前言 APEC成員國改革案例 化石燃料補貼金額估算 化石燃料補貼改革的影響 改革成功的共通點 小結

1. 內部讀書會討論用，請勿引用
懂能源團隊
改革化石燃料補貼：
APEC成員國的案例與啟示
周裕豐
2017.6.7

2. 懂能源團隊
內部讀書會討論用，請勿引用
大綱
2
一.前言
二.APEC成員國改革案例
三.化石燃料補貼金額估算
四.化石燃料補貼改革的影響
五.改革成功的共通點
六.小結

3. 懂能源團隊
內部讀書會討論用，請勿引用
一、前言
• 化石燃料補貼：
▪ 達成特定的政治、經濟及社會目標，如降低能
源貧窮、確保有能源可用等。
▪ 而APEC成員國在經濟成長情況下，一般認為化
石燃料補貼可讓社會整體利益大於補貼成本。
▪ 但實際上卻是：
a. 沒有效率的使用能源；
b. 低碳技術發展與提升能源效率的投資受到抑制，而增加
CO2排放；
c. 排擠政府對於其他必要基礎建設的投資，如能源供給面、
社會福利措施以及對於某些行業創造出假的經濟優勢。
3

4. 懂能源團隊
內部讀書會討論用，請勿引用
一、前言
• 改革契機：
▪ 原油與天然氣的價格持續高漲下(2000到2014
年) ，導致直接補貼金額持續增加；
▪ 而之後價格的下跌，可讓補貼退場時，能源價
格不會快速提高，這樣一來可以降低政治敏感
度與引發民眾反對的可能。
• 2009年APEC提出『合理化並逐步取消鼓勵
浪費性消費的無效率化石燃料補貼』
▪ 全球能源需求量的60%左右；
▪ 作為經濟與人口快速變化的地區，對於全球能
源趨勢都有明顯的影響。
4

5. 懂能源團隊
內部讀書會討論用，請勿引用
二、APEC成員國改革案例
5
Unit 1990 2000 2014
2000-2014
年均成長率
GDP (MER) USD 2015 billion 18,755 26,183 41,499 3.3%
GDP (PPP) USD 2015 billion 24,310 33,652 58,643 4.0%
Population Millions 2,301 2,569 2,841 0.7%
Primary energy demand Mtoe 4,888 5,688 7,955 2.4%
share of global 56% 57% 58%
Primary energy demand per capita (APEC) toe 2.12 2.21 2.80 1.7%
Primary energy demand per capita (World) toe 1.66 1.64 1.89 1.0%
Energy intensity (APEC) toe/USD 1000 0.26 0.22 0.19 -0.9%
Energy intensity (world) toe/USD 1000 0.25 0.21 0.19 -0.7%
Energy-related CO2 emissions Mt 11,668 13,730 20,111 2.8%
share of global 57% 60% 63%
PLDVs by 1000 inhabitants 109.74 127.54 190.22 2.9%
CO2 emissions intensity (APEC) Mt/USD 1000 0.48 0.41 0.34 -1.2%
CO2 emissions intensity (World) Mt/USD 1000 0.41 0.35 0.29 -1.2%
• 經濟能源指標：
▪ 經濟持續成長；
▪ 占比逐漸增加。

6. 懂能源團隊
內部讀書會討論用，請勿引用
二、APEC成員國改革案例
6
• 印尼：
▪ 汽柴油：
a. 2015年取消汽油補貼，且柴油補貼固定在0.07美金/升，
到2016年再降至0.04美金/升，然後每三個月根據國際市
場的價格檢視汽柴油價格。
b. 印尼政府節省約90億美金，約為該年度稅收的8%。
c. 但是當國際油價越來越高時，社會大眾對於重新檢視定價
的聲音就會出現而造成壓力，但這也是檢視目前改革是否
能夠持續下去的好機會。
▪ 電價：
a. 住宅部門的電價補貼是基於2007年與2009年所公布的法
令，針對低收入戶提供電價補助。
b. 而法令也要求任何電價改變需要議會同意。

7. 懂能源團隊
內部讀書會討論用，請勿引用
二、APEC成員國改革案例
7
• 印尼：
▪ 電價：
c. 2013年後，印尼政府開始取消某些消費者的補貼，改成
只對於450-VA1與900-VA的消費者進行補助。
d. 改革已經在經費節省上有明顯效果，補貼金額已經從84
億美金降到28億美金。
e. 但在900-VA裡的2,300萬人中只有約400萬是有資格獲得
補助的2，而大約還有4,000萬人無電可用。代表這樣的補
貼措施在對象選擇上是有改善空間的。
f. 2016年9月議會同意刪減對於900-VA用戶的補貼。
g. 2017年1月起電價每兩個月需進行檢視。
註1：電力用戶分為3類，即是R1-450VA(伏安)每月用電75kwh，R1-900VA(115kwh)，R1-1,300VA(201kwh)，
R1-2,200VA(358kwh)；R2-2,200-6,600VA(650kwh)；及R3-6,600VA(1.767kwh)。
註2：用戶是否可享有電力補貼，係由國家加速扶貧工作組(Indonesia’s National Team for the Acceleration of
Poverty Reduction, TNP2K)收集相關統計數據來決定。

8. 懂能源團隊
內部讀書會討論用，請勿引用
二、APEC成員國改革案例
8
• 印尼：
▪ LPG替代煤油kerosene：
a. 煤油多為偏遠地區所使用；
b. 啟動LPG替代煤油計畫，讓民眾了解使用LPG的優勢；
c. 提供LPG爐具和3公斤裝的桶裝LPG給5,000多萬戶家庭；
d. 煤油補貼已下降，從2008年40億美金，降至2014年少於
10億美金，但LPG補貼金額2015年增加到20億美金。
e. 因沒有限制資格，任何人都可以補貼後的價格來購買3公
斤裝的桶裝LPG。
▪ 印度為避免前述補貼對象錯誤發生，改採給予特定
消費者現金方式(cash transfer scheme)，並呼籲較
富有的人放棄領取補貼。

9. 懂能源團隊
內部讀書會討論用，請勿引用
二、APEC成員國改革案例
9
• 馬來西亞：
▪ 汽柴油：
a. 實施補貼由來已久，從2008年開始逐漸增加汽油價格；
b. 2010年取消RON97汽油的補貼。2014年12月也停止
RON95的補貼，對柴油也是。而目前就是根據國際油價
每個月進行調整。
▪ LPG：
a. 仍有補貼，定價由政府決定；
b. 補貼濫用的情況已獲得官方證實，如把12或14公斤裝的
家用LPG違法灌入50公斤裝，然後在市場上販售或供給
工業部門使用。
c. 這類似印尼所發生的問題，需要調整補貼對象。

10. 懂能源團隊
內部讀書會討論用，請勿引用
二、APEC成員國改革案例
10
• 馬來西亞：
▪ 電價與天然氣：
a. 天然氣是主要的發電燃料(2013年佔49%)，且由國營公司
專賣，定價則由政府管制。。
b. 電價2010年開始逐漸取消補貼，2014年1月則是引入了燃
料成本轉嫁機制，每六個月調整以便反應燃料與其他發電
成本；
c. 2016年則又再調整了兩次天然氣價格兩次(1、7月)。
d. 持續改革下，補貼金額從2012年的50億美金減少到14億
美金。
e. 為了讓低收入戶負擔得起電價，從2008年起提供約美金5
元給低所得且每月電力使用量低於200度的消費者。

11. 懂能源團隊
內部讀書會討論用，請勿引用
二、APEC成員國改革案例
11
• 墨西哥：
▪ 原油自產衰退，內需增長快速：
a. 透過進口滿足需求，主要從美國進口汽油來滿足國內近半
的需求。
▪ 汽柴油：
a. 2008年因補貼金額已達到歷史紀錄的200億美元，開始進
行改革。
b. 每個月調漲價格，實際上汽油價格大概維持年均5%的增
長速度，這也證明了政府對補貼改革的堅定承諾。
c. 另法令規定2018年汽柴油定價需自由化。為避免衝擊過
大，2017年開始在不同區域根據各自成本訂定汽柴油的
價格，因漲幅過高(14-20%)，陸續發生抗議與公開示威
活動。

12. 懂能源團隊
內部讀書會討論用，請勿引用
二、APEC成員國改革案例
12
• 墨西哥：
▪ LPG：
a. LPG佔住宅能源需求的30％左右。
b. 從2000年起每個月由政府公佈LPG價格；但到了2015年
國際油價下滑時，LPG定價反而超過國際參考價格，所以
當年度對於LPG的補貼為零。
c. 如汽柴油一樣，法令亦規定LPG定價要在2017年1月份就
要自由化，也必須對於特定消費者提供補助，但是到
2017年3月該政策並沒有實施。
▪ 電價：
a. 因民眾接受度低與利益團體的反對，加上政治敏感，導致
改革進度很慢。

13. 懂能源團隊
內部讀書會討論用，請勿引用
二、APEC成員國改革案例
13
• 墨西哥：
▪ 電價：
b. 交互補貼：
» 2015年對於住宅部門的電價補貼已超過電力成本的一半，而相對
於工業與服務業卻需負擔全額；
c. 對象不對：
» 把接受補貼與能源貧窮的群組相互對照，會發現其實兩者之間的
重疊是非常小的；
d. 2016年開始，政府把電價補貼納入預算編制，避免由CFE(墨
西哥聯邦電力監察委員會)吸收。到2016年第三季，就已經提
供約12億美金來支應補貼；
e. 目的在於讓議會編制預算時，明列電價補貼需要多少，並針
對此議題進行討論，有助於提高補貼的透明度，提高大眾對
於此議題的認識程度，進一步獲得大眾對於補貼改革的支持
。

14. 懂能源團隊
內部讀書會討論用，請勿引用
二、APEC成員國改革案例
14
• 越南：
▪ 定價與國際市場價格連動但受到政府管制：
a. 石油公司自由定價，但不能超過政府所規定的價格；
b. 電價也是，但一般認為定價過低，低到無法負擔電力部門
新的投資成本，或是既有電廠的成本攤提；
▪ 石 油 價 格 穩 定 基 金 (Petroleum Price
Stabilization Fund, PPSF)
a. 基金來源是在汽、柴及煤油的零售價格再多加徵每公升
0.013美元；
b. 基金由石油公司持有，但是由政府單位來進行管理；
c. 如果發生比較劇烈的價格波動，越南政府一般都會將零售
價格設定在低於國際市場價格之下。

15. 懂能源團隊
內部讀書會討論用，請勿引用
二、APEC成員國改革案例
15
• 越南：
▪ 電價：
a. 針對低收入戶的每月前30度的用電進行補貼；
b. 為降低電力部門財務上的損失，改善投資環境，政府規劃
逐步提高電價；
c. 但社會、政治與經濟關係使得越南政府要提高電價越來越
困難。
d. 導致目前電價偏低，而這樣的電價無法讓電力公司去負擔
新增投資的財務需求。

16. 懂能源團隊
內部讀書會討論用，請勿引用
二、APEC成員國改革案例
16
• 泰國：
▪ 化 石 燃 料 補 貼 是 透 過 石 油 穩 定 基 金 (Oil
Stabilization Fund)、免稅及管制特定燃料的零
售價格上限等方式：
▪ LPG：
a. 從2008年到2014年，基金已經付了約60億美金來補貼
LPG，但LPG卻常被違法使用當成汽車燃料。
b. 在2014年12月3日，泰國能源政策管理委員會批准LPG七
年期補貼案結束，零售價格每公斤增加0.03至0.74美元；
c. 從2015年1月開始為了更加反應供給成本，泰國政府訂定
適用所有部門的單一LPG躉售價格，
d. 為減緩衝擊則是針對低所得與小型商家可用每公斤0.53美
元的價格購買LPG。

17. 懂能源團隊
內部讀書會討論用，請勿引用
二、APEC成員國改革案例
17
• 泰國：
▪ Compressed Natural Gas壓縮天然氣：
a. 透過國營 的泰國國 家石油 股 份有限公 司 (PTT Public
Company Limited)來提供補助的基金來源；補貼抵銷了
其他業務的收益，造成該公司持續虧損。
b. CNG補貼方式為折扣卡，用於自用客車與貨車，還有公
用車輛如公車、計程車以及嘟嘟車(tuk-tuks)。
c. 政府逐漸提高CNG的價格，並在2014年和2015年兩次將
價格提高了約4〜10％，最終在2016年改為浮動價格。從
此，CNG價格就跟著市場趨勢調整，到2017年1月約0.36
美元/公斤。

18. 懂能源團隊
內部讀書會討論用，請勿引用
三、化石燃料補貼金額估算
18
• 方法論：
▪ Price-gap approach：
a. 指最終消費者價格與參考價格的差距；參考價格係指完全
反映供給成本的(含運輸成本與稅)；
Subsidy = (Reference price - End-user price) × Units consumed
b. 需要很多的數據，最終消費者的價格與消費數量，可以透過政
府統計資料、IEA資料庫等。然而基於國際能源價格來估算的
參考價格則非常難以掌握(如容易受到國際價格波動而波動變化)。
單位：百萬美元
http://www.iea.org/statistics/resources/energysubsidies/
2013 2014 2015
Total All Products 493,117 459,520 321,850
Total Oil 263,504 242,258 144,161
Total Electricity 124,578 120,438 100,228
Total Natural Gas 103,020 95,201 76,280
Total Coal 2,016 1,622 1,181
Country Product 2013 2014 2015
Chinese Taipei Oil 320.0 159.8 -
Taipei Electricity 74.1 - -
Taipei Natural Gas - - -
Taipei Coal 104.9 - -
Taipei Total 498.9 159.8 2.7

19. 懂能源團隊
內部讀書會討論用，請勿引用
三、化石燃料補貼金額估算
19
• 化石燃料補貼金額歷史趨勢：
▪ 2015年全世界化石燃料補貼約3,200億美元，
已是連下降兩年：
a. 國際油價的下跌與許多國家努力取消補貼
» 為降低補貼造成的財政負擔，加上國際低油價讓政府可不用
大幅增加價格下來取消補貼，創造了不用受到太多民眾與政
治壓力的改革機會
▪ APEC成員國2015年化石燃料補貼約700億美元，較
2014年下降30%

20. 懂能源團隊
內部讀書會討論用，請勿引用
三、化石燃料補貼金額估算
20
• 化石燃料補貼金額歷史趨勢：
▪ 受補貼的能源消費比例：
a. APEC成員國各項燃料與電力補貼比例都全球平均低；
b. 石油製品：APEC國家補貼比例明顯在2008年大幅下降，是因
中國、印尼，馬來西亞及墨西哥取消在運輸部門的用油補貼；
c. 天然氣與電力的改革就比較慢且沒有那麼全面，若再考量
APEC快速成長的電力與天然氣需求，未來改革的重點應該是
如何定價的策略；

21. 懂能源團隊
內部讀書會討論用，請勿引用
三、化石燃料補貼金額估算
21
• 化石燃料補貼金額歷史趨勢：
▪ 部門別趨勢：
a. 在最終消費部門的化石燃料補貼約有60%是補貼在住宅部
門(主要是天然氣、電力及LPG)；
b. 住宅部門的補貼改革是具有高度政治敏感的；
c. 若定價可以更市場導向，則可帶來多重效益；
» 以電價改革為例，會有助於刺激在發電設備的投資，包括再
生能源，因取消補貼後再生能源較具競爭力。另外所節省的
財政支出，可讓政府有更多資源用於其他基礎設施的建設等
d. 因素分解
» 檢視2010年到2015年APEC成員國部門與燃料別補貼金額的
變化，來了解能源補貼金額下降的因素。

22. 懂能源團隊
內部讀書會討論用，請勿引用
三、化石燃料補貼金額估算
22
• 化石燃料補貼金額歷史趨勢：
d. 因素分解
» 運輸部門的汽柴油定價改革是補貼金額下降主因，這凸顯了
馬來西亞、墨西哥、與印尼在政策發展上的價值。
» 住宅電力與LPG補貼的下降則是來自於國際能源價格下跌，
如印尼對於LPG補貼政策反而造成補貼金額增加。

23. 懂能源團隊
內部讀書會討論用，請勿引用
四、改革化石燃料補貼的影響
23
• 情境設計：
▪ 既有政策情境Current Policies Scenario為參考的基準
▪ 補貼改革情境Subsidy Reform Case假設APEC成員國
到2025年取消所有的化石燃料補貼。
a. 某些補貼是有必要存在的，如為了在可負擔的成本下提供能源
給低所得的人使用，或是其他的政策目的。
b. 不全然等於APEC成員國對於改革補貼的政策宣示內容。
• APEC成員國能源供需展望
▪ 在既有政策情境下，初級能源需求到2040年成長30%
，經濟成長超過了兩倍，能源密集度約下降了35%。
▪ 經濟發展所得增加，都市化程度都是造成人均能源消費
量成長(3.3公噸油當量/人，約是OECD國家的80%。)

24. 懂能源團隊
內部讀書會討論用，請勿引用
四、改革化石燃料補貼的影響
24
• 初級能源
▪ 煤炭為主：因預估中國高消費量所致；年均成長率下降
至0.6%，是較過去近幾年來得低。
▪ 在化石燃料中，天然氣是成長最快；年均成長率約
1.4%，總量增加約40%。
▪ 因既有政策鼓勵再生能源的使用，至2040年增加70%
，比例增加到了13%。

25. 懂能源團隊
內部讀書會討論用，請勿引用
四、改革化石燃料補貼的影響
25
• 最終能源消費
▪ 石油製品為主，主因為車輛擁有數，因此運輸部門對於
石油製品的需求預期會持續成長。
▪ 電力次之，因所得增加、生活水準及都市化使得建築物
部門電力需求增加(次於工業)。
a. 運輸部門的汽柴油與電價補貼改革會是重點，以印尼為例，若
沒有補貼改革措施，假設住宅部門電價維持在2014年，則住宅
電力補貼金額每年平均要支出100億美金。

26. 懂能源團隊
內部讀書會討論用，請勿引用
四、改革化石燃料補貼的影響
26
• 補貼改革情境Subsidy Reform Case
▪ 初級能源較既有政策情境下降1%，約減少1.1
億公噸油當量。
a. 影響因素：
» 因為取消補貼後，提高了投入燃料的價格，也進而提高最終
消費者電價，使得需求受到壓抑
» 因此電力部門的主要投入燃料，天然氣降最多的(佔減少量的
70%)，煤炭次之。
▪ 最終能源消費減少最多的是住宅部門
▪ 排碳與環境效益
a. CO2排放量在2025年下降2.1億噸約1%。煤炭與天然氣貢
獻比重差不多。電力部門仍是下降的主要驅動力。
b. 其他因為降低空氣污染的環境效益也是預期會發生的

27. 懂能源團隊
內部讀書會討論用，請勿引用
四、改革化石燃料補貼的影響
27
• 補貼改革情境Subsidy Reform Case
▪ 好處有，但單一政策並不足面對多重挑戰
a. 取消補貼後可能因燃料間替代關係，使得預期效果打折
» 如俄羅斯，在電力部門取消天然氣補貼後，造成煤炭在
2040年的發電配比較既有政策情境增加了8個百分點。
因缺乏其他環境面政策的配套下，就會導致由煤炭替代
天然氣而增加二氧化碳排放與其他空氣污染。
b. 是否就會鼓勵再生能源發展？
» 純就模型的結果並沒有發現在兩情境之間再生能源發電
量有什麼明顯的差異，除非將省下的資源重新分配至再
生能源投資，才讓發電量有所差異。
c. 在取消補貼後更高的能源價格會讓消費者有誘因購買高效
率的產品

28. 懂能源團隊
內部讀書會討論用，請勿引用
五、改革成功的共通點
28
• Get the price right
▪ 最基本的就是充分反應能源的成本
a. 主管機關必須確保定價方案是透明的、完全監測及確實執
行的。
b. 在很多APEC成員國所實施的定價公式都有包含國際能源
價格、物價及匯率波動，如印尼與墨西哥。
c. 強烈政治意志以及可確實執行機構也是確保價格調整機制
正常運作的要件，尤其當國際油價上漲的時候。
• Implement reforms in steps
▪ 為了避免價格大幅增加，須視個別國家經濟與市場
情況，逐步進行改革。

29. 懂能源團隊
內部讀書會討論用，請勿引用
五、改革成功的共通點
29
• Manage the effects
▪ 配套措施
a. 政府必須考慮改革造成的影響與現有的行政能力下，選擇
最適工具來提供社會救助。
b. 以菲律賓為例，以石油製品增值稅的方式來成立基金，透
過直接給予現金補助，讓低收入戶暫時可以減緩價格對低
收入戶的衝擊。
• Consult and communicate at all stages
▪ 溝通策略
a. 針對社會各階層且全面的溝通策略，對於公眾增加了解補
貼改革的重要性是非常重要的。
b. 以菲律賓為例，在要改革前，先組織跨部會的工作小組，
在國會與地方政府的合作下，來進行全國性的溝通協調。

30. 懂能源團隊
內部讀書會討論用，請勿引用
六、小結
30
• 我國情況
▪ 國內學者看法
a. 台大林子倫教授:台灣的化石燃料補貼散見於各種角落，有些從
生產端補貼，有的則補貼消費者端，好比從漁業、農機設備用
油補貼，到路燈電費減半、學校用電優惠等，都算是補貼範疇
b. 台大周桂田教授：能源補貼型經濟競爭過去雖有助於扶植產業
的成長，但長久以來已經造成產業缺乏創新的能動。甚至，在
化石燃料補貼下汽柴油也相當便宜。在這樣的架構之下，增添
了價值、行政與社會創新障礙。
▪ APEC化石燃料補貼同儕檢視計畫
a. 供檢視的化石燃料補助項目，包括離島地區油品海運運輸費用
補助、公用路燈電價優惠、農機設備相關油電免徵營業稅、農
機動力用電停用期間基本電費補貼、農機設備油價補貼等5項。
b. APEC專家：離島電費及路燈電費減免 將壓縮再生能源空間

31. 懂能源團隊
內部讀書會討論用，請勿引用
六、小結
31
• 外在環境
▪ 國際油價還是很重要
• 內在環境
▪ 政府管制價格的方式，可能會是一刀兩刃
▪ 健全的溝通策略是另一個成功的補貼改革的重
要因素，但有效的溝通所需要的公信力往往在
實際運作上很難達成
▪ 需要確保可以針對弱勢團體提供支持性措施
• 經費 VS 扶助 or 環境(政策) VS 扶助(公平)

32. 懂能源團隊
內部讀書會討論用，請勿引用 32
Thank you very much
for your time & attention !

33. 懂能源團隊
內部讀書會討論用，請勿引用 33
參考文獻
1. International Energy Agency (2017), Tracking Fossil Fuel Subsidies in APEC Economies
2. IEA International Conference on Fossil Fuel Subsidy Reform(2016), Update on Fossil
Fuel Subsidies in Indonesia
3. 印尼ESCO 法規，能源服務業商情電子報第二期
4. 莊正璇(2016)，APEC化石燃料補貼同儕檢視籌備會議報告
5. http://www.worldenergyoutlook.org/resources/energysubsidies/methodology/
6. http://www.iea.org/statistics/resources/energysubsidies/
7. http://www.storm.mg/article/203503，1年燒2億美元！政府補貼化石燃料缺乏考量 能源
轉型不進反退
8. http://rsprc.ntu.edu.tw/zh-TW/energy-transformation/376-the-problem-of-taiwan-
energy-transform#p1，氣候變遷驅動下臺灣能源轉型挑戰系列文章