L'autorizzazione e l'accreditamento


L’autorizzazione e l’accreditamento
di Franco Pesaresi
.
L’autorizzazione e l’accreditamento
secondo la legge /
Il sistema di autorizzazione e di accreditamento dei servizi e delle struttu-
re sociali è stato introdotto dalla legge /, sulla falsariga di un ana-
logo sistema attivato alcuni anni prima nel settore sanitario, ma attraverso
un quadro normativo assai più scarno e povero. La normativa sociale pre-
vede l’autorizzazione e l’accreditamento anche se nessuno dei due pro-
cessi viene definito e finalizzato, mentre non viene citato esplicitamente
l’accordo contrattuale previsto invece nell’accreditamento sanitario.
Secondo la , spetta a ogni singola regione stabilire con legge i cri-
teri per l’autorizzazione sulla base dei requisiti minimi fissati dallo Stato
(definiti dal D.P.C.M.  maggio , n. ). Spetta poi al comune, ve-
rificato il rispetto dei requisiti minimi strutturali e organizzativi, autoriz-
zare i servizi e le strutture sociali pubbliche o private all’esercizio dell’at-
tività (cfr. TAB. .). La norma nazionale mette i soggetti pubblici e privati
sullo stesso livello, dato che, ambedue, hanno bisogno dell’autorizzazio-
ne all’esercizio dell’attività, comprese le stesse strutture comunali, che co-
sì risulterebbero curiosamente autorizzate dallo stesso Comune.
Descrivere l’accreditamento (cfr. TAB. .), così come configurato
dalle norme della legge /, risulta assai complesso. La norma, in-
fatti, delinea il quadro delle competenze istituzionali relative al processo,
ma non definisce l’accreditamento né la sua funzione, lasciando alle Re-
gioni ampie possibilità di interpretazione. Dunque, anche per l’accredi-
tamento spetta alle Regioni stabilire gli standard, ma, in questo caso, in
modo totalmente autonomo, dato che non sono previsti standard fissati
a livello nazionale. Inoltre, dato che i requisiti per l’autorizzazione sono
definiti “minimi”, se ne deve dedurre che i criteri per l’accreditamento
dovrebbero essere ulteriori rispetto a quelli previsti per l’autorizzazione.
In merito, stupisce poi il richiamo di legge alla carta dei servizi come re-


FRANCO PESARESI

TABELLA .
Le indicazioni normative nazionali sull’autorizzazione e l’accreditamento nel sociale
Soggetto pubblico Autorizzazione Accreditamento
Fonte: legge /, D.P.R. //, D.P.C.M. /.
Stato Fissa i requisiti minimi strutturali e orga-
nizzativi per l’autorizzazione all’esercizio
dei servizi e delle strutture a ciclo resi-
denziale e semiresidenziale, nonché delle
comunità di tipo familiare (stabiliti con
D.P.C.M. /).
Regione Definisce, sulla base dei requisiti minimi
fissati dallo Stato, i criteri per l’autorizza-
zione delle strutture e dei servizi pubblici
e privati. La legge regionale recepisce e in-
tegra i requisiti minimi nazionali, in rela-
zione alle esigenze locali. Nelle leggi re-
gionali, i requisiti minimi nazionali trova-
no immediata applicazione per servizi e
strutture di nuova istituzione. Per i servi-
zi e le strutture già operanti occorre pre-
vedere la concessione di autorizzazioni
provvisorie, con successivo adeguamento
ai requisiti regionali e nazionali entro un
termine stabilito da ciascuna Regione che,
in ogni caso, non può superare i  anni.
Istituisce albi regionali dei soggetti auto-
rizzati all’esercizio dei servizi socio-assi-
stenziali.
Autorizza le strutture che erogano presta-
zioni socio-sanitarie con le procedure pre-
viste per le strutture sanitarie.
Definisce i criteri per l’ac-
creditamento delle strutture
e dei servizi pubblici e pri-
vati. Determina i criteri per
la definizione delle tariffe
che i Comuni sono tenuti a
corrispondere ai soggetti ac-
creditati.
Comune Autorizzaiservizisocialielestruttureaci-
clo residenziale e semiresidenziale pubbli-
ci o privati. L’autorizzazione è rilasciata in
conformità ai requisiti stabiliti dalla legge
regionale. I requisiti minimi nazionali tro-
vano immediata applicazione, fino all’ap-
provazione delle leggi regionali, per servi-
zi e strutture di nuova istituzione. Per i
servizi e le strutture già operanti i Comu-
ni provvedono a concedere autorizzazioni
provvisorie, prevedendo l’adeguamento
ai requisiti regionali e nazionali nel termi-
ne stabilito da ciascuna Regione e, in man-
canza, non oltre il termine di  anni.
Accredita i servizi sociali e le
strutture a ciclo residenziale
e semiresidenziale pubblici
o privati.
Corrispondono ai soggetti
accreditati le tariffe per le
prestazioni erogate.
Titolari pubblici e
privati di servizi e
strutture
Chiedono l’autorizzazione al Comune. Chiedono l’accreditamento
al Comune.

quisito indispensabile per l’accreditamento che invece il D.P.C.M.
/ colloca tra i requisiti minimi per ottenere l’autorizzazione. Ana-
logamente, poi, a quanto già indicato per l’autorizzazione, una volta sta-
biliti i requisiti, l’accreditamento delle strutture sociali spetta al Comune.
Diversamente dal settore sanitario, non tutti i servizi sociali sono sot-
toposti dalla legge nazionale al processo di autorizzazione e di accredita-
mento sociale. Tali procedure sono infatti esplicitamente previste solo per
i servizi e le strutture a ciclo residenziale e semiresidenziale e per le co-
munità di tipo familiare, mentre non sono inclusi, abbastanza sorpren-
dentemente, tutti gli altri servizi sociali, a partire da quelli domiciliari (ser-
vizio di assistenza domiciliare, segretariato sociale, affido familiare ecc.).
Evidentemente, per questi ultimi servizi non vi è l’obbligo di una regola-
mentazione di questo tipo che viene lasciata alla libera determinazione
delle singole Regioni, a patto che rispettino le medesime procedure pre-
viste per i servizi residenziali e semiresidenziali. Invece, per le strutture
che erogano prestazioni socio-sanitarie si applicano le procedure previste
per l’autorizzazione e l’accreditamento del settore sanitario.
In sostanza, la normativa nazionale prevede solamente due differen-
ze fra l’autorizzazione e l’accreditamento:
. solo il soggetto accreditato può vedersi corrispondere dai Comuni le
tariffe per le prestazioni erogate;
. per ottenere l’accreditamento occorre possedere ulteriori requisiti,
rispetto a quelli necessari per l’autorizzazione, stabiliti autonomamente
dalla Regione.
In generale, l’accreditamento istituzionale è uno strumento di rego-
lazione dell’accesso al mercato dei soggetti che intendono erogare pre-
stazioni per conto del pubblico, ma può essere anche un processo per-
manente di promozione e miglioramento della qualità dei servizi.
Un autore ha definito l’accreditamento
come un provvedimento, avente natura concessoria, con il quale l’autorità prepo-
sta attribuisce ai servizi accreditati quella di concessionario della pubblica ammi-
nistrazione; l’essenza della concessione è costituita dall’affidamento a terzi, da par-
te dell’amministrazione, dell’esercizio delle funzioni pubbliche (Dalla Mura, ).
A nostro avviso questa definizione è imperfetta in quanto riesce a co-
gliere solo uno dei possibili sviluppi dell’accreditamento, nell’ipotesi,
non generalizzabile, che tutti i soggetti accreditati siano messi in grado
di erogare prestazioni per conto del pubblico. In realtà, non è ipotizza-
bile che tutti i soggetti accreditati, per il semplice fatto di esserlo diven-
tino automaticamente esercenti di un servizio pubblico obbligatoria-
mente retribuito con specifiche tariffe dai Comuni.
. L’AUTORIZZAZIONE E L’ACCREDITAMENTO


La normativa, così proposta, dà origine a una pluralità di scenari fu-
turi riconducibili essenzialmente alle due finalità principali dell’accredi-
tamento, da un lato alla regolazione del mercato degli operatori pubblici
e privati, e dall’altro al miglioramento della qualità. Ciò che non è chiaro
nella legge / è quali di questi due obiettivi si intendono priorita-
riamente perseguire con l’accreditamento. Per cui estremizzando, un pri-
mo scenario, che potremmo definire dell’“accreditamento per il merca-
to”, potrebbe prevedere la definizione pubblica delle tariffe per le pre-
stazioni erogate da corrispondere ai soggetti accreditati, la determinazio-
ne di rette anche a carico dell’utente (strutture residenziali per anziani),
la diffusione del sistema dei voucher agli utenti per l’acquisto diretto di
servizi nonché una pluralità di soggetti pubblici e privati accreditati posti
in concorrenza fra loro per attirare il maggior numero di utenti possibili.
Mentre, in un secondo possibile scenario, che potremmo definire
dell’“accreditamento per la qualità”, il sistema della gestione e della
esternalizzazione dei servizi non subirebbe radicali trasformazioni, se
non quella che gli operatori pubblici e quelli privati, operanti per conto
del pubblico, sarebbero obbligati a garantire i livelli strutturali e orga-
nizzativi previsti dall’accreditamento, che diventerebbe così uno degli
strumenti principali con cui si persegue il miglioramento della qualità.
In questo caso, però, i requisiti di accreditamento dovranno essere rivi-
sti ed elevati periodicamente per garantire una sempre migliore qualità
del servizio erogato e per differenziarli dall’autorizzazione (cfr. TAB. .).
FRANCO PESARESI

TABELLA .
Differenze fra l’accreditamento per il mercato e l’accreditamento per la qualità.
Caratteristiche Accreditamento per il mercato Accreditamento per la qualità
Determinazione
delle tariffe
Tariffe uguali per tutti
determinate dal Comune
Gara d’appalto
Acquisto
delle prestazioni tramite
Titoli di acquisto
(voucher) e/o rette (con
integrazione del Comu-
ne o dell’utente)
Gara d’appaltoContratto
di fornitura
Concorrenza
nell’acquisizione
della fornitura di presta-
zioni per i singoli utenti
del contratto di fornitura
di prestazioni per tutti gli
utenti
Requisiti di accesso per i
fornitori di prestazioni
Statici, stabiliti dal ma-
nuale di accreditamento
Dinamici, stabiliti dal ma-
nuale di accreditamento
Libertà di scelta
dell’utente
Si No

Ambedue le ipotesi, se generalizzate, presentano significativi punti de-
boli, che possono essere in buona parte superati da una soluzione inter-
media, costituita da un mix dei due scenari prospettati, miscelati senza
ideologismi in base ai migliori risultati che possono produrre in termini
di accessibilità ed economicità del servizio, di regolazione del mercato e
di miglioramento della qualità. In conclusione, per massimizzare l’utilità
dell’accreditamento occorre gestire i modelli d’uso con flessibilità, sen-
za paura di affiancare un servizio con voucher, da spendere con sogget-
ti accreditati, insieme a un servizio da esternalizzare a un fornitore, da
selezionare in una gara d’appalto fra soggetti privati accreditati.
.
L’attuazione delle Regioni italiane dopo la legge 
Dopo l’approvazione della legge /, la maggior parte delle Regio-
ni si è attivata per definire e approvare le nuove norme relative ai pro-
cessi di autorizzazione e di accreditamento delle strutture sociali, seb-
bene di fatto solo la provincia autonoma di Trento ha completato il qua-
dro normativo, seppur con una soluzione lontana dai contenuti della leg-
ge . In compenso, però, diversi Comuni, in questi ultimi anni, in at-
tesa della definizione delle normative regionali, hanno sviluppato diver-
se e interessanti esperienze nel campo dell’accreditamento. La maggior
parte di esse sono legate alla sperimentazione del buono-servizio o vou-
cher, ampiamente trattato nel CAP.  di questo libro.
... Le norme regionali sull’autorizzazione
La maggior parte delle Regioni si è occupata della nuova regolamenta-
zione dell’autorizzazione, seppur in modo generalmente carente. Nello
specifico, risulta particolarmente debole l’inquadramento definitorio e
l’identificazione delle finalità del processo di autorizzazione. Solamente
una Regione, il Piemonte, propone infatti una definizione di autorizza-
zione, quale «provvedimento che conferisce al soggetto che ne fa richie-
sta il diritto all’esercizio dei servizi e delle strutture» sociali. Arricchi-
scono poi questo quadro essenzialmente assai povero di contenuti, altre
tre Regioni che identificano invece le finalità dell’accreditamento. Tra
queste l’Emilia-Romagna, secondo la quale l’autorizzazione serve a ga-
rantire la necessaria funzionalità e sicurezza delle strutture sociali, con il
rispetto delle norme nazionali e regionali in materia; mentre per il Lazio
e le Marche l’autorizzazione è finalizzata a garantire la qualità delle pre-
stazioni socio-assistenziali.
Concezioni diverse, dunque, che dovrebbero prefigurare vari sistemi.
Invece, fra le Regioni vi è pieno accordo sugli altri aspetti procedurali del-


l’autorizzazione. Tutte le Regioni hanno previsto che siano i Comuni ad
autorizzare (esclusa la provincia di Trento e la Valle d’Aosta che rilascia-
no direttamente l’autorizzazione), sulla base dei requisiti e delle proce-
dure stabilite dalle Regioni. Per ora, le Regioni si sono occupate sola-
mente delle strutture a ciclo residenziale o semiresidenziale (eccetto la
Puglia), e hanno rinviato alle norme sanitarie l’accreditamento delle strut-
ture socio-sanitarie (eccetto il Piemonte). L’unica eccezione è data dalla
Puglia che ha previsto l’autorizzazione di tutti i servizi e non solo di quel-
li a ciclo residenziale e semiresidenziale di cui al D.P.C.M. /. Tali
servizi (servizio di assistenza domiciliare, affido, segretariato sociale, ser-
vizi educativi ecc.) possono essere avviati con la dichiarazione di inizio di
attività, ma dovranno rispettare gli standard fissati da un regolamento re-
gionale. La Puglia si differenzia inoltre dalle altre Regioni per la modalità
dei controlli: infatti, la norma pugliese stabilisce che «la permanenza dei
requisiti per l’esercizio delle attività autorizzate» è garantita «a mezzo cer-
tificazione di qualità rilasciata da organismi di controllo iscritti in appo-
sito albo regionale», avvicinandosi così a quanto previsto da un docu-
mento ministeriale del  (Dipartimento per gli Affari sociali, ).
Un caso a sé stante è rappresentato poi dal Veneto, che subordina la
positiva valutazione della richiesta di autorizzazione alla rispondenza
della stessa alla programmazione attuativa locale. Pertanto l’autorizza-
zione non viene rilasciata a tutti quelli che, possedendo i requisiti ri-
chiesti, presentano la domanda, ma solo a quelli la cui struttura è com-
patibile con la programmazione sociale locale; atteggiamento questo
probabilmente in contrasto con la libertà di impresa.
In sostanza, al di là di alcune e limitate specificità regionali, il pro-
cesso di autorizzazione mantiene la sua caratteristica di atto necessario
per l’esercizio dei servizi e delle strutture sociali volto a garantire i re-
quisiti strutturali e organizzativi di sicurezza e di funzionalità. Rispetto
al passato, però, sono presenti significativi contenuti di novità, in quan-
to si affida ai Comuni il compito di autorizzare, sulla base di requisiti sta-
biliti dalle Regioni, partendo da un livello di base definito a livello na-
zionale dal D.P.C.M. /.
... Trento: un modello solitario
Nel panorama delle Regioni italiane la Provincia autonoma di Trento ha
scelto un percorso originale: l’autorizzazione è sufficiente per consenti-
re ai soggetti erogatori di prestazioni di accedere al sistema pubblico dei
servizi. Oltre a questo rafforzamento della fase dell’autorizzazione, la
Provincia autonoma di Trento punta alla costruzione di un sistema di
qualità delle relazioni tra pubblico e privato sociale attraverso il raffor-
FRANCO PESARESI


zamento della fase della contrattazione, con particolare riguardo ai re-
quisiti del servizio da erogare. Viene così superata la fase dell’accredita-
mento limitata solamente alle situazioni in cui si intenda procedere con
sistemi di finanziamento alla domanda invece che all’offerta.
In sintesi, la Provincia di Trento concentra le questioni relative al ri-
spetto dei requisiti nella fase del processo di autorizzazione, non preve-
de la fase dell’accreditamento e al suo posto valorizza la fase degli ac-
cordi contrattuali, caricandola anche di tutti gli eventuali aspetti relativi
alla ricerca di una qualità ulteriore.
... L’accreditamento istituzionale delle Regioni
Quasi metà delle Regioni italiane ha avviato la regolamentazione del-
l’accreditamento istituzionale, introducendo un quadro normativo spes-
so scarno o carente. L’unica definizione di accreditamento di tutta la nor-
mativa nazionale e regionale è offerta dal Piemonte secondo cui «l’ac-
creditamento dei servizi e delle strutture costituisce titolo necessario per
l’instaurazione di accordi contrattuali con il sistema pubblico e presup-
pone il possesso di ulteriori specifici requisiti di qualità rispetto a quelli
previsti per l’autorizzazione».
Quanto agli obiettivi dell’accreditamento le uniche Regioni che si
esprimono ovvero Calabria, Emilia-Romagna, Marche e Veneto indica-
no chiaramente che l’obiettivo consiste nel promuovere lo sviluppo del-
la qualità delle prestazioni sociali; a questa finalità le Regioni Calabria ed
Emilia-Romagna aggiungono anche quella di «facilitare i rapporti tra i
servizi e le strutture sociali e i cittadini».
Tutte le Regioni (esclusa la Valle d’Aosta che accredita direttamen-
te) prevedono che sia il Comune a rilasciare l’accreditamento sulla base
dei requisiti e delle procedure stabilite autonomamente dalla Regione,
previa verifica della sussistenza delle seguenti condizioni:
– il possesso dell’autorizzazione all’esercizio;
– la rispondenza della struttura o del soggetto accreditando a requisi-
ti ulteriori di qualificazione.
Inoltre tutte le Regioni prevedono l’albo dei soggetti accreditati e la
definizione regionale dei criteri delle tariffe da corrispondere ai sogget-
ti accreditati.
Ancora, la maggior parte delle Regioni che ha approvato le norme
sull’accreditamento pone poi delle restrizioni nella sua concessione, su-
bordinata, in sostanza, alla compatibilità con il fabbisogno indicato dal-
la programmazione regionale. È questa la posizione dell’Emilia-Roma-
gna, della Valle d’Aosta e della Liguria, cui si aggiungono a pieno titolo
le Marche e la Calabria, che hanno accolto lo stesso principio di compa-


tibilità, limitandolo però alle strutture protette per anziani e per disabi-
li. In merito a tale argomento, l’atteggiamento più vincolante è dato dal
Veneto secondo cui l’accreditamento viene concesso non solo nel pieno
rispetto delle scelte di programmazione sociale regionale, ma anche pre-
via verifica della compatibilità con la programmazione attuativa locale e
alla verifica positiva dell’attività svolta.
Infine, nella valutazione dell’accreditamento istituzionale è fonda-
mentale tenere conto della sua relazione con le procedure di affidamento
dei servizi. Tutte le Regioni italiane affermano che l’accreditamento è la
condizione per instaurare rapporti economici con i soggetti pubblici, ma
è necessario precisare: come e quali rapporti? La maggior parte delle Re-
gioni sembra prefigurare l’accreditamento come uno strumento da utiliz-
zare sia per l’allargamento del mercato dei fornitori accreditati, cui gli
utenti accedono scegliendo il fornitore tramite i titoli di acquisto (voucher)
dei servizi sociali o tramite il pagamento di una retta, sia per garantire la
qualità dei soggetti che partecipano alle gare d’appalto. Nel primo caso,
come affermano diverse Regioni, l’accreditamento istituzionale non costi-
tuisce obbligo a corrispondere ai soggetti accreditati la remunerazione del-
le prestazioni erogate al di fuori dei rapporti instaurati. Nel secondo caso,
invece, le Regioni Calabria, Emilia-Romagna, Piemonte, Puglia, Toscana,
Trento, Veneto che hanno previsto la selezione fra soggetti accreditati me-
diante gara d’appalto hanno considerato più o meno esplicitamente l’ac-
cordo contrattuale (o la convenzione), da stipulare con il soggetto accre-
ditato vincitore della gara, al fine di definire i contenuti (il volume massi-
mo delle prestazioni, le tariffe ecc.) del rapporto con i soggetti pubblici.
Infine, secondo la maggioranza delle Regioni ambedue i canali si
possono scegliere, all’interno di uno stesso ente committente, per la ge-
stione di servizi diversi. In questa direzione le Regioni Calabria, Emilia-
Romagna e Puglia si esprimono in modo diretto e chiaro affermando che
l’accreditamento è condizione per:
a) l’erogazione delle prestazioni mediante la concessione di titoli;
b) la partecipazione alle istruttorie pubbliche (co-progettazione);
c) la richiesta di autorizzazione sperimentale di servizi e strutture;
d) la partecipazione a procedure ristrette e negoziate per l’affidamento
dei servizi.
... Differenze fra autorizzazione
e accreditamento nelle normative regionali
Le differenze sostanziali fra autorizzazione e accreditamento previste
dalle normative regionali prevalenti possono essere così riassunte (cfr.
TAB. .):
FRANCO PESARESI


. per l’accreditamento occorre possedere dei requisiti ulteriori (ri-
spetto all’autorizzazione);
. solo con l’accreditamento si ha accesso ai rapporti economici con i
soggetti pubblici;
. la programmazione sociale regionale può porre dei limiti quali-
quantitativi ai soggetti accreditabili.

TABELLA .
Differenze fra autorizzazione e accreditamento secondo le normative regionali pre-
valenti
Modalità Autorizzazione Accreditamento
Finalità Sicurezza e qualità delle
prestazioni
Qualità delle prestazioni.
Facilitare i rapporti fra i
servizi e i cittadini
Rilasciata dal Comune (eccetto Trento
e Valle d’Aosta)
Comune (eccetto Valle
d’Aosta)
Requisiti definiti dalla Regione Regione
Condizione Possesso dei requisiti Possesso dell’autorizza-
zione e dei requisiti ulte-
riori
Limiti nella concessione No (eccetto Veneto) Si, verifica della coerenza
della struttura con la pro-
grammazione sociale re-
gionale
Affidamento dei servizi
da parte della pubblica
amministrazione
No (eccetto Trento) Si, con gara d’appalto o
con titoli di acquisto
Accordo contrattuale
(o convenzioni)
No (eccetto Trento) Si
A ben vedere, l’unica differenza importante che caratterizza l’accredi-
tamento è solo il terzo aspetto, dato che i cosiddetti requisiti ulteriori
potrebbero essere aggiunti ai requisiti per l’autorizzazione senza modi-
ficarne gli effetti, e l’affidamento dei servizi potrebbe essere allargato
anche ai soggetti autorizzati come peraltro ha fatto la Provincia auto-
noma di Trento. In realtà, l’aspetto centrale che differenzia l’autorizza-
zione dall’accreditamento è proprio la possibilità di selezionare pre-
ventivamente, attraverso l’accreditamento, il numero e i contenuti qua-

litativi dei soggetti accreditati chiamati a operare per conto dei sogget-
ti pubblici. In questo modo non si comprime la libertà di impresa, si ga-
rantisce una certa qualità delle prestazioni sociali e si può concedere la
libertà di scelta al cittadino attraverso l’uso dei titoli di acquisto di al-
cuni servizi che sarebbe di difficile gestione in un mercato totalmente
libero.
Si tratta di una strada condivisibile che dà un senso compiuto al-
l’accreditamento, affidandogli un ruolo specifico non sostituibile dal-
l’autorizzazione e che permette al soggetto pubblico di governare il mer-
cato sociale, operando sul numero dei soggetti accreditabili insieme alle
procedure per l’affidamento dei servizi. Rimangono a questo punto in-
compiute le legislazioni di quelle Regioni che non avendo previsto espli-
citamente questa funzione dell’accreditamento rischiano di confonder-
lo con l’autorizzazione.
... I modelli regionali di accreditamento
Le applicazioni delle varie Regioni hanno portato all’identificazione di
alcuni modelli di accreditamento, cui si rifanno in qualche modo tutte
le altre. Gli aspetti caratterizzanti che definiscono i modelli sono essen-
zialmente due: la presenza o meno di limiti nella concessione dell’ac-
creditamento e le modalità di affidamento dei servizi ai soggetti accre-
ditati. Per quanto riguarda il primo aspetto, ci troviamo di fronte a due
possibilità, entrambe presenti nella realtà. Da un lato, abbiamo Regio-
ni che concedono l’accreditamento a strutture solo se compatibili con
la programmazione sociale regionale, dall’altro ci sono Regioni che
concedono l’accreditamento a tutte le strutture in possesso dei requisi-
ti previsti che lo richiedono. Naturalmente, nella prima eventualità, le
singole Regioni dovranno stabilire il fabbisogno regionale delle singole
strutture.
Invece, per quel che riguarda l’affidamento dei servizi, occorre pre-
liminarmente rammentare che un soggetto pubblico, attraverso un ac-
cordo contrattuale, può acquistare o remunerare delle prestazioni forni-
te da un soggetto accreditato attraverso le seguenti principali modalità:
a) contratto per fornitura globale di un intero servizio successivo a una
gara d’appalto;
b) buono-servizio (voucher) che consente al cittadino di scegliere il for-
nitore;
c) retta per l’acquisto di un singolo servizio che può permettere al cit-
tadino di scegliere il fornitore (questa modalità può prevedere l’integra-
zione da parte del cittadino o anche del soggetto pubblico nel caso in cui
il cittadino paghi la retta).
FRANCO PESARESI


In merito, la maggior parte delle Regioni ha deciso di utilizzare tut-
te e tre le modalità di affidamento dei servizi, da selezionare in base agli
obiettivi scelti, sfruttando al meglio le caratteristiche dell’accreditamen-
to. Pertanto in uno stesso Comune potrà accadere che si accrediteran-
no, ad esempio, più soggetti per la fornitura di prestazioni domiciliari
remunerate mediante voucher quando si vorrà privilegiare la libertà di
scelta dei cittadini e la competizione per la qualità. Si accrediteranno, ad
esempio, le strutture residenziali per anziani cui gli utenti accederanno
pagando una retta (eventualmente integrata dal comune) per garantire
la libertà di scelta del cittadino e la qualità della struttura, mentre si ban-
dirà una gara d’appalto fra soggetti accreditati per la selezione di un so-
lo soggetto che dovrà fornire e gestire un asilo nido per conto del Co-
mune quando si vorrà garantire la qualità di base di ogni concorrente.
La combinazione di questi aspetti porta all’identificazione di tre mo-
delli di accreditamento regionale:
a) il modello del governo pubblico, caratterizzato dalla programmazio-
ne dei soggetti accreditabili che vengono ammessi al mercato sociale;
b) il modello dell’accreditamento libero, caratterizzato dall’assenza di li-
miti nell’accesso all’accreditamento, ma il cui apporto al servizio pub-
blico sarà ovviamente definito dagli accordi contrattuali;
c) il modello degli accordi contrattuali, caratterizzato dall’assenza del-
l’accreditamento, sostituito dai contenuti degli accordi contrattuali (cfr.
TAB. .).

TABELLA .
I modelli regionali di accreditamento
Procedure Affidamento dei servizi
Modello Regioni accreditamento ai soggetti accreditati
Del governo
pubblico
Emilia-Romagna,
Veneto, Calabria
(per le case pro-
tette)
Accreditamento delle
strutture se coerente
con la programmazio-
ne sociale regionale
Uso dell’accreditamento sia per la
fornitura di servizi, a cui si accede
con i titoli di acquisto o rette, sia per
garantire la qualità dei soggetti che
partecipano alle gare d’appalto per
la fornitura dei servizi
Dell’accreditamento
libero
Piemonte, Puglia Accreditamento con-
cesso a tutti coloro che
posseggono i requisiti
Uso dell’accreditamento sia per la
fornitura di servizi, a cui si accede
con i titoli di acquisto o rette, sia per
garantire la qualità dei soggetti che
partecipano alle gare d’appalto per
la fornitura dei servizi
Degli accordi
contrattuali
Trento Accreditamento non
previsto
Valorizzazione degli accordi con-
trattuali che sostituiscono, dal pun-
to di vista dei contenuti, anche l’ac-
creditamento

Il modello del governo pubblico, molto vicino all’esperienza dell’accre-
ditamento istituzionale sanitario, appare come il sistema più maturo per-
ché, al pari degli altri, è in grado di influire sulla qualità sociale, ma in
più sembra mettere in campo più strumenti di governo del mercato so-
ciale da utilizzare in modo flessibile in relazione agli obiettivi posti di vol-
ta in volta.
.
Valutazioni e prospettive
La legge / e il dibattito preparatorio, peraltro derivato princi-
palmente dalle valutazioni fatte sull’accreditamento sanitario e in misu-
ra minore dagli elaborati del Gruppo qualità sociale del ministero per la
Solidarietà sociale, sono stati decisivi per l’avvio del processo di accre-
ditamento delle strutture sociali. Prima della legge nessuna Regione ave-
va avviato regolamentazioni di questo tipo, limitandosi al più tradizio-
nale processo autorizzatorio delle strutture e solo alcuni Comuni aveva-
no avviato esperienze di accreditamento legate alle sperimentazioni dei
buoni–servizio. Senza la  il sistema dell’accreditamento non si sareb-
be affermato, se non in modo marginale attraverso un percorso incre-
mentale ma assai lento. Le norme della  sono state assai importanti
come starter per mettere in moto le Regioni, sebbene dal punto di vista
contenutistico, essendo povere di indicazioni, non sono state in grado di
influenzare gli indirizzi regionali. Solo il futuro ci dirà se questo è stato
un bene o un male, ma intanto azzardiamo un giudizio negativo per quei
rischi di babele regionalistica sull’accreditamento che l’assenza di indi-
rizzi nazionali sicuramente amplifica.
Nella definizione dei rapporti fra pubblico e soggetto erogatore si è
affermato il modello delle “ A”, in base al quale l’autorizzazione, l’ac-
creditamento e l’accordo contrattuale (o la convenzione) sono passaggi
obbligatori affinché un soggetto erogatore possa avere rapporti econo-
mici con il pubblico. Per la verità, l’accordo contrattuale non viene sem-
pre previsto esplicitamente, benché esso rappresenti da un lato l’appro-
do obbligatorio nel caso della gara d’appalto, e dall’altro sia necessario
anche nell’ipotesi del buono-servizio, dato che il soggetto fornitore de-
ve comunque dichiarare la propria disponibilità a fornire le prestazioni
richieste alle tariffe stabilite dal Comune. Pertanto, l’accreditamento ri-
dotto alla sua estrema sintesi si presenta, rispetto al passato, come un
passaggio in più nella regolazione dei rapporti con i soggetti erogatori,
che può costituire un elemento di appesantimento e di burocratizzazio-
ne o viceversa un’occasione per un miglioramento della qualità delle pre-
stazioni e per una modernizzazione del mercato sociale. Sicuramente
FRANCO PESARESI


l’accreditamento costituisce uno strumento importante per imporre un
miglioramento continuo dei servizi se adeguatamente compreso da chi
lo deve utilizzare. In tal senso l’accreditamento non deve essere inteso
come un adempimento burocratico, bensì quale strumento dinamico
volto al perseguimento di specifici obiettivi da definire anche in relazio-
ne a specifici servizi. La positiva novità del processo di autorizzazione e
accreditamento consiste nell’introduzione di standard obbligatori che
tutti i soggetti pubblici e privati devono rispettare partendo da un livel-
lo minimo nazionale (D.P.C.M. /). Inoltre, l’accreditamento for-
nisce ai Comuni e alle Regioni uno strumento importante di governo del
mercato e offre nuove possibilità ai Comuni nella scelta delle modalità
di affidamento dei servizi. Quindi, non più solo la gara d’appalto per la
scelta di un solo fornitore, ma anche l’affidamento diretto a tutti i sog-
getti accreditati che accettano, per esempio, i buoni-servizio, o ancora il
semplice riconoscimento dell’integrazione della retta di un anziano ospi-
te di una casa di riposo accreditata. Dunque, lo strumento è certamente
utile, ma le sue possibili declinazioni sono ampie e non vanno tutte nel-
la stessa direzione, come è possibile constatare, ad esempio, nella varie-
gata legislazione regionale, per cui i suoi reali effetti saranno meglio de-
finiti solo dalla verifica delle sue applicazioni pratiche.
Il tema della cosiddetta uguaglianza fra pubblico e privato, pur pre-
sente nel dibattito, non è stato adeguatamente toccato nella legislazione
nazionale e regionale; possiamo comunque dire che essa c’è, ma è im-
perfetta. Infatti, mentre pubblico e privato debbono giustamente ri-
spettare gli stessi standard minimi, il pubblico sarà tendenzialmente tu-
telato dalle diverse modalità di affidamento dei servizi che tenderanno a
salvaguardare i servizi gestiti dalle strutture comunali.
Le esperienze innovative di accreditamento che i Comuni hanno
portato avanti in questi anni, in attesa delle legislazioni regionali, non
devono essere perdute. Infatti, esse possono continuare a rappresenta-
re dei punti di riferimento e svilupparsi nei numerosi settori ancora non
regolati. Per quel che riguarda le strutture residenziali e semiresiden-
ziali, le migliori esperienze dei Comuni potrebbero essere utilizzate
quali esempi di accreditamento volontario di eccellenza che andrebbe-
ro quindi ad aggiungersi all’accreditamento istituzionale (come ha pre-
visto Regione Veneto).
Infine, merita di essere segnalato il notevole ritardo nella determi-
nazione regionale degli standard per l’autorizzazione e l’accreditamen-
to. Solo la Provincia autonoma di Trento ha infatti completato il quadro
normativo con l’approvazione dei requisiti per l’autorizzazione delle
strutture sociali (in questo territorio non sono previsti i requisiti per l’ac-
creditamento). La maggior parte delle Regioni sta elaborando i propri


requisiti e, nel frattempo, per permettere l’autorizzazione di nuove strut-
ture, ha recepito il D.P.C.M. / cui, in qualche caso, si devono ag-
giungere i requisiti previsti dalle precedenti normative regionali. In fu-
turo, i sistemi di accreditamento dovranno non solo decidere gli stan-
dard di struttura o di processo per la verifica delle buone procedure or-
ganizzative, ma anche definire gli standard di risultato e assegnare loro
il giusto peso per la verifica della qualità ed efficacia dell’assistenza.
Per saperne di più
La letteratura italiana più ricca sul fronte dell’accreditamento riguarda
il settore sanitario. Pertanto, per un panorama e una valutazione delle
esperienze italiane e internazionali dell’accreditamento sanitario cfr.
AA.VV. (c).
Invece, per un’ampia carrellata delle prime esperienze comunali, in
attesa delle leggi regionali sull’accreditamento, cfr. Piva ().
Infine, per una valutazione approfondita della normativa nazionale
e delle possibilità interpretative che questa apre, cfr. Battistella (b).
FRANCO PESARESI


L'autorizzazione e l'accreditamento

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