l'inclusività nella scuola tra paradigma e scelte normative

1. di Max Bruschi
Dirigente tecnico del Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca
e Salvatore Milazzo
Dottorando di ricerca in Scienze dell’economia civile, Istituzioni, Governance, Storia
Università L.U.M.S.A.
L’inclusività parcellizzata nella scuola
italiana tra paradigma inclusivo e scelte
normative
1 7 G E N N A I O 2 0 1 8

2. 2 federalismi.it - ISSN 1826-3534 |n. 2/2018
L’inclusività parcellizzata nella scuola italiana tra
paradigma inclusivo e scelte normative *
di Max Bruschi
Dirigente tecnico del Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca
e Salvatore Milazzo
Dottorando di ricerca in Scienze dell’economia civile, Istituzioni, Governance, Storia
Università L.U.M.S.A.
Sommario: 1. Dall’integrazione al paradigma dell’inclusione: fondamenti pedagogici della scuola
inclusiva. 1.1. La parcellizzazione dell’inclusività nella scuola italiana: una ricostruzione teorica e
normativa. 2. I rischi delle innovazioni legislative. Focus sul d.lgs. n. 66/2017: la ratio dell’intervento
normativo e la sua collocazione nel quadro dell’attuazione della riforma della cd. “Buona Scuola”. 2.1.
L’analisi dell’articolato normativo: ricerca di un sistema di inclusività innovativo e coerente o
rilegificazione migliorativa dell’esistente? 2.2. Rilievi di tecnica normativa. 3. Considerazioni conclusive.
1. Dall’integrazione all’inclusione: fondamenti pedagogici della scuola inclusiva
Sulla base della Dichiarazione di Salamanca e, soprattutto, del framework che della dichiarazione è parte
integrante e sostanziale, per potersi definire inclusive, “[…] schools should accomodate all children regardless of
their physical, intellectual, social, emotional, linguistic or other conditions. This should include disabled and gifted children,
street and working children, children from remote or nomadic populations, children from linguistic, ethnic, or cultural
minorities and children from other disadvantaged or marginalised areas or groups […]1
”.
La dichiarazione è, peraltro, il frutto maturo di un orientamento pedagogico che ha dapprima messo in
discussione, poi cercato di superare, il concetto di integrazione, sostituendolo con il paradigma
dell’inclusività. Il concetto di integrazione postula, in effetti, la fissazione di uno standard “normale” cui
il soggetto è chiamato ad avvicinarsi. Scopo delle politiche attive e finalità dell’intervento didattico è,
per l’appunto, procedere per quanto possibile alla “normalizzazione” della diversità2
. In sostanza, “il
* Articolo sottoposto a referaggio.
1 “Il principio guida che informa questo framework è che le scuole dovrebbero accogliere tutti i bambini
indipendentemente dalle loro condizioni fisiche, intellettuali, sociali, emotive, linguistiche o di altro tipo. Ciò
dovrebbe includere bambini disabili e dotati, bambini di strada e lavoratori, bambini di popolazione straniere o
nomadi, bambini di minoranze linguistiche, etniche o culturali e bambini provenienti da aree o gruppi
svantaggiati o emarginati”. Il testo completo della Dichiarazione di Salamanca (UNESCO 1994) è reperibile al
link www.unesco.org/education/pdf/SALAMA_E.PDF.
2 Cfr. M. AINSCOW - D.BARRS- J. MARTIN (1998), Taking school improvement into the classroom, in «Improving
Schools», vol. n.1, n. 3/1998, pp. 43-48;M.AINSCOW , Understanding the development of inclusive schools, London,
2009,; D. MITCHELL (2009), (2ed), Contextualizing Inclusive Education. Evaluating Old and New International
Perspectives. London, pp. 22-35. o le tesi estreme di P. MITTLER, Working Towards Inclusive Education. Social
contexts. London, 2000, che arriva ad auspicare una riforma dei sistemi scolastici basata su ogni possibile diversità

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paradigma a cui fa implicitamente riferimento l’idea di integrazione è quello ‘assimilazionista’, fondato
sull’adattamento dell’alunno disabile a un’organizzazione scolastica che è strutturata fondamentalmente
in funzione degli alunni normali… all’interno di tale paradigma, l’integrazione diviene un processo
basato principalmente su strategie per portare l’alunno disabile a essere quanto più possibile simile agli
altri”3
. Al contrario, l’inclusione inverte, copernicanamente, il paradigma stesso di normalità,
presupponendo la pari dignità tra tutti i soggetti e cercando di costruire un ambiente di apprendimento
appropriato per tutti i soggetti ed adeguato a valorizzare le peculiarità di ciascuno4
.
Il paradigma inclusivo e la nozione di bisogni educativi speciali (special educational needs) nascono e si
sviluppano in Gran Bretagna5
. Una scuola inclusiva, almeno secondo l’elaborazione teorica che ne
sorregge i processi in area anglofona, è una scuola di qualità che adempie alla sua missione istituzionale
di garanzia del diritto all’istruzione (diritto all’istruzione: non erogazione del servizio di istruzione) per
ciascun allievo, sulla base degli standard del National curriculum, che sblocca “l’ascensore sociale”, che
promuove il talento (dove c’è) e l’impegno.
La scuola inclusiva, dunque, è, o per meglio dire opera al fine di diventare, una scuola basata sulla
personalizzazione degli apprendimenti, che tiene conto e si fa carico delle difficoltà e delle potenzialità
di tutti. La stessa linea di indirizzo, a ben vedere, è presente nei Principi guida per promuovere la qualità nella
(dalle diversità di genere alle disabilità) e all’insegna del politicamente corretto. Sulla comparazione tra approcci di
integrazione e approcci inclusivi, cfr. G. THOMAS - G. WALKER – J. WEBB, The making of Inclusive School, New
York, 1998. Sul contesto italiano, imprescindibili i lavori di F. DOVIGO,Fare differenze. Indicatori per l’inclusione
scolastica degli alunni con Bisogni Educativi Speciali, Trento, 2007; A. CANEVARO, (a cura di). L’integrazione scolastica
degli alunni con disabilità. Trent’anni di inclusione nella scuola italiana, Trento, 2007; D. IANES, Bisogni Educativi Speciali e
inclusione, Trento, 2005.
3 Cfr. F. DOVIGO – D. IANES (a cura di), L’Index per l’inclusione: una proposta per lo sviluppo inclusivo della scuola, in
L’index per l’inclusione, traduzione e adattamento italiano di T. BROOTH – M. AINSCOW, Index for Inclusion:
developing learning and participation in schools (revisededition 2002), p. 12.
4 Cfr. ad esempio le elaborazioni di A. CANEVARO,Le logiche del confine e del sentiero. Una pedagogia dell'inclusione (per
tutti, disabili inclusi). Trento, 2006.
5 Si fa riferimento alla ricca stagione normativa d’epoca blairiana, scandita da provvedimenti quali lo “Special
Educational Needs and Disability Act” (2001), il “Disability Rights Code of Practice for Schools” (2002) e lo “Statutory
Guidance on Inclusive Schooling” (2001). I provvedimenti furono adottati sotto il dicastero di Estelle Morris,
parlamentare laburista ma a lungo insegnante, anche se il contributo decisivo si deve al segretario di Stato per
l’educazione e l’occupazione, David Blunkett. Fu l’adozione, attraverso l’Education Act del 1988, del primo
National Curriculum, estremamente dettagliato e rigoroso nel determinare i contenuti fondamentali delle materie
di insegnamento, standard da raggiungere per ogni classe di età e modalità di valutazione (rigidamente controllate
attraverso le visite degli ispettori OFSTED e la capillare somministrazione di prove nazionali) a costringere a un
ripensamento complessivo delle strategie per gli alunni con BES.

4. 4 federalismi.it - ISSN 1826-3534 |n. 2/2018
scuola inclusiva6
, promosse dall’Agenzia europea per lo sviluppo dell’istruzione degli alunni disabili; è
parte sostanziale dell’Index for Inclusion: developing learning and participation in schools7
.
1.1. La parcellizzazione dell’inclusività nella scuola italiana: una ricostruzione teorica e
normativa.
E in Italia? Il sistema scolastico italiano ha, in effetti, almeno per quanto concerne il quadro normativo
e gli indirizzi operativi emanati incessantemente dal Ministero dell’istruzione, dell’università e della
ricerca (MIUR) alle istituzioni scolastiche, una consolidata tradizione di attenzione ai soggetti deboli8
, la
cui pietra miliare è costituita dalla trasmissione in allegato alla circolare 8 agosto 1975, n. 227 delle
risultanze dei lavori della Commissione Falcucci da parte del ministro pro tempore Franco Maria Malfatti,
non solo affinché il documento fosse immediatamente posto al centro del dibattito dei (peraltro
neonati) organi collegiali, ma dando ai provveditorati agli studi precise indicazioni operative9
.Ebbene,
proprio tale documento, considerato la “Magna Charta” dell’integrazione, va ben oltre l’obiettivo
dichiarato e, nel reticolo di affermazioni di principio e indicazioni che lo punteggiano, arriva a
prefigurare un modello di scuola inclusiva. Il riconoscimento di una scuola concepita per “veramente
accogliere ogni bambino ed ogni adolescente per favorirne lo sviluppo personale”, la prospettiva di un
allargamento del concetto di apprendimento e l’offerta di una “pluralità di linguaggi ed esperienze”
sono concetti, tutti, collocati in una prospettiva che supera di fatto i paradigmi della “normalizzazione”
alla base del percorso di integrazione, adombrando il principio culturale dell’inclusività e creando la
cornice per il riconoscimento dei bisogni educativi speciali, prima ancora che il Warnock Report fosse
diffuso.
La nozione di inclusività è entrata capillarmente nel circuito del dibattito interno alle scuole attraverso le
Linee guida per l’integrazione scolastica degli alunni con disabilità, emanate con nota 4274/2009 dal ministro
Maria Stella Gelmini, che paradossalmente, visto il titolo, introducono il nuovo paradigma inclusivo, a
partire dalla esplicita assunzione, quali documenti cardine dell’azione scolastica e amministrativa, della
“Convenzione ONU per i diritti delle persone con disabilità”, adottata con L. N.3 marzo 2009, n. 18,e
della “Classificazione Internazionale del Funzionamento dell’OMS – ICF”.
6 Agenzia Europea per lo Sviluppo dell’Istruzione degli Alunni Disabili, 2009, Principi Guida per promuovere la
qualità nella Scuola Inclusiva – Raccomandazioni Politiche, Odense, Danimarca: “European Agency for Development
in Special Needs Education”, testo scaricabile al link www.european-agency.org/sites/default/files/key-principles-for-promoting-
quality-in-inclusive-education_key-principles-IT.pdf.
7 Cfr. T. BOOTH - M. AINSCOW, Index for Inclusion: developing learning and participation in schools, CSIE, 2002.
8 Il Metodo Montessori, peraltro, fu inizialmente elaborato per i bambini disabili.
9 Il documento Falcucci rappresenta la pietra miliare, culturale e politica, di questo processo. Si tratta,
ovviamente, di un manifesto, se così vogliamo definirlo, di istanze già presenti nel dibattito pedagogico, culturale
e sociale della società italiana degli anni 60 e 70, ma la cui rilevanza istituzionale e la funzione di premessa alla
normativa sopravveniente e, ancora di più all’orientamento alla didattica è impossibile sopravvalutare.

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Una indagine, sia pure breve, sulle origini e sui fondamenti epistemologici del paradigma inclusivo
porta, infatti, a mettere in discussione la loro traduzione nella tradizione didattica e, prima ancora, nella
attività normativa italiana.
Le stesse le Indicazioni nazionali per il primo ciclo di istruzione, del resto, rilevano che “l’obiettivo
della scuola … è di formare saldamente ogni persona sul piano cognitivo e culturale, affinché possa
affrontare positivamente l’incertezza e la mutevolezza degli scenari sociali e professionali, presenti e
futuri. Le trasmissioni standardizzate e normative delle conoscenze, che comunicano contenuti
invarianti pensati per individui medi, non sono più adeguate. Al contrario, la scuola è chiamata a
realizzare percorsi formativi sempre più rispondenti alle inclinazioni personali degli studenti, nella
prospettiva di valorizzare gli aspetti peculiari della personalità di ognuno” e deve “saper accettare la
sfida che la diversità pone: innanzi tutto nella classe, dove le diverse situazioni individuali vanno
riconosciute e valorizzate, evitando che la differenza si trasformi in disuguaglianza; inoltre nel Paese,
affinché le situazioni di svantaggio sociale, economiche, culturali non impediscano il raggiungimento
degli essenziali obiettivi di qualità che è doveroso garantire”. Gli stessi “traguardi di competenze” e
“obiettivi didattici” fissati dalle IN sono, del resto, alquanto ambiziosi, anche se l’assenza di
monitoraggi seri, che implichino cioè un’attività di verifica “in loco”, impedisce di comprendere quanto
essi siano effettivamente praticati e perseguiti. 10
.
In questione, casomai, vi sono altri aspetti preliminari: quanto il dibattito sull’inclusività abbia davvero
portato a un mutamento di paradigma nelle istituzioni scolastiche italiane, e non si sia piuttosto tradotto
in un mero aggiornamento terminologico; e la mancanza di una valutazione delle politiche di
integrazione/di inclusione al fine di guidare, in scienza e coscienza, le attività del parlamento e le azioni
dell’amministrazione.
Non mancano, è vero, situazioni di eccellenza, ove una costante opera di “ricercazione”11
porta a
risultati lusinghieri, così come non poche sono, d’altro canto, le scuole dei nomina sine rerum, ove
difficilmente la pratica didattica quotidiana realizza le altissime mete fissate nelle deliberazioni degli
organi collegiali sulla scorta delle note ministeriali. Niente di diverso, peraltro, indicano alcune delle
autorità riconosciute nel campo della pedagogia, i cui testi sono, per così dire, di largo consumo nelle
aule universitarie e in tutti i percorsi di formazione destinate ai docenti. Un conto, però, studiare
accademicamente la zona di sviluppo prossimale, “la distanza tra il livello effettivo di sviluppo, così
10 Decreto del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca 26 novembre 2012, n. 254, recante
“Regolamento recante indicazioni nazionali per il curricolo della scuola dell’infanzia e del primo ciclo di
istruzione, a norma dell’articolo 1, comma 4 del decreto del Presidente della Repubblica 20 marzo 2009, n. 89.
11 Il termine ricerca-azione (actionresearch) fu coniato dallo psicologo sociale Kurt Lewin. Cfr. K. LEWIN, Action
Research and Minority Problems, in Journal of Social Issues, 2(4)/1946, pp. 34-46. Cfr., anche, C. M.
COONAN, La ricerca azione, in Carmel Mary Coonan, La ricerca azione, Venezia, 2000, pp. 9-30.

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com’è determinato da problem-solving autonomo, e il livello di sviluppo potenziale, così com’è
determinato attraverso il problem-solving sotto la guida di un adulto o in collaborazione con i propri pari
più capaci” (Vygotskij 1934)12
, o approfondire le tematiche dello scaffolding , il “ponteggio” teorizzato da
Jerome Bruner nel 197613
. Altro conto tradurre le teorizzazioni in pratica didattica costante e non
routinaria.
Ma si tratta di osservazioni empiriche, perché manca, ad oggi, un’analisi qualitativa e una valutazione
sistematica dell’effettivo operare delle istituzioni scolastiche in tema di disabilità, ieri, o di BES, oggi;
un’analisi e una valutazione “formative” in grado di fare emergere luci ed ombre, di indicare strade e
correggere storture, al di là delle patologie risolte in sede giurisprudenziale (attribuzione delle ore di
sostegno e promozioni) o dell’elenco, prevalentemente basato su un inverificabile story telling, delle
“buone prassi”.
Vi è però un’altra e capitalissima questione. Anche qualora le istituzioni scolastiche universalizzassero
l’attuazione concreta dei principi espressi nei loro Piani annuali per l’inclusività, non per questo si
potrebbe parlare di inclusività, ma esclusivamente (forse) di “inclusione degli alunni con BES”. Vi è
uno “strabismo” indotto tra quanto prescritto a livello di ordinamenti didattici14
, da un lato; dall’altro
dalle successive giustapposizioni “ultimiste”15
a livello di indicazioni da parte del legislatore, non solo,
ma di note ministeriali, di progetti finanziati e di “tradizioni” educative16
.
12 Cfr. L.S. VYGOTSKIJ, Il processo cognitivo, tr. it. Universale Scientifica Boringhieri, Torino 1987, p. 127.
13 Cfr. D. J. WOOD - J.S. BRUNER - G. ROSS, The role of tutoring in problem solving, in Journal of Child Psychiatry and
Psychology, 17(2), 1976, pp. 89-100.
14 Con ordinamento didattico si intende (Bruschi 2015, p. 45 e nota)“L’insieme delle norme giuridiche che
regolano i percorsi di istruzione», ovvero: l’obbligo scolastico: durata e modalità di assolvimento; la scansione del
percorso scolastico, la durata delle relative articolazioni e le loro caratteristiche; l’istruzione terziaria non
accademica (ITS) e l’istruzione degli adulti, le norme generali sugli strumenti didattici; le norme generali sulla
valutazione degli allievi e le norme che regolano gli esami di Stato”.
15 “… mi sembra doveroso un riconoscimento postumo alla saggezza antica della Chiesa cattolica di allora, che
decise di non supportare e anzi di contenere lo stile poco conciliante, a volte rancoroso, di don Milani. La Chiesa
infatti non ha scoperto oggi la grandiosità del tema degli ultimi. È stato sempre uno dei suoi temi chiave. Ma
forse ha sempre saputo che bisogna accompagnare tutta la colonna in marcia e non contrapporre gli ultimi al
movimento generale. In Italia tocchiamo con mano i danni dell'eccesso, che chiamerò «ultimismo», e della
retorica permanente su questo tema grandioso dell'attenzione agli ultimi. L'ultimismo, nella esasperata e spesso
strumentale denuncia dei privilegi e delle diseguaglianze, si sono uniti e hanno vinto culturalmente annientando,
con facilità sorprendente, tutte le altre indispensabili istanze di governo dell'insieme del movimento sociale.
Cosicché gli ultimi sono stati eliminati fermando la colonna”: cfr. Sergio Bianchini, Don Milani usato come una clava,
“ItaliaOggi”, 9 giugno 2017.
16 Sarebbero interessanti ricerche sulla situazione dei docenti di primaria laureati e abilitati dai corsi magistrali in
Scienze della Formazione primaria nel loro percorso professionale post laurea, specialmente là ove più attentoè
stato il l lavoro formativo sulle Indicazioni Nazionali. L’esperienza empirica induce a ritenere che le istanze e le
didattiche innovatrici siano rapidamente riassorbite.

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Declinare l’inclusività e restringerne il recinto significa perderne di vista la prospettiva. La catalogazione
tassonomica si tramuta facilmente da strumento operativo a “manuale didattico”, perdendo di vista
l’attenzione alla persona (a tutte le persone)17
.
Si è assistito a una strisciante “risemantizzazione” del termine inclusione, quasi che il passaggio tra il
concetto di integrazione al concetto di inclusività fosse una questione prettamente quantitativa e
comportasse esclusivamente un allargamento della platea dei soggetti interessati, dai disabili ai BES,
ovvero che richiedesse un perfezionamento delle metodologie didattiche rivolte all’area del disagio o
comportassero un maggior coinvolgimento delle famiglie18
.
Nella pratica didattica italiana e nelle strategie messe a punto dalle istituzioni scolastiche attraverso gli
atti formali che ne sostanziano l’autonomia, costituiti, oggi, dal Piano triennale dell’offerta formativa
(PTOF), dal Rapporto di autovalutazione (RAV), dal Piano di miglioramento (PdM), dal Piano annuale
per l’inclusività, si assiste dunque a uno sviamento che assegna un peso predominante, e a volte
esclusivo, agli alunni con Bisogni educativi speciali (BES)19
, ovvero all’area dello svantaggio scolastico
che annovera, ai sensi della Direttiva Profumo, tre categorie: la disabilità, composta dai soggetti
certificati sulla base della legge 5 febbraio 1992, n. 104; l’area dei disturbi evolutivi specifici, che
ricomprende, oltre ai disturbi specifici dell’apprendimento (DSA- Legge 8 ottobre 2010, n. 170, recante
“Nuove norme in materia di disturbi specifici di apprendimento in ambito scolastico “); “i deficit del
linguaggio, delle abilità non verbali, della coordinazione motoria “, nonché, “ – per la comune origine
nell’età evolutiva – anche quelli dell’attenzione e dell’iperattività, mentre il funzionamento intellettivo
limite può essere considerato un caso di confine fra la disabilità e il disturbo specifico…»; l’area dello
17 Può apparire paradossale, ma non lo è, che uno tra gli autori dell’Index e dei più eminenti esperti di inclusività,
Mel Ainscow, sottolinei come il concetto di “bisogni educativi speciali” possa rappresentare una barriera
all’inclusione. Cfr. M. AINSCOW – T. BOOTH – A. DYSON, WITH P. FARRELL-J. FRANKHAM –
F.GALLANNAUGH – A. HOWES – R. SMITH, Improving schools, developing inclusion. London, 2006, pp. 14-22.
L’Index per l’inclusione (di cui si tratterà in seguito) è al riguardo esplicito: “Nell’Index, il concetto di «ostacoli
all’apprendimento e alla partecipazione» viene proposto in alternativa a quello di Bisogni Educativi Speciali.
L’idea che le difficoltà educative possano essere affrontate individuando alunni con Bisogni Educativi Speciali
appare infatti assai problematica, in quanto impone un’etichetta che può condurre a una diminuzione delle
aspettative nei confronti di tali alunni. Al tempo stesso tale visione distoglie l’attenzione dalle difficoltà che
incontrano anche gli alunni «normali», e dai problemi che possono insorgere a partire dalle relazioni, dalle
culture, dai curricoli, dagli approcci all’insegnamento e all’apprendimento, dall’organizzazione della scuola e dalle
politiche educative. Ne deriva una frammentazione degli sforzi compiuti dalla scuola per rispondere alla diversità
degli alunni, che vengono così etichettati secondo varie categorie: “Bisogni Educativi Speciali”, “italiano seconda
lingua”, “minoranza etnica”, “superdotato”. (p. 112)
18Sui connotati che caratterizzano il processo inclusivo, si può attingere a UNESCO, Guidelines for Inclusion:
Ensuring Access to Education for All.,Parigi, 2006, p. 15;
19 La nozione di Bisogni educativi speciali fu introdotta in Gran Bretagna dal Rapporto Warnock del 1978 (Special
education needs - Report of the Committee of Enquiry into the Education of Handicapped Children and Young People, rinvenibile
in www.educationengland.org.uk/documents/warnock/warnock1978.html

8. 8 federalismi.it - ISSN 1826-3534 |n. 2/2018
svantaggio economico, linguistico, culturale”20
. Si assiste dunque ad una sostanziale parcellizzazione
dell’ inclusività, che lambisce più o meno la globalità delle istituzioni scolastiche statali, con un rischio
effettivo di separazione delle fasce di utenza, non solo verso talune scuole paritarie considerate di
eccellenza, ma all’interno stesso del sistema statale, con la specializzazione spinta di un numero sempre
crescente di autonomie, considerate maggiormente “accoglienti”, soprattutto nei confronti dei
cosiddetti NAI (neo arrivati in Italia) e in linea generale di alunni migranti, anche di seconda
generazione, solo parzialmente italofoni21
.
Non è forse un caso che uno tra gli autori dell’Index e dei più eminenti esperti di inclusività, Mel
Ainscow, sottolinei come il concetto di “bisogni educativi speciali “possa rappresentare una barriera
all’inclusione22
. L’Index è al riguardo altrettanto esplicito. Infatti, “l’idea che le difficoltà educative
possano essere affrontate individuando alunni con Bisogni Educativi Speciali appare infatti assai
problematica, in quanto impone un’etichetta che può condurre a una diminuzione delle aspettative nei
confronti di tali alunni. Al tempo stesso tale visione distoglie l’attenzione dalle difficoltà che incontrano
anche gli alunni ‘normali’, e dai problemi che possono insorgere a partire dalle relazioni, dalle culture,
dai curricoli, dagli approcci all’insegnamento e all’apprendimento, dall’organizzazione della scuola e
dalle politiche educative. Ne deriva “ non solo “una frammentazione degli sforzi compiuti dalla scuola
per rispondere alla diversità degli alunni, che vengono così etichettati secondo varie categorie: ‘Bisogni
Educativi Speciali’, ‘italiano seconda lingua’, ‘minoranza etnica’, ‘superdotato’” 23
, ma il rischio concreto
di una tassonomizzazione dei soggetti e di una burocratizzazione degli interventi.
Si assiste, in sostanza, a uno sviamento della scuola inclusiva, dovuto a un immediato recepimento
(anche se spesso meramente formale) da un lato della Direttiva Profumo, pur non avendo la stessa
alcuna cogenza normativa; dall’altro dagli interventi, per altro a volte incoerenti, del legislatore. Non si
vuole, con questo, negare cittadinanza (tutt’altro) a una normativa specifica sull’area dei BES, ma
richiamare a un più generale indirizzo (proprio, lo si ribadisce, dei vigenti ordinamenti didattici) che
adotta coerentemente un approccio all’inclusione sulla scorta delle indicazioni internazionali e fa
dell’inclusione di tutti i discenti il parametro per la valutazione della qualità scolastica.
20 Direttiva Ministeriale 27 dicembre 2012. Le definizioni riprendono la categorizzazione proposta dall’OECD,
che distingue tra «[…] Students with disabilities or impairments viewed in medical terms as organic disorders attributable to
organic pathologies (e.g. in relation to sensory, motor or neurological defects)”; «[…] Students with behavioral or emotional disorders,
or specific difficulties in learning. […]”;«[…] Students with disadvantages arising primarily from socio-economic, cultural, and/or
linguistic factors […]. Cfr. OECD, Students with Disabilities, Learning Difficulties and Disadvantages. Policies, Statistics and
Indicators. Parigi, 2007,p.20
21 Surreale, sotto questo aspetto, la vicenda della recente procedura concorsuale in “Italiano L2”. I vincitori di
concorso non sono stati assunti nell’anno scolastico 2016/17, in quanto i posti non erano stati previsti
nell’organico dell’autonomia.
22 M. AINSCOW - T. BOOTH - A. DYSON - P. FARRELL - J. FRANKHAM - F. GALLANNAUGH - A.
HOWES - R. SMITH, Improving schools, developing inclusion. London, 2006, pp. 14-22.
23Index, op. cit., p. 112.

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La questione non è di poco conto, in quanto emblematica di una delle tare, verrebbe da dire genetiche,
della normazione in materia di istruzione, rappresentata dalla convivenza di più modelli culturali di
riferimento, che trovano difficilmente una ricomposizione effettiva e risultano sovente giustapposti tra
loro, con riflessi evidenti sulla coerenza del sistema. Latita, dunque, la capacità di effettuare scelte
coerenti rispetto a un modello adottato, anche perché sovente il modello stesso viene sussunto sulla
spinta dell’attualità del dibattito, più che come frutto di una maturazione effettiva.
Nel caso in ispecie, una volta adottato il paradigma inclusivo, le scelte normative, l’attività di
formazione culturale, gli strumenti di verifica avrebbero dovuto essere consequenziali, da un lato
liberando le autonomie scolastiche da una serie di prescrizioni esornative rispetto alla mission fissata
dagli ordinamenti didattici (vedi tra l’altro la moltiplicazione delle richieste di presa in carico di una
panoplia di “educazioni”, avulse peraltro dalla didattica quotidiana in quanto da realizzarsi per lo più
attraverso progettazioni distinte); dall’altro essenzializzando il quadro normativo per concentrarsi sulle
attività di supporto e monitoraggio; infine, di adottare provvedimenti di rango primario e secondario
coerenti o, perlomeno, non contraddittori.
2. I rischi delle innovazioni legislative. Focus sul d.lgs. n. 66/2017: la ratio dell’intervento
normativo e la sua collocazione nel quadro dell’attuazione della riforma della cd. “Buona
Scuola”
Le recenti novità nel tessuto normativo italiano, introdotte a partire dalla Legge 13 luglio 2015, n. 107
(la “Buona Scuola “)24
e soprattutto attraverso i decreti legislativi adottati in attuazione dei suoi principi
hanno, dal punto di vista dell’inclusività, alcune peculiarità che vale la pena esaminare.
Vi è un primo aspetto da sottolineare. Il legislatore, nel corso degli anni, pur riconoscendo l’autonomia
delle istituzioni scolastiche, non è mai riuscito a regolare l’esercizio di detta autonomia al semplice
perseguimento degli obiettivi fissati dagli ordinamenti didattici. Anzi, vi è stata nel corso degli anni una
progressiva accumulazione di indirizzi, un assieparsi di vincoli, un addensarsi di indicazioni che
rischiano di risultare esiziali per l’esercizio dell’autonomia stessa. Basti, per esempio, confrontare il testo
dell’articolo 4, comma 1 della Legge 24 dicembre 1993, n. 537, ove per la prima volta si riconosce agli
istituti e “alle scuole di ogni ordine e grado “ personalità giuridica e autonomia organizzativa,
finanziaria, didattica, di ricerca e sviluppo “, i criteri (essenziali e organizzativi) per l’esercizio della
conseguente delega declinati al comma 6, con la riformulazione effettuata dall’art. 21 della legge 15
24 Legge 13 luglio 2015, n. 107 e successive modificazioni, recante “Riforma del sistema nazionale di istruzione e
formazione e delega per il riordino delle disposizioni legislative vigenti”.

10. 10 federalismi.it - ISSN 1826-3534 |n. 2/2018
marzo 1997, n. 59 (madre del d.p.r. 275/1999)e infine con la sterminata serie di priorità indicate
all’articolo 1, comma 7 della L.107/201525
.
La “Buona Scuola”, ove pure l’inclusione e l’inclusività sono più volte richiamate, reca, oltre a una
congerie di finalizzazioni all’esercizio dell’autonomia, un’unica norma specifica sulla disabilità26
e una
norma di indirizzo27
, rimandando le disposizioni di dettaglio all’esercizio delle deleghe.
Il tema dell’inclusione è trattato in ben tre dei decreti legislativi attuativi delle disposizioni quadro della
107/201528
. Oltre che al d.lgs. n. 13 aprile 2017, n. 66, “Norme per la promozione dell’inclusione
scolastica degli alunni con disabilità”, occorre riferirsi ad alcune disposizioni ricomprese nel d.lgs. n. 13
aprile 2017, n. 62, “Norme in materia di valutazione e certificazione delle competenze nel primo ciclo
ed esami di Stato “29
e nel d.lgs. n. 13 aprile 2017, n. 59, “Riordino, adeguamento esemplificazione del
sistema di formazione iniziale e di accesso nei ruoli di docente nella scuola secondaria”.
Si tratta di una inclusività coerente con i documenti internazionali, omnicomprensiva delle esigenze di
ciascuna tipologia di allievo? No, dunque non si tratta di inclusione.
Soprattutto, i testi normativi non hanno neppure inglobato negli indirizzi “inclusivi” l’area ampia dei
BES, un aspetto questo che, sulla base almeno di una parte del dibattito internazionale in materia,
25 Sul tema dell’autonomia scolastica vincolata, cfr. M. BRUSCHI(a cura di), La Buona scuola. Legge n. 107 del 2015
commentata e legislazione scolastica a confronto, Napoli, 2015, pp 3-8.
26 Art. 1, comma 24: “L’insegnamento delle materie scolastiche agli studenti con disabilità è assicurato anche
attraverso il riconoscimento delle differenti modalità di comunicazione”.
27 Art. 1, comma 7, lettera l). E’ ben vero che la lettera q) prevede tra le priorità “a scelta” delle istituzioni
scolastiche anche l’individuazione “di percorsi e di sistemi funzionali alla premialità e alla valorizzazione del
merito degli alunni e degli studenti”, ma detta indicazione è rimasta pressoché inascoltata (soprattutto nel primo
ciclo dell’istruzione) e risulta quantitativamente marginale.
28 Decreto legislativo 13 aprile 2017, n. 62, recante “Norme in materia di valutazione e certificazione delle
competenze nel primo ciclo ed esami di Stato, a norma dell’articolo 1, commi 180 e 181, lettera i) della legge 13
luglio 2015, n. 107”; Decreto legislativo 13 aprile 2017, n. 59, recante “Riordino, adeguamento esemplificazione
del sistema di formazione iniziale e di accesso nei ruoli di docente nella scuola secondaria per renderlo funzionale
alla valorizzazione sociale e culturale della professione, a norma dell’articolo 1, commi 180 e 181, lettera b) della
legge 13 luglio 2015, n. 107”; Decreto legislativo 13 aprile 2017, n. 66, “Norme per la promozione dell’inclusione
scolastica degli alunni con disabilità, a norma dell’articolo 1, commi 180 e 181, lettera c) della legge 13 luglio
2015, n. 107”
29 L’articolo 1 del decreto legislativo sembra sfiorare l’eccesso di delega, andando a configurare, oltre i criteri e gli
ambiti previsti dalla 107/2015, delle linee generali sulla valutazione. Può essere utile un raffronto tra l’art. 1 del
62/2017 e il previgente art. 1 del 122/2009. Ci limitiamo al confronto tra due commi: d.lgs. n. 62/2017, art. 1 c.
1: “La valutazione ha per oggetto il processo formativo e i risultati di apprendimento delle alunne e degli alunni,
delle studentesse e degli studenti delle istituzioni scolastiche del sistema nazionale di istruzione e formazione, ha
finalità formativa ed educativa e concorre al miglioramento degli apprendimenti e al successo formativo degli
stessi, documenta lo sviluppo dell’identità personale e promuove la autovalutazione di ciascuno in relazione alle
acquisizioni di conoscenze, abilità e competenze”; d.p.r. 122/2009, art. 1 c. 3 :” La valutazione ha per oggetto il
processo di apprendimento, il comportamento e il rendimento scolastico complessivo degli alunni. La
valutazione concorre, con la sua finalità anche formativa e attraverso l'individuazione delle potenzialità e delle
carenze di ciascun alunno, ai processi di autovalutazione degli alunni medesimi, al miglioramento dei livelli di
conoscenza e al successo formativo, anche in coerenza con l'obiettivo dell'apprendimento permanente di cui alla
«Strategia di Lisbona nel settore dell'istruzione e della formazione», adottata dal Consiglio europeo con
raccomandazione del 23 e 24 marzo 2000”.

11. 11 federalismi.it - ISSN 1826-3534 |n. 2/2018
rappresenta la condizione minima di sussistenza del paradigma inclusivo. In sostanza, la scuola inclusiva
deve occuparsi, quantitativamente, perlomeno degli alunni con bisogni educativi speciali;
qualitativamente, adottare strategie non settoriali, ma che includano (per l’appunto) l’intera comunità
dei discenti.
Il d.lgs. n. 66/2017, ma anche il d.lgs. n. 59/2017 e il d.lgs. n. 62/2017 delimitano al contrario il campo
degli interventi previsti ai soli alunni con disabilità30
e con DSA31
, mentre nulla si dice delle altre
categorie ricomprese dalla Direttiva Profumo e dai documenti internazionali32
. Si è, sostanzialmente,
rilegificato (anche se, va detto, anche con miglioramenti e innovazioni rispetto alle disposizioni della L.
N.104/92) l’area degli alunni “certificati” e si sono adottate soluzioni non sempre coerenti con i
presupposti fissati dagli ordinamenti didattici e con i principi di una gestione ottimale delle risorse. Per
fare solo alcuni esempi, il d.lgs. n. 62/2017 non estende gli strumenti cosiddetti “compensativi” né la
predisposizione del Piano didattico personalizzato agli alunni con disturbi specifici dell’apprendimento
diversi dai DSA certificati, né tantomeno alle altre tipologie di BES con impedimenti di carattere socio
economico, linguistico, culturale.
Al posto di una organica normativa del settore, occorrerà, ad esempio in materia di esami di Stato del
secondo ciclo, affidarsi alla consueta ordinanza ministeriale, che pure dovrebbe avere, secondo la
gerarchia delle fonti, un mero contenuto organizzativo. Si è trattato di una mera dimenticanza del
legislatore, o di un chiaro indirizzo politico? Così come nel d.lgs. n. 59/2017 è creata, di fatto, una
specifica classe di concorso per il sostegno e, a similitudine delle altre classi di concorso, un percorso
triennale finalizzato alla formazione e all’immissione in ruolo. Peccato che rimanga indeterminata la
possibilità, per il personale di ruolo, di conseguire anche la specializzazione sul sostegno, se non con un
rinvio (art. 4 comma 3) a “specifiche attività formative riservate ai docenti di ruolo in servizio che
consentano di integrare la loro preparazione al fine di poter svolgere insegnamenti anche in classi
disciplinari affini o di modificare la propria classe disciplinare di titolarità o la tipologia di posto incluso
30D.lgs. n. 66/2017, art. 2: Le disposizioni di cui al presente decreto si applicano esclusivamente alle bambine e
ai bambini della scuola dell'infanzia, alle alunne e agli alunni della scuola primaria e della scuola secondaria di
primo grado, alle studentesse e agli studenti della scuola secondaria di secondo grado con disabilità certificata ai
sensi dell'articolo 3 della legge 5 febbraio 1992, n. 104, al fine di promuovere e garantire il diritto all'educazione,
all'istruzione e alla formazione”.
31 Al d.lgs.l’art. 11 è dedicato esclusivamente alla “Valutazione delle alunne e degli alunni con disabilità e disturbi
specifici di apprendimento”, certificati rispettivamente ai sensi della legge 104/1992 (comma 1) e della legge
170/2010 (comma 9). Se ne deduce che, stricto iure, ogni altra categoria di BES non ha diritto a mezzi dispensativi
e compensativi, né nell’ordinaria attività didattica, né, a maggior ragione, nelle prove degli esami di Stato del
primo e del secondo ciclo.
32 Il limite è, del resto, della stessa norma delegante. L’art. 1, comma 181 lettera c), da cui rampolla il d.lgs. n.
66/2017, specifica come l’esercizio della delega sia finalizzato alla “inclusione scolastica degli alunni con
disabilità”. Ogni ampliamento della stessa, dunque, avrebbe potuto ricadere in una censura di “eccesso di delega”
di rilevanza costituzionale. Detto limite, però, non vi è né alla lettera i) – valutazione - né alla lettera b) -
formazione iniziale e accesso ai ruoli.

12. 12 federalismi.it - ISSN 1826-3534 |n. 2/2018
il passaggio da posto comune a posto di sostegno e viceversa, sulla base delle norme e nei limiti previsti
per la mobilità professionale dal relativo contratto collettivo nazionale integrativo “, disposizione che
induce in qualche timore sul rigore dei percorsi medesimi, perché riecheggia le formulazioni di rito nei
percorsi di “riconversione professionale “.Va comunque positivamente rilevata, in piena continuità con
quanto disposto dal previgente d.m. 10 settembre 2010, n. 249, la previsione, negli ordinamenti didattici
dei percorsi di specializzazione, di “corsi di lezioni, seminari e laboratori destinati al completamento
della preparazione degli iscritti nel campo … della pedagogia speciale e della didattica dell'inclusione”.
2.1.L’analisi dell’articolato normativo: ricerca di un sistema di inclusività innovativo e coerente
o rilegificazione migliorativa dell’esistente?
Il d.lgs. n. 66/2017 costituisce, ad ogni buon conto, l’asse portante degli interventi.
All’articolo 1 comma 1, dopo il riconoscimento che le strategie inclusive sono “finalizzate allo sviluppo
delle potenzialità di ciascuno”, si precisa “nel rispetto del diritto all'autodeterminazione e
all'accomodamento ragionevole33
, nella prospettiva della migliore qualità di vita”, ricorrendo dunque a
una terminologia, anche giuridica, strettamente connessa alla disabilità; alla lettera b), si puntualizza che
l’inclusione scolastica si realizza “attraverso la definizione e la condivisione del progetto individuale34
fra scuole, famiglie e altri soggetti, pubblici e privati, operanti sul territorio”; il comma 2 individua quali
interlocutori dei processi di inclusione scolastica e sociale la famiglia e le associazioni di
33 La Convenzione ONU per i diritti delle persone con disabilità – dicembre 2006 (ratificata con Legge 3 marzo
2009, n. 18) descrive la disabilità come “il risultato dell’interazione tra persone con menomazioni e barriere
comportamentali ed ambientali, che impediscono la loro piena ed effettiva partecipazione alla società su base di
uguaglianza con gli altri» (Preambolo, punto e) La nozione di accomodamento ragionevole “indica le modifiche e
gli adattamenti necessari ed appropriati che non impongano un carico sproporzionato o eccessivo, ove ve ne sia
necessità in casi particolari, per assicurare alle persone con disabilità il godimento e l’esercizio, su base di
eguaglianza con gli altri, di tutti i diritti umani e libertà fondamentali”. La discriminazione fondata sulla disabilità
è “qualsivoglia distinzione, esclusione o restrizione sulla base della disabilità che abbia lo scopo o l’effetto di
pregiudicare o annullare il riconoscimento, il godimento e l’esercizio, su base di uguaglianza con gli altri, di tutti i
diritti umani e delle libertà fondamentali in campo politico, economico, sociale, culturale, civile o in qualsiasi altro
campo. Essa include ogni forma di discriminazione, compreso il rifiuto di un accomodamento ragionevole.
Accomodamento ragionevole indica le modifiche e gli adattamenti necessari ed appropriati che non impongano
un carico sproporzionato o eccessivo, ove ve ne sia necessità in casi particolari, per assicurare alle persone con
disabilità il godimento e l’esercizio, su base di eguaglianza con gli altri, di tutti i diritti umani e libertà
fondamentali” (Art. 2)
34 Legge 8 novembre 200, n. 328 e successive modificazioni, art. 14: “Per realizzare la piena integrazione delle
persone disabili di cui all'articolo 3 della legge 5 febbraio 1992, n. 104, nell'ambito della vita familiare e sociale,
nonché nei percorsi dell'istruzione scolastica o professionale e del lavoro, i comuni, d'intesa con le aziende unità
sanitarie locali, predispongono, su richiesta dell'interessato, un progetto individuale, secondo quanto stabilito al
comma 2. 2. Nell'ambito delle risorse disponibili in base ai piani di cui agli articoli 18 e 19, il progetto individuale
comprende, oltre alla valutazione diagnostico-funzionale, le prestazioni di cura e di riabilitazione a carico del
Servizio sanitario nazionale, i servizi alla persona a cui provvede il comune in forma diretta o accreditata, con
particolare riferimento al recupero e all'integrazione sociale, nonché le misure economiche necessarie per il
superamento di condizioni di povertà, emarginazione ed esclusione sociale. Nel progetto individuale sono definiti
le potenzialità e gli eventuali sostegni per il nucleo familiare”.

13. 13 federalismi.it - ISSN 1826-3534 |n. 2/2018
riferimento35
;mentre l'articolo 2, comma 1, individua i destinatari delle disposizioni contenute nello
schema di decreto legislativo esclusivamente negli alunni e negli studenti con disabilità certificata in
base alla legge, al fine di promuovere e garantire il diritto all'educazione, all'istruzione e alla formazione
sin dalla scuola dell'infanzia.
Con riferimento all’individuazione della nozione di disabilità, è espressamente richiamato l'articolo 3
della L. N.104/1992, secondo il quale “è persona handicappata colui che presenta una minorazione
fisica, psichica o sensoriale, stabilizzata o progressiva, che è causa di difficoltà di apprendimento, di
relazione o di integrazione lavorativa e tale da determinare un processo di svantaggio sociale o di
emarginazione. La persona handicappata ha diritto alle prestazioni stabilite in suo favore in relazione
alla natura e alla consistenza della minorazione, alla capacità complessiva individuale residua e alla
efficacia delle terapie riabilitative. Qualora la minorazione, singola o plurima, abbia ridotto l'autonomia
personale, correlata all'età, in modo da rendere necessario un intervento assistenziale permanente,
continuativo e globale nella sfera individuale o in quella di relazione, la situazione assume connotazione
di gravità. Le situazioni riconosciute di gravità determinano priorità nei programmi e negli interventi dei
servizi pubblici”.
Il comma 2 prevede che per gli alunni e gli studenti con disabilità certificata l'inclusione scolastica è
attuata attraverso la definizione e la condivisione del Piano Educativo Individualizzato (PEI) di cui
dall'articolo 11, parte integrante del progetto individuale previsto dall'articolo 14 della L. N.328/2000,
modificato dall'articolo 7 del decreto legislativo36
.
35d.lgs. n. 66/2017, art. 1: “L’inclusione scolastica a) riguarda le bambine e i bambini, le alunne e gli alunni, le
studentesse e gli studenti, risponde ai differenti bisogni educativi e si realizza attraverso strategie educative e
didattiche finalizzate allo sviluppo delle potenzialità di ciascuno nel rispetto del diritto all'autodeterminazione e
all'accomodamento ragionevole, nella prospettiva della migliore qualità di vita; b) si realizza nell'identità culturale,
educativa, progettuale, nell'organizzazione e nel curricolo delle istituzioni scolastiche, nonché attraverso la
definizione e la condivisione del progetto individuale fra scuole, famiglie e altri soggetti, pubblici e privati,
operanti sul territorio; c) è impegno fondamentale di tutte le componenti della comunità scolastica le quali,
nell'ambito degli specifici ruoli e responsabilità, concorrono ad assicurare il successo formativo delle bambine e
dei bambini, delle alunne e degli alunni, delle studentesse e degli studenti. 2. Il presente decreto promuove la
partecipazione della famiglia, nonché delle associazioni di riferimento, quali interlocutori dei processi di
inclusione scolastica e sociale.”
36 L'articolo 14, L. N.328/2000, nella formulazione vigente, prevede che per realizzare la piena integrazione delle
persone disabili, nell'ambito della vita familiare e sociale, nonché nei percorsi dell'istruzione scolastica o
professionale e del lavoro, i comuni, d'intesa con le aziende unità sanitarie locali, predispongono, su richiesta
dell'interessato, un progetto individuale. Nell'ambito delle risorse disponibili in base al piano nazionale e ai piani
regionali degli interventi e dei servizi sociali nonché in base al piano di zona (definiti dagli articoli 18 e 19 della L.
N.328/2000), il progetto individuale comprende, oltre alla valutazione diagnostico-funzionale, le prestazioni di
cura e di riabilitazione a carico del Servizio sanitario nazionale, i servizi alla persona a cui provvede il comune in
forma diretta o accreditata, con particolare riferimento al recupero e all'integrazione sociale, nonché le misure
economiche necessarie per il superamento di condizioni di povertà, emarginazione ed esclusione sociale. Nel
progetto individuale sono definiti le potenzialità e gli eventuali sostegni per il nucleo familiare.

14. 14 federalismi.it - ISSN 1826-3534 |n. 2/2018
L'articolo 3, comma 1, stabilisce che lo Stato, le Regioni e gli Enti locali ai sensi della normativa vigente
perseguono il raggiungimento delle prestazioni per l'inclusione scolastica degli alunni e degli studenti
con disabilità certificata. La disposizione, unitamente ai commi successivi, lungi dall’avere portata
innovativa, ha la funzione di cristallizzare in norma quanto spettante allo Stato, che esercita le proprie
competenze anche attraverso l’Amministrazione scolastica(vd. Comma 2) alle Regioni37
e agli Enti
locali(comma 5) in base al vigente assetto normativo.
Ancora più rilevante ai fini della specificazione degli indirizzi è però l’articolo 4, ove si precisa che “la
valutazione della qualità dell'inclusione scolastica è parte integrante del procedimento di valutazione
delle istituzioni scolastiche previsto dall'articolo 6 del decreto del Presidente della Repubblica 28 marzo
2013, n. 80”. L’Invalsi38
“in fase di predisposizione dei protocolli di valutazione e dei quadri di
riferimento dei rapporti di autovalutazione, sentito l'Osservatorio permanente per l'inclusione
scolastica39
”, è chiamato a definire indicatori sulla base di criteri sostanzialmente quantitativi,
quantitativi: mai si sente parlare di “efficacia”, ma solo di numero di azioni, di livelli di coinvolgimento,
di realizzazione di iniziative) che virano decisamente verso una “parzializzazione dell’inclusività”40
. Se,
37 L'articolo 1, comma 947, L. N.208/2015, ha attribuito alle regioni, a decorrere dal 1° gennaio 2016, le funzioni
relative ai servizi di supporto organizzativo del servizio di istruzione per gli alunni con disabilità o in situazione di
svantaggio, fatti salvi i casi in cui, con legge regionale, queste funzioni siano state già attribuite alle province, alle
città metropolitane o ai comuni. La modifica è collegata al processo di riordino delle province, di cui alla L.
N.56/2014, alle quali l'art. 139 del d.lgs. n. 112/1998 aveva attribuito le funzioni suddette in relazione
all'istruzione secondaria superiore.
Le medesime funzioni, in base allo stesso art. 139, sono state attribuite ai comuni, in relazione agli altri gradi di
scuola.
38 Istituto nazionale per la valutazione del sistema educativo di istruzione e di formazione.
39 L’ Osservatorio permanente per l'inclusione scolastica è disciplinato all’art. 15 del d.lgs. n. 66/2017 e “svolge i
seguenti compiti: a) analisi e studio delle tematiche relative all'inclusione delle bambine e dei bambini, delle
alunne e degli alunni, delle studentesse e degli studenti con disabilità certificata a livello nazionale e
internazionale; b) monitoraggio delle azioni per l'inclusione scolastica;c) proposte di accordi inter-istituzionali per
la realizzazione del progetto individuale di inclusione;d) proposte di sperimentazione in materia di innovazione
metodologico-didattica e disciplinare; e) pareri e proposte sugli atti normativi inerenti l'inclusione scolastica. 3.
L'Osservatorio di cui al comma 2 è presieduto dal Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca o da un
suo delegato, ed è composto dai rappresentanti delle Associazioni delle persone con disabilità maggiormente
rappresentative sul territorio nazionale nel campo dell'inclusione scolastica, da studenti nonché da altri soggetti
pubblici e privati, comprese le istituzioni scolastiche, nominati dal Ministro dell'istruzione, dell'università e della
ricerca. 4. Con decreto del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca, da emanare entro 60 giorni dalla
data di entrata in vigore del presente decreto, sono determinate le modalità di funzionamento, incluse le modalità
di espressione dei pareri facoltativi di cui al comma 2, lettera e), nonché la durata dell'Osservatorio di cui al
comma 2.5. Dall'attuazione del presente articolo non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della
finanza pubblica”.
40 “La valutazione della qualità dell'inclusione scolastica è parte integrante del procedimento di valutazione delle
istituzioni scolastiche previsto dall'articolo 6 del decreto del Presidente della Repubblica 28 marzo 2013, n. 80. 2.
L'Istituto nazionale per la valutazione del sistema educativo di istruzione e di formazione (INVALSI), in fase di
predisposizione dei protocolli di valutazione e dei quadri di riferimento dei rapporti di autovalutazione, sentito
l'Osservatorio permanente per l'inclusione scolastica di cui all'articolo 15 del presente decreto, definisce gli
indicatori per la valutazione della qualità dell'inclusione scolastica sulla base dei seguenti criteri: a) livello di
inclusività del Piano triennale dell'offerta formativa come concretizzato nel Piano per l'inclusione scolastica; b)

15. 15 federalismi.it - ISSN 1826-3534 |n. 2/2018
per altro, si sostituisse al termine inclusività il termine “integrazione”, poco o nulla cambierebbe:
perché, come sopra dimostrato, il provvedimento non può neanche vantare l’allargamento dell’area
degli interventi specifici dalla disabilità certificata ex lege n. 104/92 ai BES. Appare dunque ben lontano
l’orizzonte prefigurato dall’Index e dai documenti internazionali in materia.
E’ palese il rischio che la predisposizione di indicatori fondati esclusivamente su “quei” criteri finisca
con l’orientare l’azione delle istituzioni scolastiche lungo una direttrice precisa e, per così dire, parziale,
confermando del resto orientamenti già ben sedimentati nella realtà scolastica.
La stessa direttiva ministeriale 18 settembre 2014, nel dettare le Priorità strategiche del Sistema
Nazionale di Valutazione per gli anni scolastici 2014/15, 2015/16 e 2016/17, tutt’ora in vigore, ha
disposto che “la valutazione è finalizzata al miglioramento della qualità dell' offerta formativa e degli
apprendimenti e sarà particolarmente indirizzata: - alla riduzione della dispersione scolastica e dell'
insuccesso scolastico; - alla riduzione delle differenze tra scuole e aree geografiche nei livelli di
apprendimento degli studenti; - al rafforzamento delle competenze di base degli studenti rispetto alla
situazione di partenza; - alla valorizzazione degli esiti a distanza degli studenti con attenzione
all'università e al lavoro “, disegnando un modello di scuola cui gran parte delle istituzioni si sono
adeguate, piegando a tal fine i RAV e i Piani di Miglioramento. Incidentalmente, va rilevato un possibile
effetto distorsivo delle disposizioni sopra richiamate, perché in assenza di una attività di controllo sugli
effettivi apprendimenti, è evidente il rischio di valutazioni “drogate “ al fine del raggiungimento degli
obiettivi.
Elemento di novità di rilievo del decreto è senz’altro la nuova disciplina, contenuta al Capo III,
costituito dall'unico art. 5, concernete l'accertamento medico-legale della disabilità in età evolutiva e
della successiva valutazione del Profilo di Funzionamento.
La stessa norma modifica, altresì, l'art. 4 che l'art. 12 della l. n. 104/92, in una cornice di rilevanti
aggiornamenti legislativi.
In primo luogo, va sottolineato che, a differenza della versione originaria dello schema di decreto, è
conservata l'attuale distinzione precisa, sia per compiti che per composizione, della commissione
medico-legale dell'INPS per l'accertamento della disabilità e della commissione dell'Unità di Valutazione
realizzazione di percorsi per la personalizzazione, individualizzazione e differenziazione dei processi di
educazione, istruzione e formazione, definiti ed attivati dalla scuola, in funzione delle caratteristiche specifiche
delle bambine e dei bambini, delle alunne e degli alunni, delle studentesse e degli studenti; c) livello di
coinvolgimento dei diversi soggetti nell'elaborazione del Piano per l'inclusione e nell'attuazione dei processi di
inclusione; d) realizzazione di iniziative finalizzate alla valorizzazione delle competenze professionali del
personale della scuola incluse le specifiche attività formative; e) utilizzo di strumenti e criteri condivisi per la
valutazione dei risultati di apprendimento delle alunne e degli alunni, delle studentesse e degli studenti, anche
attraverso il riconoscimento delle differenti modalità di comunicazione; f) grado di accessibilità e di fruibilità delle
risorse, attrezzature, strutture e spazi e, in particolare, dei libri di testo adottati e dei programmi gestionali
utilizzati dalla scuola.

16. 16 federalismi.it - ISSN 1826-3534 |n. 2/2018
Multidisciplinare (UVM) dell'ASL, integrata dalla famiglia e da un docente della scuola per la redazione
del Profilo di Funzionamento (che ha la funzione di integrare la vecchia Diagnosi funzionale e il Profilo
Dinamico Funzionale, creando un nuovo unicum documentale).
Proprio con riguardo al nuovo Profilo di Funzionamento, documento prodromico all’elaborazione del
Progetto individuale e del PEI, va segnalato che esso opera nella direzione di intendere la disabilità non
più solo come “realtà intrinseca “ della persona, come delineato dall'art. 3 della l. n.n° 104/92, ma
serve a tracciare concretamente il livello di gravità della stessa, che può subire influenze determinati,
peggiorative o migliorative, dalle situazioni contestuali, dall’organizzazione della istituzione scolastica,
dalla presenza di risorse umane e materiali la cui qualificazione va valutata caso per caso, dal livello della
formazione degli operatori, etc. Sulla base del Profilo di Funzionamento è redatto il Progetto
Individuale ai sensi dell'art. 14 della l. n.n° 328/2000 e il Piano Educativo Individualizzato (PEI) da
parte del consiglio di classe con la partecipazione dei genitori e il supporto dell'Unita di Valutazione
Multidisciplinare (art. 7 comma 2). Pregnante, e da salutare con assoluto favore, è il fatto che il profilo
di funzionamento sia redatto (art. 5 comma 2 lettera b) “secondo i criteri del modello bio-psico-sociale
della Classificazione Internazionale del Funzionamento, della Disabilità e della Salute (ICF) adottata
dall’Organizzazione mondiale della sanità “, e che detta formulazione sia prodromica ai fini della
formulazione tanto del Progetto individuale quanto dei PEI. Va solo rilevato che una koiné in grado di
condividere lo stesso strumento non si improvvisa, e soprattutto che proprio l’adozione del modello
ICF richiede una relazione continua e non meramente formale tra i vari attori. Non è ammissibile,
come capitato in alcune regioni, che l’adozione dell’ICF fosse tradotta in una sorta di compilazioni per
parti separate, perché ne sarebbe vanificata non solo la filosofia, ma l’efficacia.
Gli art. 6 e 7 comma 1 riguardano la formulazione Progetto Individuale, di cui all'art. 14 della l. n.n°
328/00, da parte del Comune di residenza su richiesta ed in collaborazione con la famiglia e sulla base
del Profilo di Funzionamento.
Si chiarisce che il Progetto Individuale è redatto anche in collaborazione con l’istituzione scolastica dal
momento che il PEI diventa parte integrante del Progetto Individuale, come già detto nell'art. 2 comma
2 del decreto.
Qualche considerazione va svolta con riferimento a quanto previsto all’art. 10, che descrive la nuova
procedura per la richiesta e l'assegnazione delle ore di sostegno a decorrere dal 1 gennaio 2019: “il
dirigente scolastico, sentito il GLI e sulla base dei singoli PEI, propone al GIT la quantificazione
dell'organico relativo ai posti di sostegno”.

17. 17 federalismi.it - ISSN 1826-3534 |n. 2/2018
Il GIT (Gruppo per l'Inclusione Territoriale) è un nuovo organo introdotto dal decreto (art. 9 commi
da 4 a 7), istituito in ciascun ambito territoriale di cui all’art. 1, comma 66 della L. N.107/2015 e
composto da personale direttivo, docente e ispettivo nominato dall'USR41
.
Valutate le proposte di ore di sostegno dei singoli dirigenti scolastici, effettua una propria proposta
all'USR circa il numero delle ore di sostegno da assegnare alle singole scuole.
L'USR assegna le risorse nell'ambito dell'organico dell'autonomia di propria spettanza.
Sono elevati a rango di fonte legislativa primaria il PAI (Piano annuale per l'inclusione - art. 8) che è
parte integrante del PTOF (Piano Triennale dell'Offerta Formativa) e il GLI (Gruppo di Lavoro per
l'Inclusione), organo di consulenza delle singole scuole, presieduto dal Dirigente scolastico, che nomina
i suoi componenti tra i docenti e il personale ATA della scuola, cui si aggiungono gli operatori dell'ASL.
N.Va notato che rispetto alla composizione originaria del GLHI di cui all'art. 15 comma 2 della l. n.n°
104/92, sono evidenti variazioni sostanziali, dal momento che genitori, studenti e associazioni non
sono più membri di diritto dello stesso per le funzioni di consulenza ai singoli consigli di classe per la
realizzazione dei PEI degli studenti con disabilità, ma solo per la definizione e attuazione del PAI.
Un’inversione di rotta rispetto alla legislazione precedente concerne l’indicazione della quantificazione
delle ore di sostegno. L'art. 18 comma 1 lett. a) del decreto in commento abroga, a partire dal 1 gennaio
2019, il quinto periodo del comma 5 dell'art. 10 della l. n.n° 122/10, che rimetteva l’indicazione della
quantificazione oraria al PEI. La nuova disciplina, diversamente, prevede che la proposta di
quantificazione delle ore sia effettuata dal Dirigente Scolastico sulla base dei PEI dei singoli alunni (art.
10 comma 1). La questione non è di poco conto. Giova ricordare, infatti, che sull’interpretazione della
norma abrogata si era espressa la Corte di Cassazione, in un’importante pronuncia del 201442
.
Secondo i giudici della Cassazione, in sostanza, il numero delle ore di sostegno indicate nel PEI era da
considerarsi vincolante per l'amministrazione scolastica. Così non parrebbe essere dall’analisi del nuovo
disposto normativo. Tale impostazione, tuttavia, non sembra travolgere minimamente i principi e le
indicazioni contenute nella sentenza della Corte Costituzionale n. 80 del 201043
. In tale pronunzia,
infatti, la Consulta ha avuto modo di ribadire che il diritto all’istruzione dei disabili, già pienamente
riconosciuto sia nell’ordinamento internazionale che in quello interno, sia a livello costituzionale sia
dalla legislazione ordinaria, si configura come un diritto fondamentale di cui si può godere solo in
41 Si tratta dunque non della circoscrizione provinciale, ma degli ambiti subprovinciali istituiti dagli USR, che
riecheggiano in qualche modo i previgenti “distretti”.
42 V. Cass., S.U., 24 novembre 2014, n. 25011, in ildirittoamministrativo.it, 2014
43 Cfr. Corte cost., 26 febbraio 2010, n. 80, in federalismi.it, n. 5/2010. Per alcuni commenti cfr., tra gli altri, M.
LOTTINI, Scuola e disabilità. I rilfessi della sentenza 80 del 2010 della Corte Costituzionale sulla giurisprudenza del giudice
amministrativo, in Il Foro amministrativo(T.A.R.), n. 7/2010, p. 2403; F. GIRELLI, Disabili a scuola: il Consiglio di Stato
segue la Consulta, in www.giurcost.org, 2010.

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presenza di misure d’integrazione e sostegno adeguate a garantire ai portatori di handicaps la frequenza
degli istituti scolastici44
.
In tal senso, è stata dichiarata la illegittimità costituzionale dei commi 413 e 414 dell’art. 2 della legge
244/2007 nella parte in cui fissano un limite massimo al numero di ore di insegnamento di sostegno.
Tale limite, infatti, costituisce un ostacolo all’effettivo esercizio delle garanzie protette dal dettato
costituzionale, che non possono essere ignorate o distorte per mere esigenze di bilancio, anche e
soprattutto perché la normativa non aveva provveduto a cancellare le disposizioni sui cosiddetti “posti
in deroga “. Va sottolineato infatti, ma lo si ribadirà in seguito, che l’insegnante di sostegno, nello
spirito della L. N.104/92, non era assegnato al disabile, ma alla classe, e che l’integrazione ieri,
l’inclusione oggi, è compito specifico dell’intero consiglio di classe.
Un'affermazione così drastica della Corte può intendersi infatti solo nell'ipotesi che sia solo il numero
delle ore di sostegno l'unica risorsa didattica per l'inclusione scolastica. Il d.lgs. n. 66/2017, in tal senso,
non svolge la funzione di eliminare il contenzioso crescente sulla quantificazione delle ore di sostegno
assegnate al disabile, che potrebbero finire per esser assegnate più in rapporto a vincoli di finanza
pubblica, che rispetto alla salvaguardia del diritto all’istruzione dei disabili, ma casomai rimanda
indirettamente a un potere discrezionale innanzitutto del Dirigente scolastico, chiamato a giustificare,
pur in assenza di indicatori specifici, le ore necessarie tenendo conto della specificità del gruppo classe e
delle professionalità degli insegnanti attribuiti.
Con riferimento alle altre norme contenute nel decreto oggetto di analisi, va detto che l’art. 12 si
preoccupa di porre in essere una nuova disciplina dei percorsi di formazione iniziale dei docenti, per il
sostegno,per le scuole dell'infanzia e primaria. A tali percorsi annuali di specializzazione(60 CFU e 300
ore di tirocinio), è chiarito, si accede con la laurea in scienze della formazione primaria ed il possesso,
oltre ai 31 CFU già previsti da tempo nel corso di laura per tutti i docenti di infanzia e primaria, di
ulteriori 60 CFU sulle didattiche dell'inclusione realizzati durante il corso di laurea o con insegnamenti
aggiuntivi o con riconoscimento di attività di “tirocinio e di discussione di tesi attinenti al sostegno e
all'inclusione “.
Con un successivo decreto ministeriale verranno fissati i piani di studio del corso di specializzazione,
nonché i contenuti dei 60 crediti formativi necessari per accedervi.
Infine, il Capo VI del d.lgs. n. contiene una serie di norme variegate, con intenti e contenuti diversi. Si
44 Cfr. A. PIROZZOLI, La discrezionalità del legislatore nel diritto all’istruzione del disabile, Nota a Corte Cost. n. 80 del
2010, in AIC, Rivista dell’Associazione Italiana dei Costituzionalisti - N.00 del 02.07.2010, pp. 1-8, che richiama
opportunamente A. CANEVARO, Educazione e handicappati, , Firenze, 1979; L. N.TRISCIUZZI, L’integrazione
degli handicappati nella scuola dell’obbligo, Giunti e Lisciani, Teramo, 1980; R. VIANELLO, G.F. BOLZONELLA, Il
bambino portatore di handicap e la sua integrazione scolastica, Juvenilia, Bergamo, 1988; per un attento inquadramento
dei diritti del disabile oltre l’istruzione si veda AA. VV., Lavoro e disabilità. Disciplina normativa e percorsi di inserimento,
F. GIRELLI (a cura di), Editoriale scientifica, Napoli, 2010.

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segnalano, in particolare, l’attuazione ai n.ri 7 e 8 di cui alla lett. c) del comma 181 della l. n.n° 107/15
sulla formazione in servizioobbligatoria per dirigenti, docenti e collaboratori scolastici e al n. 9
sull'istruzione domiciliare di cui alla lett. c) citata(art. 13).
L'art. 14, diversamente, è indirizzato a fornire indicazioni normative di tutela del principio di continuità
didattica, sotto la verifica, tuttavia, della sussistenza di determinate condizioni.
Nulla è detto con riguardo ai docenti già assunti a tempo indeterminato. In tal senso, si ritiene
permanere il vincolo quinquennale, che impedisce agli stessi, per un lustro, di chiedere il trasferimento
su posto comune. Mentre è da salutare con assoluto favore (comma 2) la possibilità, dietro reciproco
accordo, di istituzione di cattedre miste da parte del personale di ruolo su materia in possesso del titolo
di specializzazione, possibilità del resto non impedita dalla normativa, ma nondimeno scarsamente
praticata.
Con riferimento ai docenti a tempo determinato, con un’innovazione rispetto al passato, il comma 3
stabilisce che il dirigente scolastico “valutati l'interesse [...] dell'alunno [...] e l'eventuale richiesta della
famiglia “possa confermare sullo stesso posto il docente di sostegno dell'anno precedente sino a un
massimo di 3 anni di incarichi annuali complessivi conferiti allo stesso docente. La possibilità di
conferma del “docente precario “dell'anno precedente da parte del dirigente scolastico è subordinata al
rispetto dei diritti dei docenti a tempo indeterminato (ad es. operazioni di mobilità, definitiva o annuale,
o nuova immissione in ruolo su quel posto). La conferma dell'incarico non può avvenire prima
dell'inizio delle lezioni. In questo modo, forse troppo restrittivo, il legislatore delegato ha inteso attuare
il principio di delega contenuto alla fine del n° 2 della lett. c) del comma 1 della l. n.n. 107/15, che
prevedeva chiaramente la garanzia di “rendere possibile allo studente di fruire dello stesso insegnante
di sostegno per l'intero ordine o grado di istruzione”, il che rappresenta, sia detto per inciso, da un lato
un’alterazione della lettera della L.104/92, in base alla quale l’insegnate è di sostegno alla classe e non al
singolo alunno; dall’altra parte, un delicato rompicapo giuridico che la novella del vigente regolamento
sull’attribuzione delle supplenze (DM 131/2007), per due ordini di motivi: perché impatta sulle
aspettative ingenerate dal posizionamento in graduatoria da un lato, e perché la norma non contiene
alcuna specifica distinzione tra personale in possesso del titolo di specializzazione e personale che
ricopre la funzione, in via meramente surrogatoria, col solo titolo di studio.
Maggiore tutela sembra avere il principio per la continuità didattica, nell’assegnazione del docente di
sostegno, con la disposizione contenuta nel comma 4 dell'art. 14. Infatti, si fa espresso richiamo all'art.
461 del Testo Unico approvato con d.lgs. n. 297/94, ai sensi del quale “non si dà luogo a spostamenti
di personale dopo il ventesimo giorno dall'inizio dell'anno scolastico, anche se riguardano movimenti
limitati all'anno scolastico medesimo e anche se concernenti personale delle dotazioni organiche
aggiuntive. “Andrà verificato sul campo se l'applicazione di tale norma porterà o meno ad una

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interruzione della prassi della nomina di un supplente in attesa dell'avente diritto, il quale, anche ad
anno scolastico avviato, prendeva il suo posto, con evidenti riflessi negativi sulla continuità didattica.
L'art. 15 valorizza, incardinandolo in fonte di rango primario, l'Osservatorio Ministeriale per l'inclusione
scolastica introdotto dalla C.M. n. 262/88 e quindi regolato da diversi decreti ministeriali. Esso ha
adesso carattere non più precario, svolge compiti di consulenza e proposta ed è composto da membri di
diritto rappresentanti delle associazioni nazionali di persone con disabilità maggiormente
rappresentative nel campo dell'inclusione scolastica, da studenti (con e senza disabilità) e da altri
soggetti pubblici e privati.
L'art. 16 conferma il diritto all'istruzione domiciliare per alunni con o senza disabilità “per i quali sia
accertata l'impossibilità della frequenza scolastica per un periodo non inferiore a trenta giorni di lezione,
anche non continuativi, a causa di gravi patologie certificate, anche attraverso progetti che possono
avvalersi dell'uso delle nuove tecnologie.”
L'art. 17 fa salve le norme relative all'autonomia statutaria delle scuole del Trentino Alto Adige. Le
ultime norme sono da inquadrarsi in disposizioni di natura transitoria, di definizione temporale
dell’entrata in vigore di singole disposizioni e, infine, di disciplina di copertura finanziaria del
provvedimento.
2.2 Rilevi di tecnica normativa
Una piccola sottolineatura finale, con riferimento alla disamina del d.lgs. n. 66/2017, va fatta, nello
specifico, sulla qualità complessiva del testo normativo.
Pur apprezzando lo sforzo del legislatore delegato, il provvedimento si inquadra nel generale e
progressivo processo di impoverimento della tecnica legislativa, che coinvolge i provvedimenti
normativi da qualche anno45
.
Sebbene in dottrina si sia affermato più volte che le indicazioni di drafting normativo non costituiscano
né regole di livello costituzionali né norme cogenti, vincolanti46
, non di rado il mancato rispetto, da
parte del legislatore, delle regole di legistica, anche quelle più semplici, si risolve in situazioni di
confusione, irragionevolezza e sproporzione sostanziali.
E’ per tale ragione che, quindi, una valutazione della qualità legislativa risulta sempre utile per prevenire
interpretazioni e attuazioni distorte e poco congrue rispetto alle finalità perseguite.
45 In riferimento alla valutazione della qualità legislativa dei provvedimenti cfr., ex multis, L. N.DI MAJO, Sulla
qualità della legislazione: profili critici e nuove prospettive nella stagione delle riforme, in federalismi.it, n. 12/2016, pp. 13ss.; P.
TORRETTA, Qualità della legge e informazione parlamentare, Napoli, 2007, p. 98 ss;M. DE BENEDETTO – M.
MARTELLI – N. RANGONE, La qualità delle regole, Bologna, 2011 e M. DOGLIANI, (a cura di), Il libro delle leggi
strapazzato e la sua manutenzione, Torino, 2012
46 G.M. SALERNO, La tecnica legislativa e la chiarezza normativa nella giurisprudenza costituzionale più recente, in Rass.
Parl., 1997, p. 1434 ss..

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Nel caso di specie, stante quanto già affermato sulla problematica, non risolta, della vincolatività della
quantificazione delle ore di sostegno, frutto di una vaghezza della disciplina delegata, sono presenti nel
testo, variamente: formule generiche (ad es., all’art. 5, la dizione “età evolutiva”), che meritavano
precisazioni specifiche, per evitare difficoltà ermeneutiche; nonché superflui preamboli, reiterati in più
occasioni47
. Si tratta, nella specie, di parti discorsive tese a ribadire, in maniera ridondante, le finalità
della specifica disposizione, improntate ad uno stile discorsivo, che non risulta essere pienamente
conforme con il linguaggio normativo.48
3. Considerazioni conclusive
Appare tutt’altro che conclusa, nell’ambito del diritto scolastico, una fase storica nella quale “le
dinamiche della produzione normativa italiana appaiono essere divenute, forse più che in passato,
intense ed accelerate… poiché la normazione è … sottoposta ad incessanti rimaneggiamenti, ritocchi o
sostituzioni, che si susseguono a ritmo frenetico. … Se a tanto si assomma l'intreccio, spesso difficile a
dipanarsi, tra norme primarie, secondarie, regolazioni pattizie, disposizioni interne di vario genere e con
variegata nomenclatura… ] ne scaturisce un quadro d'insieme” che “finisce con l'alimentare
sovrapposizioni, incertezze esegetiche, zone d'ombra e confusione”49
. A maggior ragione, nelle zone
ove più fitte appaiono le sovrapposizioni tra dibattito culturale, esigenze delle famiglie, normazione e la
tentazione di sostituire, a una rigorosa indicazione degli obiettivi, la generica e ridondante affermazione
di principi: Il campo dei bisogni educativi speciali facilmente trascolora in una logica ultimista che,
nell’atto in cui afferma la necessità di una inclusività parcellizzata, ne nega gli stessi presupposti
epistemologici e rischia di creare, con singolare paradosso, nuove esclusioni nei confronti degli alunni
più dotati. Nello scontro prevedibile tra gli obiettivi fissati dagli ordinamenti e le necessità inclusive, è
facile prevedere la prevalenza di queste ultime, specie nella ridondante sovrapposizione di indicazioni
spesso divaricanti.
Una, peraltro auspicabile, azione di omogeneizzazione ed essenzializzazione del quadro normativo, al di
là degli interventi necessari che si è tentato di richiamare in queste pagine, richiede innanzitutto un
ripensamento complessivo dei termini culturali e del loro utilizzo in ambito scolastico; una verifica
qualitativa, prima ancora che quantitativa, delle azioni ad oggi intraprese, che non può ridursi
all’adempimento connesso a questionari di autovalutazione. Spogliare l’inclusione degli aggettivi e delle
specificazioni di cui è stata caricata, significa non solo riportarla alle origini e ai significati che le sono
47 Cfr. Camera dei Deputati, dossier n. 147/2017 – Elementi sulla valutazione della qualità del testo – Atto del Governo
378, in www.camera.it
48 Per la lettura delle indicazioni corrette di rafting normativo, vd., tra gli altri,Lettera circolare del Presidente della
Camera del 20 aprile 2001, n. 1, in www.camera.it
49 S. AURIEMMA, Prefazione al Codice Leggi scuola, Napoli, 2010

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propri, senza per questo nulla togliere, anzi, alle necessità connesse alle situazioni personali in rapporto
agli apprendimenti; ma riportare al centro della mission scolastica i compiti ad essa assegnati dal contesto
costituzionale. Occorre, però, uno sguardo lungo, perché i frutti dell’attività culturale e normativa, in
ambito scolastico, maturano con i ritmi non comprimibili della lunga durata.
La XVIII legislatura, ormai alle porte, riceve in eredità l’intera normazione attuativa della L. N.n.
107/2015, con le sue opportunità, gli aggiustamenti e i patteggiamenti, le lacune e gli istituti, al di là
della polemica politica trasversalmente condivisi, destinati a segnare comunque, per i prossimi lustri,
l’ordinamento scolastico. Vi è, dunque, la possibilità di fare ordine, principalmente attraverso gli
strumenti previsti dalla Buona Scuola stessa, ovvero la modifica, entro 18 mesi dalla loro emanazione,
dei decreti legislativi attuativi delle deleghe. Ma non vi è opera del legislatore, per quanto raffinata e
tecnicamente corretta, che possa surrogare le incertezze negli indirizzi culturali.
Il primo banco di prova, peraltro, è rappresentato dalla predisposizione, da parte dell’INVALSI, degli
“indicatori per la valutazione della qualità dell'inclusione scolastica”, indicatori che non possono essere
considerati un mero adempimento tecnico (vista la vaghezza dei criteri previsti all’art. 4 comma 2 del
decreto), ma che vanno tradotti in una precisa scelta politica e culturale, quale essa sia, dato che è in
grado di determinare, comunque, gli indirizzi del sistema di istruzione dei prossimi anni.