunătăţirea semnificativă a calităţii deciziilor ;
• Amplificarea funcţionalităţii la nivel de organizaţie şi de sistem în ansamblul lui;
• Îmbunătăţirea calităţii serviciilor oferite instituţiilor şi cetăţenilor;
• Îmbunătăţirea imaginii instituţiilor publice şi a autorităţilor statului;
• Iniţierea şi accelerarea profesionalizării managementului public din ţara noastră
reprezintă una din premisele necesare în procesul reformelor, care aşteaptă a fi implementate de
autorităţile şi instituţiile publice de la nivel central şi local.
Fără o profesionalizare a managementului public este foarte greu de crezut că
instituţiile publice şi autorităţile administrative din sectorul public din ţara noastră vor ajunge la
niveluri de performanţă comparabile ce cele ale organizaţiilor similare din ţările dezvoltate. Doar

37. pe bază de vechime, fler, experienţă, orientarea politică şi un nivel elementar de pregătire
generală nu se pot obţine efectiv rezultate concrete deosebite în procesul reformei şi este foarte
greu de crezut că instituţiile publice se vor putea apropia într-un timp rezonabil de performanţele
sectorului public din marile democraţii occidentale.
Informatizarea instituţiilor publice
Implementarea tehnologiei informaţionale în organizaţiile din sectorul public este
apreciată ca o oportunitate pentru serviciile guvernamentale, şi nu numai, care pot deveni astfel
mai eficace şi mai eficiente. În accepţiunea lui David Mc Kewitt, un apreciat specialist în
domeniul managementului public, accesul la informaţiile publice conferă transparenţă procesului
de management şi în mod cert susţine dezvoltarea societăţii în ansamblul ei.
Una dintre tehnologiile cele mai folosite astăzi în administraţia din întreaga lume este
internetul. Conform statisticilor, în prezent peste 50 de milioane de oameni utilizează internetul
zilnic. Acesta permite accesul rapid şi la costuri scăzute la documentele oficiale şi la informaţiile
guvernamentale, de interes public.
Ulterior, o nouă soluţie a venit în sprijinul instituţiilor administrative, Intranetul, care
poate fi considerat ca o implementare a tehnologiei internet în cadrul unei instituţii şi autorităţi
sau ca un World Wide Web particular. Acesta permite utilizarea totală sau parţială a
tehnologiilor şi infrastructurii internetului pentru transmiterea şi prelucrarea fluxurilor de
informaţie interne ale unui grup de utilizatori. Intranetul aduce noutăţi conceptuale, propunând
un model tehnocratic de organizare a comunicaţiilor interumane, pe care le integrează într-o
formă uşor accesibilă utilizatorilor. Prin intranet resursele din cadrul unei reţele sunt concentrate
spre partea care oferă serviciile şi informaţiile din bazele de date, prin hiperlegături indicate de
creatorul documentelor. Astfel, intranetul este apreciat ca o cale rapidă, sigură şi uşor de utilizat
pentru comunicarea interdepartamentală, accesul la orice tip de informaţie realizându-se printr-o
interfaţă comună oricăror platforme software şi hardware, numită browser. Dimensiunea intranet
variază de la o organizaţie la alta, în funcţie de numărul de utilizatori, politica de proiectare şi
implementare peste vechile sisteme.
Principalele avantaje ale introducerii intranetului în instituţiile publice sunt:
• suport pentru un număr mare de utilizatori;
• securitatea sistemului;
• prevenirea supraîncărcării informaţionale;