Najlepsze praktyki dla handlu detalicznego - Komisja Europejska

1. PL PL
KOMISJA
EUROPEJSKA
Bruksela, dnia XXXr.
[…](2018) XXX draft
KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY,
EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU
REGIONÓW
w sprawie europejskiego sektora detalicznego odpowiadającego potrzebom XXI wieku

2. 1
1. Zwiększanie konkurencyjności europejskiego sektora detalicznego
Dynamiczny i konkurencyjny sektor detaliczny jest ważny dla konsumentów
i przedsiębiorstw, a więc dla całej gospodarki UE. Sama liczba przedsiębiorstw i miejsc
pracy w sektorze detalicznym, a także jego wkład w unijną wartość dodaną sprawiają, że ma
on kluczowe znaczenie dla pobudzania długofalowego wzrostu gospodarczego1.
Sektor ten, napędzany przez zmieniające się potrzeby konsumentów i postęp technologiczny,
ulega szybkim przemianom i jest katalizatorem innowacji i wydajności.
Unijne gospodarstwa domowe wydają do jednej trzeciej swojego budżetu na towary
sprzedawane przez detalistów. Poprzez cenę, wybór i jakość oferowanych produktów sektor
detaliczny ma wpływ na jakość życia osób mieszkających na terytorium UE.
3,6 mln przedsiębiorstw działających w sektorze detalicznym (głównie MŚP) współpracuje
z innymi sektorami gospodarki, takimi jak sektor hurtowników i producentów, a także sektor
usług w zakresie transportu i logistyki oraz innych usług dla przedsiębiorstw. Lepiej
funkcjonujący sektor detaliczny wygeneruje w rezultacie efekty mnożnikowe w całej
gospodarce.
Jednolity rynek umożliwia detalistom dostęp do około 500 mln potencjalnych
konsumentów. Wymaga to jednak korzystnych ram biznesowych i regulacyjnych, które są
dostosowane do potrzeb zarówno detalistów zajmujących się sprzedażą za pośrednictwem
internetu, jak i detalistów prowadzących sprzedaż poza internetem, oraz które pomagają
reagować na wyzwania mające wpływ na sektor detaliczny na poziomie światowym2.
Sektor zmienia się dzięki szybkiemu rozwojowi handlu elektronicznego. Dla większości
obywateli Unii handel elektroniczny stał się elementem życia codziennego. Stwarza to
zarówno nowe możliwości, jak i wyzwania dla sektora. Rozwój wielokanałowego handlu
detalicznego i zacieranie się granic między sprzedażą offline (w lokalach fizycznych) a online
(handlem elektronicznym) sprzyja konkurencji i innowacyjności w tym sektorze. Jeżeli
chodzi transgraniczny handel elektroniczny w UE, nadal pozostaje dużo do
poprawienia. Ponadto nie wszystkie przedsiębiorstwa z łatwością nadążają za pojawianiem
się nowych modeli biznesowych – 80 % detalistów jeszcze nie prowadzi sprzedaży przez
internet. Trudności z przystosowaniem się mają w szczególności drobni detaliści
Aby jednolity rynek przyniósł oczekiwane korzyści, należy podjąć odpowiednie
działania na poziomie krajowym, regionalnym i lokalnym. W kontekście europejskiego
semestru kilka państw członkowskich przeprowadziło już reformy mające na celu poprawę
otoczenia regulacyjnego dla detalistów3.
Wydajność sektora detalicznego w UE pozostaje jednak w tyle za innymi sektorami
i jest mniej dynamiczna niż w innych porównywalnych gospodarkach4. Handel detaliczny
był również mniej rentowny niż inne sektory. Nagromadzenie regulacji ma negatywny
1 Handel detaliczny jest największym sektorem gospodarki niefinansowej UE pod względem liczby przedsiębiorstw
i zatrudnionych osób – generuje 4,5 % wartości dodanej gospodarki europejskiej i zapewnia 8,6 % wszystkich miejsc pracy
w UE; Eurostat, 2014 r.
2
W UE w 2017 r. 68 % użytkowników internetu (którzy stanowią 81 % ogółu ludności) robiło zakupy w internecie. Spośród
nich 33 % kupowało od sprzedawców z innych państw członkowskich, a 23 % od sprzedawców z państw trzecich. Źródło:
Indeks gospodarki cyfrowej i społeczeństwa cyfrowego na 2018 r.
3
Takie reformy przeprowadzono m.in. w Belgii, Danii, Finlandii, Francji, Hiszpanii, Luksemburgu i we Włoszech.
4
Na przykład w Kanadzie, Japonii, Australii i Stanach Zjednoczonych Ameryki.

3. 2
wpływ na wyniki tego sektora. Detaliści muszą przestrzegać wielu zróżnicowanych i często
złożonych ram prawnych ustanowionych na poziomie krajowym, regionalnym i lokalnym.
Takie restrykcyjne przepisy powodują, że rynki detaliczne są mniej dynamiczne
i charakteryzują się mniejszą liczbą przedsiębiorstw handlu detalicznego, które wchodzą na te
rynki i wycofują się z nich, a także stwarzają mniejsze perspektywy zatrudnienia5.
Źródło: Obliczenia własne na podstawie informacji zebranych od państw członkowskich, Eurostatu oraz w ramach
specjalnych badań6
.
Nowoczesny sektor detaliczny wymaga większych inwestycji i korzystnego otoczenia
biznesowego. Plan inwestycyjny dla Europy wspiera dalsze pogłębianie jednolitego rynku,
zwłaszcza poprzez usuwanie barier dla inwestycji, zwiększanie przewidywalności
regulacyjnej i ograniczanie nadmiernej regulacji.
Wraz z wdrożeniem strategii jednolitego rynku cyfrowego7 Komisja podjęła kroki w celu
dostosowania jednolitego rynku do wymogów epoki cyfrowej. Jednym z głównych celów
było wzmocnienie transgranicznego handlu elektronicznego. Wnioski Komisji w sprawie
blokowania geograficznego8, transgranicznych usług doręczania paczek9, modernizacji
systemu VAT10, przepisów dotyczących umów cyfrowych11 oraz planowana inicjatywa
w sprawie platform internetowych12 pomogą detalistom w sprawnym prowadzeniu
5
Zob. analiza zawarta w dokumencie roboczym służb Komisji towarzyszącym niniejszemu komunikatowi, SWD(2018) 236.
6
Dane dotyczące wskaźnika restrykcyjności w sektorze detalicznym odzwierciedlają stan na 2017 r. W niektórych
przypadkach, gdy po grudniu 2017 r. nastąpiły istotne zmiany, informacje zostały zaktualizowane i uwzględnione
w wynikach. Najnowsze dane Eurostatu dostępne w czasie przeprowadzania analizy dotyczą 2015 r.
7
Strategia jednolitego rynku cyfrowego dla Europy, СOM(2015) 192 final.
8
Rozporządzenie (UE) 2018/302 z dnia 28 lutego 2018 r. w sprawie blokowania geograficznego.
9
Rozporządzenie w sprawie transgranicznych usług doręczania paczek [wejście w życie w maju 2018 r.].
10
Dyrektywa (UE) 2017/2455 z dnia 5 grudnia 2017 r. zmieniająca dyrektywę 2006/112/WE i dyrektywę 2009/132/WE
w odniesieniu do niektórych obowiązków wynikających z podatku od wartości dodanej w przypadku świadczenia usług
i sprzedaży towarów na odległość.
11
Wniosek dotyczący dyrektywy w sprawie niektórych aspektów umów o dostarczanie treści cyfrowych, COM(2015) 634
final; Zmieniony wniosek dotyczący dyrektywy w sprawie niektórych aspektów umów sprzedaży towarów zawieranych
przez internet lub w inny sposób na odległość, COM(2017) 637 final.
12
Przegląd śródokresowy realizacji strategii jednolitego rynku cyfrowego, COM(2017) 228 final.
AT
BE
BG
HR
CY
CZ
DK
EE
FI
FR
DE
EL
HU
IE
IT
LV
LT
LU
MT
NL
PL
PT
RO
SK
SI
ES
SE
UK
0
5
10
15
20
25
30
35
0 0,5 1 1,5 2 2,5 3 3,5 4
Odsetekzakładaniadziałalnościwsektorzedetalicznym2015
Wskaźnik restrykcyjności w sektorze detalicznym
mniejdynamicznybardziejdynamiczny
mniej restrykcyjny bardziej restrykcyjny

4. 3
działalności w internecie. Komisja proponuje również działania na rzecz sprawiedliwego
i skutecznego opodatkowania gospodarki cyfrowej13 oraz zapewnienia niezależności
systemów kart płatniczych i podmiotów obsługujących transakcje14.
Pojawiają się nowe możliwości dla przedsiębiorstw typu start-up prowadzących
działalność w tym sektorze. Inicjatywa na rzecz przedsiębiorstw typu start-up
i przedsiębiorstw scale-up15 ma na celu w szczególności usunięcie barier dla tych
przedsiębiorstw na jednolitym rynku poprzez tworzenie lepszych możliwości handlowych
i ułatwianie dostępu do finansowania.
W ramach nowego europejskiego programu na rzecz umiejętności zaproponowano szereg
działań, które pomogą obywatelom Unii zdobyć odpowiednie umiejętności, aby sprostać
wyzwaniom szybko zmieniającej się gospodarki światowej16. Sektor detaliczny potrzebuje
umiejętności odpowiadających wymogom digitalizacji. Ponadto program Erasmus+ oferuje
nowe możliwości odbywania długoterminowych praktyk za granicą w wielu różnych
sektorach gospodarki, w tym w sektorze detalicznym.
Szczególne znaczenie dla sektora detalicznego ma jednolity rynek towarów. W grudniu
2017 r. Komisja przedstawiła dwa wnioski ustawodawcze mające na celu ułatwienie
przedsiębiorstwom, zwłaszcza MŚP, sprzedaży swoich produktów w całej UE17 oraz
wzmocnienie kontroli zapobiegających sprzedaży konsumentom unijnym niebezpiecznych
produktów18. Ponadto Komisja przedstawiła wniosek mający na celu wyeliminowanie
głównych barier wynikających z prawa umów utrudniających handel transgraniczny19.
Komisja podejmuje również dalsze inicjatywy służące poprawie ram prawnych dla
konsumentów i przedsiębiorstw20.
Dyrektywa usługowa umożliwia detalistom łatwiejsze tworzenie punktów sprzedaży we
wszystkich państwach członkowskich. W wyroku w sprawie Visser21 Trybunał
Sprawiedliwości Unii Europejskiej („TSUE”) potwierdził, że sprzedaż detaliczna stanowi
usługę i jako taka jest objęta dyrektywą usługową22. W dyrektywie usługowej przewidziano,
że niektóre bardzo restrykcyjne wymogi dotyczące dostępu do rynku są zakazane, a inne
wymogi mogą istnieć wyłącznie w przypadku, gdy są one niedyskryminujące, proporcjonalne
i uzasadnione istotnym celem porządku publicznego. W tym względzie dyrektywa ta ma
również na celu zagwarantowanie skutecznych, obiektywnych i niedyskryminujących
procedur dostępu do rynku w rozsądnym terminie. Podobne wymogi nakłada Traktat
o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w sytuacjach wykraczających poza zakres stosowania
dyrektywy usługowej takich jak ograniczenia prowadzenia działalności.
13
Sprawiedliwy i skuteczny system podatkowy w Unii Europejskiej dla jednolitego rynku cyfrowego, COM(2017) 547.
14
Rozporządzenie (UE) 2018/72 z dnia 4 października 2017 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego
i Rady (UE) 2015/751 w sprawie opłat interchange w odniesieniu do transakcji płatniczych realizowanych w oparciu o kartę.
15
Przyszli liderzy Europy: inicjatywa na rzecz przedsiębiorstw typu start-up i przedsiębiorstw scale-up, COM(2016) 733
final.
16
Nowy europejski program na rzecz umiejętności, COM(2016) 381 final.
17
Wniosek dotyczący rozporządzenia w sprawie wzajemnego uznawania towarów, COM (2017) 796.
18
Wniosek dotyczący rozporządzenia w sprawie zgodności z prawodawstwem i jego egzekwowania, COM(2017) 795.
19
Zmieniony wniosek dotyczący dyrektywy w sprawie niektórych aspektów umów sprzedaży towarów zawieranych przez
internet lub w inny sposób na odległość, COM(2017) 637 final.
20
Nowy ład dla konsumentów, COM(2018) 183.
21
Niedawny wyrok z dnia 30 stycznia 2018 r., Visser, C-31/16, pkt 97.
22
Dyrektywa 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotycząca usług na rynku
wewnętrznym (dyrektywa usługowa).

5. 4
Rada Europejska podkreśliła, że egzekwowanie obowiązujących przepisów ma kluczowe
znaczenie dla funkcjonowania jednolitego rynku23. W ramach wdrożenia dyrektywy
usługowej państwa członkowskie wprowadziły szereg dostosowań ram prawnych
dotyczących usług. Pełna zgodność z przepisami UE poprawiłaby otoczenie regulacyjne
handlu detalicznego i umożliwiłaby przedsiębiorstwom, a tym samym również konsumentom,
czerpanie korzyści z jednolitego rynku.
W strategii jednolitego rynku zwrócono uwagę na to, że ograniczenia w zakresie
zakładania działalności w sektorze detalicznym oraz prowadzenia codziennej
działalności detalicznej stanowią istotne przeszkody na drodze do osiągania lepszych
wyników przez sektor detaliczny. Komisja zobowiązała się do określenia najlepszych
praktyk „w celu ułatwienia podejmowania działalności handlowej i zmniejszenia ograniczeń
prowadzenia działalności w ramach jednolitego rynku”, które będą „stanowić wytyczne dla
przeprowadzenia przez państwa członkowskie reform i ustalania przez nie priorytetów
dotyczących polityki egzekwowania przepisów w sektorze detalicznym”24.
Celem niniejszego komunikatu jest przyczynienie się do uwolnienia potencjału sektora
detalicznego dla gospodarki UE poprzez określenie najlepszych praktyk. Najlepsze
praktyki będą sprzyjać poprawie konkurencyjności sektora detalicznego bez szkody dla celów
polityki publicznej, do osiągnięcia których dążą państwa członkowskie. Jak podkreśliła Rada
Europejska, UE musi w dalszym ciągu dążyć do utworzenia jednolitego rynku, który będzie
odporny na zmiany w przyszłości i dostosowany do epoki cyfrowej25. Sektor detaliczny
w coraz większym stopniu opiera się na dystrybucji wielokanałowej i tendencja ta będzie się
utrzymywała. Szereg inicjatyw dotyczących jednolitego rynku cyfrowego ma na celu
zapewnienie internetowym sprzedawcom detalicznym możliwości prowadzenia skutecznej
sprzedaży transgranicznej. Niniejszy komunikat odnosi się do ograniczeń częściej
stosowanych w przypadku sprzedaży detalicznej poza internetem.
W 25. rocznicę utworzenia jednolitego rynku26 należy świętować jego osiągnięcia, ale
również patrzeć w przyszłość. Sektor detaliczny zasługuje na uwagę i analizę. Instytucje UE
i państwa członkowskie powinny poczynić starania, aby wspierać konkurencyjność tego
sektora w czasie, gdy ulega on przekształceniom wskutek szybkiego rozwoju handlu
elektronicznego.
2. Ograniczenia w handlu detalicznym wpływające na wyniki rynku
Detaliści napotykają liczne ograniczenia o różnym stopniu restrykcyjności dotyczące
zakładania sklepów (np. w odniesieniu do wielkości i lokalizacji sklepu lub procedury
uzyskiwania określonego zezwolenia) oraz prowadzenia działalności (np. w odniesieniu do
godzin otwarcia, promocji sprzedaży, sieci dystrybucji, opodatkowania i zaopatrzenia). Wiele
z tych ograniczeń można uzasadnić istotnymi celami polityki publicznej, jednak ich
nagromadzenie może stwarzać nieproporcjonalne bariery dla nowych podmiotów i w związku
z tym negatywnie wpływać na wydajność sektora. Detaliści podkreślają, że ramy prawne
23
Konkluzje Rady Europejskiej w sprawie zatrudnienia, wzrostu gospodarczego i konkurencyjności, 22 marca 2018 r.
24
Usprawnianie jednolitego rynku: więcej możliwości dla obywateli i przedsiębiorstw; COM(2015) 550 final.
25
Konkluzje Rady Europejskiej w sprawie zatrudnienia, wzrostu gospodarczego i konkurencyjności, 22 marca 2018 r.
26
Wspólne oświadczenie przewodniczących Parlamentu Europejskiego i Komisji Europejskiej oraz prezydencji Rady
z okazji 25. rocznicy jednolitego rynku europejskiego, 20 marca 2018 r.

6. 5
powinny być aktualne i elastyczne, aby umożliwić przedsiębiorstwom szybkie
dostosowywanie się do zmieniających się realiów27.
Zmniejszenie ograniczeń ma pozytywny wpływ na funkcjonowanie rynku28. Mniej
restrykcyjne otoczenie regulacyjne zachęca większą liczbę przedsiębiorstw do wejścia na
rynek, wykorzystania dostępnych możliwości i osiągnięcia sukcesu. Detaliści mają większą
elastyczność pod względem inwestowania w odpowiednią lokalizację i format swoich
sklepów oraz lepszego reagowania na potrzeby lokalnych konsumentów. Wszystkie te
elementy, w połączeniu z rozkwitem handlu elektronicznego, zwiększają konkurencję
i powodują, że sukces osiągają bardziej efektywne i innowacyjne przedsiębiorstwa.
W rezultacie poprawia się wydajność sektora, co przynosi korzyści również
konsumentom. Konsumenci mogą korzystać z większej różnorodności, większej
innowacyjności i wyższej jakości oferowanych produktów i usług. Prawdopodobnie płacą
także niższe ceny29. Ponadto silniejszy sektor detaliczny może oferować dodatkowe
możliwości zatrudnienia. Powstałyby lepsze i liczniejsze miejsca pracy nie tylko w handlu
detalicznym, lecz także w usługach pomocniczych, takich jak transport, przechowywanie
i logistyka.
Komisja opracowała wskaźnik restrykcyjności w sektorze detalicznym, który ilustruje
różne ograniczenia dotyczące zakładania działalności w sektorze detalicznym i codziennego
prowadzenia sklepów30. Jego elementy uwzględniają złożoność i różnorodność ram prawnych
obowiązujących w państwach członkowskich. Ogólnie rzecz biorąc, wskaźnik ten
odzwierciedla sytuację faktyczną i pokazuje bardzo duże rozbieżności, jeśli chodzi
o ograniczenia istniejące w UE. We wszystkich państwach członkowskich istnieją
ograniczenia zarówno w zakresie zakładania działalności w sektorze detalicznym, jak
i w zakresie prowadzenia działalności. Konkretny rodzaj ograniczeń i poziom restrykcyjności
jednak znacznie się różnią. W niektórych państwach członkowskich poziom ten może być
nawet pięciokrotnie wyższy niż w innych. Podczas gdy w najmniej restrykcyjnych ramach
prawnych istnieje tylko kilka rodzajów ograniczeń, w najbardziej restrykcyjnych ramach
może obowiązywać do 12 różnych rodzajów ograniczeń31. Ma to wpływ na otoczenie,
w którym przedsiębiorstwa handlu detalicznego prowadzą działalność.
27
Zob. dokument roboczy służb Komisji – Konsultacje publiczne w sprawie przepisów dotyczących handlu detalicznego
w środowisku wielokanałowym – Streszczenie sprawozdania, SWD(2018) 237.
28
Zob. analiza zawarta w dokumencie roboczymsłużb Komisji towarzyszącym niniejszemu komunikatowi, SWD(2018) 236.
29
Z badania Komisji opartego na opracowanym przez OECD wskaźniku restrykcyjności rynku produktowego wynika, że
obniżenie wskaźnika OECD o jeden punkt spowodowałoby obniżenie poziomu cen o 7 % (Komisja Europejska, Dokumenty
referencyjne dotyczące europejskiego semestru (2018), Sektor detaliczny UE.
30
Opierając się na metodyce OECD dotyczącej wskaźnika restrykcyjności rynku produktowego, w przypadku wskaźnika
restrykcyjności w sektorze detalicznym Komisja przypisała wartości liczbowe poszczególnym aspektom kwestii
regulacyjnych w państwach członkowskich. Wartości przypisanekażdemu aspektowiwynoszą0–6 punktów, gdzie 0 oznacza
najmniej, a 6 najbardziej restrykcyjne przepisy. Informacje stanowiące podstawę wyników zostały zebrane i zweryfikowane
w drodze konsultacji z państwami członkowskimi. Metodyka wskaźnika restrykcyjności w sektorze detalicznym była
również przedmiotem konsultacji z państwami członkowskimi w ramach grupy ekspertów ds. dyrektywy usługowej. Więcej
szczegółów – zob. załącznik oraz dokument roboczy służb Komisji towarzyszący niniejszemu komunikatowi, SWD(2018)
236.
31
Pierwszy filar wskaźnika restrykcyjności w sektorze detalicznym obejmuje kwestie związane z zakładaniem działalności
w sektorze detalicznym: warunki szczegółowe (takie jak: progi wielkości, przepisy dotyczące lokalizacji, poziom
szczegółowości miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz konieczność przedstawiania danych
ekonomicznych), a także procedury (liczba wymaganych zezwoleń i ocen skutków, liczba zaangażowanych podmiotów, czas
trwania procedury i oczekiwania na publikację decyzji o zezwoleniu na podjęcie działalności w sektorze detalicznym). Drugi
filar odzwierciedla ograniczenia w zakresie prowadzenia działalności, dotyczące np. godzin otwarcia sklepów, sieci
dystrybucjiokreślonych produktów, promocjisprzedaży, podatków i opłat obowiązujących wyłącznie w handlu detalicznym
oraz zaopatrzenia w produkty. Wskaźnik ten stanowi faktyczny przegląd ograniczeń istniejących w państwach
członkowskich. Aby uzyskaćkompletny obraz ograniczeń, uwzględniono przepisy dotyczącesieci dystrybucjispecyficznych

7. 6
Regulowanie sektora detalicznego jest przede wszystkim zadaniem państw członkowskich.
Ustanawiając przepisy, państwa członkowskie muszą jednak przestrzegać prawa Unii i nie
mogą nadmiernie ograniczać swobody przedsiębiorczości ani swobody świadczenia usług.
W rezultacie niektóre ograniczenia są zakazane, podczas gdy w innych przypadkach mogą
one być utrzymane lub wprowadzone, o ile są niedyskryminujące, uzasadnione istotnymi
celami polityki publicznej i proporcjonalne. Mniej restrykcyjne otoczenie regulacyjne
przyczyniłoby się do większej konkurencyjności sektora. W tym kontekście należy zwrócić
uwagę na fakt, że ze względu na swój charakter przepisy dotyczące zakładania i prowadzenia
działalności w sektorze detalicznym mają wpływ głównie na detalistów prowadzących
sprzedaż poza internetem. Ponadto ograniczenia kumulują się, a zatem państwa członkowskie
powinny uwzględnić ich łączne skutki.
3. Ułatwienie zakładania działalności w sektorze detalicznym
Otwieranie nowych sklepów jest dla detalistów sposobem uzyskiwania dostępu do
rynku. W miarę rozwoju wielokanałowej sprzedaży detalicznej ważne jest, aby detaliści byli
w stanie realizować spójną strategię dostępu do rynku, łączącą obecność w internecie i poza
nim. Ponadto taki dostęp do rynku powinien być możliwy w rozsądnych ramach czasowych
oraz bez nadmiernego lub nieproporcjonalnego obciążenia. Odpowiedni i szybki dostęp do
rynku jest kwestią o fundamentalnym znaczeniu dla detalistów. Obawiają się oni
ograniczeń dotyczących lokalizacji nowych sklepów, warunków odnoszących się do
produktów lub ogólnego braku pewności prawa. Detaliści sygnalizują, że procedury związane
z zakładaniem działalności w sektorze detalicznym trwają zbyt długo oraz są zbyt złożone
i obarczone zbyt dużą niepewnością32.
Ograniczenia w zakresie zakładania działalności w sektorze detalicznym stanowią poważne
bariery wejścia na rynek i jako takie były wielokrotnie przywoływane w kontekście
europejskiego semestru33.
Warunki zakładania działalności w sektorze detalicznym
Wszystkie państwa członkowskie regulują kwestie związane z zakładaniem punktów
sprzedaży detalicznej. Bardzo często kwestie te regulowane są na poziomie regionalnym lub
lokalnym, co dodatkowo zwiększa różnorodność przepisów, których muszą przestrzegać
detaliści.
Potwierdzając orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości dotyczącego swobody
przedsiębiorczości, dyrektywa usługowa zakazuje stosowania niektórych wymogów takich
jak testy potrzeb ekonomicznych34. Do kategorii tej należą wezwania do udzielenia
produktów, takich jak: alkohol, tytoń i leki dostępne bez recepty. Pozostaje to bez uszczerbku dla celów polityki zdrowotnej
i społecznej, do osiągnięcia których dążą państwa członkowskie. Komisja podziela te cele, dlatego opracowała określone
rozwiązania polityczne i przepisy, w szczególności dotyczące ograniczenia sprzedaży i reklamy wyrobów tytoniowych oraz
służące zagwarantowaniu wysokich standardów jakości i bezpieczeństwa produktów leczniczych. Komisja wspiera również
politykę państw członkowskich w zakresie ograniczania szkodliwych skutków spożywania alkoholu.
32
Zob. dokument roboczy służb Komisji – Konsultacje publiczne w sprawie przepisów dotyczących handlu detalicznego
w środowisku wielokanałowym – Streszczenie sprawozdania, SWD(2018) 237.
33
Kwestię restrykcyjnych przepisów dotyczących zakładania działalności w sektorze detalicznym poruszono w zaleceniach
dla poszczególnych państw skierowanych do Belgii, Danii, Finlandii, Francji, Hiszpanii, Luksemburga, Niemiec, Węgier
i Włoch.
34
W art. 14 ust. 5 dyrektywy usługowej zakazuje się stosowania testu ekonomicznego uzależniającego udzielenie zezwolenia
od udowodnienia istnienia potrzeby ekonomicznej lub popytu rynkowego, oceny potencjalnych bądź bieżących skutków

8. 7
informacji na potrzeby oceny ofert (np. liczba, rodzaje i formaty istniejących sklepów) lub
pomiaru popytu na rynku (np. siły nabywczej lub konsumpcji w gospodarstwach domowych
na odpowiednich obszarach, na których mają powstać sklepy). Prawodawca Unii zakazał
stosowania takich wymogów, ponieważ służą one interesom czysto gospodarczym albo mogą
zostać zastąpione mniej restrykcyjnymi środkami. Wdrażając dyrektywę usługową, wiele
państw członkowskich dokonało przeglądu warunków zakładania działalności w sektorze
detalicznym i zlikwidowało wymogi dotyczące oceny ekonomicznej35. W prawie lub praktyce
niektórych państw członkowskich informacje gospodarcze są jednak nadal wymagane lub
wykorzystywane.
Przepisy dotyczące zakładania punktów sprzedaży detalicznej są podyktowane względami
zagospodarowania przestrzennego, przy czym ich celem często jest podtrzymanie
żywotności centrów miast lub chronienie środowiska. Na przykład przepisy te mogą
ograniczać zakładanie działalności na peryferiach miast. Cele te podziela Komisja, która
w ramach agendy miejskiej UE36 współpracuje z państwami członkowskimi, miastami
i innymi zainteresowanymi stronami, aby promować bardziej przyjazną dla miast, skuteczną
i efektywną politykę oraz przyczyniać się do spójności terytorialnej37. Jednocześnie państwa
członkowskie muszą dążyć do osiągnięcia tych celów w proporcjonalny sposób.
Trybunał Sprawiedliwości potwierdził38, że dyrektywa usługowa ma zastosowanie do
zakładania działalności w sektorze detalicznym niezależnie od sposobu, w jaki państwa
członkowskie regulują tę kwestię, czy to poprzez system zezwoleń, czy poprzez przepisy
dotyczące zagospodarowania przestrzennego. Trybunał Sprawiedliwości potwierdził, że
dyrektywa usługowa umożliwia należyte uwzględnienie celów polityki publicznej oraz że
państwa członkowskie dysponują pewnym marginesem swobody co do wyboru sposobu,
w jaki realizowane są uzasadnione cele polityki publicznej. Aby zapewnić zgodność
z dyrektywą usługową pod tym względem, państwa członkowskie muszą jednak dopilnować,
by wymogi regulacyjne dotyczące zakładania działalności w sektorze detalicznym były nie
tylko uzasadnione nadrzędnym interesem publicznym, lecz także proporcjonalne.
Proporcjonalność jest ważną cechą swobód jednolitego rynku. Proporcjonalność ma
zasadnicze znaczenie w handlu detalicznym. Dyrektywa usługowa zawiera wymóg, aby
detaliści nie podlegali nieproporcjonalnym ograniczeniom. Dotyczy to niektórych wymogów
wyraźnie wspomnianych w dyrektywie usługowej – należą do nich ograniczenia
terytorialne39. Przykładem takich ograniczeń mogą być bardzo szczegółowe plany
zagospodarowania przestrzennego, określające rodzaje towarów, które mają być
sprzedawane40. Trybunał Sprawiedliwości w wyroku w sprawie Visser przywołał
spoczywający na państwach członkowskich na mocy dyrektywy usługowej41 obowiązek
dokonania przeglądu swoich przepisów i praktyk w celu sprawdzenia proporcjonalności
ekonomicznych działalności, lub oceny stosowności działalności w odniesieniu do celów planowania ekonomicznego
ustanowionych przez właściwe organy.
35
Test potrzeb gospodarczych został zniesiony w Belgii, we Francji, w Luksemburgu, w Niderlandach, Rumunii, we
Włoszech oraz w odpowiednich regionach Hiszpanii. Zob. SWD(2012) 148 final – dokument roboczy służb Komisji
towarzyszący komunikatowi w sprawie wdrożenia dyrektywy usługowej.
36
Zainicjowanej w maju 2016 r. paktem amsterdamskim.
37
https://ec.europa.eu/futurium/en/urban-agenda-eu/what-urban-agenda-eu
38
Wyrok z dnia 30 stycznia 2018 r., Visser, C-31/16, pkt 124.
39
Art. 15 dyrektywy usługowej.
40
Wymogi takie ograniczają zdolność reagowania na zmieniający się popyt konsumpcyjny i mogą ograniczać możliwość
zakładania nowych punktów sprzedaży detalicznej w wolnych lokalizacjach handlowych, co jest sprzeczne z argumentem
często podnoszonym jako uzasadnienie dla regulowania lokalizacji sklepów.
41
Art. 15 ust. 3 dyrektywy usługowej.

9. 8
ograniczeń terytorialnych mających zastosowanie do zakładania działalności w sektorze
detalicznym42.
W odniesieniu do szerzej rozumianego sektora usług Komisja przedstawiła wniosek
dotyczący dyrektywy w sprawie analizy proporcjonalności w dziedzinie zawodów
regulowanych43. Podobnie we wniosku Komisji dotyczącym procedury powiadomień
w odniesieniu do niektórych ograniczeń na mocy dyrektywy usługowej44 wymagane jest
zorganizowane i jednolite podejście do proporcjonalności.
Ustalając progi wielkości, państwa członkowskie często stosują różne przepisy do projektów
zakładania działalności w sektorze detalicznym w zależności od wielkości planowanego
sklepu detalicznego45. Może to skutkować sztucznym kształtowaniem krajobrazu handlu
detalicznego poprzez wywieranie wpływu na formaty i rozmiary otwieranych sklepów46,
a w efekcie na wydajność.
Testy potrzeb ekonomicznych
Zgodnie z dyrektywą usługową organy publiczne muszą dokonać przeglądu swoich
przepisów i praktyk w celu zapewnienia, aby do celów zakładania działalności w sektorze
detalicznym nie były wymagane ani wykorzystywane dane ekonomiczne.
Przykład: W większości państw członkowskich w procedurach dotyczących zakładania
działalności w sektorze detalicznym nie są wykorzystywane dane ekonomiczne, podczas
gdy w niektórych innych państwach członkowskich nadal formalnie lub faktycznie
przeprowadza się testy potrzeb ekonomicznych.
Przepisy dotyczące lokalizacji
Stosując przepisy dotyczące lokalizacji, w tym służące utrzymaniu żywotności centrów
miast, zgodnie z dyrektywą usługową organy publiczne muszą ocenić proporcjonalność
tych przepisów, a w szczególności upewnić się, czy mniej restrykcyjne przepisy byłyby
równie skuteczne.
Przykład: We Francji przepisy dotyczące zakładania działalności w sektorze detalicznym
umożliwiają detalistom wybór optymalnej lokalizacji sklepu bez nakładania ograniczeń co
do formatu sklepu i asortymentu produktów.
Lokalne strefy w planach zagospodarowania przestrzennego
Zachęca się organy publiczne, aby przy projektowaniu miejscowych planów
zagospodarowania przestrzennego pozwoliły w strefach handlowych na prowadzenie
szerokiego zakresu działalności handlowej. Ponadto zgodnie z dyrektywą usługową organy
publiczne – zgodnie z zasadą proporcjonalności – muszą unikać nadmiernie nakazowych
przepisów.
Przykład: Poprzez określenie w miejscowych planach stref na potrzeby szerokiego zakresu
działalności gospodarczej („na użytek handlowy”) organy rumuńskie zapewniają
elastyczność w użytkowaniu przestrzeni.
42
Wyrok z dnia 30 stycznia 2018 r., Visser, C-31/16, pkt 130.
43
Wniosek dotyczący dyrektywy w sprawie analizy proporcjonalności przed przyjęciem nowych regulacji dotyczących
zawodów, COM(2016) 822 final.
44
Wniosek dotyczący dyrektywy określającej procedurę powiadomień w odniesieniu do systemów zezwoleń i wymogów
dotyczących usług, COM(2016) 821 final.
45
Na przykład we Francji sklepy o powierzchni ponad 1 000 m² wymagają specjalnego zezwolenia. W Niemczech próg ten
wynosi 800 m², a na Węgrzech – 400 m².
46
Zob. dokument roboczy służb Komisji towarzyszący niniejszemu komunikatowi, SWD(2018) 236.

10. 9
Progi wielkości
Jeżeli organy publiczne ustanawiają progi wielkości do celów związanych z zakładaniem
działalności w sektorze detalicznym, zgodnie z dyrektywą usługową i zasadą
proporcjonalności muszą ocenić zgodność poziomu progów z realizowanymi celami
polityki publicznej. Ponadto zachęca się organy publiczne do rozważenia wpływu tych
progów na strukturę rynku.
Przykład: Na Łotwie nie stosuje się żadnych progów i niezależnie od wielkości sklepu
obowiązuje jeden proces związany z podejmowaniem działalności w obszarze handlu
detalicznego, o ile projekt jest planowany na obszarze przeznaczonym do „użytku
komercyjnego”. Również w Danii i Finlandii w wyniku reformy ram prawnych dotyczących
zakładania działalności w sektorze detalicznym ustalono wyższe progi wielkości sklepów
oraz zniesiono niektóre ograniczenia powierzchni użytkowej. Reformy te przeprowadzono
w celu poprawy funkcjonowania sektora, zwiększenia wydajności oraz zapewnienia
konsumentom większego wyboru i niższych cen.
Utrzymanie tętniących życiem centrów miast stanowi uzasadniony interes polityki organów
krajowych, regionalnych i lokalnych, a liczba pustych lokali rośnie. Aby rozwiązać ten
problem, niektóre z tych organów stosują ograniczenia w odniesieniu do zakładania
działalności w sektorze detalicznym poza centrami miast. Jeżeli ograniczenia te są stosowane,
muszą być uzasadnione i proporcjonalne. W tym kontekście właściwe organy krajowe
powinny rozważyć bardziej kompleksową politykę, wykraczającą poza przepisy dotyczące
konkretnie handlu detalicznego. Powinny one również uwzględnić wymiar sektora handlu
elektronicznego i zmieniające się preferencje konsumentów w dziedzinie zakupów, gdyż oba
te czynniki mają wpływ na obecność detalistów w centrach miast.
Nowe podejście do promowania żywotności centrów miast
Zachęca się organy publiczne do rozważenia szerokiego wachlarza działań i środków, które
służą przyciągnięciu konsumentów do centrów miast i nie opierają się wyłącznie na
ograniczeniach dotyczących zakładania działalności w sektorze detalicznym.
Przykład: W dzielnicy Amsterdamu (Niderlandy) znanej jako „Dziewięć Uliczek” detaliści
zrzeszyli się, aby utworzyć dobrze prosperującą społeczność, opierając się na tożsamości
i dziedzictwie kulturowym tego obszaru. Korzystając z pomocy menedżera społeczności,
detaliści są zachęcani do koordynowania wspólnych działań marketingowych i promocyjnych
związanych z tym dziedzictwem i nagłaśnianych za pośrednictwem strony internetowej, które
mogą przyciągnąć do tego obszaru turystów lub innych konsumentów. To wraz z innymi
inicjatywami prowadzonymi przez właściwy organ, takimi jak wprowadzenie strefy wolnej od
samochodów osobowych, wzmocniło działalność detaliczną i zwiększyło popyt na
powierzchnię handlową w dzielnicy „Dziewięć Uliczek”.
Równolegle z niniejszym komunikatem Komisja opublikowała przewodnik w zakresie
wspierania odnowy i modernizacji sektora drobnego handlu detalicznego. Przewodnik ten
zawiera przykłady udanych przedsięwzięć miast, które przywróciły żywotność swoim
centrom, i powinien pomóc właściwym organom we wspieraniu drobnych detalistów
w dostosowaniu się do nowych realiów epoki cyfrowej.
Procedury związane z zakładaniem działalności w sektorze detalicznym
Proste, przejrzyste i skuteczne procedury związane z zakładaniem działalności
w sektorze detalicznym („ograniczenie formalności administracyjnych”) stwarzają
możliwości zwiększenia wydajności tego sektora. Respondenci uczestniczący w otwartych

11. 10
konsultacjach publicznych podkreślili potrzebę ułatwienia procesu zakładania działalności
w sektorze detalicznym, zapewnienia bardziej przejrzystych procedur oraz lepszego i bardziej
systematycznego korzystania z procedur elektronicznych. Do ułatwienia tego dostępu należy
wykorzystać technologie cyfrowe47. Celem planu działania UE na rzecz administracji
elektronicznej48 jest przyspieszenie transformacji cyfrowej w administracji, tak aby kontakt
przedsiębiorstw z administracjami publicznymi był bardziej efektywny, bardziej przejrzysty,
szybszy i tańszy.
Znalezienie istotnych i dokładnych informacji na temat wymogów prawnych i procedur
w łatwo zrozumiałej formie, a także możliwość dostępu do procedur administracyjnych i ich
przeprowadzenia drogą elektroniczną ma kluczowe znaczenie dla wszystkich podmiotów,
które chcą wykorzystać zalety jednolitego rynku, a w szczególności dla MŚP. Aby lepiej
zaspokoić te potrzeby, Komisja przedstawiła wniosek ustawodawczy w sprawie utworzenia
jednolitego portalu cyfrowego49.
W praktyce detaliści nieprowadzący działalności w internecie nadal borykają się
z poważnymi opóźnieniami wskutek wielu przeszkód proceduralnych50. Opóźnienia takie
mają negatywny wpływ na rozpoczęcie i rentowność projektu – który może być opracowany
z myślą o konkretnych warunkach rynkowych – i powodują znaczne koszty.
Samo pełne wdrożenie dyrektywy usługowej pozwoliłoby na ambitny program uproszczeń
administracyjnych i współpracy administracyjnej51. Zuwagi na wyrok w sprawie Visser
państwa członkowskie powinny ocenić, czy uproszczenie administracyjne w sektorze
detalicznym było wystarczająco ambitne, czy też konieczne są dalsze działania. W dyrektywie
zobowiązuje się państwa członkowskie do ustanowienia pojedynczych punktów
kontaktowych, zapewnienia możliwości dopełnienia procedur na odległość i drogą
elektroniczną oraz zapewnienia łatwego dostępu do informacji na temat krajowych wymogów
i procedur. Wnioski muszą być rozpatrywane jak najszybciej. Skuteczniejsze, bardziej
przejrzyste i krótsze procedury związane z zakładaniem działalności w sektorze
detalicznym byłyby korzystne dla sektora i organów publicznych.
Procedury uproszczone
Procedury uproszczone są mniej czasochłonne i wymagają mniejszych nakładów zasobów.
Zgodnie z dyrektywą usługową organy publiczne muszą ułatwić detalistom nieprowadzącym
działalności w internecie dostęp do rynku poprzez uproszczone procedury dotyczące
zakładania działalności w sektorze detalicznym charakteryzujące się mniejszą liczbą
zezwoleń, o które można wnioskować poprzez pojedynczy internetowy punkt kontaktowy.
Przykład: W Belgii w celu uproszczenia procesu administracyjnego w regionach
wprowadzono zintegrowane procedury i punkty kompleksowej obsługi w odniesieniu do
zakładania działalności w sektorze detalicznym. Zmiany te umożliwiają detalistom składanie
wniosku o jedno zintegrowane pozwolenie w jednym miejscu.
47
W art. 8 dyrektywy usługowej nakłada się na państwa członkowskie obowiązek zapewnienia, aby wszelkie procedury
i formalności dotyczące podejmowania i prowadzenia działalności usługowej były łatwe do wypełnienia na odległość oraz
drogą elektroniczną, poprzez odpowiedni pojedynczy punkt kontaktowy i w odpowiednich właściwych organach.
48
Plan działania UE na rzecz administracji elektronicznej na lata 2016–2020, COM(2016) 179 final.
49
Wniosek dotyczący rozporządzenia w sprawie utworzenia jednolitego portalu cyfrowego zapewniającego dostęp do
informacji, procedur, usług wsparcia i rozwiązywaniaproblemów oraz w sprawie zmiany rozporządzenia (UE) nr 1024/2012,
COM(2017) 256 final.
50
Zob. dokument roboczy służb Komisji – Konsultacje publiczne w sprawie przepisów dotyczących handlu detalicznego
w środowisku wielokanałowym – Streszczenie sprawozdania, SWD(2018) 237.
51
Art. 5–8 dyrektywy usługowej dotyczące uproszczenia procedur, ustanowienia pojedynczych punktów kontaktowych,
prawa do informacji i procedur realizowanych drogą elektroniczną.

12. 11
Przejrzystość
Przejrzystość na wszystkich etapach procedury związanej z podejmowaniem działalności
w obszarze handlu detalicznego jest korzystna dla detalistów. Zgodnie z dyrektywą usługową
organy publiczne muszą dopilnować, aby wszystkie niezbędne informacje na temat procedur
związanych z podejmowaniem działalności w obszarze handlu detalicznego były
z wyprzedzeniem udostępniane detalistom za pośrednictwem przeznaczonej do tego strony
internetowej. Zachęca się je również do podawania do wiadomości publicznej wszystkich
decyzji – zarówno pozytywnych, jak i negatywnych – dotyczących zakładania działalności
w sektorze detalicznym.
Przykład: Na Litwie zarówno pozytywne, jak i negatywne decyzje dotyczące zakładania
działalności w sektorze detalicznym są publikowane w formie elektronicznej.
Czas trwania procedur
Skrócenie czasu trwania procedur związanych z zakładaniem działalności w sektorze
detalicznym pomaga w szybkim rozpoczęciu projektów związanych z handlem detalicznym.
Wraz z rozwojem handlu elektronicznego ważne jest skrócenie terminów uzyskania dostępu
do rynku dla detalistów nieprowadzących działalności w internecie. Wspomogłoby to również
rozwój dystrybucji wielokanałowej. Zgodnie z dyrektywą usługową organy publiczne muszą
rozpatrywać wnioski jak najszybciej52. Zachęca się je do rozważenia wszystkich możliwości
skrócenia czasu potrzebnego do rozpoczęcia działalności detalicznej, w tym poprzez środki
mające na celu uniknięcie oportunistycznych odwołań.
Przykład: Niedawna reforma w Finlandii miała na celu uproszczenie procedur dotyczących
zakładania działalności w sektorze detalicznym, a tym samym skrócenie czasu ich trwania.
4. Zmniejszanie ograniczeń prowadzenia działalności
Oprócz przepisów mających wpływ na zakładanie punktów sprzedaży detalicznej
detaliści mają do czynienia z szeregiem przepisów związanych z codzienną działalnością
(np. dotyczących godzin otwarcia, promocji sprzedaży, sieci dystrybucji i źródeł
zaopatrzenia).
Ograniczenia prowadzenia działalności były często wprowadzane na potrzeby osiągnięcia
celów polityki publicznej takich jak ochrona pracowników, konsumentów, środowiska
i zdrowia publicznego. Handel elektroniczny zmienia przyzwyczajenia zakupowe
konsumentów (konsumenci przyzwyczajeni są do dokonywania zakupów w dowolnym
miejscu i czasie, w tym transgranicznie)53. W związku z tym państwa członkowskie powinny
w razie potrzeby przeprowadzić ocenę i modernizację swoich ram prawnych, czerpiąc
inspirację w stosownych przypadkach z dobrze funkcjonujących i mniej uciążliwych
rozwiązań opracowanych w innych państwach członkowskich.
Ograniczenia prowadzenia działalności zazwyczaj dotyczą głównie detalistów
nieprowadzących działalności w internecie54. Na przykład ze względu na swój charakter
ograniczenia dotyczące godzin otwarcia sklepów lub podatki obowiązujące wyłącznie
w handlu detalicznym oparte na wielkości powierzchni sprzedaży nie mają zastosowania do
52
Art. 13 ust. 3 dyrektywy usługowej.
53
Zob. dokument roboczy służb Komisji – Konsultacje publiczne w sprawie przepisów dotyczących handlu detalicznego
w środowisku wielokanałowym – Streszczenie sprawozdania, SWD(2018) 237.
54
Zob. dokument roboczy służb Komisji – Konsultacje publiczne w sprawie przepisów dotyczących handlu detalicznego
w środowisku wielokanałowym – Streszczenie sprawozdania, SWD(2018) 237.

13. 12
detalistów internetowych. Organy publiczne powinny ocenić proporcjonalność i skuteczność
ograniczeń prowadzenia działalności mających wpływ na detalistów nieprowadzących
działalności w internecie, aby zapewnić im równe szanse w porównaniu z handlem
elektronicznym.
Ograniczenia prowadzenia działalności mogą stać się znaczącym obciążeniem dla
przedsiębiorstw, wpływającym na ich wydajność, i z tego względu były wielokrotnie
przywoływane w kontekście europejskiego semestru55.
Zapewnienie równych szans w handlu detalicznym
Detaliści nieprowadzący działalności w internecie muszą wziąć pod uwagę nowe struktury
konsumpcji i odpowiednio dostosować swoją strategię handlową56. Drobni detaliści mogą
mieć trudności z dostosowaniem się do cyfrowej ewolucji rynku. Nie zawsze łatwo
przychodzi im korzystanie z technologii i na ogół dysponują mniejszymi zasobami, mniejszą
wiedzą i mniejszym potencjałem pod względem projektowania i wdrażania zmian
strukturalnych.
Pomoc w transformacji drobnych detalistów
Zachęca się organy publiczne do ułatwiania przyswajania technologii cyfrowych przez
drobnych detalistów.
Przykład: Aby podnieść poziom wiedzy detalistów na temat korzystania z technologii
cyfrowych, w Belgii Walońska Agencja Cyfrowa opracowała narzędzie samodzielnej
diagnostyki, które pomaga drobnym detalistom ocenić, jaka technologia cyfrowa
odpowiada ich zasobom i doświadczeniu oraz jakiego rodzaju rozwiązań potrzebują oni
w perspektywie krótkoterminowej, aby ułatwić im przyjęcie technologii cyfrowych.
Przewodnik w zakresie wspierania odnowy i modernizacji sektora drobnego handlu
detalicznego powinien być pomocny właściwym organom we wspieraniu drobnych
detalistów w dostosowaniu się do nowych realiów epoki cyfrowej.
W państwach członkowskich, które posiadają przepisy dotyczące promocji i rabatów,
konsumenci mogą zazwyczaj korzystać z promocji i rabatów oferowanych przez sklepy
internetowe znajdujące się w państwach członkowskich, w których obowiązują bardziej
elastyczne przepisy (na przykład tych państwach, które nie narzucają ścisłych okresów
wyprzedaży posezonowej lub dopuszczają sprzedaż poniżej kosztów)57.
Handel elektroniczny umożliwia konsumentom nabywanie drogą elektroniczną produktów,
w odniesieniu do których pewne państwa członkowskie narzucają określone sieci
dystrybucji w przypadku sprzedaży tych produktów poza internetem58. Może to stwarzać
odmienne warunki dla handlu detalicznego stacjonarnego i elektronicznego.
55
Restrykcyjneprzepisy w zakresie działalności detalicznej wspomniano w sprawozdaniach krajowych dotyczących Austrii,
Belgii, Finlandii, Francji, Hiszpanii, Luksemburga, Niemiec, Portugalii, Węgier i Włoch.
56
Zob. dokument roboczy służb Komisji – Konsultacje publiczne w sprawie przepisów dotyczących handlu detalicznego
w środowisku wielokanałowym – Streszczenie sprawozdania, SWD(2018) 237.
57
Art. 20 dyrektywy usługowej zakazuje dyskryminacji usługobiorców z uwagi na ich przynależność państwową lub miejsce
zamieszkania. Rozporządzenie (UE) 2018/302 z dnia 28 lutego 2018 r. w sprawie blokowania geograficznego zapobiega
dyskryminacji w dostępie do cen, sprzedaży lub warunków płatności w przypadku nabywania produktów i usług ze strony
internetowej prowadzonej w innym państwie członkowskim.
58
Na przykład w niektórych państwach członkowskich sprzedaż leków dostępnych bez recepty jest zastrzeżona dla aptek. Ze
względu na szczególną sytuację leków dostępnych bez recepty (np. rola farmaceuty w doradzaniu pacjentom, kontrola
konsumpcji, sfałszowane produkty lecznicze) państwa członkowskie i Unia Europejska wprowadziły przepisy prawne
dotyczące handlu detalicznego lekami dostępnymi bez recepty sprzedawanymi przez internet i poza internetem.

14. 13
Przepisy opracowane przede wszystkim w odniesieniu do stacjonarnego handlu detalicznego
ograniczają zdolność detalistów do przystosowywania się do zmian, jakie niesie ze sobą
handel elektroniczny, i reagowania na nie. Dotyczy to na przykład ograniczeń co do godzin
otwarcia sklepów. Ograniczenia te często były wprowadzane w celu zapewnienia ochrony
pracownikom, jak również MŚP, które nie zawsze stać na zatrudnienie liczby pracowników
wystarczającej do utrzymania długich godziny pracy. Należy rozwiązać te problemy,
jednocześnie wspierając detalistów stacjonarnych w dostosowywaniu się do nowych
nawyków konsumentów.
Istniejące podatki i opłaty obowiązujące wyłącznie w handlu detalicznym oparte na
wielkości powierzchni sprzedaży mają obecnie zastosowanie wyłącznie do sklepów
nieprowadzących działalności w internecie, co może stawiać je w niekorzystnej sytuacji
w porównaniu ze sklepami internetowymi i innymi przedsiębiorstwami.
Promocje sprzedaży i rabaty
Promocje sprzedaży i rabaty mogą być elementem strategii detalisty w środowisku
wielokanałowym lub strategii wejścia na nowy rynek. Ustanawiając przepisy dotyczące
promocji sprzedaży i rabatów, organy publiczne muszą przestrzegać między innymi zasady
niedyskryminacji, zasadności i proporcjonalności. Przyczyniłoby się to do zapewnienia
równych szans w porównaniu z handlem elektronicznym.
Przykład: Niedawna reforma przeprowadzona w Luksemburgu miała ułatwić wyprzedaż
likwidacyjną i zezwolić na sprzedaż poniżej kosztów. W 2014 r. Grecja wydłużyła okresy
wyprzedaży posezonowej.
Konkretne kanały sprzedaży
Zachęca się organy publiczne do stworzenia równych szans w porównaniu z handlem
elektronicznym.
Przykład: W Danii, Portugalii, Szwecji i we Włoszech przeprowadzono reformy mające
umożliwić sprzedaż niektórych leków dostępnych bez recepty w miejscach innych niż
apteki.
Godziny otwarcia sklepów
Godziny otwarcia sklepów są ważnym czynnikiem wpływającym na dostęp konsumentów
do sklepu detalicznego. Handel elektroniczny w znacznym stopniu zmienia nawyki
konsumentów w zakresie zakupów, a detaliści nieprowadzący działalności w internecie
mogą mieć trudności z nadążaniem za konkurencją ze strony detalistów internetowych.
Zachęca się organy publiczne do zapewnienia elastyczności umożliwiającej
dostosowywanie się do zmieniających się preferencji konsumentów i stworzenia równych
szans w porównaniu z handlem elektronicznym.
Przykład: W Finlandii godziny otwarcia sklepów zostały niedawno w pełni
zliberalizowane, co miało znaczący pozytywny wpływ na konkurencję i zatrudnienie.
Podatki obowiązujące wyłącznie w handlu detalicznym
Zachęca się organy publiczne do stworzenia równych szans w porównaniu z handlem
elektronicznym, jak również z wszystkimi sektorami działalności, zapewniając, aby
wszelkie podatki obowiązujące wyłącznie w handlu detalicznym były uzasadnione i nie
stawiały w niekorzystnej sytuacji detalistów nieprowadzących działalności w internecie.

15. 14
Przykład: W większości państw członkowskich podatki nie obowiązują wyłącznie w handlu
detalicznym, a zatem nie są one dyskryminujące dla tego sektora w porównaniu z innymi
sektorami.
Na Węgrzech wprowadzony w 2010 r. podatek obowiązujący wyłącznie w handlu
detalicznym został zniesiony w 2014 r., co poprawiło równowagę nie tylko między różnymi
sektorami, ale również między podmiotami krajowymi i zagranicznymi.
Zapewnienie sprawiedliwych i efektywnych łańcuchów dostaw
Handel detaliczny przybliża konsumentom jednolity rynek. Jednolity rynek UE umożliwia
detalistom kupowanie produktów z dowolnego miejsca w UE. Poprawia to efektywność,
może zwiększać wydajność i ogranicza koszty, ostatecznie przynosząc korzyść konsumentom.
Dzięki jednolitemu rynkowi zwiększył się wybór dostępnych produktów. Bariery regulacyjne,
ograniczające możliwość transgranicznego zaopatrywania się w produkty grożą
rozdrobnieniem jednolitego rynku i są sprzeczne z traktatową zasadą swobodnego przepływu
towarów.
Na poziomie unijnym i krajowym podejmowane są również wysiłki na rzecz promowania
zrównoważonych łańcuchów dostaw, aby zmniejszyć wpływ na środowisko i wspierać
zrównoważoną konsumpcję. UE podjęła już kroki w celu rozwiązania problemu odpadów
tworzyw sztucznych59. W swojej strategii na rzecz tworzyw sztucznych w gospodarce
o obiegu zamkniętym ze stycznia 2018 r. Komisja planuje dalsze działania w tej dziedzinie60.
Komisja proponuje również środki promujące zapobieganie marnotrawieniu żywności61.
Wiele państw członkowskich wprowadziło również przepisy służące promowaniu uczciwych
praktyk handlowych, w szczególności w łańcuchu dostaw żywności. Komisja wspiera te
wysiłki, w tym poprzez wniosek dotyczący dyrektywy w sprawie nieuczciwych praktyk
handlowych w relacjach między przedsiębiorstwami w łańcuchu dostaw żywności62. Ważne
jest jednak, by nie uniemożliwiać dostawcom i detalistom obopólnie korzystnej współpracy.
Komisja jest również świadoma terytorialnych ograniczeń dostaw ustanowionych przez
podmioty prywatne, które mogą ograniczać detalistom możliwości nabywania produktów, od
kogo i z jakiego miejsca chcą, co ma negatywny wpływ na jednolity rynek63. Wydaje się, że
w niektórych przypadkach detaliści posiadający siedzibę w jednym państwie członkowskim
i mający do czynienia z dostawcą wielonarodowym nie mają możliwości wyboru, u którego
krajowego podmiotu dostawcy towarów chcieliby się zaopatrywać, lecz są kierowani do
określonego krajowego podmiotu zależnego. Detaliści napotykają tę samą barierę, gdy
dostawca uniemożliwia swojej sieci niezależnych hurtowników dostarczanie swoich
produktów za granicę, co skutkuje zamknięciem dostępu do rynku lub podziałem rynku
wzdłuż granic krajowych. Jeżeli dostawca narzucający terytorialne ograniczenia dostaw
zajmuje pozycję dominującą lub jeżeli ograniczenia te są stosowane w ramach umowy
59
Dyrektywa (UE) 2015/720 z dnia 29 kwietnia 2015 r. zmieniająca dyrektywę 94/62/WE w odniesieniu do zmniejszenia
zużycia lekkich plastikowych toreb na zakupy.
60
Komunikat Komisji – Europejska strategia na rzecz tworzyw sztucznych w gospodarce o obiegu zamkniętym –
COM(2018) 28 final.
61
Wniosek dotyczący dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającej dyrektywę 2008/98/WE w sprawie
odpadów, COM(2015) 595 final.
62
COM(2018) 173 final.
63
Dokument roboczy służb Komisji – Konsultacje publiczne w sprawie przepisów dotyczących handlu detalicznego
w środowisku wielokanałowym – Streszczenie sprawozdania, SWD(2018) 237. Ograniczenia takie można również opisać
jako sprzeczne z zasadą niedyskryminacji zawartą w art. 20 dyrektywy usługowej, ponieważ dzielą rynek ze względu na
przynależność państwową lub miejsce zamieszkania.

16. 15
między dostawcą a niezależnym hurtownikiem, w pewnych okolicznościach można
wykorzystać prawo konkurencji do nałożenia sankcji za te ograniczenia jako zachowanie
antykonkurencyjne. Nie obejmuje to jednak sytuacji, w których takie polecenia są wydawane
przez zintegrowanych pionowo dostawców ich krajowym jednostkom zależnym. Obecnie
niektórzy dostawcy wykorzystują fakt, że do takich sytuacji nie stosują się reguły
konkurencji64.
Terytorialne ograniczenia dostaw powodują segmentację rynku, ograniczając konkurencję
i skutkując prawdopodobnymi znacznymi rozbieżnościami między cenami hurtowymi
a cenami detalicznymi w całej UE lub pod względem wyboru produktów oferowanych
konsumentom w całej UE65.
Należy zapobiegać takim zachowaniom, tak aby detaliści mogli prowadzić handel równoległy
w odniesieniu do wszystkich produktów, co pozwoli jeszcze bardziej zbliżyć jednolity rynek
do konsumentów europejskich. Komisja podejmie dalsze działania w zakresie badania faktów
dotyczących skutków takich praktyk dla jednolitego rynku. Jeżeli sytuacja nie zmieni się
w wyniku dobrowolnej zmiany podejścia dostawców, konieczne mogą być dalsze działania.
Ograniczenia regulacyjne dotyczące zaopatrzenia
Zgodnie z zasadami jednolitego rynku towarów detaliści muszą mieć możliwość
korzystania ze swobody tworzenia łańcuchów dostaw, w tym transgranicznych, aby
zwiększyć dostęp konsumentów do szerokiej gamy produktów po konkurencyjnych
cenach.
Przykład: Republika Czeska i Słowacja zniosły w odniesieniu do niektórych detalistów
wymogi regulacyjne dotyczące sprawozdawczości w zakresie części lub procentu obrotu ze
sprzedaży żywności pochodzącej z rynku krajowego lub wyprodukowanej na nim.
Praktyki umowne we współczesnym handlu detalicznym
Jeżeli organy publiczne regulują praktyki w celu zapewnienia ochrony zagrożonym
podmiotom, zgodnie ze swobodą przedsiębiorczości nie powinny one zakazywać praktyk
umownych między detalistami i dostawcami, które są obopólnie korzystne.
Przykład: W Irlandii, jeżeli dostawca wyraźnie zgodzi się w umowie wnieść wkład w koszty
marketingu, nie jest to zabronione, o ile istnieją środki ochronne, takie jak wymóg
obiektywnego i rozsądnego oszacowania takiego wkładu.
Terytorialne ograniczenia dostaw
Podmioty prywatne nie powinny uniemożliwiać detalistom wykorzystywania w pełni
możliwości oferowanych przez jednolity rynek w zakresie transgranicznego zaopatrywania
się w produkty. Detaliści powinni mieć możliwość oferowania konsumentom dostępu do
64
Z dniem 31 maja 2022 r. zakończy się okres obowiązywania rozporządzenia Komisji dotyczącego wyłączeń niektórych
kategorii porozumień wertykalnych i praktyk uzgodnionych (rozporządzenie (UE) nr 330/2010 z dnia 20 kwietnia 2010 r.
w sprawie stosowania art. 101 ust. 3 TFUE). Będzie ono musiało zostać poddane przeglądowi przed przedłużeniem okresu
jego obowiązywania. Towarzyszące wytyczne Komisji w sprawie ograniczeń wertykalnych również będą musiały wówczas
zostać poddane przeglądowi. Rozporządzenie w sprawie blokowania geograficznego umożliwia klientom korzystanie
z takich samych warunków, jak dostępne klientom znajdującym się w miejscu dostawy, na przykład jeżeli sami
zorganizowali odbiór dostawy. Z zakresu stosowania tego rozporządzenia wyłączone są jednak zakupy dokonane w celu
późniejszej odsprzedaży i nie ma ono zastosowania, jeśli umowa dostawy jest indywidualnie wynegocjowana.
65
W projekcie dokumentu „W kierunku kodeksu właściwego postępowania Forum Wysokiego Szczebla w odniesieniu do
żywności o dwóch poziomach jakości”, zawierającym wnioski z sesji burzy mózgów podgrupy ds. rynku wewnętrznego
Forum Wysokiego Szczebla do spraw Poprawy Funkcjonowania Łańcucha Dostaw Żywności z grudnia 2017 r., wezwano
Komisję Europejską do dokonania oceny skutków tak zwanych „terytorialnych ograniczeń dostaw” dla wyboru dostępnego
konsumentom w różnych państwach członkowskich. Ostateczna wersja powinna zostać zatwierdzona w grudniu 2018 r.

17. 16
szerokiej gamy produktów, w tym do różnych wersji tego samego produktu, po
potencjalnie niższych cenach.
Przykład: Detaliści powinni mieć wybór, u którego krajowego podmiotu dostawcy
towarów chcieliby się zaopatrywać.
5. Zmniejszenie kosztu przestrzegania przepisów
Przestrzeganie przepisów wiąże się z kosztem – kosztem przestrzegania przepisów – który
może wynieść 0,4–6 % rocznego obrotu detalistów66. Dla mikroprzedsiębiorstw jest to
szczególnie duże obciążenie67.
Respondenci biorący udział w otwartych konsultacjach publicznych wskazali obszary,
w których można byłoby wprowadzić usprawnienia, a mianowicie: zgłaszanie informacji
gospodarczych, powiadamianie o zmianach, kontrole68, bardziej proporcjonalne grzywny
i sankcje.
W ostatnich latach Komisja podjęła stanowcze zobowiązanie do promowania zasad lepszego
stanowienia prawa zarówno na poziomie UE, jak i na poziomie państw członkowskich69.
Również państwa członkowskie muszą sprawdzić, czy przepisy krajowe są dobrze
ukierunkowane, oparte na dowodach i jasno sformułowane. Mniej skomplikowane przepisy,
większa świadomość specyfiki sektora oraz wsparcie polityczne mogłyby pomóc zapewnić
elastyczność i innowacyjność sektora detalicznego70.
Wspieranie rozwoju sektora detalicznego przynoszące ostatecznie korzyści konsumentom
wymaga szeroko zakrojonego podejścia: uproszczenia ram prawnych, zapewnienia, aby były
one dostosowane do środowiska wielokanałowego, a także ograniczenie nadmiernie
uciążliwych i kosztownych środków i procedur nakładanych na detalistów w celu
zapewnienia zgodności z tymi przepisami.
Obciążenie administracyjne i sankcje
Zachęca się organy publiczne, aby przy projektowaniu i stosowaniu przepisów,
w szczególności regulujących codzienną działalność sklepów, uwzględniały przewidywane
koszty zadań administracyjnych i niezbędnego wyposażenia. Jest to szczególnie ważne
zarówno dla MŚP, jak i dla organów publicznych.
Przykład: Ułatwienie składania wniosków lub sprawozdań za pomocą narzędzi
internetowych, a także uproszczone procedury administracyjne i usprawnione kontrole
prowadzą do znacznych oszczędności i umożliwiają w szczególności drobnym detalistom
przesunięcie zasobów z zadań administracyjnych na ich podstawową działalność, w tym na
innowacje.
66
Różnice pomiędzy poszczególnymi państwami, LE Europe, Spark Legal Network and Consultancy, VVA Consulting
(2018) Operational restrictions in the retail sector, badanie przeprowadzone na zlecenie Komisji Europejskiej.
67
W UE mikrodetaliści wydają średnio równowartość 3,3 % swojego obrotu na zadania administracyjne i wyposażenie
związane z regulacjami prawnymi, podczas gdy w przypadku małych, średnich i dużych przedsiębiorstw odsetek ten wynosi
do 0,4 %.
68
Dobre praktyki w zakresie kontroli mogą pomóc w osiągnięciu dobrze prosperującej i rozwijającej się gospodarki, podczas
gdy źle przemyślane kontrole stanowią znaczne obciążenie dla przedsiębiorstw, ograniczając wzrost gospodarczy, J. Monk,
Reform of regulatory enforcement and inspections in OECD countries.
69
Komunikat Komisji, „Program UE – Lepsze wyniki dzięki lepszemu stanowieniu prawa”, COM(2015) 215 final.
W przypadku handlu detalicznego szczególnie istotne jest korzystanie z testu MŚP w procesie oceny skutków.
70
Komisja Europejska, Grupa Wysokiego Szczebla ds. Konkurencyjności Handlu Detalicznego (2015), Sprawozdanie
przygotowawczej grupy roboczej do spraw innowacji; https://ec.europa.eu/growth/single-market/services/retail_en.

18. 17
6. Wnioski
Dobrze funkcjonujący jednolity rynek oraz zmodernizowane otoczenie regulacyjne są
niezbędne dla unijnego sektora detalicznego odpowiadającego potrzebom XXI wieku.
Wytyczne prawne i najlepsze praktyki przedstawione w niniejszym komunikacie powinny
być pomocne państwom członkowskim w przeprowadzeniu reform zmierzających do
stworzenia bardziej otwartego, bardziej zintegrowanego i bardziej konkurencyjnego rynku
detalicznego bez ryzyka dla osiągnięcia uzasadnionych celów polityki publicznej.
Zmniejszenie ograniczeń w handlu detalicznym miałoby również pozytywne skutki
uboczne w innych sektorach gospodarki, w szczególności na rynkach wyższego szczebla,
tj. w przemyśle wytwórczym. Bardziej efektywny sektor detaliczny i niższe ceny detaliczne
zwiększają popyt i ukierunkowują producentów wyższego szczebla na bardziej innowacyjne
produkty.
Chociaż rozwój handlu elektronicznego stwarza bezprecedensowe możliwości zarówno
dla sektora detalicznego, jak i dla konsumentów, ograniczenia dotyczące detalistów
nieprowadzących działalności w internecie nie pozwalają im dostosować się do
zmieniających się przyzwyczajeń konsumentów. Konsumenci dokonujący zakupów
w internecie są przyzwyczajeni do robienia zakupów w dowolnym miejscu i czasie. Dlatego
też ważne jest, aby przy opracowywaniu i wdrażaniu odpowiednich przepisów organy
krajowe, regionalne i lokalne uwzględniały fakt, że w najbliższych latach tendencją w handlu
detalicznym pozostanie wielokanałowa sprzedaż detaliczna.
Wytyczne prawne i najlepsze praktyki przedstawione w niniejszym komunikacie
powinny pomóc organom publicznym w ocenieniu ich ram prawnych i zidentyfikowaniu
mniej restrykcyjnych środków. Państwa członkowskie muszą w dalszym ciągu dokonywać
oceny istniejących i proponowanych środków dotyczących sektora detalicznego, aby
zapewnić ich niedyskryminacyjny charakter, należyte uzasadnienie i proporcjonalność.
Zachęca się je również do zapewnienia, aby środki te były skuteczne pod względem osiągania
celów polityki publicznej, w proporcjonalny sposób uwzględniały problemy związane
z rozwojem obszarów miejskich i były dostosowane do szybko zmieniającego się otoczenia
handlu detalicznego. Pewną rolę w tej ocenie powinny odgrywać krajowe organy ochrony
konkurencji.
Wskaźnik restrykcyjności w sektorze detalicznym będzie wykorzystywany jako
dynamiczne narzędzie monitorowania służące do pomiaru wysiłków państw członkowskich
na rzecz zmniejszenia ograniczeń w handlu detalicznym, przy jednoczesnym uwzględnieniu
uzasadnionych celów polityki publicznej takich jak zdrowie publiczne, oraz wpływu tych
reform na wyniki rynku, w tym na wydajność, ceny, innowacyjność, a także skutki uboczne
w innych sektorach.
Komisja nadal będzie monitorowała zmiany stosownych ram prawnych i tendencji
w sektorze detalicznym. Monitorowanie to będzie stanowiło podstawę analizy ekonomicznej
Komisji w ramach europejskiego semestru. Zapewni ono również podstawę na potrzeby
ustalenia priorytetów w ramach prowadzonej przez Komisję polityki egzekwowania prawa
w sektorze detalicznym.
Skuteczne partnerstwo między odpowiednimi podmiotami UE i podmiotami państw
członkowskich na wszystkich szczeblach jest niezbędne dla poprawy ogólnych ram
polityki dotyczących sektora detalicznego. Komisja będzie kontynuowała dialog na temat
przyszłości tego sektora między instytucjami UE a organami krajowymi, regionalnymi
i lokalnymi, a także przedstawicielami sektora detalicznego.

19. 18