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- 1. 1
- 3. I 目录 1 绪论 ........................................... 1 1.1 调研背景..............................................................................1 1.2 调研主题..............................................................................3 1.3 调研目的及意义 .................................................................4 2 文献综述 ....................................... 6 2.1 基本概念界定 ......................................................................6 2.2 土地流转的相关研究...........................................................9 2.3 农村村民委员会的相关研究.............................................13 2.4 现有研究评述及本研究的意义.........................................14 3 研究设计 ...................................... 16 3.1 研究思路............................................................................16 3.2 研究方法............................................................................17 4 土地流转演变中村委会角色的转变 ................ 20 4.1 土地流转制度中的制度变迁.............................................20 4.2 集体建设用地流转的博弈分析.........................................23 5 村民委员会在土地流转中的多重身份分析........... 28 5.1 村委会在土地流转角色现状............................................28 5.2 村委会与政府关系 ...........................................................30 5.3 村委会与村民关系 ...........................................................31 5.4 多方利益主体博弈 ...........................................................33 5.5“政经分离”下的村委会职能转型趋势 ..........................35
- 4. II 6 土地流转与基层治理 ............................ 37 6.1 土地流转对城乡一体化的重要性.....................................37 6.2 土地流转对基层治理的重要性.........................................37 7 政策建议 ...................................... 39 8 结论与反思 .................................... 41 8.1 调研总结............................................................................41 8.2 反思与不足 ........................................................................42 9 附录 .......................................... 44 9.1 参考文献 ...........................................................................44 9.2 调研过程 ...........................................................................46 9.3 采访提纲 ...........................................................................49 9.4 问卷设计 ...........................................................................51 9.5 实地调研照片 ...................................................................54
- 5. 农村村民委员会在土地流转中角色的转变研究 1 1 绪论 1.1 调研背景 1.1.1 城镇化推进土地流转 我国已经进入城镇化发展的重要阶段，据国家统计局发布 2014 年经济数据 显示，2014 年中国城镇化率达到 54.77%。截至 2015 年初，广东省城镇化率达 67.76%，居全国各省市首位。与此同时，随着近几年来工业原材料、土地、劳动 力等生产要素价格的上涨，东部沿海地区的企业碰到了前所未有的“成本冲击”， 珠三角经济的快速发展受到重大的影响，迫切需要进行产业升级，走出原来的资 源依赖型经济发展模式。但长期以来大量消耗资源、破坏环境的粗放式经济增长 模式已使珠三角的土地资源消耗殆尽。在之前的经济发展过程中，珠三角的城市 工业用地呈“摊大饼”式的不断扩张，从 1996～2005 年 10 年间，珠三角的耕 地面积由 1008.47 万亩减少到 813.17 万亩，减少了 19.37%。 在快速的城镇化下，大量的农村人口涌入城市，必然带来庞大的城市建设用 地需求；而产业升级也同样需要有相应的土地作为支撑。同时国家严格的耕地保 护制度进一步加剧了土地资源稀缺，而大量的农村经营性建设用地则成为了填补 土地短缺的重要来源，就如何处理好经营性建设用地入市也成为重要议题。 1.1.2 政府大力推进土地流转模式改革试点 土地是人类社会中最重要的生产资料和生活资料，历史上土地问题解决得成 功与否直接关系到国计民生和社会稳定。近年来，越来越多的农村人口从土地上 被释放出来进入城镇，基于规模效应和土地价值最大化的土地流转成为常态，土 地作为一种要素获得了更加广阔的流转空间，为统筹城乡用地需求、满足城市化、 工业化发展，实现农民由土地实物保障向价值保障的转换奠定了坚实的基础。 中共十八届三中全会以来，我国进入进一步深化改革的新阶段。农村土地流 转政府多次就农村土地制度改革出台政策指导，其中《中共中央关于全面深化改 革若干重大问题的决定》第 11 条提出“建立城乡统一的建设用地市场。在符合
- 6. 政务关注——在路上 2 2 规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行 与国有土地同等入市、同权同价。”2014 年 9 月，习近平总书记在“中央全面深 化改革领导小组第五次会议”上的讲话中强调，要在坚持农村土地集体所有的前 提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入 市、同权同价。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高 个人收益。 2015 年 2 月，为进一步为了改革完善农村土地制度，为推进中国特色农业 现代化和新型城镇化提供实践经验，第十二届全国人大会第十三次会议决定，授 权国务院在佛山市南海区等三十三个试点县（市、区）行政区域，暂时调整实施 《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》关于农村 土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定，首次明确提 出：在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，允许存量农村集体经营性建设 用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价。 1.1.3 土地流转中的村民委员会 村民委员会在农村的经济事务中占有不可或缺的作用，在“土地流转”问题 上，村委会在其中的重要权能主要体现在土地管理权、土地调整权和土地发包权。 从村委会行为主体实际运行的过程和效果看，是决定农地制度运行效率的主导性 因素之一，在土地流转制度的微观配置上，村委会甚至起着决定性作用。在近十 几年土地流转制度的演变中，村委会的职能也在相应发生变化，在目前我国农户 分散、规模较小，土地流转市场不健全，流转渠道不通畅等现实情况下，土地流 转的运行需要村委会的介入和参与，为农业发展提供助力。但村委会的介入在另 一方面又对土地流转产生了负面影响。南海为解决村委会过多干预经济生活，实 施“政经分离”改革，改革在南海的“涟漪效应”不断显现：村（居）委会可以 放手专心社会管理，以此可破基层自治组织回归自治功能之题；经联社、经济社 专注集体经济发展，以此可破集体经济自治乃至市场化之题；社区服务中心等公 共服务延伸至基层，以此可破公共服务城乡均等化之题；而作为领导核心的党组 织，也可以此为铺垫，更有条件、更有空间面向最基层实施“全面渗透”。 然而，我国村委会的现状还是发展缺少相对公平、有序的发展空间，现行村
- 7. 农村村民委员会在土地流转中角色的转变研究 3 委会面临准行政职能过度强化、经济职能不明确、干部社会动员能力不足、自治 能力不足等问题。研究改革中南海村委会在经济事务——土地流转中的职能转变， 能够更加深入思考村委会这个农村自治组织在土地流转经济活动中发挥应有的 作用。 1.2 调研主题 1.2.1 研究对象 农村村民委员会在土地流转中角色的转变研究 1.2.2 研究选取 （1）佛山市南海区土地流转先试先行在城乡发展与产业升级的大背景下， 南海作为农村土地流转的试点城市，早在四年前就已经开始逐步的改革过程。作 为广佛同城的排头兵，南海在土地流转问题上走在国内较为领先的水平，南海区 集体建设用地面积占建设用地总面积的 46.7%，经过改革开放以来 30 多年的发 展，存量国有建设用地已不足以支撑南海经济社会发展需求。2011 年，南海印发 实施了《佛山市南海区集体建设用地使用权出让出租管理办法》（南府〔2011〕 308 号）；2014 年 1 月，佛山市南海区农村集体土地交易中心、集体产权交易中 心、集体经济股权管理交易中心三大平台同时挂牌；同年 8 月，南海区被选为广 东省新一轮深化“三旧”改造综合试点。 在今年 2月被列入 33个试点城市后，南海区进一步地拥有更高的改革权限， 且已经出台了《南海区集体建设用地使用权流转实施办法》（以下简称《办法》） 等 3 份政策文件。其中《办法》明确提出，集体建设用地使用权出让、出租的最 高年限与同类用途的国有建设用地等同，与国有建设用地“同权同责”的规定。 因此对于率先实行土地流转改革的南海区进行研究将有助于理解农村土地流转 在法定与实际的差异及其成因，并为下一步的农村土地流转制度改革提供经验与 借鉴；并且南海众多时期的实践可以为村民委员会身份的转变提供有利的背景。 （2）“政经分离”下的基层自治。南海历来是改革的热点地区，改革以“政 经分离”为突破口，推动村居社会自治功能的回归，努力实现“治以自治，断以
- 8. 政务关注——在路上 4 4 法尊”的社会治理格局。作为广东改革的排头兵，南海农村“政经分离”改革探 索牵一发而动全身，原有的农村三位一体的治理模式，使农村集体经济“绑架” 了农村的党组织和自治组织，导致重经济发展而轻公共服务与社会管理，容易引 发各种矛盾和腐败，这种体制成为农村发展的绊脚石。南海政经分离改革，找准 了农村基层治理的突破口，实现自治职能与经济职能之间的分离，在体制上理顺 了农村基层治理格局。 南海作为在基层自治改革上先试先行的地区，意味着其原有的制度并不适合 南海的发展，因此南海地区有作为研究不同时间段村民委员会的先天条件。另一 方面，南海的基层改革趋势同时也是我国基层自治发展的方向展现，从这一点上 来说对于南海的研究有利于将来的推广。在“政经分离”推行的同时，南海在农 村经营性建设用地流转的政策上也同步改革，两者之间的变化发展有着紧密的联 系，对南海的研究可以更好的反应村民委员会的转变。 1.3 调研目的及意义 1.3.1 理顺土地流转中村民委员会的角色转变 目前我国工业化与城市化进入了新阶段，从破除城乡二元结构到实现城乡一 体化到了关键阶段。佛山市南海区在珠三角地区乃至我国是基层自治改革的典型； 也是经营性建设用地流转推广的试点区，本研究立足南海各阶段土地政策的演变， 清晰展现不同时期村民委员会的作用与地位，弥补现有研究的不足。 1.3.2 探究村民委员会双重身份的张力 一方面，村民委员会作为基层自治的主要途径，是国家管理基层的重要触角， 是政府在基层实际上的管理单位；另一方面，作为基层农民的自治单位，村民委 员会又同时代表着农民的利益。这两者之间存在的张力必定影响土地流转的过程、 结果等，在对土地流转利益主体行为研究基础上，深入分析相互之间博弈关系， 为制定合理的土地流转政策，构建共同的利益驱动机制，最大限度保护农民的土 地权利地位，实现土地流转和谐发展提供借鉴和参考。
- 10. 政务关注——在路上 6 6 2 文献综述 2.1 基本概念界定 2.1.1 村委会相关界定 （1）基层自治。我国城乡社会的基层自治制度，始于 20 世纪 70、80 年代的农 村地区，是伴随着我国农村经济体制改革的一项产物。随着人民公社制度的式微， 广大农村地区迫切需要一种新的体制机构来进行自我管理、自我教育、自我服务。 农村基层自治制度正是在这样的时代背景下应运而生的，主要是为了解决农村基 层的管理服务和社会治安等现实问题的。（程又中，2009） 基层自治中，基层的概念是指国家、社会管理体系的最低层次。相对于间接性管 理为主要特征的中上管理层，直接性是基层最突出的特点，即直接面对人民群众， 直接接受人民群众的监督，这些管理活动具有直接性而没有什么中间环节。（王 乐夫，2002） 村委会是我国农村基层自治的载体，而主体是村民群众，性质是自我管理、自我 教育、自我服务，内容是民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。法律规定， 村干部由该村村民直接投票选举产生，需对村民负责，向村民汇报工作，接受村 民监督。涉及全体村民利益的重大事项，由全体村民民主讨论决定。 （2）村委会职能角色。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基 层群众自治性组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，即农村自 治组织就是村委会。其主要与经济相关的职责包括宣传贯彻宪法、法律、法规和 国家的政策，维护村民合法权益；管理本村属于村农民集体所有的土地、和其他 财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境；支持和组织村民依法 发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农 村生产和社会主义市场经济的发展；尊重村集体经济组织依法独立进行经济活动 的自主权，维护以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制，保障集体经 济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其他合法的权利和 利益；举办和管理本村的公共事务和公益事业。 （3）集体经济组织。《土地管理管理法》第十条规定“农民集体所有的土地依法
- 12. 政务关注——在路上 8 8 作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。 2.1.2 土地流转 （1） 流转土地的范围。土地流转，即土地的流通和转让。依照性质与作用 的区别，可以把土地流转分为土地权利的流转和土地功能的流转两类。按照用途 管理的要求，土地被划分为农用地、建设用地以及未利用地三类。本研究的土地 范围是农村集体建设用地。 农村集体建设用地是指位于广大农村，属于农民集体所有的，以用于非农业 目的的土地。根据 2004 年修改过的《中华人民共和国土地管理法》第五十九条 规定，“乡镇企业，乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综 合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用 年度计划”，由此可见农村集体建设用地包括乡镇企业用地、乡（镇）村公共设 施、公益事业用地、农村村民宅基地。我国 1986 年《土地管理法》将建设用地 分为“国家建设用地”和“乡（镇）村建设用地”，并将“乡（镇）村建设用地” 作为独立的一章予以规定。但是自 1998 年新修订的《中华人民共和国土地管理 办法》开始，以后修改的《中华人民共和国土地管理法》豆浆 1986 年《中国人 民共和国土地管理法》中的“国家建设用地”和“乡（镇）村建设用地”两章合 并为一章，及“建设用地”一章，不再使用 “乡（镇）村建设用地”一词。因 此，“农村集体建设用地”只是实践中的一种习惯称为，本文中将用于指代农村 范围的建设用地。 （2）流转土地的形式。根据《农村集体建设用地使用权流转管理办法》，集 体建设用地使用权流转包括出让、转让、出租、作价（出资）入股、联营、抵押 等形式。对于集体建设用地使用权的流转，学界的观点呈现多样化。通常而言， 农村集体建设用地的流转，是指土地权利的流转，即集体建设用地所有权和集体 建设用地使用权的流转。有学者认为，集体建设用地使用权的流转应为集体建设 用地使用权在不同主体之间的流动和转让，包括初次流转和再次流转两种情形。 （宋志红，2009）另有学者认为，在工业化、城镇化和农业现代化的背景下，以 权利主体变动为特征的集体建设用地的利用方式为集体建设用地的使用权流转。 （陶镕，2013）本此研究中讨论的农村集体建设用地流转是指农村集体建设用地
- 13. 农村村民委员会在土地流转中角色的转变研究 9 使用权流转，它是指乡（镇）村各级农民集体经济组织依据土地所有权和使用权 相分离的原则将农村集体建设用地的使用权，或者是乡镇企业及农民个人将自己 依法获得的农村集体建设用地的使用权，通过出租、如果、抵押等方式有偿出让 或转让给单位和个人使用的行为。 （3）产权代理。产权作为经济学的研究对象，学界对产权的概念界定也存 在着多样性。以科斯为代表提出的以交易成本为基础、以科斯定理为基本原则的 现代产权理论认为经济当事人拥有“他的同事同意他以特定的方式行事的权 利……包括一个人和其他人受益或受损的权利”。科斯定理可以概括为“只要产 权界定清晰，初始的合法权利的配置，哪怕是不合理或者不公平，也可以通过产 权的转让来保证资源配置的有效性”。因此，产权是一个权利束：拥有一项资产 并持有它（消极运用）将它用于交易或让他人暂时使用其某些方面（积极运用）”。 （高富平，2001） 综合国内外学者的观点，本研究认为产权就是一组权利，包括财产的所有权、 使用权、收益权和处置权等，指由物的存在以及关于他们的使用所引起的人们之 间的互相认可的关系行为。 有学者将产权代理的模式划分为私人之间的代理模式、国家代理模式以及市 场代理模式。（董国礼，2009）在本研究的研究对象中，这一委托代理关系可认 为是国家代理模式，并属于其中的基层政治组织代理模式。尤其值得注意的是， 代理主体为基层自治组织，而非国家本身。 2.2 土地流转的相关研究 2.2.1 土地流转制度的变迁 改革开放以前，立法和政策全面禁止集体建设用地流转。随着农村改革开放 的深化，土地需求快速增长，自发进行土地流转的行为不断增多，1984 年，国家 政策开始允许集体土地有限流转。1988 年《宪法修正案》和《土地管理法》相应 的修改，使集体土地与国有土地的使用权转让同时具备了法律支持，但集体土地 缺乏流转的制度支持而事实上无法依法流转。因此，改革开放至 20 世纪 90 年代 中期，集体建设用地处于无序、自发的流转阶段。
- 14. 政务关注——在路上 10 10 1999 年 11 月，国土资源部将安徽芜湖确立为全国第一个农民集体建设用地 使用权流转试点。 2000 年，国土资源部在江苏苏州、广东南海等 9 个市区开展 集体建设用地流转试点工作。 2003 年 3 月 1 日，《农村土地承包法》实施，明确了“通过家庭承包取得的 土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”的法 律规定，对土地流转进行了原则约束，为土地流转实践奠定了法律基础，这标志 着中国土地承包经营流转制度的正式确立。 2005 年 3 月 1 日农业部颁布实施《农村土地承包经营权流转管理办法》，对 流转方式、流转合同的签订以及土地流转管理做出比以前法律政策更为详细、明 确的规定。由于中国经济发展不平衡，区域实际情况差异很大，因此各地都根据 自身的实际情况制定了符合自身发展的土地流转制度。例如，2005 年 7 月，广 东省政府发出《广东省集体建设用地使用权流转管理办法 （草案）》，明确农村 集体建设用地使用权可于 2005 年 10 月 1 日起上市流转，可以通过招标、拍卖、 挂牌和上网竞价四种方式进行“阳光交易”。这是广东农村集体用地管理制度的 重大创新突破，同时更是中国农村土地流转制度的创新突破。至此，中国农村土 地流转制度体系基本形成。 2.2.2 土地流转动因分析 土地的交易流转，是实现土地资产价值的重要途径。上世纪九十年代以来， 国有土地使用权的出让转让，刺激了集体建设用地所有者以让渡土地使用权获取 收益的欲望。而鉴于政府征地补偿费与土地实际使用价值相差悬殊，农民并不希 望集体拥有的土地被轻易征收而永久失去土地收益的所有权在平等观念支配下， 认为国有土地、集体土地不同的“出身”不应该影响各自主体权利的地位，农村 集体土地的处置、收益权也应完整地归属于集体土地所有者。 在经济起步早发展快的东部沿海与珠江三角洲地区，多年来蓬勃发展的制造 业、商贸业与持续加快的城镇化，导致建设用地需求量急剧增长。在国有建设用 地供给稀缺状态下，城市的再扩张和工业的持续发展使得盘活集体建设用地势在 必行，这为集体建设用地入市提供了机会。（茆荣华，2009）
- 15. 农村村民委员会在土地流转中角色的转变研究 11 2.2.3 土地流转模式描述与分析 （1）现阶段土地流转模式共同问题集体土地产权制度不完善。首先，由于 我国现行法律对集体土地产权的界定较为笼统，虽有规定但很不确定且不统一， 导致农村集体土地所有权主体不明确。所有权主体的模糊一方面会导致农村集体 土地所有权的虚置，另一方面容易导致各级“集体”借土地所有者的名义来侵蚀 农民的土地权益，不利于土地流转工作的开展。 其次，由于现实中集体成员处于不断变化之中，产生了高频率的土地再分配。 使用权的不稳定增加了农民对土地使用的不确定性，影响着农民对土地流转的积 极性。总的来说，农村土地的处分权和收益权是不完整的。 农村土地流转管理不规范。目前的法律法规政策对于农村土地流转的规定仍 处在初级阶段，缺乏操作性，严重滞后于土地流转的实际发展，难以对土地流转 的实际问题起到有效指导。由于法律法规的模糊性，也由于农民自身文化素质的 局限性和传统习俗的影响，农村土地流转有多处流转程序不规范的问题，存在严 重的纠纷隐患。 农村土地流转市场体系不健全。目前，我国大部分地区尚未建立完善的农村 土地流转市场，土地流转的信息渠道不通畅，导致土地流转中供给和需求脱节， 造成了流转的局限性，增加了土地流转的交易成本。同时，由于农村土地流转的 流转机制的不健全、中介组织的落后，农村土地流转的效率处于较低的状态。 （2）南海区土地流转模式改革。南海地处改革开放前沿，处在城市化进程 的前列南海作为农村土地流转的试点城市，在四年前就已经开始逐步改革。在今 年 2 月被列为试点城市后，南海区进一步地拥有更高的改革权限，《南海区集体 建设用地使用权流转实施办法》（以下简称《办法》）明确提出，集体建设用地使 用权出让、出租的最高年限与同类用途的国有建设用地等同，与国有建设用地“同 权同责”的规定。此外，《办法》还突破了集体土地上物业产权分割问题，规定 集体土地商服产业载体项目（不包含住宅或类似住宅的居住用房）经过认定并通 过竣工验收后，可由规划、住建部门审定的房屋基本单元进行确权，经住建部门 核发现售备案证明的，可以分拆销售。因此对于南海区进行研究将有助于为下一 步的农村土地流转制度改革提供经验与借鉴。 （3）土地流转过程中的产权代理关系与存在问题。从产权理论来看，土地
- 16. 政务关注——在路上 12 12 产权安排或产权结构直接形成土地资源配置状况或驱动土地资源配置状态的改 变，明确的土地产权制度，能诱导产权主体产生合理预期来实现土地资源配置的 社会目标，更有效地使用土地财产投入社会再生产过程。（董国礼，2009） 由于农民土地处分权的有限性，即政府对农民土地流转行为的限制，土地流 转的过程并没有充分反映村民的意志。土地的价值随着流转的过程提高，是政府 在流转的过程中起了关键的作用，而村民只是被动的接受。我们将这种土地流转 模式称为政府代理模式。 政府代理模式的其中一种情况，是村民把土地委托给基层自治组织，进行土 地的转让。在这种模式中，村民为委托人，而基层自治组织为代理人。另一种情 况是村民把土地委托给基层自治组织进行管理并与其签订合同，然后由基层自治 组织进行调整，使土地相对集中，由业主或经济组织承租或承包，统一开发经营。 这时村民为最高层次的委托人，基层自治组织既为代理人又为次委托人，业主或 经济组织等土地使用者为最终代理人，从而形成了“农户-政府(基层自治组织)- 业主”的经济组织的双重委托代理关系。 在以上两种模式的委托代理关系中，基层自治组织要么担任代理人的角色， 要么兼有代理人与次级委托人的角色。这两种身份关系中均存在信息不对称的情 况，由此不同主体间产生了利益分配的问题。 在农户和基层政权的博弈中， 由于双方力量存在显著的差异和不对称性， 村民在基层组织的强势力量下处于明显的弱势地位。在农村土地改革的过程中， 即使广大农民被赋予了对土地的处置权 ，但由于自身的弱势性和依赖性 ，他们 不得不在市场化选择中寻求代理。基于以上相关分析，一部分农户为了寻求私人 土地产权的保护、或者生活的安定、或者维护农村基层政权的意图，被迫将自己 的土地产权委托给基层组织处理。这是在双方博弈中农户做出的迫不得已的妥协 性和消极性选择 ，甚至宁愿放弃因土地产权得到的部分收益。显然 ，原本是放 权给农户的土地产权 ，由于农村基层政权的“超经济强制 ”， 异化成农村基层 政权成为土地产权运作中的支配势力，导致了土地流转收益的合理分配。
- 17. 农村村民委员会在土地流转中角色的转变研究 13 2.3 农村村民委员会的相关研究 2.3.1 基层民主选举 农村村民委员会是基层群众性自治组织，是村民自我管理、自我教育、自我 服务的基层群众性自治组织。在中央大力推进城镇化的趋势下，许多学者研究阐 述了传统的城乡二元经济结构模式下农村基层自治所迎接的挑战：首先，在城乡 统筹过程中很多地方的人居模式由原来的行政村改变为农村社区。农村人居模式 学习城市，农村社区建设又慢慢开始消弭行政村形态。在农村社区建设远未成熟 的今天，对原行政村村民的安置分散问题很常见，严重影响到农村基层选举的参 与比例。再者，由于农民对于美好生活的追求以及争取自身利益的最大化和我国 生产力水平不断提高，大量农民离开自己生长的村庄，从事非农产业。我国农村 人口传统的固化状态被打破，农村基层选举主体大量流失。上述学者的多数研究 集中于民主基层选举，注重选举在基层自治中的作用，强调城乡一体化中村委会 的产生模式来纠正现行自治制度中的不足。 2.3.2 基层民主决策 同时，村民委员会引导发挥村民民主决策是农村基层自治的核心。多数地方 政府的《村民自治实施细则》都有对农村基层民主决策程序的具体规定，但经过 多数学者的研究证实，从城乡统筹的视角下看，我国农村基层民主决策在决策主 体、决策方法以及决策内容等方面，都面临较大的挑战：作为村级事务决策组织 的村民会议和村民代表会议囿于各种现实原因不能随时召开，很多时候村委会就 替而代之成为了更为核心的决策组织；多数地区的农村还是处于一种经验决策的 阶段，凭借其习惯、传统办事。不少学者也针对这方面的不足提出了政策建议， 如提高村民的自治意识、理顺村委会与村民会议的关系等。
- 20. 政务关注——在路上 16 16 3 研究设计 3.1 研究思路 3.1.1 理论框架 （1）产权代理理论。产权代理理论认为，只有明确的、专有的、可操作性 的高效产权通过市场交易才能达到资源的最佳配置。产权要流转必会涉及到人和 机构，牵涉到代理和委托的问题。土地作为一种重要的资源，也不能超越这一规 律。我国农村土地承包经营权流转作为土地产权交易的一种，必涉及到三种委托 代理关系的主体：农户、政府（重点是村集体组织）、市场中介机构。 （2）博弈论。博弈论又称为对策论，是研究决策主体的行为发生直接相互 作用的时候所进行的决策以及这种决策的均衡问题的。一个决策主体的策略或行 为的选择不仅依赖于自己，而且也依赖于他人的选择，他们之间的策略是相互依 存的。（潘天群，2004） 土地流转过程中涉及的主体主要包括政府、村民委员会、村民和土地开发商， 各利益主体的地位是不平等的，其中村民明显处于弱势地位。各个参与者在征地 的具体微观利益上是相互独立且冲突的，这种利益不仅表现为货币的经济利益， 还有政绩收益等，为了实现自身利益最大化，在征地的博弈过程中，各利益主体 根据成本——收益分析之后会采取不同的行为策略。 （3）制度变迁理论。制度影响着人们的行为选择，人们的行为选择决定经 济绩效；经济绩效反过来影响人们的行为，人们的行为也反过来影响和决定这制 度的改革与变迁。作为制度总有其形成、变迁、改革的过程，对集体建设用地流 转作为市场主体的一种行为，产生与发展于已有的制度框架之中，对现行流转制 度、流转行为关系及绩效的研究可以考察现行的流转制度如何影响流转行为，行 为产生了什么样的绩效，绩效如何影响流转行为，包括其对流转行为的激励、修 正等等，进而影响和决定流转制度的创新、改革和变迁。
- 21. 农村村民委员会在土地流转中角色的转变研究 17 3.1.2 研究逻辑 根据上述的五个理论框架，我们将重点对农村集体建设用地流转过程中村民 委员会的角色转变进行研究探讨。在产权代理模式下的土地流转过程中，村民委 员会存在多重代理身份。政府、村民、基层自治组织（村民委员会）、开发商等 多个利益主体之间存在信息不对称状态下的博弈，并决定了土地流转过程中的利 益分配。我们对处于压力型体制下村民委员会的政策执行逻辑进行研究，并试图 理清其角色的转变以及对农村集体建设用地流转的影响。 图 1 理论思路 3.2 研究方法 目前我国农村集体经营性用地入市政策尚且处于探索阶段，现有的经验和资 料较为有限，尤其是实践进展方面的具体公开信息少。针对此现状，本研究将综 合运用公共行政学、土地利用规划学、管理学、经济学等学科的专业领域知识， 采用文献资料分析、实地考察、深度访谈、个案分析、比较研究等调研方式，围 绕“佛山南海区农村集体建设用地流转过程中农村村民委员会的角色转变”这一 主线进行系统、深入的制度分析，侧重从公共政策学的视角来观察、研究并且多 角度呈现我国农村土地用地制度的变迁及试点实践的背景，对试点政策效果进行 评估，针对其中存在的问题提出政策建议。
- 25. 农村村民委员会在土地流转中角色的转变研究 21 4.1.1 第一阶段：1978 年改革开放——1988 年宪法修改 改革开放初期，南海在农村进行了家庭联产承包责任制的相关探索，将土 地分配给农民。同时在 1983 年人民公社解散，村委会成为了农民自治的代表。 南海地处珠三角地域，处于改革开放的前沿，乡镇工业发展迅速。 该阶段有着诱导性制度变迁的特征。该阶段禁止农村土地的流转，制度阻 碍了村集体和农民经济利益的获取，村集体和农民为了获取潜在的经济利益， 开始私下探索土地流转的相关形式，不断突破原有制度，成为了制度变迁中的 第一行动集团。 4.1.2 第二阶段：1988 年宪法修改——1992 年股份制改革 集体建设用地的隐形流转对当时的制度形成了倒逼改革的态势。为了适应 经济发展的需要和农民的利益诉求，宪法的修改使得之前地下的土地流转模式 合法化，极大促进了村集体建设用地流转的发展健全。南海区借此契机大力发 展乡镇工业，经济发展十分迅速，人民生活水平有了较大提高。 该阶段有着诱导性迁的特征。现行土地流转制度中，村委会经营管理土地 模式过于低效，导致交易成本过高，催生新的制度变迁。 4.1.3 第三阶段：1992 年股份制改革——1998 年新的《土地管理法》 1992 年前后，为了降低交易成本，实现土地流转规模化，南海区推进农村 集体土地股份制改革，将农民的土地承包权化为股权，实现了土地所有权、使 用权与承包权的分离，并依托村委会架构建立起大量的股份制公司，负责土地 的经营管理，农民则每年享受分红。该阶段的股份制改革使得土地流转规模 化，降低了对内与对外的交易成本，使参与各方实现多赢，是典型的帕累托改 进。 同时，该阶段经济发展迅速，村集体资产迅速膨胀，加之缺乏监管，村干 部在土地流转中的寻租行为屡有发生，村民的权利意识也逐渐觉醒，村民与村 委会间的矛盾开始凸显。这为后期的制度变革埋下伏笔。
- 26. 政务关注——在路上 22 22 4.1.4 第四阶段：1998 年新的《土地管理法》——2005 年《广东省集 体建设用地流转办法》 1998 版《土地管理法》颁布后，中央政府农村集体建设用地的管控变得严 格。南海原有的土地流转模式不再合法，土地流转转入隐形市场。该阶段将原 有的内部利润外部化，损害了村集体和村民的利益，激起了村委会和村民的反 弹。为了追求原有的利润，村委会采用多种方法规避法律监管，使出租土地、 厂房合法化。村委会采用的方式有以下几种：“以假乱真”，上报的为合资合 同，背后实际执行的是土地使用权租赁、转让合同；“无证用地”，相关建设 用地不到国土部门进行登记，实际属于非法建设用地。为了地方经济的发展， 地方政府对其采取了半默认的态度。 该阶段土地流转由于缺乏正式制度的保障，出现了大量的法律纠纷，降低 了参与各方的信任度，提高了交易成本，损害了村民的利益，影响了中小企业 的发展。同时由于土地流转转入地下，更加缺乏监督，村干部的寻租行为更为 普遍，村民对其更不信任。这些现象对制度的改革创新形成了倒逼之势。 4.1.5 第五阶段：2005 年《广东省集体建设用地流转办法》——2011 年“政经分离” 为了以上问题，2005 年广东省颁布了《广东省集体建设用地流转办法》。 该办法允许集体建设用地在一定条件下的出让、出租、转让、转租，并允许其 对建设用地使用权进行抵押，但严禁其进行房地产开发。南海区的集体建设用 地流转模式合法化，用地市场逐渐规范化。该阶段制度变迁将被外部化的利润 回归，又释放了新的政策红利，使各方实现共赢，同时提供了正式的法律制度 保障，降低了各方的交易成本。该次改革将原有被制度压缩的利润空间释放出 来，是典型的帕累托型改进。 村集体资产继续膨胀的同时，村委会的监督问题依然没有解决。加之村委 会工作重心放在了经济发展，对村民的诉求与关怀就少了很多。村委会与村民 矛盾进一步激化，有赖于进一步的改革。
- 27. 农村村民委员会在土地流转中角色的转变研究 23 4.1.6 第六阶段：2011 年“政经分离”之后 为了解决以上问题，南海区在 2011 年开始进行“政经分离”的试点工作， 随之推广至全区，掀起了农村综合体制改革的大幕。在本次改革中，党组织与 村委会的职权被厘清。党支部依托行政服务中心，实现了新型的党政合一，强 化了其在基层的权威，也使国家的权威在基层得到了加强；村民委员会则回归 村民自治组织，工作转向社会事务管理；经济组织(经济联社或经济社）则在党 组和社员的监督下，独立开展集体经济管理活动。因为各经济社的主要资产为 土地，则土地流转的日常事务管理权转入经联社手中。 该阶段改革使村委会从繁重的经济事务中解脱出来，回归村民自治组织的 角色。村委会保留了对土地流转中重大事项的决定权，保证了村委会对土地流 转的影响力，维护村民利益。改革使村委会职能向专业化方向发展，降低了运 营成本，又使内部形成制约监督机制，降低了腐败的风险。村委会由“总经理 兼董事长”向“董事长兼监事长”转变，既减少了村委会的腐败空间，又加强 了对经联社的监督。 总而言之，以上各阶段的农村集体建设用地流转制度变迁发生在计划经济 体制向市场经济体制转型的时期，释放了被旧制度压缩的外部利润，降低交易 成本，是典型的帕累托改进。正式制度的确立具有相对滞后性，一般是村委会 为了经济利益最大化而成为第一行动集团自行探索制度创新方案。当村委会探 索取得一定成果和引起一些问题时，政府成为第二行动集团，通过相关立法将 相关非正式制度正式化，进一步降低交易成本，将外部利润内部化。 4.2 集体建设用地流转的博弈分析 正如前文提及，制度的建立往往是不同利益集团相互妥协而达成均衡的结 果。在集体建设用地流转博弈的过程中，由于流转主体（村委会与村民）的流 转行为要在政府相关的法律法规、政策出台后才能展开，即流转主体的行为是 在现行框架制度下进行的，政府和流转主体存在行动的先后顺序，因此，它是 一个动态博弈的过程。政府作为参与人先行动，它先制定和出台了相关的法律 规定，并随机选择行动，即选择对流转行为进行监督，还是选择不监督。流转
- 28. 政务关注——在路上 24 24 主体是后行动者，他们参与流转的行为要在政府的相关规定出台后才能进行。 而政府又在观察到的流转主体的行为特点和策略选择、支付函数等情况后，又 一次进行战略和行为选择，根据政府新的政策，流转主体再次行动。同时流转 主体分为村民和村委会，两者之间存在着利益诉求的差异。村民追求的是经济 利益与公共福利最大化，村委会则有着配合政府工作、维护村民利益与维持自 身运转等多种利益诉求，同时由于监督体制的不健全，村干部寻租的情况屡有 发生。以上依次循环形成了村集体、村民与政府间的动态博弈过程，这一动态 博弈过程也是土地流转制度不断发展的过程。 4.2.1 假设前提 村委会、农民与政府作为集体建设用地的流转主题，各自有着特殊的利益 目标，并在一定条件下采取一切可能的行为追求、实现自身目标。进而，在农 村集体建设用地流转的过程中，各利益集团追求自身利益最大化、需求偏好多 样化、有限理性选择及机会主义倾向等经济行为存在，即在农村集体建设用地 流转中各利益集团作为既定约束条件下最大化自身效用的“理性经济人”。 4.2.2 其各利益集团分析如下表： 土地流转中各利益集团分析表 利益集团 地方政府及开发商 村委会 农民 目标 以最低成本获得土地 土体利用经济效益最大 化 土体利用经济效益最 大化 动机 经济利益 效用最大化 效用最大化 行为 维护旧制度，提供新 制度 保有土地，合法流转， 非法流转 同意流转，不同意流 转， 效益 经济、社会效益 经济、社会效益 经济效益 表 1 土地流转中各利益集团分析表
- 29. 农村村民委员会在土地流转中角色的转变研究 25 土地流转中各利益集团的行动战略一览表 利益集团 行为 战略 政府及开 发商 维护旧制度，提 供新制度 （旧制度，新制度） 村委会 保有土地，合法 流转，非法流转 （旧制度，保有土地）、（旧制度，合法流转）、 （旧制度，非法流转）、（新制度，保有土地）、（新 制度，合法流转）、（新制度，非法流转） 农民 同意流转，不同 意流转 （保有土地，同意）、（保有土地，不同意）、 (合法流转，同意）、（合法流转，不同意）、（非法 流转，同意）、（非法流转，不同意） 表 2 土地流转中各利益集团的行动战略一览表 图 2 新旧制度策略分析
- 31. 农村村民委员会在土地流转中角色的转变研究 27 图 3 旧模式之下的策略博弈 图 4 “政经分离”后的策略博弈
- 32. 政务关注——在路上 28 28 5 村民委员会在土地流转中的多重身份分析 5.1 村委会在土地流转角色现状 村委会在土地流转中的角色比较复杂。一方面，村委会是土地流转的中介和 协调人，甚至同时充当了流入方（开发商）和流出方（村集体、各村民）的代理 人，同时兼任村民利益的代表和开发商利益的代表，广泛参与交易谈判、利益分 配等;另一方面，村委会还直接参与农村集体土地的经营，成为了土地流转的流 入方或者流出方，利益主体的特征突出。 5.1.1 村委会必要性 在土地流转中，村民众多，无法界定各村民的土地流转成本。为了顺利实现 土地流转，流入方需要村委会作为土地流转的中介发挥作用。 流入方选择村委会作为土地流转的中介，能够大幅度降低交易成本，实现土 地顺利流转。企业与农民直接沟通的交易成本过高。这种成本既包括与单个村民 进行土地流转议价需要的成本，也包括有些地块的村民不想参与土地流转而产生 的协调成本。流入方无论是想将村民组织起来统一谈判，还是协调不愿流转的“钉 子户”，让村委会出面似乎都是最优的选择。土地流入方为了稳定的生产经营， 需要利用村委会的作用降低流转协议履行的不确定性。同时村委会作为基层管理 组织，在本村村民眼中具有相当的权威性，能在一定程度上保证合同的顺利执行。 另一方面，对于村民来说，村民流出土地需要村委会统一代理。村民对流入 方缺乏了解、信任，提高了土地流转的交易成本。而且村民难以通过相互协商解 决流入方需要成片流转的问题。为了实现土地流转获得流转收益，村民需要一个 能够代表他们利益的代理人。村委会与村民间拥有广泛的社会性交易，血缘和地 缘关系也让其更容易获得村民的信任。 在土地流转中，由于信息费用过高、信息的不对称，导致村民与开发商直接 交易的交易成本过高，此时与流转双方都有一定社会联系的第三方出现会有利于 交易的达成。村委会之所以能成为土地流转的第三方，是由需求和供给两方面的 合力形成的——前者是土地流转双方，而后者是地方政府和村委会本身。村委会
- 33. 农村村民委员会在土地流转中角色的转变研究 29 的出现，大幅降低了交易成本。 5.1.2 村委会身份分析 经过我们的调研分析，村委会在土地流转中的身份具有中介服务作用、管理 作用和监督作用。 中介服务作用。村委会的性质决定了其作为联接单个村民和基层行政组织的 纽带，是上级政府（国家）权威的延伸。在土地流转中，村委会同时充当流入方 和流出方的代表，发挥类似中介的作用，降低流转活动中各阶段的交易成本，促 进土地流转效率的提高。村委会作为双重代理的中介，一方面，可以在一定程度 上降低纠纷发生的可能。另一方面，也可以在短时间内以较低成本解决各类纠纷。 管理作用。村委会是农村集体土地所有者代表，维护村民经济的稳定运行， 在农村土地流转中，一方面需要与村民签订承包经营权合同，另一方面，土地流 转所涉及到的各项农业配套设施的建设、管理和维护，也必须依靠村委会来承担。 监督作用。接照现行法律的规定，土地管理部门对土地流转监督管理的主要 职责是流转合同的订立和进行流转备案，侧重于对土地流转前和流转过程中监督。 土地管理部门对于流转后的土地是否按照流转合同的要求执行监督不足。村委会 作为集体组织代表对本村土地流转后的使用情况相对比较熟悉，由村委会代行土 地管理部门的监督职能，能够较好的维护流转双方的权益，对于流转后的违规行 为能够及时予以纠正，从而确保土地流转的良性运行。 5.1.3 村委会利益诉求 农村集体面临着大量的公共事务，开支不菲，集体卖地可以使村集体获得巨 大的经济收益，有助于基层自治工作的开展。另一方面，村干部可以通过土地流 转获得一些经济利益。在村干部工资或隐性收入大部分取决于村集体收入的情况 下，村委会有推动土地流转以寻求自身经济收益最大化的动机。 一方面，根据我们的调研，在整个的利益分配中，政府拿 60%，剩下的 40% 由村集体进行分配。村委会会分批将收入分给农民。具体分配方式是，第一批分 配 40%，剩下的 60%由个人根据实际情况进行申请。在这个过程中，村委会相当 于拥有再分配的权力，这部分收入可以用于村集体的经济建设，也可以扶持村民
- 35. 农村村民委员会在土地流转中角色的转变研究 31 5.2.2 政府给村委会的压力 地方政府在推进土地流转的过程中，会给予政策支持，同时也有获取经济、 政绩等方面的利益诉求。因此地方政府可能通过干预的形式对村民土地流转行为 进行介入。在经济收入方面，农村土地流转能够在一定程度上有效改善土地资源 配置效率，提高土地利用率和农业生产效益，不仅大大增加地方政府的财政收入， 还可以使地方政府获得来自上级和中央政府的财政补贴以及因土地流转绩效突 出带来的各种表彰。同时，政府会在土地流转中抽取较大比例的利润，缩减了村 委会和农民的利益空间。农民利益的损失会集中导致农民与村委会之间的矛盾。 在政绩方面，将农村土地流转作为一项绩效工程来对待，以考核和问责等手段在 农村大力开展农村土地流转活动，增强对中央决策的影响力，地方政府官员也由 此获得较高的声誉以及进一步迁升的政治资本。政绩彰显为地方官员带来的晋升 机会是地方政府在农村土地流转市场中的重要预期。处于压力型体制下的地方政 府，会因为这种政治锦标赛的存在，将征收土地的压力解压到村委会。作为“解 压阀”的村委会在土地征收中就会面临较大的政治压力。 5.2.3 政府对村委会的监督 政府在土地流转中处于主导的地位。我们通过调研得知，村集体对于土地的 规划，报建都需要政府的规划和批准。每一个项目，都需要经过政府的审批。土 地的流转也是要通过政府的交易平台。在土地流转的整个前期准备过程中，村委 会时刻处于政府的监督监管之下。政府对村委会的监督，一定程度上，影响、限 制了村委会的行动。 5.3 村委会与村民关系 中国《物权法》第 60 条规定：农民集体成员具有对重大事项的决定权，同 时赋予集体经济组织或村民委员会代表农民集体行使所有权的执行权利。村委会 作为农村集体经济组织的法定代表，在一些集体经济组织缺失的地区，村委会成 为农村集体建设用地流转的主导方，并为广大村民所接受。因此，村委会的行为 对集体建设用地流转工作的开展有很大影响。
- 36. 政务关注——在路上 32 32 5.3.1 村民和村委会的产权——委托代理关系 产权是指经济当事人拥有的权利:“产权所有者拥有他的同事同意他以特定 的方式行事的权利… …产权包括一个人和其他人受益或受损的权利”。（科斯： 1994）产权理论以交易成本为基础、以科斯定理为原则。科斯定理可以表述为:只 要产权界定清晰,初始的合法权利的配置,哪怕是不合理或不公平的,也可以通过 产权的自由转让来保证资源配置的有效性。决定经济行为的最重要的因素并不是 所有权本身,而是产权拥有者能否在最少的限制下使用他们的资源并以此获得经 济收益,这包括在必要时把资产转让出去。农民对于集体经营性建设用地拥有产 权、但农民的土地产权并不完整。对于农民来说，了解整个土地流转机制和整个 交易过程信息费用过高，信息的不对称导致土地产权的拥有者，也就是农民，无 法在最少的限制下使用他们的资源（包括土地资产的转让）。所以在理性选择的 基础上，农民会将土地的代理权交给村委会。 村委会作为农村集体经济组织的法定代表，代理村民集体成为农村集体土地 的所有权主体。因而，在集体建设用地流转中，村委会“合法”地充当了农村集 体经济组织和村民的代理人，村民成为委托人，形成法定的委托代理关系。村委 会作为代理人的任务应当是接受村民的委托，代理村民集体承担起集体建设用地 的管理和流转工作，代表村民的利益，实现集体建设用地流转中村民利益的最大 化。但是因为村委会管理本村事务的权力更多地是由地方政府所赋予，村委会成 员的工资报酬以及办公经费也由地方政府派发，所以村委会在集体建设用地流转 中更多的是对政府负责，而不是对村民负责。因此，在村委会与村民的委托代理 关系中，地方政府代替村民支付给村委会代理费用，从而也替代村民成为事实上 的委托人，造成了村民作为委托人事实缺位境，村民只充当了名义上的委托人。 5.3.2 村民对村委会的压力 农民作为土地流转中一个重要的利益主体，希望在土地流转过程中获得最大 的经济收益。同时，农民对风险的敏感性极强，甚至不愿意承担任何一点风险。 我们在访谈中得知，在村民心目中，做任何的投资都是不能亏的，要有本钱回来 才行。村民对收益的认知的是持递增趋势，不愿意有任何一点的亏损。村委会作
- 39. 农村村民委员会在土地流转中角色的转变研究 35 政策以及资本支持，政府也常打破各种法律规定，给用地单位提供一些有形或无 形的政策照顾，用地单位给政府带来经济回报，两者之间实际上已经成为一个利 益共谋体，所以可以将两者看做是征地博弈进程中的一方参与者。 各个参与者在征地的具体微观利益上是相互独立且冲突的，这种利益不仅表 现为货币的经济利益，还有政绩收益等，为了实现自身利益最大化，在征地的博 弈过程中，各利益主体根据成本—收益分析之后会采取不同的行为策略。 在土地流转中，农民集体和政府的目标、策略各不相同，形成一个动态的博 弈。政府与农民集体在土地收益分配上存在行动的先后顺序与信息的非对称性， 其中政府居于垄断地位，两者间的博弈类型为不完全信息动态博弈因此，现实中 的征地博弈问题是非完全信息情况下国家、基层组织和农民之间的利益均衡问题。 当然，征地过程中的相关利益主体除政府 ( 中央政府、地方政府) 、被征地农民 和村集体组织以外，还有用地单位。利益行动相关主体利用当前征地制度的不完 善，竞逐土地高额利润，形成多方参与主体反复博弈的局面，结果是村集体组织、 用地单位、地方政府容易形成一个共同利益集团，在博弈过程中利用信息不对称 优势，获取巨大利益，而被征地农民只能被动接受失地补偿。实际上，在博弈过 程中，还存在极大的寻租空间，各种利益主体都会利用自身禀赋来实现 “产权 价值最大化”。 5.5“政经分离”下的村委会职能转型趋势 村委会的性质决定了其作为联接单个村民和基层行政组织（乡镇政府）的纽 带。村委会作为农村基层群众性自治组织，既是上级政府（国家）权威的延伸， 又是村民利益的代表和村集体事务的执行者。 近年来，南海区按照“城市统筹、突出核心、政经分离、强化服务”的总体 思路，先试先行，积极推进“政经分离”改革。改革前，南海农村党组织 、自 治组织和集体经济组织三位一体，“政经不分”，机构繁杂，体制混乱，既不利于 社会事务的专业化管理，又造成了经济利益的多方博弈。在这种三位一体的管理 模式下，弊端十分明显。村委书记兼任主任、经联社社长、党务、政务、服务、 经济管理等职责“一肩挑”，社区事务很难得到有效监管，社区服务难以落实。 “政经分离”之后，村居党组织、村委会、经济联合社（股份经济合作社）三个
- 41. 农村村民委员会在土地流转中角色的转变研究 37 6 土地流转与基层治理 6.1 土地流转对城乡一体化的重要性 “城乡一体化”内涵为，统筹城市与乡村两大经济社会系统的生产方式及生 活方式，促进城乡在产业、资源、人口等方面协调发展，实现治理模式与公共福 利均等化。长期以来，效率优先的政策在促进我国城市化建设发展的同时，也导 致城乡二元经济结构，城市与农村产业发展不平衡，居民生活水平差距大。由于 历史以及现实因素，城乡一体化遇到较多的问题。 土地城市化是城乡一体化进程中的重要组成部分。农村土地流转的好坏直接 对城镇化的规模、程度、效率等方面造成了影响。更为重要的是，农村集体土地 流转涉及到土地增值后的利益分配。一方面它关系着原有村民获取补偿金的多少， 决定了村民在城镇一体化后的“起点公平”；另一方面它关系到政府财政收入， 进而关系到新增公共设施建设资金的来源，影响到城市化的质量。 6.2 土地流转对基层治理的重要性 长期以来，村民委员会中的“管理”身份较为突出，村委会受到乡镇政府较 严厉的管控，在农村基层秩序中村委会更倾向于充当联系群众的行政“附属品”； 村务的不公开不透明，村委会在村务中的利益寻租、隐性收入也在一定程度上导 致了村民对于村务的不关心以及对村委会的信任感与认同感较低。在基层组织出 现权力范畴不明晰、利益寻租的种种乱象下农村集体性质的土地流转问题也成为 村民现今最为关注的的重要村务。在利益博弈中，土地流转模式的探索与改进也 决定了村委会在农村事务中的具体职务权限，进而冲击了农村的基层治理秩序。 在市场经济大潮中，原有基层乡土社会秩序受到冲击，村民原子化趋势明显， 基层秩序明显失控。村民关注重心放在了经济利益上，而土地流转及附带的巨额 利益分配成为唯一一件所有村民会关注的事务。村民的广泛参与带来的压力将倒 逼土地流转制度的完善，顺带推动了村委会的转型。村委会在农村土地流转中担 任的角色，正在逐步由“管理者”过渡到“委托代理”的角色。在农村集体性质 土地流转中，村委会必须尊重村民的民主决策权，一方面在乡镇政府的指导（而
- 43. 农村村民委员会在土地流转中角色的转变研究 39 7 政策建议 在土地流转的过程中，村委会和基层村民自治组织发挥了极其重要的作用。 从调研结果中我们仍可看出在土地流转制度设计和过程中存在诸多问题，从制度 和农村集体经济组织关系上，我们提出如下政策建议： 进一步完善土地流转制度。在南海区农村集体建设用地入市试点的基础上， 发掘试点中遇到的相关问题，提炼试点中的相关经验，为之后的整个土地流转制 度创新提供可行性建议。在试点中，探索政府、村集体组织与农民间的利益分配 关系， 找出其最佳平衡点。保证村民的利益得到保障，村集体组织运转良好， 政府有足够的资金推进公共服务设施完善。建立更加公开透明的土地流转制度， 如现有的统一的资产交易平台。要进一步推广资产交易平台的推广与普及。 进一步深化“政经混合”体制改革。推动村委会与经济联社职权的相对分离 与权力制约，保证其各司其职。村委会应回归村民自治组织的本色，把重心放在 回应村民公共利益的诉求上，不随意插手土地流转的日常管理，仅保留对重大事 项的决定权。经联社应承担起土地流转中的日常管理的责任，推行更加专业化的 经营。同时，村委会应对经联社实行有效监督，减少土地流转中寻租行为的发生。 深化经联社体制改革，推动经联社向现代公司化模式迈进，实现经营管理专 业化。原有的集体经济组织除负有推动经济发展的任务外，还需要对村民的福利 负责。当今村民的现代化意识水平不高，经联社整体运行效率低下。经联社可以 进行公司化改革，实现以成员权益为纽带的股份量化，然后出自购股组成现代公 司；并推行以成员权益为纽带和以资本为纽带的股份制并存的机制。目前，南海 区已在探索建立集体经济股权管理交易平台，在试点总结经验的基础上，应力争 全面铺开集体经济股权交易。在集体经济改革路径下，政府需要对社员权利和农 村资产进行明确，以便于将来交易的进行。以经联社改制为突破口，南海应分类 分步推进集体经济组织朝市场化、 公司化方向转制，全面推动经济社的股权固 化。 完善土地流转的相关法律体系，提供坚实的制度保障。政府应对南海区农村 集体建设用地入市的试点情况加以提炼总结，针对现状制定相关的法律规章，对 现有的《土地管理法》、《农村土地承包法》中较为陈旧的条款进行修订，使其符
- 46. 政务关注——在路上 42 42 8.2 反思与不足 8.2.1 研究框架的设计 由于前期预调研工作获取的信息较少，对于实际研究情况了解有些缺乏，我 们在做研究设计的时候存在以下的一些不足： （1）前期研究重点不够明确。 我们预调研的调研题目是“农村集体经营性建设用地流转制度的转变研究— —以佛山市南海区为例”。由于没有找好具体的研究落脚点，将调研范围放在了 整个土地流转制度上，调研主题大而泛，难以进行具体的分析。缺乏明确的目标 导致我们只能在调研过程中慢慢发掘其中的重要研究点。 （2）量化研究方法不适应实际情况。 在研究设计时，我们计划对南海区的一些村民进行问卷调查。但没有考虑到 大多数村民普遍受教育程度较低，对问卷的问题了解很少，导致问卷完成情况不 理想。另外，在调研过程中我们发现，对于这个调研主题个案研究的方法更加适 宜，量化调查所获取的信息起到的作用较小。 8.2.2 研究资料的采集 在对农村土地使用权流转过程的调查中，我们对村民、村民委员会、政府机 关工作人员进行了定性与定量的调查。在研究资料的采集中，我们有以下的一些 不足： （1）调查样本的有限性。 我们在进行实地调研的时候，只选取了 3 个村的村民与村民委员会。由于同 一个地区内各个村的土地流转情况各有所不同，流转过程也可能存在差异，我们 了解到的情况不一定能推广到南海区所有的农村。 （2）调查信息的准确性。 由于村民对于集体建设用地的流转状况了解不多，我们从村民口中获得的信 息可能不完全准确。在调查过程中，我们发现村民对于村集体卖地的事务并不关 心。除了能说出自己分到多少钱，怎么拿到之外，其它的财产分配问题基本上是 村民间口口相传而得之的信息，并且可能包含有少许主观成分，不一定真实。 8.2.3 研究报告的生成
- 48. 政务关注——在路上 44 44 9 附录 9.1 参考文献 [1] JIANG XU, ANTHONY YEH and FULONG WU, Land Commodification: New Land Development and Politics in China since the Late 1990s, New land development and politics in China, 2009. [2] Samuel P.S. Ho and George C.S. Lin, Emerging Land Markets in Rural and Urban China: Policies and Practices, The China Quarterly, 2003. [3] Xiaolin Guo, Land Expropriation and Rural Conflicts in China, The China Quarterly, 2001. [4] R.科斯，A.阿尔松，D.诺斯.财产权利与制度变迁.上海，上海人民出版 社,1994 [5] 文枫，农村集体建设用地流转研究进展，地理科学进展，2011 [6] 马贤磊,诸培新. 农村集体建设用地发展权配置与土地征收制度改革:委托代 理视角[A]. 中国土地学会.节约集约用地及城乡统筹发展——2009 年海峡两岸 土地学术研讨会论文集[C].中国土地学会:,2009:6. [7] 王乐夫，中国基层纵横涵义与基层管理制度类型浅析，中山大学学报， 2002 [8] 邓伟根, 向德平著.捍卫基层:南海“政经分离”体制下的村居自治.武汉,华中 科技大学出版社,2012 [9] 孔祥智,刘同山,郑力文. 土地流转中村委会的角色及其成因探析——基于鲁 冀皖三省 15 个村庄的土地流转案例[J]. 东岳论丛,2013,05:103-108. [10] 王淑华，城乡建设用地流转法律制度研究，第一章我国城乡建设用地流转 制度梳理与反思，复旦大学，2011 [11] 龙花楼. 论土地整治与乡村空间重构[J]. 地理学报,2013,08:1019-1028. [12] 刘宪法.“南海模式”的形成、演变与结局'[J].中国制度变迁的案例研究.2010- 10-31 [13] 刘淑春，改革开放以来中国农村土地流转制度的改革与发展，经济与管理， 2008
- 49. 农村村民委员会在土地流转中角色的转变研究 45 [14] 江华,杨秀琴著.农村集体建设用地流转:制度变迁与绩效评价.北京,中国经济 出版社,2011 [15] 闫英，法治新农村建设中的基层权力规制，行政与法，2007 [16] 孙祥智，刘同山，郑立文.土地流转中村委会的角色及其成因探析——基于 鲁豫皖三省 15 个村庄的土地流转案例［J］ .农村发展研究，2013，（5）：103 - 108. [17] 李长健,徐丽峰. 村民委员会在土地流转中的职责研究[J]. [18] 李怀,高磊. 我国农地流转中的多重委托代理结构及其制度失衡解析——从 重庆、四川、广东等省份土地产权流转案例中得到的启示[J]. 农业经济问 题,2009,11:71-77. [19] 李学举，努力健全和完善中国城乡基层治理体制，国家行政学院学报，2005. [20] 张林江. 围绕农村土地的权力博弈[D].中国社会科学院研究生院,2003. [21] 茆荣华，我国农村集体土地流转制度研究，华东政法大学，2009. [22] 汤钦乐.广东南海农村集体经济组织管理制度改革的经验及启示[J]. 现代经 济信息.2012-06-23. [23] 陈施显，南海区农村集体土地流转实证研究，第三章南海区农村集体土地流 转实证调查，华南理工大学，2010. [24] 陆道平,钟伟军.农村土地流转中的地方政府与农民互动机制研究.北京,清华 大学出版社,2012. [25] 张期陈 胡志平.征地利益冲突的微观经济学[J]. 经济体制改革.2012-03-25. [26] 张期陈 胡志平.中国式乡村政治中的征地利益格局与征地制度改革分析[J]. 人文杂志.2014-01-15. [27] 杜朝晖 我国农村土地流转制度改革模式、问题与对策，当代经济研究， 2010. [28] 张群梅，村委会农地流转政策的执行逻辑及其规制——基于街头官僚视 角，河南大学学报，2014. [29] 李霄.农村土地使用权流转的博弈分析[J]. 农业经济问题.2003-12-23. [30] 杨雪冬，压力型体制，一个概念的简明史，社会科学，2012. [31] 高杰，我国农村土地流转制度研究，吉林大学，2007 [32] 钟晓兰,李江涛,冯艳芬,李景刚,刘吼海. 农户认知视角下广东省农村土地流
- 50. 政务关注——在路上 46 46 转意愿与流转行为研究[J]. 资源科学,2013,10:2082-2093. [33] 贺雪峰.地权的逻辑Ⅱ,地权变革的真相与谬误.北京:东方出版社, 2013. [34] 贵华，基于产权代理下的农村土地流转模式和经济绩效，中国集体经济， 2015. [35] 陶镕，集体建设用地使用权流转的法律规制研究，南京师范大学，2013. [36] 康雄华.王世新.刘武.集体建设用地使用权流转的博弈行为分析[J]. 国土资 源科技管理.2006-10-15. [37] 黄延信.农村集体产权制度改革实践与探索.北京,中国农业出版社, 2014. [38] 程又中,张勇. 城乡基层治理:使之走出困境的政府责任[J]. 社会主义研 究,2009,04:1-9. [39] 程宇，城镇化背景下的土地流转——以南海模式为例，珠海市职业技术学 院，2014. [40] 董国礼.李里.任纪萍.产权代理分析下的土地流转模式及经济绩效[J]. 社会 学研究.2009-01-20. [41] 舒泰峰,尹冀鲲,黎诚.村治之变:中国基层治理南海启示.北京,北京大学出版 社, 2014. [42] 黎孔清,陈银蓉. 农村集体建设用地流转中政府职能定位与路径选择[A]. 中 国行政管理学会.“中国特色社会主义行政管理体制”研讨会暨中国行政管理学 会第 20 届年会论文集[C].中国行政管理学会:,2010:5. 9.2 调研过程 9.2.1 定题设计阶段（2015.12.19 至 2015.12.28） 2015 年 12 月 19 日，召开选题讨论会。来自政务院、地规院、传设院三个 不同学院的 8 名调研队员结合各自学科优势对备选选题进行讨论，经过对选题意 义、新颖度、可行性等方面进行层层剖析最终确定选题为“南海土地流转模式改 革”，将调研设计送至专家老师，收到来自黄严老师的详细批改意见。 2015 年 12 月 22 日，调研队员邀请杨忍老师进行了关于中国土地制度改革的 访谈。在访谈中，杨忍老师对现行土地制度、现行土地流转模式以及政策试点模