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Progetto “Etica 2013-2015: azioni di supporto al miglioramento della performance e
all’accrescimento della trasparenza attraverso le nuove tecnologie”, che costituisce l'Ambito 2
Linea 2 del Programma Operativo di Assistenza Tecnica 2012-2015 (POAT) - Ob.II. 4 PON GAT
(FESR) 2007-2013 (secondo triennio).
PARTECIPAZIONE ED ETICA PUBBLICA
Palermo, 22 marzo 2016
Massimo Di Rienzo
http://spazioetico.com

PRIMA PARTE
• Partecipazione e etica delle scelte pubbliche

Questione
• Cosa si intende per “etica della scelta
pubblica”?
• Di quali scelte stiamo parlando, scelte di
politica pubblica, scelte di comportamenti
adottati da pubblici funzionari, ecc…?
• Perché questo tema è così centrale rispetto
alla strategia anticorruzione a livello locale e
nazionale?
• E cosa ha a che fare questo con la
partecipazione alla vita democratica?

• Marta è un operatore sanitario che da poco lavora presso il dipartimento di chirurgia generale
dell'Ospedale di XY.
• In questa prima fase si è trovata a gestire le procedure di ricovero programmato occupandosi,
in particolare, dell'agenda del dipartimento. Il suo lavoro è a contatto con il pubblico che è
composto, per lo più, da persone che si trovano nella spiacevole situazione di doversi
sottoporre a un intervento chirurgico.
• Un giorno Marta si trova ad avere a che fare con una paziente, Francesca, che da tempo si
prepara a essere operata.
• Marta nota che il medico chirurgo di Francesca le ha richiesto una serie di prestazioni
ambulatoriali da svolgersi in tempi rapidi e comunque prima dell'operazione.
• Una di queste prestazioni è particolarmente complessa e Francesca, che è già avvezza a questo
tipo di analisi, confessa a Marta che probabilmente non riuscirà a trovare spazio negli
ambulatori convenzionati con la ASL.
• Chiedendo a uno specialista del dipartimento, Marta viene a sapere che uno dei tanti
poliambulatori presenti nel quartiere gli ha messo a disposizione dei biglietti da visita da
consegnare ai richiedenti, nel caso si trovassero a dover produrre questo tipo di analisi che è
notoriamente complessa da ottenere dal servizio pubblico.
• Il titolare del poliambulatorio gli ha assicurato, così dice lo specialista, che i propri operatori
sono in grado di produrre la prestazione in tempi brevissimi a un costo relativamente
contenuto.
• A Marta viene in mente di consigliare a Francesca quel poliambulatorio, consegnandole uno di
quei biglietti da visita.
• ANALISI DI UN CASO CONCRETO

...una possibile “lettura” del caso...

Quale regola del Codice di Comportamernto
sta violando Marta?
Il comma 3 dell'articolo 12 stabilisce che:
• il dipendente che svolge la sua attività
lavorativa in un’amministrazione che fornisce
servizi al pubblico cura il rispetto degli standard
di qualità e di quantità fissati
dall'amministrazione anche nelle apposite carte
dei servizi.
• Il dipendente opera al fine di assicurare la
continuità del servizio, di consentire agli utenti
la scelta tra i diversi erogatori e di fornire loro
informazioni sulle modalità di prestazione del
servizio e sui livelli di qualità.

Quali altre regole del Codice di
Comportamento entrano in gioco in questa
decisione?
Il comma 1 dell'articolo 12 stabilisce che:
• Il dipendente in rapporto con il pubblico si fa
riconoscere attraverso l’esposizione in modo
visibile del badge od altro supporto
identificativo messo a disposizione
dall’amministrazione, salvo diverse disposizioni
di servizio, anche in considerazione della
sicurezza dei dipendenti, opera con spirito di
servizio, correttezza, cortesia e disponibilità.

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Circostanze a favore della violazione
A Marta viene in mente di consegnare il biglietto da visita in
ragione del fatto che:
• non c'è niente di male a compiere un gesto che, al
contrario, mostra disponibilità all'aiuto e promuove valori
di tempestività e presa in carico dell'utente risolvendo un
problema a un soggetto, peraltro, già piuttosto angosciato
dalle vicende personali;
• si tratta di pubblicizzare una iniziativa imprenditoriale
locale che, in qualche modo, surroga le carenze del
pubblico e risolve problemi concreti all'utenza;
• Marta ha verificato che altri colleghi in dipartimenti diversi
dal suo consigliano lo stesso poliambulatorio utilizzando
gli stessi biglietti da visita;
• interrogato in merito, il responsabile del dipartimento non
ha trovato nulla da eccepire, confermando la bontà
dell'iniziativa volta alla risoluzione di un reale problema
per i pazienti.

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Circostanze contrarie alla violazione
A Marta viene in mente di NON consegnare il
biglietto da visita in ragione del fatto che:
• a Marta non tornano alcuni comportamenti dello
specialista, come, ad esempio, una certa ritrosia a
lasciare una scorta di biglietti da visita da esibire
al pubblico;
• Mario, un collega anziano di Marta, le fa notare
che il titolare dell’agenzia assicurativa è il fratello
dello specialista che le ha fornito i biglietti da
visita.

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Possibili decisioni alternative
• Decide di consegnare il biglietto e, in cambio, richiede una
percentuale per ogni paziente che il poliambulatorio
gestirà per merito suo.
• Decide di consegnare il biglietto ritenendo, il suo, un gesto
di empatìa nei confronti di una paziente in difficoltà
• Marta decide di NON consegnare il biglietto e mette a
disposizione una lista di poliambulatori cittadini che
chiede sia pubblicato anche sul sito aziendale. Segnala al
Responsabile della Prevenzione della Corruzione il
comportamento del medico specialista.

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• Marta sta realizzando la cosiddetta "selezione avversa"
della classe imprenditoriale locale, nel senso che, in questo
modo, l'amministrazione pubblica (e il dipendente pubblico
che ne incarna l'azione) sta premiando un imprenditore che
è disposto a mettere in atto un comportamento illecito al
fine di ricavare un vantaggio. Allo stesso tempo, penalizza
l'imprenditore o gli imprenditori che non sono disponibili a
questo schema.

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• Marta sta ingenuamente prestandosi ad un'operazione
illecita, il cosiddetto pactum sceleris tra l'operatore
economico esterno ed il medico specialista.

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disposizione una lista di poliambulatori cittadini che
chiede sia pubblicato anche sul sito aziendale. Segnala al
• In tal modo, preserverà la sua integrità e l'integrità e la
trasparenza dell'amministrazione agli occhi dell'opinione
pubblica. In aggiunta, promuoverà un servizio informativo
che metterà tutti gli operatori economici sullo stesso piano,
contribuendo a risolvere un problema concreto ai pazienti.
La segnalazione al responsabile della corruzione (non al
proprio superiore gerarchico) contribuisce a sollevare il
livello dei controlli all'interno del suo dipartimento, avendo
valutato il fatto che il suo superiore gerarchico si è
dimostrato, attraverso la sua valutazione superficiale,
inadeguato a comprendere la situazione reale

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LO SFONDO ETICO DELLE DECISIONI
• Prevale la promozione di interessi secondari (economici)
illeciti nei confronti dell'interesse primario.

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• Prevale la promozione di interessi che, se pur compatibili
con l’etica pubblica (articolo 12 CdC PA), risultano
contestuali ad interessi (economici) illeciti che dovrebbero
essere prioritariamente prevenuti e contrastati.

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disposizione una lista di poliambulatori cittadini che chiede
sia pubblicato anche sul sito aziendale. Segnala al
• Prevale l'interesse pubblico attraverso il rispetto dei principi di
trasparenza e di equità e un'azione condotta da una posizione
di indipendenza e imparzialità. In particolare, il dipendente ha
operato al fine di consentire agli utenti la scelta tra i diversi
erogatori e di fornire loro informazioni sulle modalità di
prestazione del servizio e sui livelli di qualità (articolo 12
comma 3 CdC). Prevale attraverso la segnalazione, inoltre, una
corretta interpretazione del principio di "prestare la propria
collaborazione" con il responsabile della prevenzione della
corruzione al fine di partecipare attivamente all'attuazione
della strategia di contrasto alla corruzione (articolo 8 CdC PA).

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L'analisi congiunta delle implicazioni e dello
sfondo etico delle scelte porta al riconoscimento
della scelta "più eticamente orientata” e più
compatibile con le aspettative comportamentali
che l’Azienda ripone nei suoi dipendenti.
In questo caso l'opzione n. 3.
• Marta decide di NON consegnare il biglietto e
mette a disposizione una lista di
poliambulatori cittadini che chiede sia
pubblicato anche sul sito aziendale. Segnala al
Responsabile della Prevenzione della
Corruzione il comportamento del medico
specialista.

•disciplina che studia i fondamenti razionali che
permettono di assegnare ai comportamenti umani
uno status deontologico, ovvero distinguerli in buoni,
giusti, leciti, rispetto ai comportamenti ritenuti
ingiusti, illeciti, sconvenienti o cattivi secondo un
ideale modello comportamentale
ETICA
•La scelta (o decisione) di intraprendere è un'azione, tra più
alternative considerate (opzioni), da parte di un individuo o di
un gruppo (decisore).
Il processo che porta alla scelta viene identificato anche con la
locuzione “processo decisionale”
SCELTE
•Operate da un “decisore pubblico”, cioè,
operate al fine di promuovere un
interesse pubblico
PUBBLICHE
DILEMMA ETICO
SELEZIONE AVVERSA
CODICE DI
COMPORTAMENTO
PIANO NAZIONALE
ANTICORRUZIONE
PIANO TRIENNALE DI
PREVENZIONE DELLA
ANTICORRUZIONE
INTERESSE PUBBLICO
IMMAGINE E REPUTAZIONE

…Il dipendente opera con spirito
di servizio, correttezza, cortesia e
disponibilità
ARTICOLO 12 COMMMA 3
(Rapporti con il pubblico)
L’ETICA INDIVIDUALE…

…Il dipendente opera con
spirito di servizio, correttezza,
cortesia e disponibilità
…Il dipendente opera al fine di
assicurare la continuità del servizio,
di consentire agli utenti la scelta
tra i diversi erogatori e di fornire
loro informazioni sulle modalità di
prestazione del servizio e sui livelli
di qualità.
L’ETICA INDIVIDUALE… SI CONFRONTA CON L’ETICA DELL’ORGANIZZAZIONE E PUO’ ESSERNE SOPRAFFATTA…
VIOLAZIONE

…Il dipendente opera con
spirito di servizio, correttezza,
cortesia e disponibilità
…Il dipendente opera al fine di
assicurare la continuità del servizio,
di consentire agli utenti la scelta
tra i diversi erogatori e di fornire
loro informazioni sulle modalità di
prestazione del servizio e sui livelli
di qualità.
…Il dipendente segnala al
proprio superiore gerarchico
eventuali situazioni di illecito
nell’amministrazione di cui
sia venuto a conoscenza.
ARTICOLO 8
(Prevenzione della
corruzione)
...MENTRE LA QUALITA’ PUBBLICA DEL PROCESSO RICHIEDEREBBE COMPORTAMENTI “PECULIARI”
VIOLAZIONE

Il nuovo Codice di Comportamento dei dipendenti della
Pubblica Amministrazione
Il d.P.R. n. 62 del 2013, reca il nuovo Codice di
comportamento dei dipendenti pubblici.
• Secondo quanto previsto dall’art. 54, comma 5, del d.lgs.
n. 165 del 2001 e dall’art. 1, comma 2, del Codice,
ciascuna amministrazione deve definire, con procedura
aperta alla partecipazione e previo parere obbligatorio
del proprio O.I.V., un proprio Codice di comportamento
La normativa sul Codice di Comportamento

SECONDA PARTE
• Parrhesìa, Whistleblowing e partecipazione alla
vita democratica

Questione
• Esiste, pertanto, un nuovo comportamento,
il cosiddetto “Comportamento di
segnalazione” (Whistleblowing), che
consiste nell’ obbligo per il dipendente
pubblico di segnalare eventuali
comportamenti illeciti.
• Che differenza c’è con la “denuncia”?
• Quale è la natura del “controllo democratico
a tutela dell’etica pubblica” che esercita il
dipendente pubblico attraverso questo
nuovo obbligo?

DENUNCIA
ALL’AUTORITA’
GIUDIZIARIA
SEGNALAZIONE INTERNA
IN CHIAVE PREVENZIONE
DELLA CORRUZIONE
• I pubblici ufficiali e gli incaricati di un
pubblico servizio che, nell'esercizio o a
causa delle loro funzioni o del loro
servizio, hanno notizia di un reato
perseguibile di ufficio, devono farne
denuncia per iscritto, anche quando non
sia individuata la persona alla quale il
reato è attribuito
Art. 331 C.P.P.
…DA NON CONFONDERE I DUE PERCORSI...
Art. 8 Codice di Comportamento PA
• Il dipendente rispetta le misure necessarie alla
prevenzione degli illeciti nell'amministrazione. In
particolare, il dipendente rispetta le prescrizioni
contenute nel piano per la prevenzione della
corruzione, presta la sua collaborazione al
responsabile della prevenzione della corruzione e,
fermo restando l'obbligo di denuncia all'autorità
giudiziaria, segnala al proprio superiore gerarchico
eventuali situazioni di illecito nell'amministrazione
di cui sia venuto a conoscenza.

• La segnalazione ha, eminentemente, una valenza preventiva, cioè,
attraverso la segnalazione si "solleva una questione". Gli inglesi usano
il termine "raising a concern" che significa proprio questo.
• Si denuncia un atto, mentre si segnala un pericolo. Si segnala in
un'ottica di prevenzione, mentre si denuncia in un'ottica di
repressione.
• Anche se si segnala, nell'ottica del WB interno, non si è comunque
sollevati dall'obbligo di denunciare all'Autorità Giudiziaria se
“l’eventuale situazione di illecito” (sic art. 8 CdC PA) si consolida in un
reato e se si è nella posizione di pubblico ufficiale o incaricato di
pubblico servizio.
• La segnalazione al superiore gerarchico (ma nel PNA si fa
espressamente riferimento al Responsabile della Prevenzione della
Corruzione) serve, innanzitutto, per avviare un percorso di emersione
di dinamiche, prassi, comportamenti.
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…LA SEGNALAZIONE INTERNA NON E’ UNA DENUNCIA...

Questione
La legge 190/2012, art. 1 comma 51 (Tutela del
dipendente pubblico che segnala illeciti)
stabilisce che:
•“Il pubblico dipendente che denuncia
all'autorità giudiziaria o alla Corte dei conti,
ovvero riferisce al proprio superiore
gerarchico condotte illecite di cui sia venuto a
conoscenza in ragione del rapporto di lavoro,
non può essere sanzionato, licenziato o
sottoposto ad una misura discriminatoria,
diretta o indiretta, avente effetti sulle
condizioni di lavoro per motivi collegati
direttamente o indirettamente alla denuncia”.

Questione
Una definizione generalmente accettata di
Whistleblowing è la seguente:
• Il Whistleblowing è un atto eticamente orientato
che si caratterizza nel denunciare o segnalare
condotte illecite di cui si viene a conoscenza in
ragione del rapporto di lavoro, con l’obiettivo di
prevenirle o contribuire ad accertarne le
responsabilità se già verificatesi.
• Tuttavia, nel particolare contesto italiano,
questa definizione conserva la sua validità?

Il dottor Mario Rossi, ragioniere iscritto
all’albo, è un funzionario che da poco lavora
nell’ufficio appalti del Comune di X.
Nel preparare un disciplinare il dottor Rossi si
accorge che un appalto in via di assegnazione è
stato frazionato artificiosamente violando
l’art. 29 del codice (d.lg. 163/2006).
Nella “famosa” storia del dottor Rossi…
Il dottor Rossi, pertanto, osserva una
“potenziale condotta illecita”

E’ responsabilità del dottor Rossi “riportare” la
condotta al proprio dirigente (ex art. 8 del Codice
di Comportamento PA)
• Il dirigente conosce e avalla tale condotta illecita
• E’ una “prassi organizzativa”, la regola di un
Codice sottostante
• Ai dipendenti è richiesto di “conformarsi” per la
salvaguardia degli interessi privati in gioco e per
la difesa del gruppo
Convinto di fare la cosa giusta, il dottor Rossi si reca
dal suo dirigente e gli espone i fatti. Il dirigente lo
guarda e poi gli intima di non parlarne con
nessuno. “Non è una questione di tua
competenza! Qui si fa così”.
Il dottor Rossi si rende conto che non solo il
dirigente conosce la questione, ma avalla o
addirittura promuove quel comportamento che,
pare, sia una prassi dell’ufficio.

Così il dottor Rossi decide di parlare
direttamente con il Sindaco della
faccenda.
Il Sindaco, con spiazzante franchezza,
rivela che quell’appalto è una
contropartita elettorale a favore di un
operatore economico locale e che il
dottor Rossi farebbe bene a non
invadere quel campo.
E, poi, dopo successivi passaggi
nella gestione del suo “dilemma
etico”, va finalmente a riferire alla
componente politica
Osserva la vera natura del “pactum sceleris”, cioè, la
subordinazione/asservimento del potere pubblico ad
interessi privati

CONDOTTE ILLECITE
Schema di relazione
SUBORDINAZIONE/
ASSOGGETTAMENTO/ASSERVIMENT
O/
IDENTIFICAZIONE
(sia nel caso di corruzione propria che impropria)
del soggetto pubblico nei confronti
del corruttore privato
Modalità di manifestazione
CONFORMISMO
• SALVAGUARDIA DEGLI INTERESSI PRIVATI
• SALVAGUARDIA DEL GRUPPO
WHISTLEBLOWING
Schema di relazione
RIFIUTO/
NON ACCETTAZIONE/
NON IDENTIFICAZIONE
Il WB è un atto di resistenza
all’assoggettamento
Il WB è un atto di rottura con il gruppo,
con la sua cultura e con i suoi Codici
sottostanti
E’ un atto di “volontaria subordinazione”
all’interesse pubblico
Modalità di manifestazione
NON CONFORMARSI

Perché abbiamo bisogno dei WB?
…dire-il-vero senza paura
• La corruzione possiede la caratteristica di
auto-perpetuarsi in caso di assenza di
trasparenza (vedi anche Cantone)
• Alcuni autorevoli osservatori hanno
dimostrato che la corruzione causa una
crescita esponenziale e incessante dei
costi di transazione.
• Graf Lambsdorff, di Transparency
International ha suggerito una soluzione
per rompere il ciclo corruttivo: aumentarne
i costi.
• Ci sono modi diversi di farlo, alcuni di essi
si concentrano sull’aumentare le
probabilità di scoprire i casi (vedi anche
secondo obiettivo del P.N.A.).
Graf Lambsdorff
Transparency International

• Aumentare i controlli aumenta i costi
che i corrotti devono sostenere per
trovare contromisure
• Tuttavia, i controlli esterni sono molto
costosi e potrebbero non essere efficaci
(ad esempio, la gestione del rischio)
• Per questo le informazioni detenute
all’interno delle amministrazioni possono
risultare più efficaci
• Sfortunatamente non possiamo aspettarci
un numero alto di “osservatori
indipendenti” (cioè esterni
all’amministrazione o con la quale non
hanno rapporto di lavoro a qualsiasi titolo)
• Per questo dobbiamo difendere e
sostenere gli “osservatori dipendenti”

• Abbiamo visto come i WB sfidano
il potere e mettono a rischio se
stessi
• Una caratteristica comune ai WB,
infatti, è che gli individui o le
organizzazioni le cui condotte
illecite vengono segnalate si
trovano in una posizione tale da
provocare un danno al WB

• I WBs, pertanto, mettendo a
rischio se stessi, proteggono la
loro comunità, promuovono
l’interesse pubblico e
consolidano lo stato di diritto
• In questo sono assimilabili alla
figura della “parrhesia” della
democrazia greca, una attività
verbale fondata sul “dire-il-vero
senza paura” (fearless speech)
Whistleblowing as Fearless
Speech: The Radical Democratic
Effects of Late Modern Parrhesia
Abraham Mansbach
In
Whistleblowing and Democratic Values
edited by David Lewis & Wim Vandekerckhove

Alcuni esempi di “parrhesiasta”, (cioè
la persona che agisce la parrhesia)
• Una persona che rischia di perdere
un vero amico criticandone il
comportamento
• Un politico che dà voce ad una
verità scomoda e impopolare,
rischiando di non essere rieletto
• Il soldato che corre 42 chilometri
per annunciare una vittoria

• Come il parrhesiasta, il WB opera da una
posizione di debolezza
• I dipendenti che espongono
comportamenti illeciti di altri dipendenti o
della leadership sono vulnerabili perché
possono essere mobbizzati
• Gli individui che denunciano
comportamenti illeciti di politici, membri
del governo o delle forze armate sono
altrettanto esposti al rischio anche se
non sono direttamente dipendenti

…dire-il-vero per migliorare le decisioni
• Nei tempi antichi il termine parrhesia
cambiò spesso significato
• Sotto i monarchi ellenici, ad esempio, il
parrhesiasta aiutava il re a prendere
decisioni migliori e a temperare il suo
potere (“dire-il-vero al Re” che lo
richiedeva come atto contrario alla
“cortigianeria”)
• Anche il WB è un atto che intende
modificare le decisioni prese dal
potere
• Le segnalazioni sono spesso dirette per
modificare il modo in cui si lavora
• Le segnalazioni spesso fanno
risparmiare molti soldi

…dire-il-vero per migliorare le decisioni
La società aperta e i suoi
nemici
Karl Popper
• La democrazia, proprio come una teoria
scientifica, non è valida di per sé, ma è
fallibile, incerta, piena di errori.
• Essa può essere “falsificata” da un
controllo (interno o esterno).
• Proprio come in un laboratorio al fine di
rafforzare una teoria se ne cercano le falle, in
democrazia, per rafforzarne i valori e le
istituzioni, è necessario mettere a nudo tutto
quello che non funziona o che è migliorabile.
• Mettere a nudo ciò che non funziona è proprio
il compito che si è dato il WB-parrhesiasta

…dire-il-vero per far “vibrare” la democrazia
La democrazia “vibrante”
• Ernesto Laclau e Chantal Mouffe (1985)
coniarono il concetto di “democrazia
radicale”
• La premessa di questa forma di democrazia è
che la libertà e l’eguaglianza si attualizzano
solo all’interno di un “tensione” che deve
essere alimentata quotidianamente
• Questa tensione deve essere alimentata dalla
critica politica, dai media, dagli organi di
controllo, dall’interno e dall’esterno
• Solo così la democrazia resta “vibrante” e i
suoi principi fondanti non diventano delle
mere manipolazioni ideologiche
Radical democracy
Ernesto Laclau e
Chantal Mouffe

…dire-il-vero per far “vibrare” la democrazia
• In riferimento alle dinamiche politiche
delle società democratiche avanzate,
non si può dire che il margine di
movimento sia confinato all’azione
collettiva
• Ci sono pratiche “non collettive” e il
WB (inteso come “dire-il-vero senza
paura”) è proprio una di queste
• Ha il potere di radicalizzare la
democrazia, di renderla “vibrante”
• Il WB è una pratica micro-politica di
controllo del potere dall’interno
• Per questo dobbiamo difendere e
sostenere i parrhesiasti, “osservatori
dipendenti”

TERZA PARTE
• Freedom of information, libertà di accesso,
controllo dei processi decisionali pubblici

Questione
• Perchè traduciamo "Freedom of Information"
con "Libertà di accesso” e non, come
sembrerebbe ovvio, con "Libertà di
Informazione”?

Tutti hanno diritto di manifestare
liberamente il proprio pensiero
con la parola, lo scritto e ogni
altro mezzo di diffusione.
La stampa non può essere
soggetta ad autorizzazioni o
censure…
Chiunque può accedere
liberamente alle informazioni
formate e/o detenute o
comunque in possesso delle
pubbliche amministrazioni
• Perché la libertà di informazione e la libertà di accesso, in realtà, sono due
facce della stessa medaglia
• …se si tratta di considerare il rapporto di fiducia, il patto, l'alleanza che ogni
singolo cittadino instaura con il proprio Governo
• …e che si basa sulla delega di potere ad una autorità pubblica che è tenuta a
rendere conto della modalità con cui tale potere è stato esercitato e dei
risultati che ha ottenuto.
Libertà di informazione
Libertà di accesso

• Da più parti libertà d'informazione connessa con la
libertà di accesso vengono riconosciute come il
modo più efficace per prevenire la corruzione.
• Thomas S. Blanton, il direttore del National Security
Archive della George Washington University
sottolinea il valore di tale libertà nella capacità di
promuovere la sicurezza in generale.
• Una maggior consapevolezza dei cittadini e la loro
capacità di agire sulla base di essa è un fattore di
sicurezza più significativo rispetto alle misure di
segretezza

Fonte: http://home.broadpark.no/~wkeim/foi-laws.jpg

• La “Libertà di informazione” - nota anche come “l'accesso alle
informazioni” (Access To Information - ATI), è il diritto del
pubblico ad avere accesso alle informazioni prodotte e/o
detenute dal governo e altre autorità pubbliche.
• Nel 1766 una legge sulla libertà di informazione
(Tryckfrihetsförordningen) è stata introdotta in Svezia, grazie ad
un finlandese di nome Anders Chydenius.
• Da allora più di 90 paesi hanno adottato tali leggi con ca. 5,5
miliardi di abitanti interessati (2012).
• Circa 50 paesi garantiscono la libertà di accesso come principio
costituzionale.
• La libertà di accesso è ormai saldamente riconosciuta come un
diritto umano internazionalmente garantito, con decisioni della
Corte interamericana dei diritti dell'uomo e della Corte europea
dei diritti dell'uomo, e il riconoscimento globale da parte del
Comitato per i diritti umani delle Nazioni Unite.
• Il RTI-Rating è il sistema di rating che misura le leggi secondo gli
standard internazionali.

• Nel 1766 la libertà di accesso venne riconosciuta nel Regno di Svezia, che
all'epoca comprendeva anche la Finlandia.
• 250 anni fa (nel 2016 si celebrerà tale anniversario),
• cioè dieci anni prima della rivoluzione americana
• e ventitrè anni prima della rivoluzione francese.
• Alcuni osservatori notano come tale "rivoluzione silenziosa" non ha avuto i
giusti clamori della storia perché fu, appunto, silenziosa.
1766,
Libertà di
accesso in
Svezia
1776,
Rivoluzione
americana
1789,
Rivoluzione
francese
2016,
Attuazione
della Delega in
Italia

Questione
• Ma come fu possibile?
• Per comprendere meglio come fu possibile che una
tale innovazione si realizzasse in quel Paese,
occorre inquadrare il contesto storico e culturale di
quell'area in quell'epoca
• e tratteggiare i contorni della figura più
rappresentativa che fece in modo che la "riforma"
si realizzasse e fosse così radicale per quell'epoca e
per noi oggi, cioè, un esponente della Chiesa
Luterana della profonda periferia del Regno, il
finlandese Anders Chydenius.

• All'epoca il Regno di Svezia sperimentava un
Parlamentarismo del tutto peculiare.
• La Dieta svedese nella cosiddetta Età della
Libertà (1719-1772) fu un esperimento
unico del suo genere.
• Il nome dato al periodo si riferisce al
passaggio di potere dal monarca assoluto
alle corporazioni (Riksdags).
• La dieta svedese era divisa in quattro
corporazioni: nobiltà, clero, borghesia e
agricoltori.
• Ogni corporazione esprimeva un voto.
• Pertanto la nobiltà o il clero non si
trovavano in una posizione di preminenza
rispetto alle altre corporazioni che,
alleandosi potevano realmente avere un
ruolo

• Intorno al 1760 l'azione di governo
sostenuta dal partito degli Hattarna
(Cappelli), con la sua impenetrabile
burocrazia e la simbiosi quasi perfetta tra i
vertici dell'amministrazione pubblica e
interessi economici privati, divenne
progressivamente intollerabile per i suoi
avversari politici, il partito dei Mössorna
(Berretti).
• I Cappelli, che potremmo considerare dei
"tradizionalisti", avevano l'ambizione di
riportare la Svezia a livello di una grande
potenza europea ed erano sostenuti dalla
Francia.
• I Berretti ritenevano, invece, che quei tempi
fossero passati; avevano il supporto di
Inghilterra e Russia.

• Peter Forsskäl e Anders Nordencrantz, due autorevoli
intellettuali dell'epoca, sostenitori dell'area
progressista (e quindi dei Berretti), sostenevano che i
"segreti" dell'amministrazione pubblica dovessero
essere resi visibili;
• Nordencrantz si avventurò in una catalogazione di
quello che sarebbe dovuto essere pubblicato:
 il lavoro dei funzionari pubblici in generale e la loro
particolare posizione di potere (oggi diremmo, i
conflitti di interesse),
 i privilegi ed il conferimento di onori (oggi
diremmo, le autorizzazioni e le concessioni)
 le informazioni sulle finanze nazionali (i bilanci)
 e le informazioni sui tribunali speciali.
Peter Forsskäl
Anders Nordencrantz

• Ma per passare da dotte disquisizioni
all’inserimento di un principio così
rivoluzionario addirittura in Costituzione, la
Svezia ebbe bisogno non tanto di accademici
illuminati, come Forsskäl e Nordencrantz, ma
di un oscuro pastore della chiesa luterana
svedese.
• Anders Chydenius (1729-1803) nato a Sotkamo
in Finlandia, esponente dell'Illuminismo
svedese e come tale fautore dell'idea,
rivoluzionaria per quell'epoca, che il Governo
di una nazione funziona meglio se condivide
più informazioni possibili con il proprio
popolo.

• L'Illuminismo, di cui Chydenius fu il più
autorevole rappresentante in Scandinavia, può
essere considerato come un fenomeno europeo
che raggiunse una influenza ben oltre i confini
continentali.
• Gli approcci filosofici, scientifici, economici,
politici, culturali e religiosi legati alla sua nascita
differivano da paese a paese.
• L'ambizione dei sostenitori dell'Illuminismo era
di condurre le nazioni verso una pace stabile,
una nuova prosperità economica dopo le
tempeste del primo Settecento.
• Ma in nessun luogo come in Scandinavia nell'Età
delle Libertà questa corrente filosofico-culturale
ebbe un impatto così evidente e significativo,
nonostante non ci fosse un vero e proprio
movimento illuminista in quell'area, ma solo
"voci" anche se estremamente autorevoli.
• E una di quelle voci si trovò al posto giusto nel
momento giusto.

• La presenza di Chydenius nell'arena politica
svedese fu breve ma di quelle che lasciano il
segno.
• Nel 1763 si fece notare in un incontro pubblico a
Kokkola in Finlandia.
• A partire dal 1765 rappresentò i Berretti nella
Dieta, quando, appunto, i Berretti si trovarono a
guidare la nazione dopo un lungo periodo di
dominio dei Cappelli.
• Chydenius si trovò a far parte della Commissione
che doveva redigere una nuova legge sulla libertà
di stampa.
• Occorreva discutere dell'abolizione (parziale o
totale) della censura.
• Chydenius affermò subito la sua leadership nella
Commissione, promosse l'idea che la censura
politica non fosse affatto necessaria e guidò la
Commissione alla formulazione di una proposta
di legge omnicomprensiva che, oltre ad abolire la
figura del Censore, garantì una completa ed
incondizionata libertà di accesso a tutto ciò che
non si trovava ad essere espressamente proibito.

• Nei suoi scritti Chydenius rappresenta il "libero
Stato" non come il nemico delle libertà ma come
il garante.
• Le suggestioni più "radicali" per quell'epoca
avevano a che fare, per Chydenius, con la
responsabilità del decisore pubblico.
• I cittadini dovevano seguire i loro capi, ma non
"ciecamente", questo dà spazio a forme di "non
conformità", di dissenso.
• Una nazione si doveva considerare libera solo
quando potevano partecipare alle decisioni non
solo coloro ai quali veniva attribuita una
rappresentanza, ma anche coloro che
attribuivano tale rappresentanza.

• Alcuni passaggi di Chydenius anticipano di molto
le teorie che Popper illustrò nel famoso "The
Open Society".
• Chydenius parla della libertà di stampa e di quello
che essa porterà, cioè, "la concorrenza delle
penne" (in questo fu profetico).
• "Nessuna fortezza può essere lodata più di quella
che ha subito i più duri assedi. Se l'obiettivo è
chiaro, allora la verità deve essere ricercata
attraverso lo scambio di scritti".
• Chydenius afferma che la ricerca della verità
debba essere perseguita attraverso l'illustrazione
di punti di vista diversi, attraverso, cioè, "lo
scambio di scritti".Karl Popper

L’Ordinanza di Sua Maestà
concernente la libertà di
scrittura e di stampa
( Tryckfrihetsförordningen)
(1766)
Adottato a Stoccolma, nella Sala
del Consiglio, il 2 dicembre 1766.
Stampato presso la Stamperia
Reale

Noi, Adolfo Federico, per Grazia di Dio Re di Svezia e Finlandia,
Proclamiamo che,
• dopo aver considerato quali grandi vantaggi fluiscano al pubblico
da una legittima libertà di scrittura e di stampa,
• e che una visibilità reciproca e senza restrizioni in diverse materie
favorisce non solo lo sviluppo e la diffusione delle scienze e dei
mestieri,
• ma offre anche maggiori opportunità a ciascuno dei nostri fedeli
sudditi di acquisire una migliore conoscenza e l'apprezzamento di
un sistema di governo saggiamente ordinato;
• e inoltre, tale libertà dovrebbe anche essere considerata come
uno dei migliori mezzi per migliorare la moralità e la promozione
dell'obbedienza alle leggi, dal momento che abusi e illegalità
vengono rivelati al pubblico attraverso la stampa;

• …Abbiamo benevolmente deciso che le disposizioni emanate in
precedenza in materia richiedono una modifica ed un opportuno
miglioramento e che tutte le ambiguità, così come qualsiasi
coercizione che sia incompatibile con tale scopo, debbano essere
rimossi.
• A tal proposito, e dopo aver ricevuto la relazione fedele delle
Camere del Regno su questo argomento, abbiamo benevolmente
deciso che l'ufficio precedentemente stabilito di Censore deve
essere del tutto abolito e che non sarà in futuro compito della
Cancelleria di sorvegliare , approvare o respingere i testi
presentati per la stampa, ma gli stessi autori sono responsabili,
insieme con gli editori, per quello che apparirà in stampa...

• Seguono i primi quattro articoli che definiscono ciò che
non può essere criticato tra cui i dogmi religiosi, la
costituzione, la famiglia reale e definiscono la
responsabilità dell’autore e dell’editore.
• Da sottolineare la seguente proibizione: "Nessuno usi
la scrittura pubblica per fare dichiarazioni offensive nei
riguardi delle teste coronate o dei loro parenti più
stretti, né dei regnanti delle potenze straniere".

5. Ciò che abbiamo così espressamente decretato nei primi tre
paragrafi, riguardo a ciò è considerato vietato scrivere e stampare […]
…può essere considerato legittimo scrivere e stampare,
• in qualsiasi lingua o in qualsiasi stile,
• sia su temi teologici, l'etica, la storia,
• una qualsiasi delle scienze apprese,
• in materia di economia pubblica o privata,
• le attività dei dipartimenti governativi e funzionari,
• società e associazioni,
• il commercio, mestieri, artigianato e l'arte,
• informazioni varie e invenzioni,
• e così via che possono essere di utilità e di illuminazione per il
pubblico

6. Questa libertà di stampa ulteriormente includerà:
• tutti gli scambi di corrispondenza, nella fattispecie, documenti,
protocolli, giudizi e autorizzazioni, se sono stati prodotti in passato o
saranno avviati, sostenute, condotti e emanati in futuro, prima,
durante e dopo procedimenti dinanzi ai giudici di primo grado, di
appello e dei tribunali superiori
• quelli prodotti dai dipartimenti amministrativi, dai nostri
amministratori anziani e dai concistori (riunione formale del collegio
consultivo di un sovrano) o altri enti pubblici
• e senza distinzione tra la natura dei casi, siano essi civili, penali o
ecclesiastici o comunque in qualche misura riguardino controversie
religiose;
• così come le richieste e le relative esposizioni, dichiarazioni e contro-
dichiarazioni che sono state o saranno sottoposte alle Camere della
nostra Corte Suprema,
• …

6…
• nonché la corrispondenza ufficiale e memoriali che sono già
state o possono in futuro essere rilasciato dal Ufficio del
Cancelliere di giustizia;
• anche se nessuno può essere obbligato a ottenere e
stampare più di tutto questo, o per esteso o in una versione
abbreviata, rispetto a quanto egli stesso abbia richiesto o
abbia valutato come adeguato
• e che, su richiesta, debbono essere immediatamente
rilasciati a colui che ne faccia richiesta, a pena di quanto
viene disposto nel paragrafo seguente...

10. La stampa deve essere inoltre consentita:
• per tutte le sentenze e le autorizzazioni, le decisioni, i
rescritti, gli ordini, le norme, i regolamenti e i privilegi, o
documenti di qualsiasi tipo e natura che sono stati emanati
nel passato o saranno emanati in futuro dalla nostra Camera
del Consiglio e dalla Cancelleria,
• dai dipartimenti governativi o dagli uffici, così come dalle
Corti di appello e superiori e i Consigli ufficiali del Regno,
• insieme con la corrispondenza pubblica di tali uffici e dei
loro funzionari;
• …

10…
• saranno anche inclusi tutti i memoriali, le richieste, i
progetti e le proposte, le relazioni, i ricorsi, con le decisioni
nonché quelli inviati da associazioni ed enti pubblici e
privati, comprese le procedure documentate e i doveri
d'ufficio, siano legittimi e illegittimi, di tutti i funzionari,
insieme con tutto ciò che poi si è verificato, sia esso
vantaggioso o dannoso.
• E a tal fine il libero accesso dovrà essere consentito a tutti
gli archivi, ai fini di copiare tali documenti in loco o di
ottenere copie conformi di essi;
• la responsabilità per la cui fornitura è soggetta alla sanzione
di cui al comma 7 di questa ordinanza (perdita della carica
per chi si rifiuta di farlo o in qualsiasi grado lo ostacoli, ndr).

13. Inoltre, NOI desideriamo dichiarare benevolmente che, dal
momento che sarebbe troppo complicato enumerare tutti i soggetti
possibili, i casi e le questioni in dettaglio, è nostra benevolente
volontà e disposizione che:
• tutti i nostri sudditi fedeli possano avere e fare uso di una
completa ed incondizionata libertà di rendere generalmente
pubblico attraverso la stampa tutto ciò che non si trova ad essere
espressamente proibito nei primi tre commi o comunque in
questa ordinanza,
• e ancora meno ciò è valido per qualsiasi cosa possa essere
osservata, rimarcata o comunque pubblicata in forma di
commento relativo a tutti i casi ammissibili
• e le questioni di cui sopra non debbono mai, con il pretesto che
essa determini la censura, la colpa o la critica, implicare il rifiuto o
l'impedimento in fase di stampa.

14. E affinché i Nostri fedeli sudditi possano in futuro avere fiducia
completa per quanto riguarda la conservazione sicura della libertà di
scrittura e della stampa qui delineata che è un diritto fondamentale
e irrevocabile, con la presente desideriamo dichiarare che:
• nessuno, chiunque egli possa essere, a pena della nostra
disapprovazione reale, possa avere il coraggio di sostenere la
minima rielaborazione o la limitazione di questa benevola
ordinanza,
• tanto meno se ricorrerà alla sua propria autorità per ottenere una
tale limitazione in maggiore o minore misura,
• e che neppure a Noi stessi sarà permesso di fare la minima
modifica, alterazione o interpretazione che potrebbe portare alla
limitazione della libertà di scrittura e della stampa.

Una versione in lingua inglese del Tryckfrihetsförordningen è
disponibile all’interno della seguente pubblicazione:
AA.VV., (2006) Anders Chydenius’ Legacy Today, Anders Chydenius
Foundation
Si scarica al seguente link:
http://www.chydenius.net/pdf/worlds_first_foia.pdf

Ogni Amministrazione
Pubblica, nazionale o
locale, si dotò di un
potente sistema di
ARCHIVIAZIONE
Fiorì la STAMPA
INDIPENDENTE,
giornali e riviste che si
occupavano di politica
e economia
COSA ACCADDE DOPO IN SVEZIA?

• Il 28 ottobre 2007 la trasmissione REPORT mandò in onda un
breve servizio sulla Trasparenza in Svezia dal titolo
“Trasparenze svedesi”.
• Alcuni tratti illustrano, a mio modo di vedere, mirabilmente gli
effetti della RIFORMA di Chydenius del 1766

GIULIANO MARRUCCI FUORI CAMPO
Questo è uno degli archivi del governo svedese. Per entrare non bisogna dare nessun
documento e nemmeno dichiarare la propria identità. E una volta dentro si ha accesso
ad un computer che contiene l'elenco di tutti, e quando dico tutti intendo davvero tutti i
documenti prodotti o ricevuti da tutti i ministeri.
LILLIE GUSTAFSSON - FUNZIONARIA ARCHIVI DI STATO
Possiamo ad esempio vedere quali documenti sono stati registrati oggi, perché non c'è
documento che passi dal ministero che non venga registrato qua dentro. Scelgo uno dei
ministeri, ad esempio quello dell'integrazione e uguaglianza, poi metto la data, 3
settembre 2007. Il sistema ha trovato due documenti, sono due lettere ufficiali, ne apro
una a caso...
A questo punto è sufficiente segnarsi il codice identificativo di questo documento, e
andarlo a chiedere alle segretarie che stanno all'ingresso... e dopo pochi minuti...
Ci hanno messo più del solito perché erano a pranzo, ecco il documento... .non è ancora
stato consegnato al destinatario... il mittente è un'autorità locale, ed è gia consultabile,
addirittura prima di essere consegnato...

HELENA JÄDERBLOM - GIUDICE CORTE D'APPELLO TRIBUNALE AMMINISTRATIVO
Il principio è che il tutto deve essere molto molto semplice, non è necessario compilare
nessuna richiesta formale, e i documenti possono essere richiesti in ogni modo,
telefonando, scrivendo una lettera, anche solo una mail, o un fax, e i documenti devono
essere consegnati in tempi brevissimi.
ANNIKA BJURNER SÖDER - EX PORTAVOCE SVEDESE DURANTE IL NEGOZIATO PER LA
LEGGE SULLA TRASPARENZA,
Per farti un esempio, se un ministro fa un viaggio, è tenuto a fare un resoconto di tutte le
spese sostenute, e questo resoconto è pubblico, qualsiasi cittadino puo' andare presso il
ministero e chiedere di consultarlo, con la conseguenza immediata che ogni funzionario
pubblico a partire dal ministro stesso fa molta attenzione a non spendere denaro in
eccesso, perché comunque è consapevole che il suo resoconto sarà consultato, magari
da un giornalista ma anche da un semplice cittadino, perché tutti hanno uguale diritto di
accesso.

GIULIANO MARRUCCI
Cosa abbiamo qui?
Sono i resoconti dei viaggi del personale del ministero delle finanze; biglietti, scontrini...
Per essere sinceri di solito prima di lasciar consultare questi documenti li facciamo
controllare dall'ufficio legale, perché potrebbe essere necessario dover cancellare
qualche nome, oppure qualche numero di telefono, solo per tutelare la privacy.
Ma se mi chiedi questi documenti di mattina, di pomeriggio l'ufficio legale da
un'occhiata, e il giorno dopo li puoi venire a consultare.
Ovviamente accanto al principio generale del libero accesso ai documenti pubblici c'è
anche una lunga serie di eccezioni, tutte contenute in questo codice, il Secrecy Act... . È
un bel malloppone eh...
KRISTINA SVAHN STARRSJÖ - DIRETTORE DIPARTIMENTO COSTITUZIONALE, MINISTERO
DI GIUSTIZIA
Decisamente, sono sedici capitoli... e questo perché per tenere segreto qualcosa bisogna
che sia scritto esplicitamente in questo codice, e principalmente in base a due soli
principi, tutela della privacy e della sicurezza nazionale.

E comunque, nel caso che un'autorità neghi l'accesso a delle informazioni una persona
puo' sempre ricorrere a noi, a questa corte d'appello, senza spendere un euro e senza
bisogno di assistenza legale, e noi nel giro di poche settimane, o al massimo se si tratta di
una mole molto ampia di documenti entro un paio di mesi, siamo tenuti a dare una
risposta.
KRISTINA SVAHN STARRSJÖ - DIRETTORE DIPARTIMENTO COSTITUZIONALE, MINISTERO
DI GIUSTIZIA
Il risultato di questo meccanismo è stato ben documentato da uno studio di una decina
d'anni fa. Un giornalista ha provato allora ad accedere agli stessi 20 documenti presso il
governo svedese e presso le istituzioni europee, e mentre dal governo svedese è riuscito
ad ottenerne 18, dall'unione europea ne ha ottenuti soltanto 4.
Ecco perché quando la Svezia ha deciso di aderire all'unione europea in tutto il paese è
scoppiato un dibattito molto acceso, il timore era che saremmo stati costretti a
rinunciare a questo livello di trasparenza.

Percezione della corruzione: 100 = assenza di corruzione
Diritto all’informazione: 150 = massima libertà di informazione
Gli effetti di una “vera” libertà di accesso

• Un Paese può adottare un FOIA ma escludere
molti documenti o anche soggetti (partiti politici,
agenzie, Governo, Parlamento) da esso.
• Oppure può anche adottare una legge sulla
segretezza (Secrecy Act) che esenta molti
documenti (bilancio pubblico, corrispondenza
pubblica, ecc) dall’accesso.
• Pertanto, anche se un paese ha un FOIA ben
strutturato, se le clausole di eccezione coprono
molti documenti o non specificano precisi termini
per le eccezioni stesse, allora è probabile che
l’implementazione non avrà alcun impatto sul
pubblico e sull’azione di governo.
Fonte: Freedom of Information Act: a Comparative
Analysis
Alexandre Salha

Questione
• Dal momento che in Italia stiamo discutendo di
libertà di accesso…
• Non sarebbe il caso di riflettere sugli elementi
costitutivi ed imprescindibili di tale libertà?
• Affinché si adotti un provvedimento che si
conformi a standard che hanno già dimostrato
di funzionare
• E per prevenire la “frammentazione” della
libertà (“che non è libertà”, come affermava
Chydenius)

• Ognuno ha il diritto di accedere alle
informazioni ufficiali.
• La divulgazione di informazioni dovrebbe essere
la regola.
• In altre parole, le informazioni dovrebbero
essere tenute riservate solo quando vi sia una
buona ragione e quando è stabilito dalla legge
Fonte: ICO-UK
https://ico.org.uk/for-organisations/guide-to-freedom-of-
information/what-is-the-foi-act/
COME FUNZIONA LA LIBERTA’ DI ACCESSO?

• Il richiedente non ha bisogno di fornire una
motivazione per l’accesso alle informazioni.
• Al contrario, deve essere giustificato il rifiuto
dell’amministrazione
Fonte: ICO-UK

• La libertà di accesso copre tutte le informazioni
registrate e detenuta da un’amministrazione pubblica.
• Essa non si limita ai documenti ufficiali ma
ricomprende, ad esempio, bozze di documenti, e-mail,
note, registrazioni di conversazioni telefoniche e
registrazioni video.
• Né è limitata alle informazioni che un pubblico
dipendente crea, in modo da comprendere anche, ad
esempio, le lettere che si ricevono dal pubblico, a meno
che non ci sia una buona ragione per non rilasciarle.
Fonte: ICO-UK
https://ico.org.uk/for-organisations/guide-to-freedom-of-information/what-is-the-foi-
act/

• Chiunque può fare di richiesta di informazioni
• Non si deve essere cittadini del Regno Unito, o
residenti nel Regno Unito.
• La richiesta può essere fatta anche da
organizzazioni, ad esempio da un giornale, un
comitato, o una società.
• Anche i dipendenti di una pubblica amministrazione
possono fare richieste al proprio datore di lavoro,
anche se una buona comunicazione interna e
rapporti con il personale normalmente dovrebbe
evitare tale evenienza.
Fonte: ICO-UK
https://ico.org.uk/for-organisations/guide-to-freedom-of-information/what-is-
the-foi-act/

• Quando qualcuno richiede informazioni che
includono dati personali di qualcun altro,
• è necessario bilanciare attentamente il
principio di trasparenza e di apertura con il
diritto della persona interessata alla
riservatezza ai sensi della legge sulla
protezione dei dati
• e decidere se è possibile rilasciare le
informazioni senza violare i principi di
protezione dei dati.
Fonte: ICO-UK

Al fine di ottenere le informazioni richieste le spese
dovrebbero essere ridotte al minimo e giustificate solo in
determinate circostanze, quali:
• Costi per trasmettere le informazioni richieste, come
ad esempio spese per fotocopie e spese di spedizione.
Noi non consideriamo, infatti, ragionevole far pagare
per fornire informazioni on-line;
• Costi previsti da specifiche normative;
• Costi per informazioni prodotte commercialmente, per
esempio, un libro, una mappa o una pubblicazione
simile che il richiedente ha intenzione di vendere e che
non avrebbero altrimenti prodotto.
Fonte: ICO-UK
act/

• La Commissione (ICO) ha l’obbligo generale di esaminare
le segnalazioni provenienti dal pubblico e che ritengono
che un'amministrazione non abbia risposto correttamente
a una richiesta di informazioni.
• Se qualcuno segnala il comportamento di
un’amministrazione, il nostro processo di gestione dei
reclami offre l'opportunità per l’amministrazione stessa di
riconsiderare le azioni e rimediare ad eventuali errori
senza prendere alcuna iniziativa formale.
• Se il reclamo non è risolto in via informale, verrà
notificato l’avvio di una procedura.
• Se l’ICO riscontra che l’amministrazione ha violato la
legge, la procedura stabilirà cosa occorre fare per mettere
le cose a posto.
Fonte: ICO-UK
act/

FOIA
non-FOIA
FOIA
• Accessibilità totale (Assenza di obblighi
di pubblicazione)
• Obblighi di archiviazione
• Assenza o forte limitazione della
discrezionalità della PA nell’applicare
una eccezione (Catalogo delle
eccezioni)
• Irrilevanza dell’interesse ad accedere
• Irrilevanza della motivazione ad
accedere
• Principio della “gratuità sostenibile”
• Rilevanza costituzionale
• Soluzioni “ad hoc” per le controversie
• Irrilevanza dello “status” di cittadinanza
non-FOIA
• Accessibilità limitata (Presenza di
Obblighi di pubblicazione)
• Archiviazione discrezionale
• Discrezionalità della PA nell’applicare
una eccezione
• Rilevanza dell’interesse ad accedere
• Rilevanza della motivazione ad
accedere
• Principio dell’”accesso oneroso”
• Legge ordinaria
• Soluzioni ordinarie per le controversie
• Rilevanza dello “status” di cittadinanza
“Una libertà frammentata non è libertà, mentre una costrizione, anche se frammentata, è una costrizione assoluta”
Anders Chydenius

FOIA
non-FOIA
ACCESSIBILITA’
TOTALE
•FOIA
ACCESSIBILITA’
LIMITATA
•Dlgs 33/2013
(accessibilità totale
dei dati sotto obbligo
di pubblicazione)
• Il dlgs 33/2013 riconosce l’esistenza di una accessibilità totale delle informazioni concernenti
l'organizzazione e l'attività delle pubbliche amministrazioni".
• Tale accessibilità, tuttavia, non viene riconosciuta attraverso l'esercizio di una piena libertà di
accesso, cioè, rispetto a tutte le informazioni che non vengano indicate come contrarie alla
sicurezza nazionale o alla privacy dei cittadini,
• ma viene garantita, secondo quanto il legislatore chiaramente indica, attraverso la pubblicazione
obbligatoria di un catalogo di dati, informazioni e documenti concernenti l'organizzazione e
l'attività delle pubbliche amministrazioni
• che, seppure cospicue, non rappresentano la totalità delle informazioni prodotte e/o detenute:
"...per pubblicazione si intende la pubblicazione, in conformità alle specifiche e alle regole
tecniche di cui all'allegato A, nei siti istituzionali delle pubbliche amministrazioni dei documenti,
delle informazioni e dei dati concernenti l'organizzazione e l'attività delle pubbliche
amministrazioni, cui corrisponde il diritto di chiunque di accedere ai siti direttamente ed
immediatamente, senza autenticazione ed identificazione".
1

FOIA
non-FOIA
ACCESSIBILITA’
TOTALE
•FOIA
ACCESSIBILITA’
LIMITATA
•Dlgs 33/2013
di pubblicazione)
• Quindi non a tutte le informazioni si ha libertà di
accedere,
• ma solo a quelle catalogate, prodotte e pubblicate
nella sezione "Amministrazione Trasparente",
• per tutte le altre vige ancora il vincolo di dover
dimostrare un interesse diretto.
1

FOIA
non-FOIA
ACCESSIBILITA’
TOTALE
•FOIA
ACCESSIBILITA’
LIMITATA
•Dlgs 33/2013
di pubblicazione)
• In presenza di libertà di accesso, invece, il
principio è che chiunque può accedere
liberamente alle informazioni formate o
detenute dalla pubblica amministrazione
• Esiste, quindi, una specifica attribuzione di
preminenza da parte dell’ordinamento nei
confronti dell’interesse pubblico alla
conoscenza, lasciando le necessarie
restrizioni in una posizione secondaria
1

FOIA
non-FOIA
Assenza o forte
limitazione della
discrezionalità della
PA nell’applicare una
eccezione
(Catalogo delle
eccezioni)
Discrezionalità della
PA nell’applicare una
eccezione
• Le eccezioni devono essere certe,
• Occorre dotarsi di un “libro delle eccezioni”.
• Un catalogo di casi in cui si deve escludere
l’accesso, per disinnescare il pericolo
derivante dall’uso discrezionale
dell’interpretazione di un criterio fissato per
legge
2

PRINCIPI FOIA Legge 241/90 Dlgs 33/2013 Testo CdM
Accessibilità totale (Assenza di
obblighi di pubblicazione)
NO
NO
Obblighi di archiviazione OK (anche derivanti
da altre normative)
OK (solo per le informazioni e i dati
sotto obbligo di pubblicazione)
N/D
Assenza o forte limitazione della
discrezionalità della PA
nell’applicare una eccezione
(Catalogo delle eccezioni)
NO NO NO
Irrilevanza dell’interesse ad
accedere
NO
OK
Irrilevanza della motivazione ad
accedere
NO
OK
Principio della “gratuità
sostenibile”
N/D OK NO
Rilevanza costituzionale NO NO NO
Soluzioni “ad hoc” per le
controversie
OK
NO
Irrilevanza dello “status” di
cittadinanza
OK OK
OK

PRINCIPI FOIA Legge 241/90 Dlgs 33/2013 Testo CdM
Accessibilità totale (Assenza di
obblighi di pubblicazione)
TOTALEINCOMPATIBILITA’
INCOMPATIBILENEIPRINCIPI,ANCHE
SEPUO’SOPRAVVIVEREADUNFOIA
ANCORANONSUFFICIENTEMENTE
COMPATIBILEANCHESERESTALA
MIGLIOREPROPOSTASULCAMPO
Obblighi di archiviazione
Assenza o forte limitazione della
discrezionalità della PA
nell’applicare una eccezione
(Catalogo delle eccezioni)
Irrilevanza dell’interesse ad
accedere
Irrilevanza della motivazione ad
accedere
Principio della “gratuità
sostenibile”
Rilevanza costituzionale
Soluzioni “ad hoc” per le
controversie
Irrilevanza dello “status” di
cittadinanza

1. Adottare una legge compatibile con i modelli
FOIA che hanno dimostrato di funzionare
2. Fornire, se possibile, una rilevanza
costituzionale alla libertà di accesso
3. Realizzare una implementazione semplice e
razionale
• Adottando soluzioni tecnologiche per
migliorare la qualità dell’archiviazione
• Adottando soluzioni rapide per le
controversie
• Eliminando o limitando al massimo la
discrezionalità nell’applicare una eccezione
• Formando i dipendenti pubblici (e i
decisori pubblici in generale) all’”apertura”
e alla “tracciabilità” del loro processo
decisionale*
…in marcia verso la libertà di
accesso in Italia…

Art. 9 del Codice di Comportamento PA
(Trasparenza e tracciabilità)
1…
2. La tracciabilità dei processi decisionali adottati
dai dipendenti deve essere, in tutti i casi, garantita
attraverso un adeguato supporto documentale, che
consenta in ogni momento la replicabilità.
• “I funzionari pubblici dovrebbero operare sotto gli occhi dei
cittadini”
• “L’azione pubblica dovrebbe essere condotta con un alto livello di
franchezza, apertura, candore”
• “Una società trasparente , in cui nessuna condotta privata può
essere tenuta al coperto dallo sguardo dei cittadini, è un
meccanismo cruciale per evitare intrighi destabilizzanti“.
Jean-Jacques Rousseau (1712-1778)

• Le vere RIFORME sono solo quelle che trasformano le società e
modificano l’atteggiamento di chi le amministra (cioè, una
innovazione normativa diventa RIFORMA solo dopo che si è
dimostrata la sua capacità di modificare la società e
l’atteggiamento di chi la amministra)
• Il Tryckfrihetsförordningen svedese realizzò una ambiziosa
sfida culturale posta dall’Illuminismo europeo e modificò
l’atteggiamento dei cittadini e dei suoi governanti. Fu una vera
RIFORMA
• Il governante (sia esso un politico o un dipendente pubblico)
deve sapere che, nel momento in cui diventa un “decisore
pubblico”, la sua azione dovrà essere sempre “visibile” al
pubblico e che se non si ha nulla da nascondere non si deve
avere paura della libertà di accesso garantita al pubblico.
• Il cittadino deve sapere usare la libertà di accesso non per
garantire un vantaggio personale o un vantaggio del proprio
gruppo di potere, ma per partecipare attivamente alle
decisioni pubbliche
LE CONCLUSIONI DEL
DOTTOR ROSSI

BIBLIOGRAFIA E FONTI
• AA.VV., (2006) Anders Chydenius’ Legacy Today, Anders Chydenius
Foundation
• Karin Sennefelt, Michael Bregnsbo, Patrik Winton, Pasi Ihalaine,
(2013) Scandinavia in the Age of Revolution: Nordic Political
Cultures, 1740–1820
• Salha A., (2014), Freedom of Information Act: a Comparative
Analysis
• Di Rienzo M., (2014), Trasparenza e trasparentismi, @spazioetico
• G. Marrucci per REPORT (2007), Trasparenze svedesi, reportage
• www.foia4italy.it
• Disegno di legge collegato alla manovra di finanza pubblica, ai sensi
dell’articolo 126-bis del Regolamento - Deleghe al Governo in
materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche
Per vedere come funziona un FOIA da vicino, come si accede ai
documenti e le FAQ che spiegano la procedura, la cosa migliore da fare
è collegarsi con il sito della Information Commissioner inglese (ICO) e
seguire la Guida:
• https://ico.org.uk/for-organisations/guide-to-freedom-of-

QUARTA PARTE
• La partecipazione dei giovani (articolo 12 Convenzione
ONU sui diritti dell’infanzia e dell’adolescenza)

Trasparenza ed etica
P.N.A.
3.1.14 Azioni di sensibilizzazione e rapporto con la società civile
• Le pubbliche amministrazioni devono pianificare adeguate misure di
sensibilizzazione della cittadinanza finalizzate alla promozione della
cultura della legalità.
• …

• Dal momento che viviamo in una
società, insieme con altri nostri pari,
dobbiamo accettare una limitazione
del nostro comportamento,
necessaria per il benessere di tutti.
• Talvolta questa limitazione ci sta
stretta.
• Spesso ci domandiamo perché
dobbiamo rinunciare a qualcosa che
ci piacerebbe fare o avere.
• Quale è il guadagno?

• Giusto e sbagliato.
• La morale serve a guidare i nostri
comportamenti.
• Il termine morale (sostantivo
derivante dal latino moràlia) identifica
una serie di modelli
comportamentali, tipici di determinati
contesti sociali, realizzati mediante il
perseguimento di determinate
condotte ispirate da norme di
comportamento.
• Giusto o sbagliato si determina in
base ad un modello
comportamentale presente in un
determinato contesto sociale

• Giusto e sbagliato.
• L'etica, invece, ci fa comprendere perché un
comportamento è giusto e perché un altro
comportamento è sbagliato.
• L'etica (termine derivante dal greco antico ἔθος,
èthos, "carattere", "comportamento", "costume",
"consuetudine") in filosofia indica una branca di
tale disciplina che studia i fondamenti razionali
che permettono di assegnare ai comportamenti
umani uno status deontologico, ovvero
distinguerli in buoni, giusti, leciti, rispetto ai
comportamenti ritenuti ingiusti, illeciti,
sconvenienti o cattivi
• L'etica, cioè, ci fa capire cosa ci guadagniamo
a comportarci in un modo piuttosto che in un
altro.
• Giusto o sbagliato si determina in base ad
un ricerca individuale e/o collettiva della
“massima utilità” riferita ad un
comportamento umano o ad una scelta

• Si tratta di supportare i ragazzi
attraverso tecniche che includono
un modello di processo
decisionale etico.
• Il metodo che si può utilizzare è
l’ethical dilemma training.
• Nei laboratori, cioè, saranno
discussi i dilemmi etici che si
presentano nel corso del vissuto
quotidiano dei ragazzi.

• Il giovane Mario Rossi si trova ad
assistere (è “testimone”) ad un
episodio di bullismo
• Deve decidere se segnalare
all'insegnante ciò che ha visto oppure
ignorare (dilemma etico).
• Il suo sentimento di non accettazione
di quel comportamento lo
spingerebbe a segnalare, ma entrano
in gioco numerose "forze" che,
invece, potrebbero spingerlo ad
ignorare, come, ad esempio, la paura
di atti di ritorsione nei suoi confronti, il
timore di essere stigmatizzato per
aver fatto la spia, l'isolamento dal
gruppo e altro
ESEMPIO: IL GIOVANE DOTTOR ROSSI

• Ma l'eventuale atto del non
segnalare avrà implicazioni molto
negative sul piano individuale e
sociale che occorre prendere in seria
considerazione.
• Se non si possiede una piena
comprensione (posizione etica) del
motivo per cui è importante
segnalare, è molto probabile che le
forze contrarie abbiano il
sopravvento.
• Occorre lavorare sulla posizione
etica che sta a fondamento di quella
regola e si può fare solo entrando
all'interno dei casi concreti.

• E' consigliabile che anche gli adulti
responsabili siano coinvolti,
parallelamente al percorso fatto dai
ragazzi, in una attività formativa.
• Può succedere, infatti, che l'analisi dei
dilemmi etici fatta dai ragazzi evidenzi
criticità in capo agli adulti stessi.
• Ad esempio, nel caso dell'atto di
bullismo, potrebbe succedere che i
ragazzi non segnalino perchè
pensano di non venir presi in seria
considerazione dagli adulti (che
tendono a minimizzare l'accaduto).

• La discussione, sotto la guida di un facilitatore,
aumenta la probabilità che tali situazioni e
problemi saranno discussi apertamente in
futuro, contribuendo così a creare una cultura
di comunicazione aperta e solidale di
comportamento etico.
• Inoltre le aspettative del percorso sono di
avere:
o adulti responsabili in grado di assumere e
sostenere una "leadership etica";
o in prospettiva futura, decisori pubblici
migliori, più integri, più eticamente orientati,
più capaci di prendere posizione nei
confronti di tentativi di corruzione e/o
collusione, meno inclini a cedere di fronte
alla richieste di tenere un comportamento
non etico da parte dei propri superiori.

• Con il termine "autonomia" facciamo
riferimento al letterale significato della parola.
• L'etimo del termine "autonomia" [dal gr.
αὐτόνομος, comp. di αὐτός «stesso» e tema di
νέμω «governare»; propr. «che si governa da
sé», fonte: treccani.it] riconduce alla capacità
di un individuo di vivere "secondo le proprie
leggi", non in quanto estraneo dal contesto e
dalla comunità, ma in quanto pienamente
consapevole del significato e delle
implicazioni delle proprie scelte.
• In questo senso apprendere l'etica significa
costruire le basi della partecipazione dei
bambini/e nella vita sociale.
• Costruire lo spazio etico dei cittadini del futuro
significa investire oggi in una formazione che ci
restituirà cittadini migliori, individui con una
salda posizione etica.

PRINCIPIO DI PARTECIPAZIONE DELLA CONVENZIONE ONU SUI DIRITTI
DELL’INFANZIA E DELL’ADOLESCENZA
Articolo 12
“Convenzione dei Diritti dell’Infanzia e dell’Adolescenza”
Gli Stati parti garantiscono al fanciullo capace di discernimento il diritto di esprimere
liberamente la sua opinione su ogni questione che lo interessa, le opinioni del fanciullo
essendo debitamente prese in considerazione tenendo conto della sua età e del suo
grado di maturità

PARTECIPARE, PERCHE’?
LA CONVENZIONE ONU SUI DIRITTI DELL’INFANZIA E DELL’ADOLESCENZA
Articoli 13 e 14 – diritto alla
libertà di espressione, di
pensiero, coscienza e religione
Articoli 13 e 17 – diritto di
accesso alle informazioni Articolo 13 – ricerca e
diffusione di informazioni
Articolo 15 –
diritto alla libertà
di associazione

PARTECIPARE, PERCHE’? IL VALORE AGGIUNTO
 Sviluppare competenze di bambini/ragazzi grazie alla promozione di metodologie e attività
partecipative
 Sviluppare senso di responsabilità e appartenenza alla scuola di bambini/ragazzi
 “Potenziare” (empowerment) i bambini/ragazzi come individui titolari di diritti e cittadini attivi
 Migliorare la qualità e l’impatto delle attività che riguardano i bambini/ragazzi, tramite il
coinvolgimento degli stessi nelle fasi di progettazione/attuazione/valutazione
 Aumentare la visibilità di bambini/ragazzi e quella delle problematiche a loro collegate

POSIZIONE DI PARTENZA DEGLI ADULTI
• I ragazzi/e comprendono appieno e si
appassionano a tutte le questioni che li
riguardano.
• In particolare, questionidi loro interesse
e/o di interesse per la propria micro-
comunità (scuola, quartiere, ecc.).
UN ESEMPIO?
• I CONSIGLI CONSULTIVI DEL PROGETTO
“FUORICLASSE” CONTRO LA
DISPERSIONE SCOLASTICA

CONSIGLI CONSULTIVI
PARTECIPAZIONE
DISPERSIONE
SCUOLA

“organizzazioni” stabili di dialogo, partecipazione e
consultazione tra studenti e docenti all’interno delle scuole.
I Consigli si esprimono sui metodi per accompagnare gli
studenti con difficoltà rispetto al programma scolastico,
secondo modalità suggerite dai ragazzi stessi
CONSIGLI CONSULTIVI

Motivi di dispersione
emersi nei laboratori
vs.
Obiettivi dei consigli
consultivi
rapporto docenti/studenti
rapporto tra compagni di classe
metodologia didattica
strutture a disposizione della scuola
migliorare la scuola
ottenendo maggior
rispetto da alcuni
professori
Rendere le nostre
scuole più vivaci,
belle, accoglienti e
allegre
Mettere gli studenti
in condizione di
esprimere ciò che
pensano sulla
didattica
far comprendere i
nostri problemi ai
professori e evitare
atteggiamenti da bulli
nei confronti dei più
piccoli.
X X
X X X
X
X X
X X
organizzazione scolastica
Il nostro obiettivo è
avere più libertà
durante l’intervallo
e a scuola NAPOLI 2012

MILANO 2013
Scuola
Proposte
rappresentanti
Impegno Dirigente Scolastico Impegno Docenti
Impegno Save the
Children/EDI
IC Trilussa (scuole
primarie)
Dirigente scolastico:
Daniele Giardina
Referente: Marina
Quarciagrossa
Facilitatrice: Camilla
Bianchi
1) Murales (6-
10 in totale)
2) Scatole dei
pensieri gentili
1) Il dirigente autorizza la
creazione di murales
2) Il dirigente autorizza l’utilizzo e
la promozione delle scatole
gentili. Proposta di preparare
una circolare child-friendly
3) Proposta di promuovere i
Consigli Consultivi all’interno
della scuola (durante la festa
di fine anno, sul giornalino,
attraverso un albero dei
pensieri gentili)
4) Proposta di valorizzare i
rappresentanti all’interno
della scuola (visita guidata
della struttura per i bambini
della scuola materna,
inserimento nel POF di una
descrizione child friendly della
scuola)
1) Selezione disegni
con le classi,
individuazione spazi.
Reperimento materiale
necessario per far
dipingere i bambini
2) Elaborazione con i
rappresentanti/classi
della circolare child-
friendly
3) Valutazione
condivisa all’interno del
corpo docenti delle
proposte del Dirigente
Scolastico; loro
attuazione (3-4)
1) Affiancamento
dell’illustratrice Giulia
Zaffaroni per
l’elaborazione dei
murales. Acquisto
materiale necessario
2) Sostegno
nell’elaborazione della
circolare child-friendly
3) Sostegno ai docenti
per lo sviluppo delle
proposte del Dirigente
Scolastico (3-4)

PRENDETE SEMPRE IN CONSIDERAZIONE IL
PUNTO DI PARTENZA SIA DEI RAGAZZI/E SIA
DEGLI ADULTI
DEFINITE SEMPRE ALL’INIZIO LO SPAZIO
DI PARTECIPAZIONE
ESPLORATE LA FORZA DELLA
EDUCAZIONE NON FORMALE

EMPOWERMENT
BAMBINI: costruire la
capacità di espressione
ADULTI: migliorare le
competenze di ascolto e
di comprensione
PROCESSI
CONSULTIVI
BAMBINI: costruire la
capacità di organizzare
le opinioni in schemi
comunicativi
ADULTI: imparare a dare
la giusta considerazione
alle opinioni dei
bambini/e
PROCESSI
DECISIONALI
INCLUSIVI
BAMBINI: costruire
capacità decisionali
ADULTI: imparare a
gestire processi
decisionali inclusivi
PROCESSI AUTO-
ORGANIZZATI E AUTO-
GESTITI
BAMBINI: nessuna
specifica esigenza
formativa
ADULTI: imparare a fare
un passo indietro
PRENDETE SEMPRE IN CONSIDERAZIONE IL PUNTO DI PARTENZA SIA
DEI RAGAZZI/E SIA DEGLI ADULTI

COME FARE PER…
fare sì che…
I CONSIGLI CONSULTIVI…
da progetto “sperimentale”…
DIVENGANO…
pratiche “ordinarie”.
“La partecipazione dovrebbe essere un atteggiamento
istituzionale, professionale e personale più che una pratica
occasionale, dal momento che fa sorgere aspettative e puà
causare grande frustrazione se non è adeguatamente
realizzata”

INDIVIDUAZIONE DEI RAPPRESENTANTI
Il punto di vista dei ragazzi
• Le modalità di individuazione sono state
apprezzate. Solo su quelle delle primarie (votare il
disegno), qualcuno esprime delle perplessità,
dichiarando che avrebbero preferito un metodo che
evidenziasse maggiormente il carico di
responsabilità legato al ruolo (ad esempio fare
domande che facciano capire cosa significa essere
rappresentanti e se uno vuole farsene veramente
carico).
• Rimane comunque la criticità del passaggio di
delega-rappresentanza.
Il punto di vista dei docenti
• Un elemento positivo è dato dalle modalità
scelte per la selezione dei rappresentanti
(votazioni, disegni, discussioni), non sono emersi
particolari problemi in una fase che invece si era
rilevata particolarmente delicata in esperienze
precedenti, a testimoniare un miglioramento del
progetto

IL RUOLO DI RAPPRESENTANTE
• I ragazzi eletti affermano di aver avuto modo di
vivere un’esperienza emozionante e di essersi sentiti
responsabilizzati dal ruolo.
• Certo si è trattato anche di un’esperienza
complicata per i ragazzi, soprattutto nel compito di
portavoce che dovevano svolgere nel momento di
restituzione alla classe.
• L’esperienza dei consigli consultivi è raccontata dai
docenti come estremamente positiva sia per il
percorso di crescita e responsabilizzazione dei
rappresentanti (aumento autostima per chi si è
sperimentato in quel ruolo) sia per il percorso
partecipativo nel suo insieme rispetto all’analisi
condivisa dei problemi scolastici e delle soluzioni
proposte.
• Un elemento positivo è il grande senso di
responsabilità con cui i ragazzi si sono calati nel
ruolo.
• Attraverso l’esercizio al ruolo di rappresentanti
(sedersi intorno ad un tavolo di discussione alla pari
con gli adulti, ragionare sulla vita scolastica,
incontrare i dirigenti, etc.) i ragazzi hanno acquisito
una serie di sicurezze personali che hanno poi
trovato riscontro nel loro percorso di studenti.

LA RESTITUZIONE IN CLASSE
• In più interviste emerge quanto sia stato un
momento relazionalmente complesso: i compagni
non ascoltano o contestano il lavoro fatto dai
rappresentanti.
• Un passaggio da migliorare è quello della
comunicazione tra i rappresentati e la classe. Quello
che i docenti notano è che quando manca un loro
intervento diretto nella cura dello scambio
comunicativo, questo non si verifica o viene svolto in
maniera superficiale come “compitino”.
• Il processo di delega e rappresentanza è nuovo sia
nelle primarie sia nelle secondarie di primo grado,
per questo va curato (spiegato, presentato,
accompagnato, pianificato nel calendario) con
attenzione, altrimenti rimane un anello debole del
sistema dei consigli consultivi, che corrono il rischio
di diventare un luogo di discussione ristretta senza
un ampio e necessario confronto con almeno le classi
coinvolte nel progetto (magari per ipotizzare nel
futuro una modalità che si allarghi a tutta la scuola).

MASSIMO DI RIENZO
Website: @spazioetico
Email: m_dirienzo@hotmail.com
Tel. 3334158347
Linkedin: it.linkedin.com/in/massimodirienzo/
Skype: massimo.di.rienzo

22 03 2016_palermo

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