Successfully reported this slideshow.
We use your LinkedIn profile and activity data to personalize ads and to show you more relevant ads. You can change your ad preferences anytime.

Raport ZG TOR Perspektywy_zmian_na_rynku_nieregularnego_transportu_publicznego

201 views

Published on

Raport ZG TOR Perspektywy_zmian_na_rynku_nieregularnego_transportu_publicznego

Published in: Government & Nonprofit
  • Be the first to comment

  • Be the first to like this

Raport ZG TOR Perspektywy_zmian_na_rynku_nieregularnego_transportu_publicznego

  1. 1. Zespół Doradców Gospodarczych TOR www.zdgtor.pl Perspektywy zmian na rynku nieregularnego transportu publicznego Warszawa, 5 kwietnia 2017 r.
  2. 2. Spis treści 1. Streszczenie 2. Wstęp - innowacje a status quo 3. Regulacja usług nieregularnego i indywidualnego (innego niż zbiorowy) transportu pasażerskiego 3.1. Regulacje w Polsce w ujęciu historycznym 3.2. Polska - stan obecny 3.2.1. Regulacje 3.2.2. Koszty a model biznesowy 3.2.3. Polityka samorządów miejskich w Polsce 4. Przegląd modeli i praktyk w wybranych miastach, krajach i ich ocena 4.1. Uwagi ogólne 4.2. Londyn - obszar uregulowany 4.3. Kraje bałtyckie, Portugalia, Rumunia – w kierunku regulacji 4.4. Belgia, Niemcy, Słowacja – monopol taksówkowy z dopuszczeniem platform internetowych 4.5. Francja, Węgry – próby eliminacji innowacji 5. Stanowiska instytucji odpowiedzialnych za regulację i ocenę rynku 5.1. Stanowisko UE - Komunikat Komisji i stanowisko Rządu Polski wobec komunikatu 5.2. Stanowisko polskiego UOKiK 6. Możliwe scenariusze w Polsce po zmianie ustawy o transporcie drogowym 6.1. Generalne restrykcje przeciw innowacjom i swobodzie świadczenia usług 6.2. Wprowadzenie i/lub podtrzymanie rozmaitych szczegółowych ograniczeń 6.3. Regulacja platform internetowych i gospodarki współdzielenia 6.4. Umiarkowana korekta istniejącej regulacji - wyraźne dopuszczenie przewozów osób kojarzonych za pomocą platform internetowych 6.5. Inne uwagi 7. Wnioski 7.1. Próba prognozy 7.2. Optymalna regulacja 8. Załączniki 8.1. Kwestie regulacyjne w samorządach 8.2. Modele działalności na rynku taksówkowym 8.3. Najpopularniejsze modele biznesowe na polskim rynku 8.4. Transport indywidualny a zbiorowy 4 6 12 12 17 17 22 24 27 27 29 31 32 32 34 34 35 37 37 38 40 40 41 42 42 42 47 47 49 50 52
  3. 3. 1. Streszczenie Na rynku transportu pasażerskiego realizowanego samochodami osobowymi od lat funkcjonują odrębne formy usług przewidzianych w ustawie o transporcie drogowym, w tym tradycyjne taksówki, przewozy okazjonalne oraz przewóz osób samochodami osobowymi. Te obszary działalności gospodarczej przechodzą w ostatnich latach znaczną transformację wywołaną zmieniającymi się wymaganiami konsumentów, postępem technologicznym, pojawieniem się nowych modeli biznesowych oraz urynkowieniem usług przewozu osób. Podczas gdy podmioty prywatne – usługodawcy indywidualni oraz firmy specjalizujące się w pośrednictwie między kierowcami a pasażerami – dokładają starań aby nadążać za nowymi trendami i zwiększoną presją konkurencyjną, dostosowując swoją ofertę do zmieniających się realiów rynkowych i czerpiąc z coraz powszechniejszych innowacji technologicznych (m.in. rozwój technologii mobilnych, coraz dokładniejsze systemylokalizacjiinawigacjisatelitarnej,rosnącyudziałtransakcjibezgotówkowychwobrociegospodarczym), otoczenie regulacyjne obecnie nie nadąża za tymi zmianami. Usługi pośredniczenia w zamawianiu transportu indywidualnego oparte na platformie internetowej wprowadziły nową jakość. Następuje optymalizacja zużycia trzech najbardziej istotnych zasobów – czasu pasażera, czasu kierowcy i pracy pojazdu. Zwiększają się też możliwości optymalizacji proporcji cena/jakość, wprowadzonyjestsystemocenikontroliopartynauwarunkowaniachumownych,anietylkoadministracyjnych, i to z efektywną kontrolą. Zwiększa się bezpieczeństwo – obrót jest całkowicie bezgotówkowy, przybliżona cena znana jest z góry dzięki systemom nawigacji, a obie osoby – strony umowy – kierowca i pasażer są identyfikowane w momencie zawarcia transakcji. Nie ma ani problemu odmowy zapłaty ani nadużyć taryfowych częstych w systemach tradycyjnych w przypadku pasażera niezorientowanego w topografii miasta. Model transportu oparty na platformie internetowej stworzył więc silną konkurencję, której pozycja wynika z przesłanek technologicznych i pomysłu biznesowego. Część środowisk związanych z tradycyjnymi formami stawia zarzuty nieuczciwej konkurencji, nie wskazując jednak, na czym ona polega, a całkowicie ignorując wady modelu tradycyjnego oraz patologie pojawiające się przecież na jego gruncie. Władze państwowe stają więc w obliczu konieczności dostosowania regulacji do nowego modelu w taki sposób, aby: • popierać wprowadzanie innowacji tworzących lepsze usługi i zwiększające zatrudnienie – zarówno stałe, jak i dorywcze; • zachęcić do efektywnego wykorzystania pojazdów, co istotne jest zwłaszcza w Polsce, gdzie poziom motoryzacji jest bardzo wysoki, a samochody używane przez właścicieli indywidualnie zajmują miejsca parkingowe i korkują ulice; • zapewnić bezpieczeństwo w ruchu drogowym i poprawić bezpieczeństwo osobiste pasażerów i kierowców; • zapewnić bezpieczeństwo obrotu – pewność i transparentność płatności. 4 ZESPÓŁ DORADCÓW GOSPODARCZYCH TOR
  4. 4. W każdej z tych kategorii platforma internetowa zapewnia lub może zapewnić rozwiązanie lepsze od tradycyjnych form przewozu osób, nie eliminując jednak tych ostatnich, gdyż zawsze pozostanie grupa klientów wybierających usługi tradycyjne np. sądząc, że zapewniają sobie większy stopień prywatności, mogą płacić gotówką lub że korzystanie z nich nie wymaga wiedzy technologicznej. Klient oczywiście powinien mieć prawo wyboru. W opinii autorów niniejszego opracowania ustawodawca powinien zmierzać ku wypracowaniu efektywnych rozwiązań, które dostosowałyby otoczenie regulacyjne do nowej sytuacji na rynku przewozu osób. Regulacje te powinny wesprzeć rynkową konkurencję, eliminować nieuzasadnione bariery dostępu do rynku, zapewnić klarowność prawną dla przedsiębiorców oferujących usługi przewozu osób oraz dbać o interes konsumenta zgodnie z rekomendacją Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z maja 2016 r: „(…)zmianynarynkumogąoznaczaćpotrzebędostosowańregulacyjnychwobszarachzwiązanychzzapewnieniem bezpieczeństwa, ochrony danych osobowych czy równości w obowiązkach podatkowych. Niemniej ewentualne zmiany regulacyjne w tych obszarach powinny być wyważone i adekwatne do skali identyfikowanych problemów. Powinny one generalnie sprzyjać rozwojowi innowacyjnych i pożądanych przez konsumentów usług i unikać rozwiązań, które sprowadzałyby się do nieuzasadnionej ochrony zasiedziałych konkurentów”. Próba ograniczenia działania czy eliminacji nowych modeli biznesowych byłaby zabiegiem antyinnowacyjnym i antykonkurencyjnym. Byłoby to sprzeczne z generalną polityką Rządu RP i Komunikatem UE dotyczącym platform i gospodarki współpracy (ang. collaborative economy). Jednocześnie blokowałoby to potencjał gospodarczy, jaki elastyczne formy świadczenia usług mogą mieć dla realizacji celów zdefiniowanych w „Planie na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju” przyjętego przez Radę Ministrów w lutym 2016 roku. Utrzymywanie lub pogłębianie – na skutek niejasności regulacji – niezrozumienia i nieporozumień wokół nowych form usług transportowych prowadzić będzie do coraz ostrzejszych sporów i braku poczucia pewności co do prawa. Wprowadzenie niewielkich korekt do ustawy o transporcie drogowym, likwidujących niejasności i absurdalne bariery dotyczące prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie transportu pasażerów samochodami osobowymi, pozwoliłoby na rozwój zróżnicowanych form transportu publicznego, aktywizację osób bezrobotnych, marginalizowanych lub dysponujących ograniczonym czasem (inne zajęcia, wychowywanie dzieci) i wzbogacenie rynku usług poprzez elastyczną ofertę transportową zwłaszcza w dużych miastach. Wyklarowanie sytuacji prawnej sprzyjałoby też poprawnemu opodatkowaniu i przestrzeganiu prawa. 5 Perspektywy zmian na rynku nieregularnego transportu publicznego
  5. 5. 2. Wstęp - innowacje a status quo Regulacja usług transportowych ma powszechny zasięg i długą historię. W każdej dziedzinie gospodarki innowacje technologiczne lub organizacyjne powodują zakłócenie status quo na rynku określonych towarów lub usług, na rynku ich możliwych substytutów i na rynku pracy. Historia przypisuje pierwszeństwo wśród tego rodzaju konfliktów przypadkowi wprowadzenia krosna do przemysłu tkackiego, w odpowiedzi na co na początku XIX wieku powstał ruch luddystów – niszczycieli maszyn, a władze odpowiadały surowymi represjami. Z biegiem lat stosunki społeczne nabierały jednak łagodności, zrozumienie dla ludzi dotkniętych przez wprowadzenie innowacji wzrosło, a w późniejszym czasie demokratyczne decyzje szły często w kierunku ochrony firm i pracowników zagrożonych innowacjami, niekiedy opóźniając lub przesuwając do innych krajów ich wdrożenie. Opinia publiczna i władze nie do końca uświadamiały i uświadamiają sobie, że jakkolwiek pojedyncze decyzje nie wywierają poważnych skutków w skali gospodarki krajowej, to trend polegający na nadregulowaniu różnych obszarów działalności gospodarczej oraz tworzeniu sztucznych barier dla nowych technologii, form organizacyjnych i modeli biznesowych w ostatecznym rozrachunku zmniejsza konkurencyjność. Pogarsza także efektywność wykorzystania zasobów, spowalnia rozwój i zwiększa konkurencyjność innych rynków i krajów, które unikają zbyt nerwowych reakcji na obawy i protesty, poszukują zaś rozwiązań uwzględniających możliwości rozwoju nowych zjawisk gospodarczych. W rezultacie następuje przecież także zmiana struktury zatrudnienia pozwalająca na lepsze warunki pracy i jej większą efektywność, co jest podstawowym warunkiem wzrostu wynagrodzeń i jakości życia. Sztuczne spowalnianie zmian prowadzi więc do zjawiska utrwalania dystansu do innych krajów zwanego pułapką średniego rozwoju. Pomysł wprowadzenia kontenerów spowodował, że tysięczne masy tragarzy w portach przestały być potrzebne, a wynalazek zespolonego hamulca w kolejnictwie odesłał do domu konduktorów hamulcowych, w liczbie jeden na kilka wagonów (także towarowych) w każdym pociągu. Jakkolwiek pojawiały się przepisy podtrzymujące – niekiedy całkiem sztucznie – ich zatrudnienie, z perspektywy czasu jest oczywiste, iż lepiej, że ludzie wykonują inne, na ogół lżejsze, niż noszenie bagaży po trapach, i przynoszące wyższą wartość dodaną prace. Jakkolwiek trudno odmówić pierwszeństwa krosnu i tkaczom, to rozmaitość sposobów na to, aby uregulować i ograniczyć innowacje w transporcie jest imponująca. Obniżenie kosztów jednostkowych w lotnictwie pasażerskim ujawniło się w pełni po deregulacji najpierw w USA, a nieco później w Unii Europejskiej i pokazało, że może to być środek transportu nie tylko dla biznesu, ale i dla klasy średniej. Mimo to jednak nadal w ruchu poza UE trwa wiele ograniczeń zakazujących uruchamiania połączeń, pomimo że są na nie chętni pasażerowie i linia gotowa ich wozić, ale brakuje np. zgody narodowego przewoźnika. W obszarze nieregularnego, indywidualnego, ale dostępnego publicznie transportu osób ostatnie dekady przyniosły dwie zasadnicze innowacje technologiczne i biznesowe, których synergia zmienia oblicze zindywidualizowanego transportu osób. Pierwsza to upowszechnienie Internetu i bezprzewodowej telefonii – sieci telefonii komórkowych – o przepustowości na tyle dużej, że mogą dokonywać transferu nie tylko rozmowy lub prostych danych, ale 6 ZESPÓŁ DORADCÓW GOSPODARCZYCH TOR
  6. 6. i złożonych obrazów (portret kierowcy, mapa), przy czym w dodatku prostota obsługi czyni je dostępnymi dla coraz większej liczby osób. W rezultacie możliwość komunikowania wzajemnego lub podawania do wiadomości oferty i zautomatyzowanie jej wyboru stały się jakościowo nowe i pozwoliły na uruchomienie systemów i aplikacji kojarzących producentów (dóbr lub usług) i konsumentów. Ten model, określany jako platforma, obejmuje bardzo różne aspekty działalności i doprowadził do powstania nowej kategorii systemów i aplikacji komputerowych, nie tylko komercyjnych: ebay, Amazon, Allegro, Baidu, chiński Alibaba Taobao (zakupy – kupujący – sprzedający), Instacart (magazyny – kupujący w sklepach), Sklep Appla (twórcy i użytkownicy aplikacji dla urządzeń z iOS), Google (tworzenie i zakup aplikacji dla urządzeń z systemem Android), Wikipedia (tworzenie i korzystanie z haseł encyklopedycznych), LinkedIn, Twitter i Facebook (kontakty osobowe), Handy (usługi dla domu – usługodawcy – klienci), Skype (rozmowy poza systemem tradycyjnych telekomów), YouTube (twórcy – widzowie krótkich filmów), Airbnb (najem lokalu przez gospodarzy dla korzystających w celach turystycznych itp.), Booking.com (rezerwacja miejsc w hotelach i hostelach), PayPal (płatności pomiędzy klientami a dostawcami czegokolwiek), Uber (transport indywidualny osób samochodami osobowymi – kierowcy – pasażerowie, usługi kurierskie i logistyka), AngelList (łączenie pomysłodawców start-upów z inwestorami gotowymi do finansowania ryzykownych przedsięwzięć zwanymi Business Angels).1 Druga innowacja to rozwój systemu lokalizacji satelitarnej – podwyższenie jego dokładności i niezawodności, tudzież miniaturyzacja anten, co pozwala umieszczać go w urządzeniach mobilnych – także w telefonach. Pojawienie się systemu NAVSTAR będącego dziełem Departamentu Obrony USA, zaprzestanie kodowania sygnału amerykańskiego dla publiczności, uruchomienie systemów przez Rosję (Glonass) oraz Chiny i Japonię, awprzyszłościtakżeUE(Galileo)zwiększaliczbęwidocznychzkażdegomiejscasatelitów,awięcczasiprecyzję lokalizacji, która jeszcze dekadę temu na ulicach miast obudowanych wysokimi domami pozostawiała wiele do życzenia. Dziś wynosi ona około 3 m, a w przypadku użycia uzupełniającej sieci naziemnej można dojść do błędów centymetrowych. 1 Alex Moazed, Nicholas L. Johnson, Modern Monopolies. Why It Takes to Dominate the 21st-Century Economy, Tamże, Przegląd platform i analiza przypadków i próby uogólnienia cech tej kategorii biznesu. 7 Perspektywy zmian na rynku nieregularnego transportu publicznego
  7. 7. Zmiany te nieodwracalnie doprowadziły do możliwości wprowadzenia do użytku aplikacji kojarzących osobę oczekującą na transport z osobą gotową go świadczyć w możliwie najbliższym otoczeniu, przy czym możliwe jest zróżnicowanie oczekiwań, identyfikowanie stron, ocena jakości usług ex post itd. Podobnie jak w systemach rezerwacji miejsc hotelowych czy lotniczych operator systemu uzyskuje stosunkowo szeroki ogląd rynku, przegląd oczekiwań klientów i może uzyskać ich oceny, co pozwala poprawić ich jakość na zasadzie rynkowej bez potrzeby regulacji, a także zdobyć dobrą pozycję na rynku. Obok firm wyrosłych na konkretnej aplikacji – podobnie jak kiedyś Skype w zakresie rozmów przez Internet – nowy typ biznesu łatwo jest podjąć globalnym firmom IT, które wkraczają do sektora transportu całkowicie z zewnątrz2 , natomiast firmy motoryzacyjne podejmują współpracę z firmami transportowymi. Na przykład GM nawiązał współpracę z Lyft, firmą softwarową kojarzącą kierowców z podróżnymi. Współpraca ma doprowadzić między innymi do możliwości taniego nabywania i leasingowania pojazdów przez kierowców Lyfta, w tym także na okres dnia, tygodnia lub miesiąca, co pozwoli na elastyczne kojarzenie kierowców z pojazdami wedle ich możliwości czasowych i potrzeb rynku. Ford inwestuje w usługi transportowe na życzenie, zakładając, że własne usługi za pomocą dedykowanych ku temu pojazdów będą lepszym rozwiązaniem niż sprzedaż samochodów firmom takim jak Uber lub Lyft3 . Toyota nawiązuje współpracę z Uberem w celu stworzenia programu zakupu pojazdów dla kierowców, dla których usługi zamawiane za pośrednictwem Ubera są głównym źródłem dochodu4 . Podobny rodzaj współpracy podejmuje VW z Gett, natomiast BMW przymierza się do współdziałania ze Scoop – platformą carpoolingu5 . Zbliżającym się, kolejnym – trzecim – przełomem prawdopodobnie będzie, nie tylko w odniesieniu do indywidualnego transportu osób, wprowadzenie do ruchu samochodów kierowanych autonomicznie, najpierw z udziałem kierowcy „na wszelki wypadek”, a potem bez kierowcy. W tym obszarze również istotną rolę odgrywają firmy z dużą wiedzą technologiczną w zakresie sterownia i przetwarzania danych. Podejmują takie wyzwanie twórcy aplikacji kojarzących pasażera z usługodawcą typu Uber czy też Google z sektora IT we współpracy z przemysłem motoryzacyjnym, jednak wiele wskazuje na to, że kwestia autonomicznych 2 Apple invests $1bn in Chinese ride-hailing app Didi Chunxing. Jest to konkurent Ubera w Chinach. 3 Ford investing in rail hailing services, expanding electric vehicles, Reuters, Technology News, Dec 10, 2015. 4 Toyota and Uber Reach Investment, Leasing Partnership, WSJ May 25, 2016. 5 Automotive News, May 30, 2016. ROZWÓJ SYSTEMU LOKALIZACJI SATELITARNEJ UPOWSZECHNIENIE INTERNETU I TELEFONII BEZPRZEWODOWEJ 8 ZESPÓŁ DORADCÓW GOSPODARCZYCH TOR
  8. 8. aut jest raczej z obszaru robotyki i informatyki niż automotive6 . Znaczące są jednak partnerstwa powstające np. pomiędzy Microsoft a Volvo7 . Znakiem czasu jest uruchomienie we wrześniu 2016 roku floty 8 taksówek samosterujących się najpierw w Singapurze, na razie tylko w obszarze naukowo-biznesowym (nuTonomy, start-up w dziedzinie robotyki, z udziałem intelektualnym naukowców amerykańskiego MIT8 ), z poparciem tamtejszych władz. Zaś dwa tygodnie później w Pittsburgu (Pensylwania, USA) rozpoczął się pilotaż przejazdów autonomicznych samochodów stosujących aplikację Uber9 . Warto też zwrócić uwagę na innowacyjne podejście władz publicznych i biznesu w obszarach bliskich transportowi samochodami osobowymi. Pierwszy z nich to wzmiankowane wyżej koncepcje leasingowania samochodu na krótki okres, który służy kierowcy świadczącemu usługi za pośrednictwem aplikacji internetowych. Drugi to samochód miejski, gdzie usługa polega na możliwości podjęcia samochodu będącego w pobliżu miejsca pobytu osoby samodzielnie go prowadzącej, wypożyczenie go w celu jazdy w obrębie miasta i zwrotu – pozostawienia u celu podróży. W Polsce wprowadzenie takiego system rozważają władze Warszawy i Krakowa, przy czym na terenie miasta ma być kilkadziesiąt miejsc, gdzie samochód można pobrać i zostawić. Przewiduje się dostęp do buspasów i dedykowanych miejsc postojowych. Postępowanie koncesyjne było ogłoszone jeszcze w 2016 roku. Równocześnie realizacji podobnego pomysłu (carsharing otwarty, Traficar) z możliwością podjęcia i pozostawienia pojazdu w dowolnym miejscu, ale w obrębie miasta (przy czym za strefy parkowania wykupiony jest abonament), podjęła się w Krakowie firma Express zajmująca się dotychczas prowadzeniem wypożyczalni samochodów10 . Samochody takie muszą mieć dodatkowe wyposażenie, które umożliwia otwarcie samochodu w oparciu o identyfikację poprzez aplikację w telefonie i podjęcie kluczyków umieszczonych w schowku. Trzeci to optymalizacja problemu „ostatniej mili” w transporcie publicznym. Czynnikiem zniechęcającym do korzystania z transportu publicznego jest odległość od stacji lub przystanku, gdyż z natury rzeczy sieć transportupublicznego–zwłaszczapozacentramimiast–niepokrywadokładniesiecidrógiosad.Wtejsytuacji popularnym rozwiązaniem jest korzystanie z samochodu lub roweru (co nie jest komfortowe zimą lub przy złej pogodzie) dla dojazdu do stacji. Jednak w wielu przypadkach oznacza to konieczność budowy pojemnych i kosztownych parkingów (Park&Ride) przy stacjach (przystankach). Interesujące rozwiązanie zastosowano w okolicach New Jersey, dla pasażerów z okolic stacji Summit. Lokalne władze wobec przepełnienia parkingów wokół stacji, zamiast budowy nowego parkingu postanowiły wyrównywać różnice pomiędzy opłatą parkingową a kosztem jazdy samochodem wynajętym za pośrednictwem Ubera. 6 Head of US robotics start-up says big players are not committed to driverless cars, [w:] nuTonomylooks to beat Uber at its own game, FT, August 29, 2016. 7 Microsoft, Volvo strike deal to make driverless cars, CNBC, 20 Nov 2015. 8 Na ulice wyjechały pierwsze autonomiczne taksówki, „Forbes”, 27.08.2016.; World’s First Self-Driving Taxis Hit the Road in Singapore. Singapore’s nuTonomy debuts autonomous cabs, beating the likes of U.S. tech giants Uber and Google, [w:] „The Wall Street Journal”, Aug, 25, 2016. 9 Uber launches first self-driving taxi fleet in US, FT, September 14, 2016. 10 Carsharing. W Krakowie można już współdzielić się autem, „Gazeta Wyborcza”, Kraków, 12 października 2016. 9 Perspektywy zmian na rynku nieregularnego transportu publicznego
  9. 9. Tym sposobem uniknięto wydatku inwestycyjnego rzędu kilku mln dolarów, chociaż pojawił się wydatek regularny bieżący na subsydia wyrównawcze11 . Takim sposobem władze publiczne rozszerzyły dostępność transportu publicznego. Ostatnia mila, na której jest szereg niewielkich potoków pasażerów, jest obsługiwana samochodem osobowym, a już scalony na stacji, duży strumień pasażerów – pociągiem. Jest to interesujący sposób optymalizacji kosztów, w tym energii i pojazdów, oraz zajęcia przepustowości dróg przy równoczesnym pełnym pokryciu terenu siecią transportu publicznego i to dostępnego „od drzwi”.Warto też zauważyć, że – zwłaszcza w dużych miastach – pojawiają się oferty usług polegających na odprowadzeniu samochodu (i odwiezieniu kierowcy) w sytuacji, w której właściciel nie jest gotów do prowadzenia swojego pojazdu np. ze względu na spożycie alkoholu. Kierujący przybywa wraz z partnerem samochodem lub motocyklem i jedzie (kieruje) samochodem zamawiającego pod podany adres, a partner towarzyszy mu ich pojazdem i umożliwia powrót po wykonaniu usługi12 . Łatwo więc zauważyć, że relacje pomiędzy właścicielem pojazdu, jego użytkownikiem – podróżującym jako pasażer lub kierowca, a kierowcą świadczącym usługę prowadzenia pojazdu będącym (lub nie) jego własnością (albo którym dysponuje w dłuższym czasie z innego tytułu) nabierają zróżnicowanego charakteru i główna idea licencjonowania, która przypisuje na dłuższy czas licencję do pojazdu i kierowcy oraz pojazd do przedsiębiorcy (kierowcy) oraz usztywnia formy wykonywania usług jest coraz bardziej anachroniczna. Znamienne, że istotne problemy wdrożeniowe wywołuje nie tylko technologia, ale i problemy regulacyjne. Samo działanie większości platform, nie tylko tych związanych z transportem, natrafiało na poważne problemy natury regulacyjnej, gdyż istniejący porządek prawny był zorientowany na inny typ biznesu. Zarówno biznes działający w tradycyjnych strukturach, jego pracownicy, jak i organy regulacyjne znajdują się wnowympołożeniu.Tymwiększymproblemembędąsamoprowadzącesięsamochody.Wartowięcuświadomić sobie, przed jakimi wyzwaniami stanie prawodawca unijny i polski oraz jaka będzie skala konfliktu w trakcie doskonalenia i upowszechniania się nowej technologii. Z drugiej strony wcześniejsze przyzwolenie oraz upowszechnienie innowacji oznaczać będzie nadzwyczaj istotny zwrot w zakresie bezpieczeństwa oraz efektywności transportu drogowego, a tym samym wyzwanie konkurencyjne dla firm tradycyjnych. W rzeczywistości idące o wiele dalej niż usprawnienie w obszarze zamawiania taksówki lub inaczej określonego samochodu dla potrzeb indywidualnego przewozu. Na te problemy – dziś względnie proste, ale w przyszłości znacznie bardziej skomplikowane z punktu widzenia zapewnienia konkurencji i bezpieczeństwa – musi odpowiedzieć ustawodawca i organy regulacyjne. Kraje o elastycznym podejściu do innowacji, tworzące realny postęp ekonomiczny, a nie tylko nowinkę technologiczną, uzyskają kolejny punkt w wyścigu z tradycyjnymi, wysoko rozwiniętymi gospodarkami. Tak więc konieczne jest znajdowanie rozwiązań, które z jednej strony pozwolą zachować poczucie bezpieczeństwa (kierujących i pasażerów), a z drugiej nie wprowadzą barier dla innowacji technologicznych, organizacyjnych, modeli finansowania i modeli biznesu. Na tym tle warto uświadomić sobie, w jakim punkcie są rozważania o regulacjach transportowych w UE i w Polsce i jaki dystans dzieli je od realnego postępu technologicznego. 11 New Jersey town decides to pay Uber instead…, The Verge, October 3, 2016. 12 Obserwacja własna z Londynu, gdzie stosowna oferta bywa dostępna w pubach. 10 ZESPÓŁ DORADCÓW GOSPODARCZYCH TOR
  10. 10. KRAJE O ELASTYCZNYM PODEJŚCIU DO INNOWACJI, TWORZĄCE REALNY POSTĘP EKONOMICZNY, A NIE TYLKO NOWINKĘ TECHNOLOGICZNĄ, UZYSKAJĄ KOLEJNY PUNKT W WYŚCIGU Z TRADYCYJNYMI, WYSOKO ROZWINIĘTYMI GOSPODARKAMI.
  11. 11. 3. Regulacja usług nieregularnego i indywidualnego (innego niż zbiorowy) transportu pasażerskiego 3.1. Regulacje w Polsce w ujęciu historycznym Do 1989 roku obowiązywała ścisła reglamentacja wszelkiej prywatnej działalności gospodarczej, aczkolwiek tolerowano prywatne usługi taksówkowe osobowe i w mniejszym zakresie towarowe. Przepisy ustawy o transporcie drogowym i spedycji krajowej z 27 listopada 1961 roku zakładały wykonywanie transportu drogowego przez przedsiębiorstwa państwowe, a dopiero w razie jego niewystarczalności przez spółdzielnie i w dalszej kolejności tak zwane jednostki gospodarki nieuspołecznionej w tym osoby fizyczne. Próby organizowania taksówek przez przedsiębiorstwa państwowe w duchu tej ustawy, które podejmowano w niektórych miastach, okazywały się jednak nierealne. Wbrew obyczajom prawnym, jakie ukształtowały się już pod koniec PRL, całokształt regulacji – także odnośnie do taksówek – do 1989 roku był określany rozporządzeniem wykonawczym ministra komunikacji lub transportu. Zezwolenia wydawały organy stopnia podstawowego (odpowiednik dzisiejszych gmin), a jednym z istotnych aspektów ówczesnych regulacji była duża uznaniowość organów wydających zezwolenia, w tym kryterium potrzeb społecznych, ocenianych nie przez rynek, ale przez urząd. Istotnym było też założenie, że dla otrzymującego zezwolenie jest to działalność w zasadzie wykonywana osobiście własnym samochodem, choć pojawiały się pewne odstępstwa. Taksówki prywatne były więc formą tolerowaną, dopuszczalne było zatrudnianie zmiennika, ale już nie tworzenie większej firmy. Dodatkowo limity ilościowe nie tylko odnośnie do zezwoleń, ale brak rynku – przydziały samochodów, a także reglamentacja paliwa – sprawiały, iż postępowało zjawisko gospodarki niedoboru, które powodowało przekształcanie postojów taksówek w miejsca formowania się kolejek pasażerów oczekujących na taksówki, fikcje zamawiania telefonicznego (przez telefony stacjonarne na niektórych postojach) i konieczność wcześniejszej rezerwacji w razie dojazdu na lotnisko lub dworzec. Poza tym reglamentacja paliw powiązana z większymi przydziałami dla koncesjonowanych taksówkarzy umożliwiała im zarobkowanie na obrocie paliwem – droższym na czarnym rynku niż na stacji benzynowej – w miejsce jazdy z pasażerami, wywoływanie preferowanych tras poprzez ich komunikowanie oczekującym na postoju, unikanie jazd w okresie szczytu komunikacyjnego, gdy jazda była trudniejsza. Był to podręcznikowy przykład rynku usługodawcy i gospodarki niedoboru. Kluczową zmianą rangi ustrojowej była Ustawa z 23 grudnia 1988 roku o działalności gospodarczej13 , która weszła w życie od początku 1989 roku. Duch wprowadzonych zmian oraz formalne uchylenie art. 7 ustawy z 1961 roku dającego blankietowe upoważnienie do wydawania rozporządzeń i formalne uchylenie rozporządzenia o transporcie drogowym z początkiem 1990 roku doprowadziły do daleko idącej deregulacji. Przewozykrajoweosóbbyłypoprostuwolnądziałalnościągospodarczą,zniesionoobowiązkowąprzynależność do zrzeszenia prywatnego transportu. Tym samym pojawili się taksówkarze „na pół etatu”, opłaty według licznika kilometrów lub umowy itd. 13 Dz. U z 1988 r., Nr 41, poz. 324 z późniejszymi zmianami. 12 ZESPÓŁ DORADCÓW GOSPODARCZYCH TOR
  12. 12. Zasadniczą osią sporów, które wpływały na regulacje rynku taksówkowego w Polsce, było z jednej strony (a) całkowite zmęczenie użytkowników taksówek obyczajami, jakie wytworzyły się pod koniec PRL-u przed 1989 rokiem i wołanie o konkurencję za wszelką cenę, a także (b) chęć ułatwienia podjęcia zajęć przez bezrobotnych, ale zmotoryzowanych, którzy pojawili się już w pierwszym okresie transformacji, poprzez obniżenie progu wejścia na rynek. Z drugiej strony konkurencja ta uderzyła w taksówkarzy, którzy po części rozumieli, że dotychczasowa sytuacja jest nienormalna i nie do utrzymania, ale z drugiej napotkali na zupełnie nowe uwarunkowania wolności gospodarczej, do których trudno było się dostosować i traktowali nową sytuację jako niezrozumiałą lukę prawną, a nie pożądaną deregulację. Dochodziło też do ostrych konfliktów, łącznie z cięciem opon np. na Dworcu Centralnym w Warszawie. Na tym tle dochodziło do kolejnych zmian. Ustawa z 29 sierpnia 1997 roku14 o warunkach wykonywania krajowego transportu drogowego wprowadziła ponownie system zezwoleń, z tym że w wersji pierwotnej gminy, ich związki lub m. Warszawa (odpowiednie organy wykonawcze)15 miały wydawać zezwolenia (art. 13 w wersji pierwotnej). Od 1 stycznia 1999 wprowadzono zasadę, że Rady Gmin i Rada Warszawy mogą wprowadzić wymóg uzyskania zezwolenia, które wydają organy wykonawcze, na określony obszar (gminy lub jeżeli jest porozumienie – także gmin sąsiednich). Jazda poza ten obszar jest dozwolona, ale poza obszarem można wykonać co najwyżej przewóz powrotny. W ten sposób jeżeli brak jest pasażera na jazdę do miejscowości, z której odbywała się pierwsza podróż, nie wolno zabrać pasażera do miejsca pośredniego, co albo pozwoliłoby skrócić jazdę próżną albo znaleźć w punkcie pośrednim pasażera na dalszą jazdę do pierwotnego miejsca startu. W każdym przypadku jest to lepsze wykorzystanie zasobów (czas pracy kierowcy, pojazd, paliwo). Warunki wydawania i cofania zezwoleń są określone ustawowo, obejmują zasadniczo weryfikację spełniania generalnych wymogów przez kierowcę i przestrzegania ogólnie obowiązującego prawa. Istotnym przepisem reglamentacyjnym była możliwość wprowadzenia przez radę gminy limitu wydawania nowych zezwoleń na dany rok (art. 17 omawianej ustawy) po zasięgnięciu opinii organizacji taksówkarskich i konsumenckich. Równolegle nowelizacje prawa przewozowego16 (art. 15 ust. 5 i 7) upoważniły od 1 stycznia 1999 roku gminy do stanowienia przepisów porządkowych (uprzednio – od 1995 roku takie uprawnienie miał minister) dla przewozów taksówkami, a od 23 lutego 2000 dała im też możliwość wprowadzenia obowiązku dodatkowych oznaczeń i wyposażenia dla taksówek. Obowiązująca obecnie Ustawa z 6 września 2001 roku o transporcie drogowym17 weszła w życie 1 stycznia 2002 roku, zastępując zezwolenia licencjami. Początkowo wprowadzała on obowiązek odbycia egzaminu przed komisją powoływaną przez starostę na zasadach określonych rozporządzeniem ministra wydawanym po zasięgnięciu opinii ogólnopolskich zrzeszeń taksówkarzy. 14 Dz. U. z 1997 Nr 141 poz. 942 weszła w życie 1 kwietnia 1988. 15 W dalszym ciągu raportu gmina, rada gminy, organ wykonawczy i podobne odnoszą się też do m.st. Warszawy i organów samorządu Warszawy, który w kwestiach transportowych jest odpowiednikiem gminy, choć w wielu innych sprawach kompetencje gminne przysługują samorządom dzielnic. 16 Ustawa Prawo przewozowe z 15 listopada 1984, Dz. U. z 2015 r, poz. 915. Ewolucja art. 15 na podstawie systemu Lex Wolters Kluwer. 17 Dz. U. z 2013 r, poz. 1414. W dalszym ciągu oznaczana skrótem: u.o t.d. 13 Perspektywy zmian na rynku nieregularnego transportu publicznego
  13. 13. Przepis o limicie zezwoleń (obecnie licencji) był kontynuowany w nowej ustawie (roczny limit nowych licencji ustalany do 30 listopada na przyszły rok), ale tylko do 7 kwietnia 2011 roku. Ówczesna nowelizacja wprowadziła też termin organizowania ewentualnego egzaminu (60 dni od złożenia wniosku) i wykluczyła ze składu komisji egzaminacyjnej osoby prowadzące działalność gospodarczą w zakresie przewozów taksówkami. Dopuszczono też jazdę poza obszarem udzielonego zezwolenia (w praktyce gminy) także w przypadku otrzymania zamówienia spoza tego obszaru. W 2012 roku w ramach szerokiego programu deregulacji zawodów, prowadzonego przez Ministerstwo Sprawiedliwości, podejmowane były próby całkowitego zlikwidowania egzaminów z topografii i prawa miejscowego dla taksówkarzy. Projektodawcy wskazywali na celowość zniesienia tej bariery, wskazując także na jej charakter ekonomiczny (około 1000 zł opłat za szkolenie i egzamin). Dodajmy, że terminy organizowania szkoleń i egzaminów oraz stawiane wymagania mogły być łatwo nadużywane w celu faktycznego ograniczenia liczby taksówek w mieście i sztucznego zmniejszenia presji konkurencyjnej. Argument ten nabiera dodatkowego znaczenia wobec rozwoju systemów nawigacyjnych – jest to po prostu wymaganie generalnie zbędne. Natomiast nie proponowano rezygnacji z wymogów dotyczących niekaralności kierowców, co nie przeszkadzało krytykom powoływać się – bezpodstawnie - na zagrożenie dla bezpieczeństwa pasażerów, jakie miało płynąć z deregulacji. Powyższa kwestia wpisywała się w szerszy kontekst. Projekt był reakcją na sytuację, w której liczba aż 380 zawodów regulowanych lokowała Polskę na czele tego rankingu w Europie. Ograniczanie dostępu trafnie kwalifikowano jako czynnik zwiększający bezrobocie z jednej strony oraz sztuczną presję na zawody łatwo dostępne – nieregulowane, co zmniejsza płace w tych obszarach. Równolegle postępuje wzrost cen i zanik innowacyjności w obszarach regulowanych i ogólne zmniejszenie innowacyjności. W dodatku państwo (budżet centralny lub samorządy) ponosi koszty regulacji (np. egzaminy i procedury nadawania licencji itp.). Tymczasem tam, gdzie prowadzono stosowne badania, nie stwierdzono, aby regulacja wpływała pozytywnie na jakość usług i poziom obsługi konsumentów. Argumenty te niestety nie zostały w pełni przyjęte18 , za to można stwierdzić, iż w dużym stopniu zachowują aktualność, zwłaszcza wobec proinnowacyjnej polityki rządu, a tym bardziej zamiaru powrotu do idei konstytucji wolności gospodarczej i zasady co nie jest zakazane, to jest dozwolone, jak zadeklarował obecny Rząd na przełomie października i listopada 2016 roku. Konstytucja Biznesu zakłada m.in. „…poszerzenie sfery wolności gospodarczej poprzez zniesienie wybranych zezwoleń i wymogów wpisu do rejestru działalności regulowanej oraz ograniczenie wymogów dla wybranych koncesji, zezwoleń i wymogów wpisu do rejestru działalności regulowanej”19 . 18 Projekt ustawy o zmianie ustaw dotyczących wykonywania niektórych zawodów (deregulacyjnej) datowany na 6 marca 2012 roku przewidywał (art. 16) uchylenie przepisów dotyczących egzaminów dla kierowców i/lub właścicieli poprzez skreślenie w u.o t.d. w art. 6 ust. 1 pkt. 2) lit. c) oraz ust. 2 i 3. Z uzasadnienia: „Projektowana zmiana znosi wymóg ukończeniu szkolenia w zakresie transportu drogowego taksówką oraz zdania stosownego egzaminu. Zgodnie z obecnie obowiązującym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 7 lutego 2002 r. w sprawie programu szkolenia, wzoru zaświadczenia oraz wysokości opłat za szkolenie i egzaminowanie w zakresie transportu drogowego taksówką (Dz. U. Nr 12, poz. 118) opłata za uczestnictwo w szkoleniu może wynosić nawet 800 zł, natomiast opłata za egzamin to kolejny wydatek 200 zł od osoby. Projektowane zmiany w ustawie tym samym ułatwią dostęp do zawodu przez zniesienie barier o charakterze ekonomicznym, a ponadto zwalniają starostę (zadania zlecone administracji samorządowej) z obowiązku powoływania komisji egzaminacyjnej”. 19 Witryna MR: https://www.mr.gov.pl/media/29158/KONSTYTUCJABIZNESU.pdf 14 ZESPÓŁ DORADCÓW GOSPODARCZYCH TOR
  14. 14. Po protestach zainteresowanych taksówkarzy oraz interwencjach samorządu Warszawy skończyło się jedynie na pewnej decentralizacji. Uchwalona ostatecznie Ustawa z 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów, nowelizując ustawę o transporcie drogowym, ustanowiła obecne zasady nadające radom gmin liczących powyżej 100 tys. mieszkańców możliwość wprowadzenia egzaminów i określania ich zasad. W roku 2014 wprowadzono też przepis dający radzie gminy prawo ustalania stref taryfowych i maksymalnych cen (stawek taryfowych) za przewozy taksówkami. Równocześnie jednak doprowadzono do ostrzejszego rozgraniczenia przewozów taksówkowych od innych form przewozów osób, w tym okazjonalnych wykonywanych bez zezwolenia. Przewozy okazjonalne mogą być przez posiadacza licencji wykonywane bez zezwolenia pojazdem przeznaczonym dla powyżej 7 osób łącznie z kierowcą (ale nie więcej niż 9), ale pod licznymi warunkami, które zostały doprecyzowane – niekorzystnie dla przedsiębiorcy – poprzez nowelizację: art. 18 ustawy został uzupełniony przez ust. 4a ustawy o zmianie u.o t.d. z 4 lutego 2011 (wszedł w życie 7 kwietnia 2011), co – zgodnie z intencją ustawodawcy w 2011 roku – wykluczyło możliwość zatarcia różnicy pomiędzy taksówką a przewozem okazjonalnym i doprowadziło też do wykluczenia samochodów mniej niż 7-osobowych, a więc typowych samochodów prywatnych, z wykonywania przewozów okazjonalnych bez zezwolenia20 . Z drugiej strony negatywną definicję przewozu okazjonalnego można interpretować tak, że każdy inny niż wyliczony w ustawie i obwarowany dodatkowo zezwoleniem jest okazjonalny. Taka interpretacja w zasadzie spełnia oczekiwania strony taksówkowej, aczkolwiek nie jest podzielana całkowicie i powszechnie. Pomijając niezbyt klarowny charakter wprowadzonego prawa, pojawił się więc sztuczny wymóg prowadzenia przewozów pojazdem 8- lub 9-osobowym, czyli większym, zużywającym więcej paliwa i generalnie droższym także wtedy, gdy nie jest to konieczne ze względu na liczbę pasażerów. Jedyna racja tego przepisu to uniemożliwienie posiadaczom typowych pojazdów samochodowych świadczenia usług przewozowych. Jeżeli uwarunkowania ekonomiczne pozwolą jednak na wykorzystywanie takich pojazdów dla mniejszej liczby pasażerów, jego skutkiem może być sztuczne zwiększenie popytu na pojazdy osobowe klasy van. Byłoby to zjawisko podobne do wynikłego z przepisów podatkowych w Polsce albo z systemu dotacji do paliwa rolniczego 20 Por. Renata Strachowska, Komentarz do art. 18 u.o t.d. zamieszczony w systemie Lex Wolters Kluwer: Doprowadziło to do nowej definicji (…) „poprzez wskazanie, że przewóz okazjonalny powinien być wykonywany wyłącznie pojazdem samochodowym, którego konstrukcja pozwala na przewóz powyżej 7 osób łącznie z kierowcą, determinuje niewątpliwie rozumienie pojęcia przewozu okazjonalnego. Oznacza to, że wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu do 7 osób łącznie z kierowcą jest zakazane. Zakaz ten nie dotyczy jedynie pojazdów zabytkowych. (…) Przewoźnicy wykonujący przewozy okazjonalne osób na dotychczasowych zasadach objęci zostali okresem przejściowym. Stosownie do art. 3 wspomnianej nowelizacji ustawy o transporcie drogowym przedsiębiorcy wykonujący do 7 kwietnia 2011 r. działalność gospodarczą w zakresie przewozu okazjonalnego mogli ją wykonywać na dotychczasowych zasadach, przez okres określony w licencji, nie dłużej jednak niż w okresie roku od dnia wejścia w życie ustawy, tj. do dnia 7 kwietnia 2012 r. (…) Na gruncie ustawy o transporcie drogowym obowiązują odmienne zasady wykonywania przewozów okazjonalnych i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Konsekwencją odmienności charakteru powyższych przewozów osób jest wprowadzony art. 18 ust. 5 u.t.d. zakaz umieszczania i używania taksometru oraz umieszczania na pojeździe oświetlenia i oznakowania charakterystycznego dla taksówki, w przypadku gdy pojazdem przystosowanym konstrukcyjnie do przewozu do 9 osób łącznie z kierowcą wykonywany jest przewóz okazjonalny. (…) Ratio legis wprowadzenia omawianych zakazów było wyeliminowanie przypadków wykonywania transportu drogowego pojazdem upodobnionym do taksówki i omijania restrykcyjnych przepisów dotyczących uzyskiwania licencji na wykonywanie transportu drogowego (por. uzasadnienie do projektu ustawy, druk sejmowy nr 3930)”. 15 Perspektywy zmian na rynku nieregularnego transportu publicznego
  15. 15. Tabela 1. Porównanie form licencjonowanego transportu drogowego Porównanie różnych dopuszczonych ustawowo i licencjonowanych form zarobkowego, krajowego transportu drogowego osób – bez autobusów i transportu regularnego, bez transportu wykonywanego pomocniczo do prowadzonej działalności gospodarczej przedstawia poniższe zestawienie. Określenie wykonywania transportu krajowego w zakresie Przewozu samochodem osobowym (czyli do 9 osób łącznie z kierowcą) Przewozu pojazdem samochodowym od 7 do 9 osób (łącznie z kierowcą) Przewozu taksówką Podstawy prawne – art. ustawy o t.d. Art. 5b, ust. 1 pkt 1) Art. 5b, ust. 1 pkt 2) Art. 5b, ust. 1 pkt 3), art. 6 Licencja Licencja z art. 5b, ust. 3, na 2-50 lat Licencja Wymagania co do niekaralności. Art. 5c, ust. 1, pkt 1) a) Nie zostały skazane prawomocnym wyrokiem za przestępstwa karne skarbowe lub przestępstwa umyślne: przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, mieniu, obrotowi gospodarczemu, wiarygodności dokumentów, środowisku lub warunkom pracy i płacy albo inne mające związek z wykonywaniem zawodu, Członkowie organu zarządzającego osoby prawnej, osoby zarządzające spółką jawną lub komandytową, a w przypadku innego przedsiębiorcy – osoby prowadzące działalność gospodarczą: b) nie wydano im prawomocnego orzeczenia zakazującego wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego Kwalifikacje kierownictwa firmy. Art. 5c, ust. 1, pkt 2) Przynajmniej jedna z osób zarządzających przedsiębiorstwem lub osoba zarządzająca w przedsiębiorstwietransportemdrogowymlegitymuje się certyfikatem kompetencji zawodowych (szkolenia, egzaminy) - Status majątkowy. Art. 5c ust. 1, pkt 3) Znajduje się (…) w sytuacji finansowej zapewniającej podjęcie i prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego określonej dostępnymi środkami finansowymi lub majątkiem w wysokości: a) 9 000 euro – na pierwszy pojazd samochodowy przeznaczony do transportu drogowego, b) 5 000 euro – na każdy następny pojazd samochodowy przeznaczony do transportu drogowego - Przedsiębiorca: Prawo wykonywania zawodu. Art. 5c, ust. 1, pkt 4) / Art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b) W stosunku do zatrudnionych przez niego kierowców, a także innych osób niezatrudnionych przez tego przedsiębiorcę, lecz wykonujących osobiście przewóz na jego rzecz, nie orzeczono zakazu wykonywania zawodu kierowcy; 2) Zatrudnieni przez niego kierowcy oraz sam przedsiębiorca osobiście wykonujący przewozy: (…) nie wydano im prawomocnego orzeczenia zakazującego wykonywania zawodu kierowcy, Dysponowanie pojazdem przez przedsiębiorcę. Art. 5c, ust. 1, pkt 5) Posiada (…) tytuł prawny do dysponowania pojazdem lub pojazdami samochodowymi spełniającymi wymagania techniczne określone przepisami prawa o ruchu drogowym, którymi transport drogowy ma być wykonywany. Wymagania wobec zatrudnianych kierowców lub przedsiębiorcy osobiście wykonującego przewozy. Art. 6 ust. 1 pkt 2) lit. b) - Nie byli skazani za przestępstwa przeciwko życiu i zdrowiu oraz przeciwko wolności seksualnej i obyczajności Jak wyżej lit. c) - Posiadają zaświadczenie o ukończeniu szkolenia w zakresie transportu drogowego taksówką, potwierdzonego zdanym egzaminem w przypadku, wprowadzenia tego obowiązku przez miasto pow. 100 tys. mieszkańców Spełniają wymagania art. 39 a) pkt. 1-4 Warunki zatrudnienia kierowcy (a także dla przedsiębiorcy wykonującego osobiście przewozy). Art. 39a, ust. 1 pkt 1), 2) Odpowiednie prawo jazdy i wiek oraz dodatkowe uprawnienia wymagane przez ustawę o kierujących pojazdami O ile pojazd wymaga tylko kategorii B – nie dotyczy Jw. pkt 3) i 4) Nie ma przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy; Nie ma przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy Jw. pkt 5) i 6) Uzyskała kwalifikację wstępną lub kwalifikację wstępną przyśpieszoną, zwane dalej „kwalifikacją”; ukończyła szkolenie okresowe Gmina, gminy sąsiadujące, Warszawa, ograniczone prawo wyjazdu poza obszar, licencja na określony pojazd! Obszar. Art. 6 ust. 4 i 5 Kraj, nie uprawnia do wykonywania przewozu taksówką (art. 12, ust. 2) Licencje wydaje… Art. 7 ust. 4 pkt. 2) i 3) Starosta właściwy dla siedziby lub miejsca zamieszkania przedsiębiorcy Organ wykonawczy samorządu gminnego (Warszawy) 16 ZESPÓŁ DORADCÓW GOSPODARCZYCH TOR
  16. 16. w niektórych krajach zapotrzebowania na małe pseudociężarówki z luksusową kabiną kierowcy i pasażera. Podobny efekt wywołały przepisy dotyczące podatku VAT, generując popyt na samochody „z kratką”, czyli samochody niby-dostawcze. W każdym razie prawo w obecnej formie tworzy bariery finansowe dla kierowcy, absurdalne, antyekonomiczne wymagania co do pojazdu i generalnie chroni raczej istniejące tradycyjne firmy niż interesy konsumenta – pasażera i jego bezpieczeństwo kosztem gorszej jakości usług i zamknięcia rynku dla szerokiej grupy właścicieli pojazdów i/lub kierowców gotowych świadczyć usługi bezpiecznie, na oczekiwanym poziomie jakościowym poddanym transparentnej weryfikacji i ocenie rynku. 3.2. Polska - stan obecny 3.2.1. Regulacje Formy zarobkowego transportu drogowego w Polsce objęte są szeregiem regulacji (patrz tabela 1.). Wspólne dla wszystkich tych form są kwestie związane z wymaganą niekaralnością osób odpowiedzialnych za zarządzanie daną spółką (firmą). Co zrozumiałe, nie może być również wydany wobec nich prawomocny zakaz wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego. Przedsiębiorcy muszą także posiadać tytuł prawny do pojazdów spełniających wymagania techniczne. Wszystkich kierowców zaś, niezależnie od formy zarobkowego transportu drogowego, obowiązuje brak przeciwwskazań zdrowotnych i psychologicznych do pracy w tym charakterze. Do przewoźników, ale tylko tych niebędących taksówkarzami odnoszą się również wymagania dotyczące określonych kwalifikacji kierownictwa firmy oraz statusu majątkowego. Ze względu na charakter niniejszej analizy w dalszej części rozdziału prezentujemy szczegółowe regulacje dotyczące transportu krajowego w zakresie przewozu taksówką. Wymagania ogólne przewidywane w Ustawie o transporcie drogowym z dn. 6 września 2001 r. w jej obecnym kształcie (art. 6 i pośrednio 5 oraz 39a) do wydania licencji są następujące: • większość gmin i korporacji określa wiek na 21 lat, choć w ustawie jest wiek odpowiedni do prawa jazdy kategorii B, a ten wynosi 18 lat; • posiadanie prawa jazdy kategorii B, niekiedy dodawany jest wymóg – „od 3 lat”, ale nie jest jasne, na jakiej podstawie; • niekaralność za przestępstwa karne skarbowe lub umyślne: przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, mieniu, obrotowi gospodarczemu, wiarygodności dokumentów, środowisku, warunkom pracy i płacy albo inne mające związek z wykonywaniem zawodu; • niekaralność przedsiębiorcy i kierowcy(-ów) za przestępstwa przeciwko życiu i zdrowiu oraz przeciwko wolności seksualnej i obyczajności, a ponadto nie wydano im prawomocnego orzeczenia zakazującego wykonywania zawodu kierowcy; • brak prawomocnego orzeczenia zakazującego wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego. Ten (i poprzednie) warunek weryfikowany jest przez złożenie oświadczenia – pod groźbą odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania – przez wnioskującego o udzielenie licencji. W przypadku zmiany danych przewoźnik jest obowiązany – podobnie jak w kwestii innych danych objętych wnioskiem – zgłosić zaistnienie zmian; 17 Perspektywy zmian na rynku nieregularnego transportu publicznego
  17. 17. • posiadanie tytułu prawnego do dysponowania pojazdem spełniającym wymagania techniczne określone przepisami prawa o ruchu drogowym, którym transport drogowy ma być wykonywany. Wnioskodawca we wniosku określa rodzaj tytułu prawnego do dysponowania pojazdem, a licencja jest związana z konkretnym pojazdem; • zaświadczenie o ukończeniu szkolenia w zakresie transportu drogowego taksówką potwierdzonego zdanym egzaminem, o ile wprowadzono taki obowiązek; • zatrudnieni kierowcy i przedsiębiorca, o ile sam wykonuje przewozy, nie ma przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, a także • nie ma przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Te ostatnie 2 punkty stwarzają dodatkowe wymagania co do badań lekarskich oraz psychologicznych ponad przewidywane do uzyskania prawa jazdy kategorii B, wystarczającej do prowadzenia samochodu osobowego. Normalnie bowiem wystarczy21 brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem (a nie do wykonywania pracy w charakterze kierowcy) i nie są wymagane badania psychologiczne. Badania lekarskie dla kierujących wykonujących transport drogowy obejmują także zakres „zwykłych” badań prowadzonych w związku z ubieganiem się o prawo jazdy. Badanie zdrowotne i psychologiczne musi być wykonane co 5 lat, a po ukończeniu 60. roku życia co 30 miesięcy przez uprawnionych lekarzy i psychologów.22 Przewozy (co nie jest pojęciem równoznacznym do „transport”) regularne, regularne specjalne, wahadłowe i okazjonalne wymagają zezwolenia, które jest wydawane podmiotom licencjonowanym. Licencje na inne niż taksówki rodzaje przewozów stawiają dalej idące wymagania, niezależnie od kwestii związanej z rodzajem pojazdu i stosownym do niego prawem jazdy. Są to wymagania dotyczące przedsiębiorcy lub osoby (co najmniej jednej) kierującej przedsiębiorstwem: • posiadanie certyfikatu kompetencji zawodowych, co wiąże się ze złożonymi szkoleniami i egzaminami, o zakresie określonym rozporządzeniem wspólnotowym nr 1071/2009 wydawanymi przez uprawnione podmioty; • sytuacji finansowej określonej majątkiem lub dostępnymi środkami finansowymi – 9000 euro na pierwszy i po 5000 euro na każdy następny pojazd. Jest oczywiste, że spełnianie tych wymogów przez osobę fizyczną, która chce podjąć pracę zarobkową, wożąc osoby swoim samochodem, stanowi istotny próg i nieproporcjonalnie wysokie wymagania. Za to licencje te mają charakter krajowy lub międzynarodowy i nie wiążą się z koniecznością znajomości topografii i prawa miejscowego. Na wymagania powyższe nakładają się jeszcze przepisy prawa o ruchu drogowym23 , które w art. 81 ust. 6 nakładają dodatkowe obowiązki między innymi na taksówki – bez względu na liczbę miejsc – oraz na pojazdy przeznaczone konstrukcyjnie do przewozu 5-9 osób: coroczne okresowe badanie techniczne pojazdu – tzw. przegląd. Pojazdy osobowe mniejsze i nieprzeznaczone do ruchu jako taksówki podlegają temu obowiązkowi po 3 latach, potem po 2 i dopiero od piątego roku – corocznie. Badaniu podlega też pojazd, który ma być używany jako taksówka. Pojazd taki musi spełniać dodatkowe wymagania co do wyposażenia, przewidziane rozporządzeniem Ministra Infrastruktury (§24) z dnia 31 grudnia 21 Ustawa z 5 stycznia 2011 o kierujących pojazdami, Dz. U. z 2016, poz. 627. art. 11. 22 Art. 39j-39m obowiązującej ustawy o t.d. 23 Ustawa z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, Dz. U. z 2012 r, poz. 1137. 18 ZESPÓŁ DORADCÓW GOSPODARCZYCH TOR
  18. 18. 2002 r.24 (z późniejszymi nowelizacjami) w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, patrz ramka poniżej). 24 Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, Dz. U. z 2015 r, poz. 305. 1. Taksówkę wyposaża się w: a) taksometr elektroniczny (od 2012) z ważnym dowodem legalizacji; b) co najmniej dwa miejsca dla pasażerów; c) co najmniej dwoje drzwi z każdego boku nadwozia lub dwoje drzwi z prawej strony, jedne z lewej strony i jedne z tyłu nadwozia umożliwiające, tylko w razie konieczności, wyjście na zewnątrz; (zawsze były wymagania 4 drzwi w ogóle, co eliminowało niektóre tańsze typy pojazdów); d) pomieszczenie na podręczny bagaż pasażerów; e) (uchylony); f) apteczkę doraźnej pomocy; g) ogumione koło zapasowe lub zestaw naprawczy; h) dodatkowe światło z napisem „TAXI”, odpowiadające następującym warunkom: • rozmieszczenie: na dachu, • barwa: biała lub żółta samochodowa z czarnymi napisami widocznymi z przodu i z tyłu pojazdu, • połączenia elektryczne: światło może być włączone wówczas, gdy taksometr jest wyłączony, niezależnie od włączenia innych świateł i położenia urządzenia umożliwiającego pracę silnika; włączenie lub wyłączenie taksometru powinno powodować równoczesne odpowiednio wyłączenie lub włączenie światła, • powinno być widoczne po zapadnięciu zmroku z odległości co najmniej 50 m przy dobrej przejrzystości powietrza. 2. Dopuszcza się uzupełnienie światła, o którym mowa w ust. 1 pkt 8, o dwa światła migające barwy żółtej samochodowej,umieszczonepoobustronachlampywewspólnejobudowie.Światłatemogąbyćwłączane i wyłączane odrębnym wyłącznikiem przez kierowcę taksówki w razie zagrożenia jego bezpieczeństwa. 3. 3. Dopuszcza się stosowanie dodatkowych lamp z napisami określającymi firmę, jej telefon lub inne dane dodatkowo identyfikujące taksówkę, odpowiadających następującym warunkom: • rozmieszczenie: na dachu, symetrycznie z lewej i z prawej strony światła z napisem „TAXI”; • barwa: biała lub żółta samochodowa; • nie mogą one utrudniać czytelności i widoczności napisu „TAXI”. 4. dopuszcza się stosowanie dodatkowych oznaczeń zawierających nazwę miejscowości, herb miejscowości, numer boczny oraz inne oznaczenia identyfikujące miejscową taksówkę, pod warunkiem że są one zgodne z ustaleniami obowiązującymi na obszarze danych gmin lub związku komunalnego. 19 Perspektywy zmian na rynku nieregularnego transportu publicznego
  19. 19. Tak więc zaangażowanie się właściciela pojazdu w przewozy pasażerskie w formie taksówki stawia przed nim: • wymóg dodatkowych badań psychologicznych, • szersze badania lekarskie – co 5 lat, a po 60. roku życia co 2,5 roku, • wymóg posiadania pojazdu co najmniej czterodrzwiowego. Jednak kolejne wymagania już istotnie utrudniają funkcjonowanie jako taksówkarz „na pół etatu”, gdyż samochód trwale oznaczony jako taksówka może być kłopotliwy w użyciu prywatnym czy służbowym innym niż przewóz osób. W przeszłości zakazano (i obecny przepis faktycznie to podtrzymuje) stosowania napisu TAXI jako przyczepianego magnetycznie. Z intencją eliminacji półetatowców wprowadzano coraz dalej idące rygory wyposażeniowe, m.in. uniemożliwiając posługiwanie się samym licznikiem kilometrów albo rejestracją trasy przez system nawigacji satelitarnej25 . Na tle dość prostych i częstych metod przekłamywania26 wskazań taksometrów wyznaczanie odległości i to już w momencie planowania przejazdu przez aplikacje komputerowe zawierające mapy – nawet bez dostępu do lokalizacji satelitarnej – jest oczywiście bardziej wiarygodne. Tym bardziej pomiar faktycznej drogi i czasu przejazdu w oparciu o system nawigacji satelitarnej jest mniej zawodny i trudniejszy do sfałszowania, zwłaszcza że każdy posiadacz nowoczesnego telefonu komórkowego może dokonać własnej weryfikacji danych. Natomiast warto też zauważyć, że wymóg taksometru i niektórych oznaczeń to nie tylko kwestia ochrony konsumenta – pasażera przed nieuczciwym kalkulowaniem ceny. Inneprzepisyustawyotransporciedrogowym(art. 18ust.5)dopuszczająprzewózokazjonalnysamochodami osobowymi, w których zabrania się: • umieszczania i używania w pojeździe taksometru; • umieszczania w sposób widoczny i czytelny z zewnątrz pojazdu oznaczeń z nazwą, adresem, telefonem, adresem strony internetowej przedsiębiorcy lub innych oznaczeń mających na celu identyfikację przedsiębiorcy, a także reklam usług taksówkowych i przedsiębiorców świadczących takie usługi; • umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Tak więc celem przepisów o wyposażeniu i kierujących nie jest tylko wykształcenie standardu, ale uniemożliwienie dorywczego wykorzystywania wolnych zasobów (samochodu u osoby mającej czas wolny) i promowanie swoich usług na pojeździe, a także dokonanie ścisłej segmentacji i separacji rynku – oddzielenia przewozów taksówkowych od innych form przewozu osób. 25 Według badań Kantar Millward Brown z listopada 2016 dla Uber wynika, że 78% respondentów (mieszkańcy 9 największych miast w Polsce przed 35. rokiem życia) ufa bardziej wskazaniom aplikacji opartych na nawigacji satelitarnej niż wskazaniom taksometrów. 26 Wyrywkowe kontrole w Warszawie pokazały, że znacząca cześć taksówek była wyposażona w tak zwane „dopały”, „dopalacze taksometrów”, np. TVP Info, 18.09.2014, TVN 25.02.2013. 20 ZESPÓŁ DORADCÓW GOSPODARCZYCH TOR
  20. 20. Taka regulacja – wykluczenie możliwości pracy kierowcy i samochodu w niepełnym czasie – jest oczywiście sprzeczna z naturą rynku przewozu osób. Popyt na usługi transportowe jest silnie zmienny w ciągu tygodnia i doby. Jeżeli spojrzeć przez pryzmat transportu publicznego zbiorowego oraz natężenia ruchu na drogach, to generalnie w jednej godzinie szczytowego wzmożenia ruchu mamy do czynienia z godzinnym potokiem liczącym od 8% do nawet 13% ruchu dobowego. Tak silna koncentracja oznacza, że czasem ponad 1/8 ruchu odbywa się w 1/24 czasu. Z drugiej strony występują specyficzne okresy, takie jak Sylwester, popularne imieniny, imprezy masowe itp., kiedy występuje wyjątkowo wysokie zapotrzebowanie na transport indywidualny późnym wieczorem, także ze strony osób używających na co dzień własnych samochodów. Przykładowe dane platformy internetowej pośredniczącej w przewozach osób pokazują także silne zmiany popytu w ciągu doby. Funkcjonowanie na rynku osób gotowych świadczyć usługi tylko przez kilka godzin dziennie jest więc korzystnym czynnikiem dla konsumenta i jednocześnie nie zagraża usługodawcom funkcjonującym regularnie. Warto zauważyć, że z drugiej strony kierowcy, znając sytuację, mogą tak kształtować swój czas działania, aby maksymalizować potencjalny zarobek27 . Zmiany popytu na indywidualny transport samochodowy w ciągu dnia (PIĄTEK) źródło: Uber, dane własne 27 O tym między innymi „New York Times”, 4 September 2016: http://www.nytimes.com/2016/09/05/business/economy/how-uber-drivers- decide-how-long-to-work.html?_r=4 21 Perspektywy zmian na rynku nieregularnego transportu publicznego
  21. 21. Zmiany popytu na indywidualny transport samochodowy w ciągu dnia (NIEDZIELA) źródło: Uber, dane własne 3.2.2. Koszty a model biznesowy Jednym z głównych czynników zniechęcających nowych kierowców do pracy w charakterze taksówkarza są relatywnie wysokie dla osoby prywatnej koszty wejścia na ten rynek. Kierowca chcący rozpocząć pracę jako taksówkarz, poza spełnieniem wspomnianych już wymogów formalnych (licencja, kurs, egzamin) oraz koniecznością przystosowania auta do standardu wybranej korporacji, musi także ponieść szereg innych kosztów. Są to m.in. koszty zakupu kasy fiskalnej i taksometru, cyklicznej legalizacji taksometru, zakupu lampy dachowej, oklejenia auta czy, o czym wspomniano wcześniej, cyklicznych badań lekarskich. Taksówkarze, ze względu na specyfikę pracy, płacą także wyższe ubezpieczenia OC niż inni kierowcy. Osobną kwestią jest wysokość marży, jaka pobierana jest od kierowców przez klasyczne korporacje taksówkarskie. Koszty te różnią się w zależności od korporacji, a wiedza na ich temat nie jest powszechna. W porównaniu z takim „klasycznym” modelem forma rozliczeń proponowana przez firmy takie jak myTaxi, iTaxi czy Uber jest dużo bardziej przejrzysta. Kierowca rozlicza się bowiem z firmą wyłącznie za faktycznie zrealizowane kursy i nie jest obciążany jakimkolwiek abonamentem za sam fakt znalezienia się w systemie. 22 ZESPÓŁ DORADCÓW GOSPODARCZYCH TOR
  22. 22. Koszty prowadzenia działalności taksówkarskiej:2829 Zakup kasy fiskalnej, taksometru, montaż Koszt ok. 2 tys. zł (28) Legalizacja taksometru w Okręgowym Urzędzie Miar Pierwsza legalizacja to koszt 110 zł, odnowienie (wymagane raz na dwa lata) to koszt 55 zł Lampa dachowa taxi + oklejenie boczne pojazdu wg wytycznych danej gminy W zależności od producenta od 100 do 600 zł (w przypadku współpracy z korporacją często to ona ponosi ten koszt) Badania lekarskie (wymagane co 5 lat do ukończenia 60. roku życia, wymagane co 30 miesięcy po ukończeniu 60. roku życia) Koszt ok. 150 zł Badania psychologiczne (wymagane co 5 lat do ukończenia 60. roku życia, wymagane co 30 miesięcy po ukończeniu 60. roku życia) Koszt ok. 150 zł W przypadku gdy kierowca należy do korporacji taksówkarskiej Koszt od 400 do 1200 zł miesięcznie (w zależności od korporacji) (29) Najczęstszą formą prowadzenia działalności przez taksówkarzy jest jednoosobowa działalność gospodarcza. Kierowca musi więc odprowadzać składki ZUS (jeśli jest to pierwsza działalność, to przez 24 miesiące ma prawo do preferencyjnej stawki) oraz podatek w zależności od wybranej formy opodatkowania. Usługi taksówkowe prowadzone za pomocą jednego pojazdu i samodzielnie lub z jednym zmiennikiem, podobnie jak mikrofirmy w pewnych ściśle określonych branżach, mogą korzystać ze zryczałtowanego podatku dochodowego w postaci stałej kwoty miesięcznej zależnej tylko od wielkości gminy i ewentualnego zatrudnienia zmiennika. Usługi taksówkowe w zakresie przewozu osób opodatkowane są kartą podatkową według 4 stawek miesięcznych zależnych od wielkości gminy, począwszy od gmin do 25 tys. mieszkańców – 206 zł, skończywszy na miastach powyżej 500 tys. mieszkańców – 253 zł. Stawka nie zależy od obrotu, a więc jest płatna nawet przy zerowych przychodach, za to nie wzrasta przy dużej sprzedaży. W razie pracy ze zmiennikiem urząd może podwyższyć stawkę o 50%. Podatnicy tego rodzaju nie muszą prowadzić żadnych ksiąg rachunkowych lub podatkowych ani ewidencji sprzedaży (chyba że podpadają pod VAT), składać sprawozdań lub deklaracji. Wystarcza ewidencja zatrudnienia oraz wystawionych rachunków. Inne formy transportu mogą być opodatkowane jako usługi w drodze ryczałtu od obrotów (do pewnej kwoty), co wyma- ga ponadto prowadzenia ewidencji przychodów, ewidencji środków trwałych i wyposażenia, przechowywania dowodów zakupu towarów oraz składania deklaracji. Stawka wynosi 8,5% przychodów, niezależnie od poniesionych kosztów. Tak więc przy obrotach miesięcznych poniżej około 3000 zł, ryczałt od obrotu jest niższy od karty dla miasta ponad 500 tys. mieszkańców. Te ostatnie można odliczać, gdy przyjmie się opodatkowanie na zasadach ogólnych, co wymaga prowadzenia księgi pr- zychodów i rozchodów albo pełnej rachunkowości. Tak więc osoby trudniące się pracą dorywczo na statusie innym niż taksówki zmuszone są do większej biurokracji lub płacenia zawyżonego podatku. 28 Na podstawie danych z serwisu aukcyjnego Allegro. Przy zakupie pierwszej kasy fiskalnej przedsiębiorcy przysługuje prawo do odpisu podatkowego w wysokości do 700 zł. 29 Na podstawie dyskusji publikowanych na forach internetowych kierowców taksówek. 23 Perspektywy zmian na rynku nieregularnego transportu publicznego
  23. 23. 3.2.3. Polityka samorządów miejskich w Polsce Jak pokazano wyżej, gminy mają możliwość oddziaływania na nieregularny, indywidualny przewóz osób na terenie gminy i okolicy poprzez uszczegóławianie wymagań, jakie stawia się osobom (firmom) wykonującym przewozy taksówkowe, pojazdom i kierującym, dzięki którym ta działalność jest wykonywana. W przypadku taksówek rada gminy może wprowadzić ceny (stawki taryfowe), które są traktowane jako ceny maksymalne.Regulacjacenzjednejstronyzmniejszamożliwościnadużyć–zwłaszczawobecosóbprzyjezdnych nieorientujących się w realnych odległościach, z drugiej ogranicza lub wręcz likwiduje funkcję ceny jako informacji o relacji popytu do podaży i jako czynnika motywującego do zwiększenia podaży w przypadku wzrostu popytu. Niemożność podwyższenia ceny powoduje, że pasażer wie, iż nie zapłaci więcej, niż ustalono, ale też może w ogóle nie uzyskać możliwości podróży. Elastyczne dostosowywanie taryfy i jej zwiększanie w okresie nasilenia popytu z jednej strony prowadzi do równowagi poprzez ograniczenie popytu, z drugiej zaś tworzy motywację do zwiększenia podaży i w końcu też obniżenia ceny. Takie podejście bywa krytykowane, ale zapomina się, że cena urzędowa jest z zasady źródłem niedoboru – braku usług lub towarów. Optymalnym rozwiązaniem jest zapewnienie, aby cena była zakomunikowana w sposób jasny i odpowiednio wcześnie przed dokonaniem wyboru usługodawcy i przed zawarciem transakcji. Platforma internetowa spełnia te podstawowe kryteria, co potwierdza także opinia UOKiK. Warto zauważyć, że platformy internetowe mogą pokazać trasę i cenę – niezależnie od kierowcy – w aplikacji i rozwiać wiele wątpliwości pasażera. W sposób oczywisty gminy kształtują też transport regularny i publiczny transport zbiorowy, co pośrednio wpływa na zakres popytu na przewozy nieregularne, indywidualne i zbiorowe, w tym taksówkowe. Czynnikiem wzmacniającym popyt na transport zbiorowy, ale także na indywidualny transport publiczny jest ograniczenie parkowania i wprowadzenie odpłatności za parkowanie. Gmina jako zarządca drogi może także zachęcać do transportu publicznego zbiorowego, tworząc preferencje ruchowe: • buspasy oraz • strefy ograniczonego ruchu. W obydwu przypadkach możliwe jest jednak także preferowanie transportu publicznego indywidualnego poprzez dopuszczenie taksówek i/lub innych podmiotów do korzystania z wydzielonych pasów lub stref. W takiej sytuacji przewozy indywidualne realizowane pojazdami nieuwzględnionymi – na ogół innymi niż taksówki - są upośledzone pod względem czasu podróży oraz możliwości dojechania do niektórych miejsc w centrach miast. Ponadto gmina wyznacza postoje dedykowane dla taksówek, może także zwalniać z opłat za parkowanie na ulicach, tam gdzie obowiązują one ogół samochodów. Jak dotąd nie są znane poza jednym wyjątkiem – na drodze obciążonej objazdami w Krakowie – przypadki zachęcania do lepszego wykorzystywania samochodów w trakcie dojazdu do pracy (car-sharing) poprzez ustalenie, że określony pas drogi może być wykorzystywany pod warunkiem przewozu większej liczby osób, co byłoby czynnikiem wsparcia zarówno nieodpłatnego współdzielenia pojazdu, jak i rozmaitych form – nie tylko 24 ZESPÓŁ DORADCÓW GOSPODARCZYCH TOR
  24. 24. taksówkowej – transportu indywidualnego dostępnego publicznie. W Krakowie na ul. Kamieńskiego na czas zamknięcia innej trasy i w związku z tym znaczącego zwiększenia potoku pojazdów wprowadzono odrębny – szybszy pas dla komunikacji publicznej autobusowej, taksówek, ale też każdego samochodu, który wiezie co najmniej 3 osoby. W Polsce nie pojawiły się jak dotąd płatne strefy w miastach (są oczywiście strefy płatnego parkowania). Strefy takie jak londyńska Congestion Zone są rozważane. Warto mieć na uwadze, że w Londynie z opłat zwolnione są taksówki klasyczne, natomiast tak zwane mini cab30 ponoszą opłaty, o czym w pkt 4.2. Oprócz gmin pewne możliwości wpływu na rynek mają zarządy portów lotniczych i inne instytucje, które są zarządcami dróg wewnętrznych. Liczba wydanych licencji w Warszawie w okresie od 2013 do 2016 r. 30 Tak popularnie nazywane są pojazdy działające nie w oparciu o licencję taksówkową (taxi driver licence), która wymaga określonego samochodu (stąd określenie black cab) i zdania trudnego egzaminu z topografii Londynu, ale licencjonowane jako „private hire vehicle licence” (PHV), którym ostatnio także podwyższono wymagania, między innymi zasadniczo – nowa licencja pod warunkiem, że samochód ma mniej niż 5 lat, dla już wydanych – 10 lat. 11 029 4 228 3 488 2 798 3 072 2 657 1 063 9 594 3 900 2 904 2 997 2 683 2 361 884 Warszawa Kraków Łódź Poznań Wrocław Gdańsk Katowice 2013 2016 +20,25% +12,54% +14,50% -6,64% +20,11% +8,41% +14,96% 2013 2016 Źródło danych: Urzędy Miasta w Warszawie, Krakowie, Gdańsku, Poznaniu, Wrocławiu, Katowicach i Łodzi, 2013-2016. Szczegółowe dane w załączniku 8.1. 25 Perspektywy zmian na rynku nieregularnego transportu publicznego
  25. 25. Ograniczenia ruchu taksówkowego spotkać można więc w portach lotniczych, przy których postój możliwy jest tylko w przypadku wybranych korporacji (np. lotnisko Chopina w Warszawie, lotnisko w Modlinie, port lotniczy Poznań – Ławica) lub całe lotnisko obsługiwane jest przez oficjalną korporację lotniskową (np. Kraków Airport Taxi na lotnisku w Balicach), będącą własnością lotniska. Jak pokazują rozliczne przykłady, tego typu ograniczanie działania konkurencji na lotniskach nie sprzyja zwiększeniu bezpieczeństwa podróżnych31 , powoduje natomiast wzrost opłat za przejazd. Kurs taksówką posiadającą prawo do parkowania przy porcie lotniczym potrafi być kilkadziesiąt procent droższy od przejazdu z kierowcą, który takiego prawa nie posiada32 . Na tym tle warto zauważyć, że podstawową przyczyną wprowadzanie ograniczeń dla ogółu taksówkarzy na lotniskachiwpodobnychsytuacjachbyłoczęsteoszukiwanieprzyjezdnychniezorientowanychwrzeczywistych odległościach i orientacyjnej skali cen w kraju lub mieście, do którego przybywają33 . Określanie ceny w oparciu o aplikacje pozwala uniknąć takiej asymetrii informacji pomiędzy kierującym a pasażerem. Natomiast pobieranie opłat za wjazd częste jest także w przypadku placówek medycznych (np. Uniwersyteckie Centrum Kliniczne w Gdańsku, Szpital Powiatowy im. dr Tytusa Chałubińskiego w Zakopanem). Decyzja w kwestii wprowadzenia opłat lub innego ograniczenia w ruchu lub postoju taksówek jest autonomiczną decyzją danej instytucji. Zestawienie przedstawiające, jak największe miasta w Polsce wykorzystały dane im uprawnienia regulacyjne, znajduje się w załączniku na str. 47. 31 O nieuczciwych praktykach osób podających się za taksówkarzy na Lotnisku Chopina dużo pisano w kontekście Euro 2012 (http://turystyka. wp.pl/kat,1036541,title,Tak-taxi-mafia-naciaga-na-Okeciu,wid,15578225,wiadomosc.html). Po Euro problem pozostał (http://tvnwarszawa.tvn24.pl/ informacje,news,rozszerzyli-granice-lotniska-aby-walczyc-z-naciagaczami,205119.html) 32 Porównanie ofert przewoźników. 33 Przykładowo – incydenty zawyżania cen w trakcie Światowych Dni Młodzieży, Radio Kraków, http://www.radiokrakow.pl/wiadomosci/krakow/ uwaga-na-nieuczciwych-taksowkarzy/ 26 ZESPÓŁ DORADCÓW GOSPODARCZYCH TOR
  26. 26. 4. Przegląd modeli i praktyk w wybranych miastach, krajach i ich ocena 4.1. Uwagi ogólne Każda istotna innowacja techniczna lub organizacyjna wywołuje rozmaite skutki w otoczeniu społecznym, skłaniającniekiedydoprzeciwdziałaniajejwdrożeniu.Powodemjestm.in.kwestiamniejlubbardziejdrastycznej zmiany na rynku pracy oraz rynku usług świadczonych w ramach samozatrudnienia, umów cywilnych itp. – w pierwszej chwili potrzeba innej liczby pracowników (na ogół mniejszej) i o innych kwalifikacjach (czasem wyższych), co zmusza do zmiany kwalifikacji, a często w ogóle sposobu życia. Jednak na ogół innowacje prowadzą do obniżenia ceny towaru lub usługi, a więc zwiększenia dostępności – objęcia rynkiem nowych, mniej zamożnych klientów i w rezultacie przyczyniają się do powstania nowych źródeł dochodu w różnych formach prawnych34 dla ich obsłużenia. Istnieje już wystarczająca perspektywa czasowa, aby zauważyć, że taki właśnie przebieg wypadków miał miejsce w wyniku pojawienia się niskokosztowych linii lotniczych. Drugi problem to trudno uchwytna kwestia zmiany charakteru, struktury i rozłożenia ryzyka i co się z tym wiąże form ubezpieczenia. Trzeci – trudności w opodatkowaniu, gdyż nowa forma często wymyka się ustalonym schematom. To w tym miejscu pojawia się zazwyczaj czynnik oskarżenia o nieuczciwą konkurencję. W związku z tym tempo i kłopoty wdrażania innowacji zależą silnie od uwarunkowań nie tylko prawnych, ale i kulturowych – jak chociażby oczywistość lub jej brak w przyjęciu przez obywatela (klienta) pewnego ryzyka. Najbardziej drastycznym przykładem zróżnicowania podejścia do ryzyka jest kwestia powszechności ubezpieczeń zdrowotnych (na wypadek choroby), oczywista w Europie, a kwestionowana w USA. W rezultacie obaw przed ryzykiem, skala innowacji i tempo wzrostu są mniejsze, za to komfort status quo większy. Na tym tle organizowanie nowych rodzajów usług indywidualnego transportu publicznego natrafiło na inne okoliczności w Chinach, USA czy w Europie. Zarówno ochrona pracowniczego (raczej zawodowego) status quo taksówkarzy, jak i eliminacja ryzyka związanego z korzystaniem z transportu rozwiązywane są za pomocą mniej lub bardziej rozsądnych i głębokich regulacji35 . Jak się zdaje, Chiny i kraje azjatyckie nie przejmują się specjalnie kwestiami pracowników i osób już obecnych na rynku, za to dbają o kontrolę polityczną. W USA przyzwolenie na ryzyko jest większe, Europa zaś jest bardzo wrażliwa na status osób już obecnych na rynku jako pracownicy lub samozatrudnieni. 34 Według danych platformy Uber: 25% partnerów – kierowców we Francji było ponad rok bezrobotnych przed podjęciem współpracy z Uber, 29% kierowców w Londynie pochodzi z obszarów o poziomie bezrobocia ponad 10%. Natomiast z badań Instytutu Sobieskiego wynika, że 11% osób korzystających w Polsce z platformy Uber było wcześniej bezrobotnych. Biorąc pod uwagę, że jest to więcej niż średnia stopa bezrobocia w Polsce, a platforma dotychczas dostępna była jedynie w wybranych polskich aglomeracjach, w których bezrobocie jest tradycyjnie mniejsze niż średnia krajowa, oznacza to widoczną nadreprezentację osób bezrobotnych wśród ogółu korzystających z tego rozwiązania. 35 Interesująca analiza tego problemu w kontekście Ubera: M. Ahmed, Uber. Backseat driver, FT September 16, 2015. 27 Perspektywy zmian na rynku nieregularnego transportu publicznego
  27. 27. Na tle powyższego, stosownie do kierunku nacisku opinii publicznej, ostrości konfliktów pracowniczych lub podobnych, pojawiają się administracyjne i inne bariery wejścia na rynek. Trudno jest jednoznacznie orzec, któreznichsąistotnymczynnikiemobniżeniaryzykadopoziomuakceptowalnego,zachowaniasprawiedliwości podatkowej czy też zrównoważenia siły graczy rynkowych (ochrona słabszych partnerów – pracownika, konsumenta itp.), a które mniej lub bardziej skutecznym sposobem na zachowanie status quo kosztem wdrożenia innowacji i w istocie kosztem zwiększenia dostępności usług dla szerszej grupy konsumentów i/lub poprawy ich jakości oraz kosztem zwiększania dostępu do konkretnego rynku pracy. Jak już zaznaczono, sfera transportu jest obszarem wyjątkowej pomysłowości w sposobach reglamentacji i tworzenia barier wejścia na rynek oraz utrudnień w funkcjonowaniu na rynku. Dotyczą one: 1. legalizacji działalności gospodarczej (innej) w zakresie wykonywania transportu. W odróżnieniu od wielu, czasami równie skomplikowanych, działalności z zasady wymagane jest – obok przestrzegania ogólnych przepisów weryfikowanego ex post – posiadanie zezwoleń, licencji, certyfikatów itp. Legalizacja jest warunkowana między innymi ubezpieczeniem, czasem, stanem majątkowym itp.; 2. limitowania wejścia na rynek – wprost poprzez określenie liczby licencji na danym obszarze. W różnych miastach na świecie można albo nie można handlować licencjami. W tym pierwszym przypadku przyzwolenianaobrótlicencjamistająsięzczasemcorazdroższeiichnabyciejestwydatkiemwiększymniż kupno samochodu, co sprzyja w istocie patologicznym relacjom pomiędzy właścicielami licencji a osobami faktycznie wykonującymi usługi. Samo licencjonowanie (wydawanie zezwoleń itp.), przy teoretycznym braku formalnego ograniczenia ilościowego, może też być łatwo nadużywane do faktycznego ograniczenia liczby usługodawców poprzez zawyżanie poziomu wymagań stosownie do liczby kandydatów, limitowanie dostępu do szkoleń obowiązkowych, rzadkie urządzanie egzaminów, ograniczanie liczby uczestników szkoleń obowiązkowych itd.; 3. szczególnych wymagań odnośnie do kierujących pojazdami, wykraczających poza posiadanie prawa jazdy (dalej idące badania zdrowotne, niekaralność); 4. szczególnych wymagań dotyczących pojazdu (np. polskie 8, ale nie 7 osób w transporcie okazjonalnym); 5. wymaganie określonego statusu majątkowego lub wpłacania albo deponowania kaucji w wysokości przekraczającej możliwości mniej zamożnych osób; 6. drobiazgowych wskazań co do sposobu wykonywania usługi jak na przykład konieczność pustego powrotu po jej wykonaniu. Niekiedy jest to istotne pogorszenie efektywności wykorzystania czasu pracy kierowcy i pojazdu. Do najciekawszego kuriozum rozważanego teoretycznie, ale nie wdrożonego, należał pomysł Transport for London, który zakładał przymus oczekiwania co najmniej 5 minut na przyjazd pojazdu, nawet jeżeli znajdował się on tuż obok pasażera; 7. ograniczeń co do sposobu zawierania umowy i realizacji płatności – dopuszczalność, nakaz lub dla niektórych podmiotów zakaz korzystania z postojów publicznych, nakaz lub zakaz podejmowania pasażera z ulicy, nakaz zawarcia umowy na piśmie w lokalu przedsiębiorcy, płatność tylko w lokalu albo tylko przelewem; 8. dopuszczenie lub nie do uprzywilejowanych pasów lub stref ruchu oraz płatności za nie; 9. ograniczeń lub szczególnych nakazów co do sposobu prowadzenia pośrednictwa i kojarzenia pasażera zpojazdemikierowcą.Nakaztelefonicznychcallcenter(niemożebyćwyłącznieInternet).Wymaganiacodo lokalizacji call center – szczególnie dziwne wobec powszechnego zjawiska tworzenia międzynarodowych centrów świadczenia usług biznesowych, co jest zresztą jednym z istotnych czynników rozwoju niektórych polskich miast. 28 ZESPÓŁ DORADCÓW GOSPODARCZYCH TOR
  28. 28. 4.2. Londyn - obszar uregulowany Rozwiązania przyjmowane w Zjednoczonym Królestwie, zwłaszcza w Londynie, są szczególnie interesujące, gdyż w różnych kwestiach, w tym związanych z usługami publicznymi i/lub infrastrukturą (np. transport kolejowy, energetyka), nowe rozwiązania były tam przyjmowane jako pierwsze w Europie, potem krytykowane w Europie kontynentalnej, a następnie stanowiły wzorzec, który z pewnymi zmianami Unia Europejska wprowadzała wobec wszystkich krajów członkowskich. W rezultacie zalety i wady przyjmowanych rozwiązań ujawniają się tam wcześniej. Poza tym Londyn jako największa metropolia zmuszony jest reagować na wiele zjawisk wcześniej i mają one większy wymiar ilościowy niż gdzie indziej. Transport for London (TfL), który zarządza transportem publicznym, drogami i jest organem podległym Radzie Wielkiego Londynu i Burmistrzowi Londynu, jest także odpowiedzialny za regulacje rynku publicznego transportu indywidualnego. Najbardziej znaną jego formą są tradycyjne taksówki (black cab), które były i są ściśle regulowane. Pojazdy mają ściśle określony wygląd i rozmiar, kierowcy podlegają bardzo trudnym egzaminom z topografii i znajomości ulic (pomimo że większość i tak posługuje się nawigacją satelitarną), można je zamawiać telefonicznie, ale także łapać na ulicy. Stosują taksometry, nie płacą za wjazd do Congestion Zone, mogą korzystać z wydzielonych dla nich i autobusów pasów – co jest zwłaszcza istotne w przypadku specjalnego pasa na drodze do lotniska Heathrow. Pojawianie się, na gruncie liberalizacji prawa, jeszcze zanim powstały platformy internetowe, tak zwanych minicab – świadczących usługi przewozowe samochodem osobowym zamawianym w jednej z licznych kompanii, zostało dopuszczone, a raczej tolerowane, gdyż jeszcze dekadę temu widoczna była niechęć TfL do tego typu konkurencji. Obecnie jest to jedna z form licencjonowania, o czym poniżej. Pojawienie się platform pośredniczących, w tym Ubera, stanowiło nowe wyzwanie i nacisk na nałożenie ograniczeń ze strony organizacji tradycyjnych taksówkarzy, a także już działających firm minicab, między innymi największej: Addison Lee. Początkowo przyjęto jako warunki dla kierujących (także kojarzonych przez Internet) egzamin z bazowego angielskiego i topografii miasta. Powyższy zabieg nie spowodował jednak wzmocnienia innych kompanii i ich rejestracja mimo to obniżyła się o 65% w 2015 w porównaniu z 201436 . Następnie władze Londynu (TfL) zobowiązały wszystkie firmy z wyjątkiem black taxi, które mogą być „łapane” na ulicy, do informowania z wyprzedzeniem o wszelkich zmianach modelu biznesowego: nowej aplikacji, nowego produktu, nowej oferty cenowej. Zaprzecza to zasadzie swobody poszukiwania nowych rozwiązań i praw do eksperymentu w granicach istniejącego prawa jako czynnika rozwojowego dla każdego biznesu37 . Równocześnie wprowadzono dla tej klasy firm obowiązek prowadzenia call center, gdyż klient powinien mieć możliwość rozmowy z firmą. Musi ono być na terenie Londynu, w celu umożliwienia TfL kontroli zapisów38 . Jednak generalnie TfL porzucił absurdalne pomysły takie jak obowiązek oczekiwania co najmniej 5 minut lub zakaz uwidoczniania w aplikacji położenia pojazdów i zdecydował zintegrować minicab (PHS, czasem używany jest też skrót PHV) z systemem transportu, a nawet podjęto rozważania o dopuszczeniu PHS bezpłatnie do Congestion Zone 39 . 36 Uber expansion leaves taxi industry in urgent need of a lift, FT, May 16, 2016. 37 Entrepreneurs need to be able without red tape, FT August 15, 2016. 38 Bizneses call on London mayor to rethink onerous Uber rules, FT August 14, 2016. 39 Uber hails victory after TfL drops restrictions, D. Heller, The Guardian, 20 Jan 2016. 29 Perspektywy zmian na rynku nieregularnego transportu publicznego
  29. 29. Obecnie TfL40 jest regulatorem dla obu form transportu: • Taxi (black cab) – tradycyjne taksówki • Private hire (minicab and chauffeur) service – usługa prywatnego najmu (samochodu minicab i szofera) – PHS (czasem określa się jako PHV). Uwarunkowania dla obu form są następujące: Taxi – odnawianie co 3 lata PHS – do 5 lat Kierowca musi spełniać wymóg dobrej reputacji – odpowiednik naszego wyciągu z rejestru karnego. Kierowca przechodzi okresowe badania lekarskie DVLA – standard dla grupy 2) – to jest kierowców autobusów i ciężarówek (samochody osobowe i motocykle są grupie 1), a więc wymagania co do wzroku i inne medyczne są wyższe niż dla typowego kierowcy. Badanie musi prowadzić lekarz mający dostęp do całej historii chorób. Kierowca musi wykazać umiejętność nawigacji i planowania trasy – z tym że dla kierowców taxi wymagania te są istotnie wyższe. Kierowca Taxi musi mieć wiedzę o Londynie – na poziomie wydawnictwa Knowlege of London, egzamin pisemny i indywidualny. Układnie tras, znajomość najważniejszych zabytków, głównych imprez itp. Kierowca PHS musi mieć kwalifikacje w zakresie geografii Londynu potwierdzone przez akredytowane centrum. TfL ustala taryfy dla Taxi - Licencja dla kierowcy = 21 lat, ale aplikować można, mając 18. Aplikować na kierowcę można mając 21 lat. Prawo do pracy i zamieszkania w UK Prawo jazdy Licencja na samochód, typ pojazdu dopuszczony przez TfL (na etapie uruchamiania produkcji), warunki bardzo szczegółowe. Nowo licencjonowane – norma Euro 6, będące w obiegu – nie więcej niż 15 lat od pierwszej rejestracji. Licencja na samochód. Nowo dopuszczane – norma Euro 4i nie starsze niż 5 lat, będące w obiegu – nie więcej niż 10 lat. Wymagany jest taksometr wedle ścisłej specyfikacji. - Przedsiębiorca – właściciel taksówek, który posiada pojazdy i udostępnia je kierowcom nieposiadającym samochodów też podlega licencjonowaniu – nie może być karany, nie może mieć na koncie naruszeń prawa dotyczącego taxi w przeszłości (odpowiednik dobrej reputacji). Przedsiębiorca może mieć małą (do 2 samochodów) lub dużą licencję. Okres, na jaki jest wydawana – do 5 lat, jest uznaniowy. Co najmniej 1 „centrum operacyjne” w obrębie Londynu, w którym przyjmowane są rezerwacje – może być pod prywatnym adresem, może być biuro lub lokal przy głównej ulicy. Wymagana jest zgoda lokalnej władzy. Jeżeli jest tam już jakaś firma, to umieszczenie dodatkowej informacji, ale nie może być to inny, dowolny biznes, np. pub czy bar, z zasady nie są akceptowane. Konieczne jest posiadanie w tym lokalu co najmniej jednej linii telefonu stacjonarnego. Koszty rozpoczęcia działalności jako kierowca taksówki (obejmujące opłaty wstępne, medyczne, egzaminy i koszt wydania licencji) wynoszą około 980 funtów. W przypadku PHV koszty obejmują tylko aplikację i kwestie medyczne i wynoszą około 360 funtów. W obu przypadkach nie ujęto kosztów innych niż administracyjne – zwłaszcza związanych ze szczególnymi wymogami co do pojazdu. 40 Dane z oficjalnej strony internetowej Transport for London. 30 ZESPÓŁ DORADCÓW GOSPODARCZYCH TOR
  30. 30. Przyjęte w Londynie rozwiązania nie są możliwym do osiągnięcia szczytem liberalizmu, ale porządkują i czynią obliczalną sytuację dobrze zorganizowanych platform pośredniczących i ich partnerów. Uznaniowy charakter licencjonowania pośredników posłuży prawdopodobnie do ograniczenia działalności niewielkich firm pośredniczących. Poza tym jest ono klarowne z punktu widzenia proporcji – obowiązki/przywileje. Wydzielając dwie strefy usług, definiuje bariery wejścia i obowiązki w zasadzie proporcjonalnie do praw. Do podobnego poziomu można zakwalifikować Holandię, gdzie także dopuszczalne jest wykonywanie przewozów innych niż taksówkowe. Kwestia pośrednictwa nie jest regulowana, a więc jest tu nawet mniej restrykcji. 4.3. Kraje bałtyckie, Portugalia, Rumunia – w kierunku regulacji Estonia jest krajem, którego transformacja gospodarcza po wystąpieniu z ZSRS przebiegała wyjątkowo szybko nie tylko z punktu widzenia liberalizacji gospodarki, ale też daleko idącego wdrażania technik informacyjnych do procesu rządzenia. Naturalną koleją rzeczy Estonia jest pionierem pozytywnego uregulowania ustawowego kwestii platform internetowych pośredniczących w usługach transportowych, poprzez stosowną nowelizację ustawy o transporcie publicznym. Ideą przewodnią tych prac była konstatacja dość oczywistego faktu, że konsumenci już wybrali ten sposób organizowania transportu i samo jego istnienie nie jest kwestią wartą rozpatrywania. W ramach nowelizacji (prace nad projektem podjęto wiosną 2016 roku) ma być wprowadzone pojęcie uzgodnionego przewozu pasażerskiego (ang: negotiated passenger transport). Koncepcja ta zakłada zawieranie umów wyłącznie poprzez platformę internetową, brak jest tu jakichkolwiek przywilejów co do buspasów. Platforma ma obowiązek informować o przybliżonej cenie, prezentować numer i zdjęcie kierowcy w pojeździe i w aplikacji41 . Mają zostać obniżone wymagania co do tradycyjnych taksówkarzy, zachowają oni wyłączność odnośnie do zabierania pasażera z ulicy. W obu przypadkach przewozy nie dotyczą autobusów (do 9 miejsc w pojeździe). W związku z tymi pracami Komunikat Unii Europejskiej42 wymienia Estonię jako dobry przykład zmierzający do współpracy pomiędzy organami podatkowymi a przedsiębiorstwami43 działającymi na zasadzie dzielenia, co umożliwi sprawne i łatwe płacenie podatków: „Organy podatkowe, we współpracy z platformami wspólnego użytkowania pojazdów, starają się ułatwić kierowcom proces rozliczania podatków. Transakcje pomiędzy kierowcą a klientem są rejestrowane przez platformę współpracy, która następnie przesyła organom wyłącznie te dane, które są istotne dla celów podatkowych, po czym organy wypełniają wstępnie za podatnika formularze deklaracji podatkowych”. Jednak obowiązujące w dniu 18 listopada 2016 wersje estońskiego Public Transport Act44 jak też Road Transport Act45 nie zawierają jak na razie zapowiadanych rozwiązań, tudzież brak jest informacji o uchwalonych, ale jeszcze nieobowiązujących nowelizacjach. 41 Estonian Public Broadcasting, newa.err.ee, Estonia Plans to legalize Uber. 42 Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu regionów, Europejski program na rzecz gospodarki dzielenia się, Bruksela, dnia 2.6.2016 r. COM(2016) 356 final. 43 https://www.mkm.ee/en/news/michal-collaborative-economy-must-be-given-opportunity 44 https://www.riigiteataja.ee/en/eli/ee/529032016002/consolide Chapter 8, §54 i następne. 45 https://www.riigiteataja.ee/en/eli/ee/505022016005/consolide 31 Perspektywy zmian na rynku nieregularnego transportu publicznego
  31. 31. Obowiązująca ustawa określa wyłącznie regulacje dotyczące przedsiębiorców, kierowców i pojazdów wykonujących usługi taksówkowe, definiowane wedle „klasycznych” reguł oraz zakazuje usług przewozu osób bez licencji taksówkowej, jeżeli samochód posiada przynajmniej jedno oznaczenie taksówkowe. Wobec niedokończenia prac legislacyjnych trudno precyzyjnie określić kształt tych regulacji. W podobnym kierunku zmierzają władze Litwy, Łotwy i Rumunii. Na tej podstawie można by uznać, że wraz z Estonią są to kraje najbardziej otwarte na nowe rozwiązania, aczkolwiek z ostateczną oceną trzeba powstrzymać się do chwili uchwalania odpowiednich ustaw. Również w Portugalii prawo zmierza w kierunku umożliwienia swobodnej działalności platformom pośredniczącym w usługach transportowych. 4.4. Belgia, Niemcy, Słowacja – monopol taksówkowy z dopuszczeniem platform internetowych W wielu krajach przewozy pasażerskie inne niż autobusowe mogą być wykonywane wyłącznie przez taksówkarzy, a jeżeli są jakieś wyjątki, to opatrzone – jak np. w Niemczech – ograniczeniami takimi jak konieczność wyjazdu z siedziby firmy i powrotu do niej po wykonaniu usługi, znanymi także w prawie polskim. Władze Brukseli, stolicy UE, karzą kierowców, twierdząc, że nie stosują się oni do regulacji obwiązujących w regionie, ale stanowisko sądu jest odmienne. Broni go minister transportu UE46 . Interesujące jest odstępstwo, jakie dopuszczono na Słowacji – przez pierwsze 3 miesiące faktycznie dopuszcza się współpracę z Uberem bez licencji taksówkowej. Generalnie w tych krajach poziom dopuszczenia faktycznego działania platform pośredniczących jest zróżnicowany, ale jak na razie nie ma odejścia od zasady, że usługi mogą świadczyć taksówki. Co najwyżej rozważa się zmniejszenie ograniczeń, obniżenie progu i zlikwidowanie lub zwiększenie limitów licencji jak np. w Brukseli w Belgii. 4.5. Francja, Węgry – próby eliminacji innowacji We Francji, niezależnie od wysokich wymagań dla usługi taksówkowej i restrykcji dla innych form transportu, podjęto akcje mające na celu uniemożliwienie działania platform internetowych, które traktuje się jako konspirację w celu organizowania nielegalnej pracy. Problem polega jednak na tym, że francuscy taksówkarze muszą odbywać dodatkowe 250-godzinne szkolenie, co nie jest konieczne w przypadku innych kierowców, a licencja taksówkarska kosztuje 240 tysięcy euro47 i ten stan rzeczy nie niepokoi władz. Obecnie Francja rozważa wprowadzenie zmian w prawie, które mogą utrudnić współpracę internetowego pośrednika z osobami legitymującymi się licencjami innymi niż taksówkarskie (tzw. „collective transport”). Utrudni to działania m.in. Ubera, dla którego ok. co trzeci kierowca pracuje w oparciu o nietaksówkową licencję. Inne środki to zaostrzenie wymagań na testach i egzaminach (zdawało poniżej 30%). Jest to odpowiedź na protesty taksówkarzy blokujących drogi i na otwarte konflikty48 . 46 €10,000 fines threat for Uber taxis in Brussels, FT, April 15, 2014. 47 Senior Uber executives detained in Frnace, FT, June 29, 2015. 48 Uber technologies. Uber faces permit pressure in France, FT July 6, 2016. 32 ZESPÓŁ DORADCÓW GOSPODARCZYCH TOR
  32. 32. Tymczasem szacuje się, że pojawienie się platformy internetowej pracującej z kierowcami na uproszczonych licencjach dało 15 000 miejsc pracy – w kompaniach pracujących na uproszczonych licencjach, w tym 5300 samozatrudnionych. Funkcjonują oni obok 17 000 taksówkarzy49 . Tak więc skutkiem regulacji będzie pogorszenie oferty i wzrost bezrobocia oraz ograniczenie szans na integracje w dzielnicach biedy. Także Węgry podjęły energiczne działania przeciwko wejściu na rynek – jak twierdzą – „nielegalnych serwisów dyspozytorskich”. Dzieje się tak pomimo 160 tys. zarejestrowanych użytkowników i 1200 kierowców – i to licencjonowanych – w samym Budapeszcie. Wprowadzono możliwość blokowania stron internetowych służących do oferowania usług taksówkowych bez licencji, a także nielegalne stało się pośrednictwo przez firmę, która nie ma dyspozytorni – strony internetowe takich firm mogą być blokowane50 . Karami zostali zagrożeni kierowcy, za wykonywanie przewozów bez licencji. Można wycofać pojazd z ruchu, a kierowcę pozbawić prawa jazdy. W odróżnieniu od Londynu w obu przypadkach podjęto próbę eliminacji i być może regulacji w przyszłości w miejsce stopniowego porządkowania rzeczywistości akceptowanej przez konsumenta i usługodawcę. 49 Uber, a route out of the French banlieuses, FT, 10.06.2016. 50 Gazeta Wyborcza, 25 sierpnia 2016. 33 Perspektywy zmian na rynku nieregularnego transportu publicznego
  33. 33. 5. Stanowiska instytucji odpowiedzialnych za regulację i ocenę rynku 5.1. Stanowisko UE - Komunikat Komisji i stanowisko Rządu Polski wobec komunikatu Unia Europejska uważa, że zakazy lub różne formy eliminacji działania firm – platform teleinformatycznych takich jak Uber czy Airbnb są niesłuszne. Absolutny zakaz, jakiego próbuje się we Francji i w Niemczech jest środkiem ostatecznym51 . Komunikat52 UE w tej kwestii nie pozostawia wątpliwości, aczkolwiek trudno oceniać, na ile będzie to skuteczny środek oddziaływania na poszczególne kraje. „(…) Ekonomia współdzielenia pokrywa szeroki zakres sektorów gospodarki i dynamicznie rozwija się w całej Europie. (…) Komisja Europejska obserwuje, w jaki sposób można wesprzeć rozwój nowych i innowacyjnych usług, przy jednoczesnym zachowaniu odpowiedniej ochrony społecznej i konsumenckiej.”53 Komunikat jednoznacznie ocenia platformy internetowe i gospodarkę dzielenia się54 jako czynnik rozwoju, poprawy jakości i zwiększenia dostępności usług, a jednocześnie zwiększenia zatrudnienia. Jednocześnie zauważa wyzwanie, jakie stanowią one dla istniejących rynków i regulacji. Badania zlecone przez UE potwierdzają bardzo wysoką dynamikę rozwoju platform i ich udziału w gospodarce, a także zwiększenie zainteresowania klientów. Analizy prowadzą zaś do wniosku, że uelastycznienie rynków sprzyja wzrostowi PKB. Pierwszym problemem, jaki identyfikuje komunikat, jest kwestia wejścia podmiotów nietradycyjnych na rynek usługodawców. Komunikat wskazuje, że jakkolwiek pewne kryteria dostępu wynikające z jasno określonego celu związanego z interesem publicznym – ochrony zdrowia, bezpieczeństwa, zwalczania unikania opodatkowania itp., są dopuszczalne, to nie powinny one dyskryminować żadnego modelu działalności i powinny być współmierne do celu, a ewentualne zezwolenia oparte na jasnych kryteriach i wydawane na czas nieokreślony (zgodnie z istniejącą dyrektywą usługową). Drugi problem to trudno uchwytna granica pomiędzy okazjonalnym a profesjonalnym usługodawcą, różnie definiowana w różnych krajach i co za tym idzie formy ochrony interesów konsumenta w relacji konsument – przedsiębiorca. 51 Wypowiedź Komisarz ds. usług E. Bieńkowskiej, [za]: Don’t gag the gig economy, says EC, FT Jun 3, 2016. 52 Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu regionów, Europejski program na rzecz gospodarki dzielenia się, Bruksela, dnia 2.6.2016 r., COM(2016) 356 final. 53 EC, 30.09.2016, http://ec.europa.eu/growth/single-market/strategy/collaborative-economy_pl 54 Komunikat definiuje gospodarkę dzielenia się jako działalność, w której współpraca odbywa się dzięki platformom i obejmuje – dostawców usług, kwalifikacji itp., zarówno profesjonalnych, jak i okazjonalnych, użytkowników i pośredników – platformy współpracy. 34 ZESPÓŁ DORADCÓW GOSPODARCZYCH TOR

×