Il Documento Unico di Programmazione: soluzioni operative e schemi di riferimento

PROGRAMMAZIONE E CONTROLLO
M. BERTOCCHI
L. BISIO
G. LATELLA
IL DOCUMENTO UNICO
DI PROGRAMMAZIONE
Soluzioni operative e schemi di riferimento
CONSULENZA
FORMAZIONE
RICERCA
ISBN 978-88-99611-04-0

2
CONSULENZA | FORMAZIONE | RICERCA
Programmazione e Controllo
Marco Bertocchi, Luca Bisio, Giuseppina Latella - Il Documento Unico di Programmazione
Luca Bisio
• Consulente e formatore farePA® s.r.l.
• Già componente Osservatorio finanza e contabilità EELL (Ministero dell’Interno)
• Già consulente della Corte dei conti
• Componente di Organismi e Nuclei di valutazione
• Collaboratore del Quotidiano EELL & PA del Sole 24 ore
Marco Bertocchi
• Amministratore unico farePA® s.r.l.
• Esperto di programmazione, contabilità e controllo nella PA
• Componente di Organismi di vigilanza
Giuseppina Latella
• Partner farePA® s.r.l.
• Esperto di programmazione, contabilità e controllo nella PA
• Componente di Organismi di vigilanza
Gli autori

3
Indice capitoli
Introduzione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 10
1. Dup e sistema dei documenti di programmazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 11
1.1. Rilevanza della programmazione nel sistema contabile armonizzato . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 11
1.1.1. Raccordo della programmazione tra diversi livelli di governo . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 13
1.1.2. Strumenti di programmazione omogenei tra diversi livelli di governo . . . . . . . . . . . . . pag. 14
1.2. Il sistema di programmazione degli enti locali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 16
1.3. Caratteri qualificanti della programmazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 17
1.3.1. Valenza pluriennale del processo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 17
1.3.3. Lettura non solo contabile dei documenti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 19
1.3.2. Coordinamento e coerenza dei documenti di bilancio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 19
2. Dup: caratteristiche generali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 21
2.1. Definizione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 21
2.2. Finalità . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 21
2.3. Struttura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 21
2.4. Missioni e Programmi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 22
2.5. Indirizzi generali, obiettivi strategici ed operativi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 24
2.6. Il percorso di approvazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 26
2.7. L’indice del DUP: una proposta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 28
3. La sezione strategica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 29
3.1. Definizione e finalità . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 29
3.2. Analisi del contesto esterno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 29

4
3.2.1. Obiettivi individuati dal Governo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .pag. 30
3.2.2. Situazione socio-economica e domanda di servizi pubblici locali . . . . . . . . . . . . . . . pag. 32
3.2.3. Parametri economici essenziali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 32
3.3. Analisi del contesto interno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 34
3.3.1. Organizzazione e modalità di gestione dei servizi pubblici locali . . . . . . . . . . . . . . . pag. 35
3.3.2. Ruolo degli organismi ed enti strumentali e società controllate e partecipate . . . . . . . . . . pag. 36
3.3.3. Risorse, impieghi e sostenibilità economico finanziaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 37
3.3.4. Risorse umane e struttura organizzativa dell’ente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 39
3.3.5. Coerenza e compatibilità presente e futura con il PSI e i vincoli di finanza pubblica . . . . . . . . pag. 40
3.4. Indirizzi generali di natura strategica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 41
3.5. Obiettivi strategici . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 43
3.6. Modalità di rendicontazione ai cittadini . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 44
3.6.1. Lo stato di attuazione dei programmi infrannuale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 44
3.6.2. Lo stato di attuazione dei programmi annuale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 45
3.6.3. La relazione di fine mandato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 47
4. La sezione operativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 49
4.1. Definizione e finalità . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 49
4.2. SeO - Parte 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 51
4.2.1. Valutazione generale delle entrate . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 53
4.2.2. Indirizzi in materia di tributi e servizi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 56
4.2.3. Indirizzi in materia di indebitamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 56
4.2.4. Obiettivi del patto di stabilità . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 59
4.2.5. Analisi degli impegni pluriennali e del fondo pluriennale vincolato . . . . . . . . . . . . . . pag. 59

5
4.2.6. Programmi, obiettivi operativi e risorse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 60
4.2.7. Organismi gestionali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 65
4.2.8. Coerenza con gli strumenti urbanistici vigenti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 68
4.3. SeO - Parte 2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 69
4.3.1. Programmazione delle opere pubbliche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 69
4.3.2. Programmazione del fabbisogno di personale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 70
4.3.3. Piano delle alienazioni e valorizzazioni patrimoniali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 70
4.3.4. Altri strumenti di programmazione settoriale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 71
5. Il percorso di approvazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 72
5.1. Il cronoprogramma per l’approvazione del DUP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 72
5.2. Il percorso di approvazione del DUP per l’esercizio 2016 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 74
5.3. Il percorso di definizione del DUP nel regolamento di contabilità . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 75
5.4. DUP ed esercizio provvisorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 77

6
Indice tabelle
Tabella 1: Strumenti di programmazione: Stato, Regioni e EELL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 15
Tabella 2: Natura programmatica e contabile dei documenti di programmazione . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 19
Tabella 3: Aree strategiche e missioni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 23
Tabella 4: Filiera programmatica del DUP. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 24
Tabella 5: Obiettivi individuati dal governo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 31
Tabella 6: Situazione socio-economica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 33
Tabella 7: Domanda di servizi pubblici locali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 33
Tabella 8: Parametri economici essenziali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 33
Tabella 9: Organizzazione e modalità di gestione dei SPL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 36
Tabella 10: Ruolo degli organismi ed enti strumentali e società controllate e partecipate . . . . . . . . . . . . . pag. 37
Tabella 11: Risorse umane e struttura organizzativa dell’ente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 40
Tabella 12: Coerenza e compatibilità presente e futura con il PSI e i vincoli di finanza pubblica . . . . . . . . . . pag. 41
Tabella 13: Aree strategiche ed indirizzi generali di natura strategica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 42
Tabella 14: Gli indirizzi generali relativi all’analisi di contesto interno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 42
Tabella 15: Missioni ed obiettivi strategici (missioni relative a servizi al cittadino) . . . . . . . . . . . . . . . pag. 43
Tabella 16: Missioni ed obiettivi strategici (missioni relative a servizi di supporto interno) . . . . . . . . . . . . pag. 43

7
Tabella 17: Il quadro generale di previsione delle entrate . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 54
Tabella 18: Il quadro analitico delle entrate per titoli e tipologie (un esempio) . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 55
Tabella 19: Evoluzione dell’indebitamento dell’ente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 57
Tabella 20: Rispetto del limite di indebitamento ex art. 204 del TUEL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 58
Tabella 21: Impatto dell’indebitamento sull’equilibrio di parte corrente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 58
Tabella 22: Area strategica: Politiche sociali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 62
Tabella 23: Descrizione dell’area strategica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 62
Tabella 24: Obiettivo strategico della Missione 12. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 62
Tabella 25: Motivazione delle scelte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 63
Tabella 26: Obiettivi operativi dei programmi della Missione 12 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 63
Tabella 27: Risorse finanziarie dei programmi della Missione 12 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 64
Tabella 28: Risorse umane e strumentali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 64
Tabella 27: Scheda dell’organismo gestionale: situazione economico finanziaria . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 67
Tabella 28: Scheda dell’organismo gestionale: servizi affidati ed obiettivi . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 67
Tabella 29: Strumenti urbanistici vigenti: un prospetto riepilogativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 68
Lista delle abbreviazioni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 80
Glossario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 81

8
Indice figure
Figura 1: Sistema di programmazione degli EE.LL.: quadro normativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 12
Figura 2: Sistema di programmazione degli enti locali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 16
Figura 3: Valenza pluriennale del processo di programmazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 18
Figura 4: Coerenza interna ed esterna dei documenti di bilancio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 20
Figura 5: Livello di rappresentazione degli obiettivi strategici ed operativi . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 25
Figura 6: Percorso di approvazione del DUP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 27
Figura 7: Struttura generale della SeS: una proposta di indice . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 28
Figura 8: Struttura generale della SeO: una proposta di indice . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 28
Figura 9: Struttura della SeS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 29
Figura 10: Il percorso degli stati di attuazione dei programmi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 46
Figura 11: SAP infrannuale, annuale e relazione di fine mandato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 48
Figura 12: Struttura della SeO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 50

9
Introduzione
Il DUP rappresenta la principale innovazione all’interno del si-
stemadeidocumentidiprogrammazionedegliEELLprevistidal
D. Lgs. 118/11. Questo documento ha l’importante ruolo di:
-costituireilpresuppostonecessariodituttiglialtristrumen-
ti di programmazione, e in particolare del bilancio di previsio-
ne, supportando la guida strategica ed operativa dell’ente;
- rendere comprensibile un bilancio di previsione reso ancor
più sintetico dal fatto di aver trasferito alla Giunta i poteri di au-
torizzazione sulle tipologie di entrata e sui macroaggregati di
spesa;
-consentirelesuccessiveverifichesull’attuazionedegliobiet-
tivi strategici ed operativi finanziati dal bilancio.
Il nostro e-book è rivolto ai Segretari/Direttori generali, ai re-
sponsabili dei servizi finanziari ed ai loro collaboratori, agli
amministratori e a tutti gli operatori pubblici interessati a par-
tecipare alla costruzione di un significativo documento funzio-
nale all’orientare strategicamente il loro ente. A partire da tali
premesse, ci siamo posti la finalità di fornire uno schema di ri-
ferimento per la definizione del DUP in modo da supplire alla
mancanza di una specifica modulistica, come ad esempio quel-
la prevista per la RPP dal DPR 326/98.
Abbiamo pensato la struttura dell’e-book in modo da rendere
la trattazione esaustiva ma sintetica. Si inquadra innanzitutto
il DUP all’interno del rinnovato sistema dei documenti di pro-
grammazione (Cap. 1) per poi passare subito a definirne le ca-
ratteristiche generali (Cap. 2). Successivamente si approfondi-
scono i contenuti della Sezione strategica e di quella operativa
(Capp. 3 e 4) per poi chiudere con alcuni chiarimenti intorno al
percorso di approvazione del DUP (Cap. 5).
I capitoli sono volutamente snelli, ricchi di tabelle ed esempi
che ne aiutano la lettura. Le soluzioni operative proposte sono
il frutto del nostro costante confronto con comuni, province
e città metropolitane che stiamo seguendo nel percorso di in-
troduzione del DUP nonchè dalle considerazioni emerse duran-
teilpercorsoformativotenutoperl’ANUTELneimesichehanno
preceduto l’uscita di questo volume.
Marco Bertocchi Luca Bisio Giuseppina Latella

10
farePA® s.r.l.
Crediamo nella condivisione di conoscenze,
risorse ed esperienze come motore per il bene comune.
Lo facciamo affiancando le PA nel governare
questo complesso periodo di cambiamento.
Per questo siamo impegnati a fornire soluzioni specifiche
per facilitare la gestione degli adempimenti.
Come contattarci
via Donatello, 9 – 20131 Milano | +39 02 36579031 | www.farepa.it | info@farepa.it | farepa@pec.net

11
Trasparenza e anticorruzione
Smart cities and communities
Armonizzazione contabile
Finanza e sviluppo localeProgrammazione e controllo
Organizzazione e performance
Le nostre aree di intervento

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